Le scelte di finanziamento degli enti locali

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1 bea c loghi al piede.qxd :13 Pagina 1 bea Il processo di progressivo decentramento, collegato a una reale e più ampia autonomia decisionale e finanziaria, impone alle amministrazioni locali la necessità di porre maggiore attenzione agli aspetti di economicità della gestione e di responsabilizzazione nei confronti della collettività. La riduzione delle risorse pubbliche e dei trasferimenti, insieme alla crescita della domanda di servizi e opere pubbliche, hanno determinato una rivalutazione del ruolo delle scelte di gestione finanziaria e immobiliare degli enti locali, e un maggiore interesse verso gli strumenti di finanza innovativa. Nel testo, che si rivolge agli operatori delle amministrazioni pubbliche, agli amministratori pubblici, agli studiosi, ai manager di imprese private e di istituti di credito, oltre a un analisi degli strumenti gestionali, economici, finanziari maggiormente utilizzati per il finanziamento degli enti locali, si propone un ripensamento delle logiche del Patto di stabilità interno, puntando su obiettivi rigorosi proposti dalle stesse amministrazioni, su base pluriennale e su meccanismi flessibili, che tengano conto delle diverse realtà gestionali: contesto territoriale, dimensioni, solidità finanziaria. L obiettivo di riequilibrio dei conti pubblici non può prescindere dalla considerazione delle condizioni specifiche di economicità di ciascuna azienda pubblica e dall esigenza di salvaguardare l autonomia e la responsabilità delle amministrazioni locali nei confronti della comunità di riferimento. SDA Bocconi School of Management è nata nel 1971 dall Università Bocconi, per essere una scuola di cultura manageriale d eccellenza e con una forte internazionalizzazione. All interno di SDA Bocconi, l Area Public Management and Policy accoglie le competenze di circa 100 docenti, che da più di trent anni si dedicano allo studio del management, della governance e dell economia pubblica, del miglioramento gestionale delle pubbliche amministrazioni, della sanità e delle imprese sociali e non profit, nonché del ruolo che tali soggetti esercitano nell influenzare la competitività del Paese e lo sviluppo territoriale. UniCredit Corporate Banking è la Corporate Bank che, grazie alla fusione tra il Gruppo UniCredit e Capitalia, può vantare oggi oltre imprese clienti. Il presidio del settore pubblico è assicurato dall Area Settore Pubblico che svolge attività di indirizzo, di supporto e di consulenza. L Area ha anche il compito di approfondire la conoscenza degli specifici bisogni del settore, con l obiettivo di strutturare prodotti e servizi rispondenti a modelli commerciali di eccellenza, in grado di soddisfare la nuova domanda finanziaria che proviene dal mercato pubblico. Legautonomie è una libera associazione di comuni, province, regioni e comunità montane, costituitasi nei primi anni del secolo scorso. L impegno e il fine dell organizzazione sono orientati alla costruzione di una Repubblica di segno federale, fondata sulla parità ordinamentale tra stato centrale, regioni e autonomie locali, e per lo sviluppo e il riequilibrio economico e sociale tra aree forti e aree svantaggiate del paese. Legautonomie svolge la sua attività di sostegno alle politiche dei governi locali anche attraverso la realizzazione di studi, ricerche e indagini conoscitive. Le scelte di finanziamento degli enti locali a cura di Fabio Amatucci Fabrizio Pezzani Veronica Vecchi Le scelte di finanziamento degli enti locali ISBN ,00 biblioteca dell economia d azienda

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3 bea f.qxd :06 Pagina 3 a cura di Fabio Amatucci Fabrizio Pezzani Veronica Vecchi Le scelte di finanziamento degli enti locali

4 Progetto grafico di copertina: mstudio, Milano Copyright 2009 EGEA S.p.A. Via Salasco, MILANO Tel. 02/ Fax 02/ egea.edizioni@unibocconi.it Tutti i diritti riservati. Le fotocopie per uso personale del lettore possono essere effettuate nei limiti del 15% di ciascun volume/fascicolo di periodico dietro pagamento alla SIAE del compenso previsto dall art. 68, commi 4 e 5, legge 22 aprile 1941, n Le riproduzioni effettuate per finalità di carattere professionale, economico o commerciale, o comunque per uso diverso da quello personale, possono essere effettuate a seguito di specifica autorizzazione rilasciata da AIDRO Associazione Italiana per i Diritti di Riproduzione delle Opere dell Ingegno Corso di Porta Romana, Milano segreteria@aidro.org www. aidro.org Prima edizione: ottobre 2009 ISBN Stampa: Laser Copy Center, Peschiera Borromeo (MI)

5 Indice Presentazione, di Loreto del Cimmuto Prefazione, di Fabrizio Pezzani Premessa, di Norberto Cursi XI XV XIX 1. Gli effetti dell applicazione del Patto di stabilità interno sulle scelte di indebitamento e di investimento degli enti locali di M. Liguori, A.F. Pattaro e M. Sicilia 1.1. L evoluzione normativa del Patto di Stabilità Interno La ricerca quantitativa: note metodologiche, variabili analizzate e chiavi di lettura per l interpretazione dei dati L analisi dei dati di bilancio dei relativi ai Comuni italiani del campione: ricadute ed effetti del Patto di Stabilità Interno Interpretazione degli effetti del Patto di Stabilità Interno sulle politiche di indebitamento ed investimento e sulla gestione degli enti locali coinvolti Le differenti impostazioni del Patto di stabilità interno e i riflessi sulla gestione degli enti locali di F. Amatucci 2.1. Le dinamiche competitive e le nuove strategie delle amministrazioni pubbliche Il Patto di Stabilità Interno e i riflessi sulla gestione degli enti locali. Le regole fino al Le modifiche derivanti dal D.L. 112/08 e s.m.i. e il nuovo sistema di vincoli per gli enti locali 78

6 2.4. Analisi delle principali criticità e delle possibili strategie per gli enti locali nella gestione del patrimonio immobiliare Un confronto internazionale: come altri Paesi europei hanno declinato il Patto di stabilità interno di A.F. Pattaro, E. Caperchione e A. Sancino 3.1. I Patti Interni di Stabilità in Europa I Patti Interni di Stabilità: analisi di alcuni casi La nozione di investimento ed indebitamento nelle disposizioni normative riguardanti gli enti locali di E. D Aristotile 4.1. Il concetto di investimento nelle disposizioni normative La nozione attuale di investimento nella normativa vigente La nozione di indebitamento nelle disposizioni normative Conclusioni Le fonti proprie per il finanziamento degli investimenti di E. D Aristotile 5.1. Introduzione La nozione attuale di investimento nella normativa vigente Le fonti proprie di finanziamento: autofinanziamento e sue configurazioni Entrate correnti Entrate proprie in conto capitale Le emissioni obbligazionarie singole e in pool di T. Fiorita e V. Vecchi 6.1. Introduzione Le emissioni in pool Analisi del mercato delle emissioni obbligazionarie locali in Italia Il project finance per il finanziamento degli investimenti pubblici di V. Vecchi 7.1. Introduzione Il mercato italiano 199 VI

7 7.3. Caratteristiche tecniche dello strumento Il project finance per gli investimenti pubblici Una classificazione delle operazioni di project finance e le forme di supporto pubblico La gestione dei rischi Le criticità. La pubblica amministrazione come Project Manager Indicazioni per gli operatori privati Le fasi procedurali del project finance nell attuale contesto normativo (alla luce del decreto legislativo 11 settembre 2008, n.152). Quali spazi per gli istituti di credito? di F. Amatucci 8.1. Modelli giuridici applicati al project finance Le fasi procedurali nell attuale contesto normativo Project finance, attraverso la figura del Promotore Project finance, attraverso la procedura tradizionale (senza promotore) Caratteristiche dell operazione di project finance e problemi aperti Emissione obbligazionaria Il ruolo degli istituti di credito nel nuovo quadro normativo Le principali criticità derivanti dall applicazione del project finance in Italia di F. Amatucci 9.1. Difficoltà di applicazione del project finance Il project finance nei settori indagati: aspetti di criticità e possibili soluzione Il modello di analisi e le principali criticità emerse Prospettive di applicazione del project finance in Italia di V. Vecchi Quali azioni per il project finance in Italia Il leasing immobiliare per la realizzazione di investimenti pubblici di F. Amatucci Premessa I soggetti coinvolti Le tipologie di leasing 289 VII

8 11.4. Il leasing immobiliare in costruendo: principali caratteristiche Il leasing immobiliare in costruendo. Il quadro giuridico di riferimento. La procedura di gara La contabilizzazione del leasing nel bilancio pubblico: approcci a confronto Il trattamento ai fini dell imposta sul valore aggiunto del leasing pubblico Il mercato del leasing immobiliare in costruendo in Italia La realizzazione di investimenti pubblici: Leasing o project finance? di F. Amatucci e V. Vecchi Un modello di confronto tra i due strumenti La valutazione comparata dei vantaggi e delle criticità Conclusioni La valorizzazione del patrimonio come leva di finanziamento degli investimenti di F. Amatucci Il contesto di riferimento L identificazione, l incentivazione e la selezione del patrimonio: la due diligence immobiliare I criteri di valutazione del patrimonio immobiliare Gli strumenti di valorizzazione previsti all interno del quadro normativo italiano. L articolo 58 del d.l. 112/ La selezione delle politiche di intervento: la Matrice delle strategie del patrimonio immobiliare Le strategie di valorizzazione patrimoniale Prospettive di valorizzazione del patrimonio I finanziamenti comunitari di V. Vecchi I fondi strutturali e i fondi settoriali L approccio strategico ai finanziamenti comunitari Le condizioni di accesso ai finanziamenti comunitari da parte delle pubbliche amministrazioni I risultati di una indagine su un campione di uffici Europa di Province e Comuni 373 VIII

9 15. Un modello di riferimento per la revisione del Patto di stabilità interno di E. Guarini Il Patto di stabilità interno come sistema operativo di programmazione e controllo Le linee di cambiamento Un patto per la sostenibilità della finanza locale di F. Amatucci e V. Vecchi Le sei regole del Patto I pallottolieri delle scelte finanziarie dell ente locale La cassetta degli attrezzi 392 Bibliografia 399 Gli Autori 403 IX

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11 Presentazione XI Loreto Del Cimmuto Direttore Legautonomie Il sistema della finanza pubblica ha subito negli ultimi anni profonde modificazioni a fronte di un processo generale di cambiamento che ha coinvolto una pluralità di paesi europei. In Italia, il passaggio da un sistema di finanza pubblica centralizzato ad uno orientato verso il federalismo ha richiesto nel tempo un rafforzamento dell autonomia finanziaria e impositiva degli enti locali i quali godono oggi di maggiori leve fiscali e più in generale finanziarie rispetto ai primi anni 90. Più recentemente, ed in particolare dal momento dell ingresso dell Italia nell Unione Europea e nel sistema della moneta unica, il Governo centrale ha però annualmente imposto vincoli di spesa agli enti locali affinché compartecipino al risanamento della finanza pubblica e al rispetto dei vincoli derivanti dalla sottoscrizione del Trattato di Maastricht. Il lavoro che qui è presentato e frutto della collaborazione tra Università Bocconi, Legautonomie e la fondamentale partnership di Unicredit corporate banking, si colloca in una fase di particolare stress per la finanza territoriale. Ciò accade proprio quando il sistema delle autonomie locali e regionali si accinge ad affrontare le fasi iniziali del complesso e delicato passaggio a un nuovo assetto della finanza pubblica in seguito all approvazione, con spirito sostanzialmente bipartisan, della legge delega sul federalismo fiscale. Certo, trattandosi di una legge delega sono disegnati solo i principi e le linee direttrici che devono guidare la stesura dei decreti delegati e quindi delle concrete modalità di finanziamento degli enti locali. Alla delega sul federalismo fiscale dovrà inoltre affiancarsi il nuovo codice delle autonomie e la definizione delle funzioni fondamentali degli enti locali; provvedimenti importantissimi se si vogliono collegare le responsabilità fiscali di prelievo e di spesa con la definizione delle relative competenze, facendo chiarezza soprattutto su chi fa che cosa.tuttavia, se questo scenario evolutivo dovrà caratterizzarsi per una piena operatività dei

12 Le scelte di finanziamento degli enti locali meccanismi di responsabilità e autonomia nel prelievo e nell allocazione delle risorse, non c è dubbio che l attuale congiuntura stride fortemente con esso, caratterizzandosi invece per una restrizione degli spazi di autonomia e vincoli più stringenti alle scelte di natura finanziaria, e quindi politica degli enti locali. Questi ultimi non negano affatto la necessità di una loro partecipazione al risanamento della finanza pubblica e al rispetto dei vincoli dettati dal trattato di Maastricht,ma vogliono che ciò avvenga attraverso misure concertate nelle sedi istituzionali e nel pieno rispetto del loro rango costituzionale che li vede, al pari dello Stato, quali soggetti costitutivi della Repubblica. La vicenda dell abrogazione dell ICI sulla prima casa è da questo punto di vista paradigmatica di un modo di intendere i rapporti dello Stato con gli enti locali; persino l OECDE ha documentato come un imposizione fiscale basata sugli immobili sia strettamente connaturata ad un assetto i tipo federale. Esiste inoltre una differenza di approccio e di visione sul ruolo che le autonomie possono esercitare nella determinazione degli obiettivi di politica economica e finanziaria del paese che rifiuta quelle misure imposte unilateralmente, come le norme sul patto di stabilità interno, che hanno generato nel tempo una conflittualità istituzionale dannosa senza tuttavia centrare l obiettivo di alimentare e premiare comportamenti virtuosi da parte delle autonomie. Gli effetti indotti sulle scelte di finanziamento e indebitamento degli enti locali e quindi sugli investimenti incidono inoltre negativamente sulla possibilità da parte dei medesimi di giocare un ruolo anticiclico e di sostegno all economia e all occupazione in una fase di crisi economica globale al cui superamento invece essi potrebbero dare un significativo e determinante contributo. Gli enti locali infatti realizzano la maggior parte degli investimenti fissi lordi delle pubbliche amministrazioni. Le norme sul patto di stabilità, che peraltro cambiano di anno in anno, gettando puntualmente nel panico i Comuni e le Province, impediscono infatti di utilizzare ingenti risorse, che pure sono nella loro disponibilità, per effettuare investimenti. La realizzazione di opere medio piccole,più rapidamente cantierabili, realizzate nella maggior parte dei casi dalle amministrazioni locali produrrebbe un effetto moltiplicatore sul sistema economico e sull occupazione molto più elevato delle grandi infrastrutture. I dati ci dicono infatti che c è una forte contrazione degli investimenti degli enti locali e uno spostamento significativo di risorse dalla spesa in conto capitale alla spesa corrente proprio per far fronte al peggioramento di parte corrente. Linee strutturali di superamento di tali rigidità si intravedono in provvedimenti normativi importanti come la riforma della legge di contabilità e finanza pubblica, che dovrà necessariamente coordinarsi ed essere coerente con quella di delega sul federalismo fiscale, e che prevede, ad oggi, una regionalizzazione del patto di stabilità, che consentirebbe ai singoli enti locali un ricorso al debito in misura eccedente il limite stabilito dal patto a condizione che venga compensato da un minore ricorso al debito da parte di uno o più enti territoriali della stessa XII

13 Prefazione regione, fermo restando, per quest ultima, l obiettivo di finanza pubblica ad essa attribuito. L attuale politica dei vincoli alla spesa pubblica non pare tuttavia allo stato attuale del tutto idonea a sostenere la permanenza dell Italia nell Unione europea e a conseguire obiettivi di risanamento se non a scapito di un futuro abbassamento dei livelli quali-quantitativi dei servizi pubblici offerti dalle municipalità locali. Al contrario la virtuosità della finanza pubblica ed il rispetto dei parametri internazionali non appaiono inconciliabili con le richieste degli enti locali. Le soluzioni da individuare devono però convergere verso strumenti culturalmente distanti da quelli oggi individuati e concentrarsi, ad esempio, sul rispetto dei limiti complessivi di indebitamento su base pluriennale e sulla responsabilizzazione economica e finanziaria ( ben rappresentabili dall avanzo primario, dal pareggio finanziario e di situazione economica ) e non semplicemente sui vincoli annuali. Tale approccio si colloca nel filone di studi della dottrina economica-aziendale italiana che ha da molto tempo ribadito che il sistema pubblico deve essere considerato come un sistema di aziende, il cui equilibrio economico, patrimoniale e finanziario a livello complessivo va ricercato assicurando il soddisfacimento di economicità della singola azienda che ne è parte. In tale contesto appare imprescindibile la partecipazione del sistema del credito come attore della crescita dell insieme delle economie locali attraverso la costante ricerca di innovazione di prodotto e di modello di offerta finanziaria evoluta, quale strumento di uno sviluppo delle comunità. Nella ricerca degli equilibri economico-finanziari degli enti locali emerge quindi la necessità, da un lato di individuare nuove soluzioni finanziarie in grado di rispondere alle esigenze degli enti locali senza incidere sulle condizioni di sistema, dall altro di ottimizzare la gestione dell indebitamento, inteso come fattore dinamico, in funzione del modificarsi dei bisogni dell ente locale. E in virtù di tali considerazioni che la ricerca si è posta l obiettivo di definire un modello di riferimento per analizzare le scelte di indebitamento dagli enti locali, riposizionando le scelte gestionali compiute in passato in una logica capace di evidenziare la strategia di investimento, i condizionamenti imposti dal patto di stabilità, la composizione attuale dell indebitamento, la possibilità di gestione attiva e dinamica del debito, i margini di autonomia/rigidità per la gestione futura e la loro sincronia con l attuazione della delega sul federalismo fiscale. XIII

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15 Prefazione XV Fabrizio Pezzani Area Public Management & Policy, SDA Bocconi Il presente lavoro, presentato come progetto alla stampa in occasione dell annuale convegno di Legautonomie nell ottobre del 2007, è stato terminato ed illustrato nel convegno dell anno successivo, ottobre 2008; durante questo periodo, lo scenario economico-sociale è profondamente cambiato a causa di una profonda crisi, inizialmente di carattere finanziario, che poi ha generato come naturale conseguenza una crisi economica la cui durata ed intensità è ancora da verificare. A differenza di tanti altri lavori realizzati di recente, prima delle manifestazioni della crisi in essere, che non prevedevano questa evoluzione traumatica e di conseguenza proponevano ricette ed indicazioni di sviluppo economico diventate incoerenti con la realtà attuale, la presente ricerca invece ha il pregio di avere mantenuto una linea di confronto continuo con la realtà in rapido cambiamento. Tutto ciò la rende quindi attuale nelle considerazioni conclusive ed utile strumento di analisi e di indirizzo nella scelta delle linee di guida per lo sviluppo economico del paese. Il presente lavoro si pone il problema di capire le relazioni tra politiche pubbliche, espresse in particolare dalla formulazione del patto di stabilità interno, e le conseguenza sulle scelta finanziaria delle autonomie locali individuando alla fine una stretta correlazione tra le stesse. La presentazione della ricerca richiede una contestualizzazione storica, alla luce della dinamica attuale, per capire come orientare le scelte di politica economica del governo e quelle gestionali delle singole autonomie. Fondamentalmente possiamo individuare i seguenti aspetti : 1) l evoluzione della crisi globale in essere ha aspetti di grande incertezza, perché l evoluzione del contesto economico sociale è tale da non consentire un confronto con situazioni passate, per la profonda diversità

16 Le scelte di finanziamento degli enti locali con le stesse, per la novità delle variabili in essere, per una conseguente minore adeguatezza dei modelli culturali che rendono incerte le manovre da attuare ed oscure le strade da seguire. Il fallimento dei regimi collettivisti e del libero mercato, proprio dove sembrava che queste scelte potessero essere più efficaci, non consente la formulazione di linee certe; in Italia,ad esempio, mentre a luglio dello scorso anno si invocava la necessità di uno stato più leggero come soluzione ai mali del Paese, a distanza di pochi mesi le stesse voci ne richiedevano un intervento massiccio considerandolo come il salvatore della patria; se prendiamo solo ad oggi l intervento nell economia degli Stati il suo ammontare è quasi il doppio delle entrate attualizzate derivanti dalle privatizzazione degli ultimi venti anni; 2) l imprevedibilità degli eventi riduce l orizzonte temporale a cui ci si può spingere con le previsioni a poche settimane e questo induce a grande prudenza, sia le istituzioni pubbliche che private. Le difficoltà sono legate alla volatilità dei prezzi delle materie prime (per tutte si vedano ad esempio le proiezioni sul prezzo del petrolio), che rende difficile la costruzione dei listini dei prezzi di vendita; sul lato dei ricavi è difficile capire la loro dinamica ed il loro possibile volume. Le azioni che la imprese, di conseguenza, pongono in essere sono rivolte ad un contenimento dei costi ed inevitabilmente questo finisce per colpire il mondo del lavoro. Le conseguenze di tutto ciò si traducono nella necessità di avere modelli di programmazione e controllo molto elastici e duttili per favorire un monitoraggio continuo dell evoluzione gestionale; 3) l intervento dello stato nell economia diventerà sempre più richiesto a causa dell aumento delle aree di disagio sociale, ma la dimensione del debito pubblico italiano non lascia ampi margini per azioni forti, fondamentalmente perché nel corso dell anno avremo un rinnovo importante di titoli pubblici circa 250 mld di euro e bisogna evitare il rischio di manovre sbagliate che portino ad un abbassamento del rating del debito, sia perché l inadeguatezza dei sistemi di controllo non garantisce il dominio della dinamica della finanza pubblica. Le conseguenze del disagio sociale crescente possono manifestarsi in un aumento dei conflitti, che possono essere governati da un alto livello di rendi contabilità dei conti e dalla ricerca di riduzione delle aree di inefficienza per recuperare quelle risorse e destinarle a bisogni con priorità elevata. Un ruolo importante potrà essere svolto dal terzo settore, che può surrogare lo stato negli interventi sul sociale e nel recupero della manodopera in esubero nelle aziende; 4) la scarsa efficacia delle politiche pubbliche è certamente determinata dall attuale asimmetria tra assetti istituzionali, reali e politici del Paese; infatti, mentre la dinamica sociale ed economica sta spingendo verso un assetto reale del Paese coincidente con una forma marcata di XVI

17 Prefazione decentramento federalismo il governo istituzionale si muove ancora con provvedimenti e politiche più orientate ad un governo centrale e legate ad una concezione del Paese ancora con una logica di uniformità tra territori, che sono invece profondamente diversi. Le conseguenze si manifestano in provvedimenti che ostacolano la gestione delle autonomie - ad esempio cambiando continuamente le regole del patto di stabilità impediscono l attività di programmazione; le finanziarie orientate dai tetti di spesa su singole voci impediscono una gestione unitaria e un orientamento sul risultato; di fatto, la ricerca di rispetto del patto in queste condizioni porta a forme di scarsa trasparenza dei bilanci. La mancanza di chiarezza nella definizione delle aree di responsabilità, ad esempio tra amministrazioni centrali e periferiche, ne rende complicata l individuazione e favorisce comportamenti non etici. I ritardi dei tempi della politica infine, a causa della raccolta del consenso, la rendono disallineata con i tempi dell economia che impongono rapidità ed elasticità decisionale; 5) il rilancio del Paese passa infine attraverso il recupero di un sistema di valori più orientati ad un recupero di quell eticità e di quel senso dello Stato che aveva profondamente caratterizzato la politica ed i comportamenti sociali del primo dopoguerra; questo richiamo è stato anche fortemente effettuato dal nuovo Presidente degli Stati Uniti nel discorso alla nazione, richiamando al senso di responsabilità, all onestà, alla trasparenza nell uso delle risorse pubbliche come condizioni essenziali per favorire l uscita dalla difficile situazione che sta attraversando il Paese. Il presente lavoro evidenzia diversi di questi punti, mettendo in evidenza la necessità di orientarsi verso forme di autonomia trasparente e responsabile, proprio partendo dalla dimostrazione dell inefficacia delle politiche di controllo ancora basate solo su logiche macroeconomiche espresse dalla formulazione del patto di stabilità e dalle finanziarie orientate dall idea di un Paese in cui le uniformità prevalgono sulle diversità, che rappresenta l esatto contrario della realtà; il ricorso ancora forte a modelli di controllo burocratico contribuisce al mantenimento di una cultura orientata al rispetto delle procedure formali ed al contenimento delle risorse i tetti di spesa senza un confronto dei risultati, impedendo di conseguenza la definizione di parametri di performance measurement. La realizzazione di un autonomia completa deve consentire lo sviluppo di una gestione unitaria e libera nella scelta delle strategia di sviluppo di ogni singolo territorio, nella raccolta delle risorse, nell individuazione delle priorità dei bisogni e nella rendicontazione dei risultati raggiunti. È necessario che si definiscano in modo chiaro le aree di responsabilità e chi deve rispondere dei risultati raggiunti rispetto alle risorse impiegate e sia chiara la consapevolezza che il ricorso ad eventuali aiuti pubblici deve potersi giustificare con una rendicontabilità trasparente e responsabile; la responsabilità diventa XVII

18 Le scelte di finanziamento degli enti locali politica, perché le scelte degli assetti istituzionali devono essere fatte in quelle sedi dove è forte il rischio che interessi particolari legati alla raccolta e conservazione del consenso prevalgano sulla ricerca del bene comune del paese a cui devono invece partecipare tutti, per la parte di competenza, in modo responsabile senza scorciatoie e furberie non più accettabili. La presente ricerca non vuole essere un punto di arrivo, ma un occasione di confronto offerta agli addetti ai lavori perché proprio un analisi serena possa contribuire ad individuare, in un contesto dinamico, le strade da seguire. XVIII

19 Premessa XIX Norberto Cursi Responsabile Settore Pubblico, UniCredit Corporate Banking Viviamo un periodo complesso caratterizzato da molta incertezza; questa incertezza, di natura congiunturale, si associa nel nostro Paese ad alcune problematiche di natura strutturale che hanno radici profonde. La più ovvia tra queste è legata all ampiezza ed alle dimensioni del debito pubblico. Il debito pubblico, la spesa pubblica, la presenza pubblica nell economia si è soliti pensarli in senso aggregato, riferita ad un entità in qualche modo astratta, ma si sostanziano con concretezza nelle scelte e nelle azioni degli enti decentrati che investono in infrastrutture pubbliche per erogare servizi, rendendo operative anche le scelte fatte dal governo centrale. Ora, questa è materia in movimento: oltre ai vincoli dovuti alla necessità di mantenere il saldo aggregato dei conti di finanza pubblica in equilibrio, su di essa incide l allocazione di competenze tra il governo centrale e le autorità locali, e le regole che presiedono a questa allocazione e al conseguente finanziamento. Potevamo decidere di fare una foto di questa materia, una foto esaustiva e completa, ma sarebbe stata un immagine statica. Abbiamo scelto invece, d accordo con gli ispiratori della ricerca di Lega Autonomie e pienamente in sintonia con gli esperti della Bocconi di fare un analisi di metodo, del perché si dovrebbe fare una certa cosa, più che del come la si fa ora. Poi, per carità non è che tutti gli aspetti e tutte le tematiche di interesse per questo ambito sono stati sviscerati per sempre. L ambizione che avevamo all inizio e che mi pare si sia concretizzata in modo apprezzabile era però di intraprendere questo percorso, di indicare appunto una direzione. Questo percorso lo abbiamo fatto, o meglio, lo facciamo in tre: l equipe capitanata dall Università Bocconi, che ha predisposto il terreno di analisi distinguendo l esistente dall ideale e gli strumenti tipicamente a disposizione degli enti locali, e che ha contribuito la sua capacità di analisi; la Legautonomie che costituisce un interlocutore tra gli addetti ai lavori in queste analisi,

20 Le scelte di finanziamento degli enti locali proprio per percepire cosa effettivamente ha le caratteristiche di bisogno diffuso per gli enti e cosa invece è specifico di una particolare situazione, il cui ruolo dunque è proprio quello di evidenziare le effettive necessità in termini di struttura finanziaria. E UniCredit è il terzo partner di questo viaggio, un partner particolare, che ha un esigenza, che è quella di capire le necessità, in termini finanziari, degli enti locali, di percepire il modello ideale verso cui si dovrebbe andare. Capire è necessario per poter proporre soluzioni finanziarie adeguate alla realtà attuale ma che contemporaneamente non si discostino dal percorso ideale che è stato descritto. Dunque, per capire, non sarebbe stato sufficiente andare in libreria, acquistare questo volume e distribuirlo a tutti i colleghi che di questa materia si occupano; per capire a fondo abbiamo voluto esser parte di questo cammino, iniziato un paio di anni fa e caratterizzato da un continuo confronto con gli estensori del rapporto. Per noi costituisce una base importante per il lavoro che facciamo: che in generale consiste nell avvicinarsi alle esigenze del cliente e trovare lo strumento che meglio può assecondarle senza creare squilibri o problemi di sostenibilità, e nel monitorare l evolvere delle condizioni finanziarie del cliente. Si tenga presente che la crisi del sistema finanziario si è generata anche perché ci si è allontanati da questa modalità, che è unitaria, spezzettandola in fasi differenti. Ora, nel passare dal generale al particolare, cioè dal cliente ideale di una banca all ente locale, le necessità le vediamo, le tocchiamo come cittadini e come fruitori di servizi e quindi in modo naturale sentiamo più pressante ancora l importanza di fare bene il nostro lavoro. Per questo mi trovo particolarmente in sintonia con i titoli dei paragrafi finali, quelli riferiti ai pallottolieri e alla scatola degli attrezzi, che costituiscono una guida molto pratica e concreta che lega le finalità e gli obiettivi agli strumenti disponibili. Intendiamoci, UniCredit partecipa a questa iniziativa perché persegue il suo obiettivo d azienda che in questo caso coincide con l interesse collettivo. In ultima analisi infatti siamo convinti che la capacità di offrire un servizio qualitativamente elevato viene opportunamente remunerata, ed anzi, generare conoscenza e capacità di analisi rende più facile per il potenziale cliente distinguere chi offre un servizio vero dagli altri operatori. Il riferimento all etica e alla trasparenza presenti nella prefazione dell amico Pezzani, li vogliamo fare nostri nel senso che ho appena descritto. XX

21 1 Gli effetti dell applicazione del Patto di stabilità interno sulle scelte di indebitamento e di investimento degli enti locali Mariannunziata Liguori 1, Anna Francesca Pattaro 2, Mariafrancesca Sicilia L evoluzione normativa del Patto di Stabilità Interno Il Patto di Stabilità Interno (PSI) trova una prima fonte normativa nell articolo 28 della legge 448/1998, collegata alla legge finanziaria Esso è stato introdotto con la finalità di coinvolgere le Regioni e gli enti locali negli obblighi di stabilizzazione e miglioramento della finanza pubblica assunti a livello comunitario con l adesione al Patto di Stabilità e Crescita approvato ad Amsterdam dal Consiglio Europeo nel Il PSI è stato applicato in Italia a partire dal L articolo 28 stabilisce che le Regioni, le Province, i Comuni e le comunità locali concorrono alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica che il paese ha adottato con l adesione al Patto di stabilità e crescita. Tuttavia a partire dall anno 2001 sono esclusi dal Patto le comunità montane e i Comuni con popolazione inferiore ai abitanti. Unica eccezione è rappresentata dalla legge finanziaria del 2005 che ha inteso escludere dall applicazione del Patto solo i Comuni con popolazione inferiore ai abitanti e le Comunità Montane con popolazione inferiore a abitanti. Di seguito sono evidenziate le caratteristiche del PSI nel corso degli anni, con particolare riferimento ai vincoli imposti ai Comuni. Il concorso delle Regioni e degli enti locali per il 1999 è stato individuato rispetto al perseguimento di due obiettivi: 1 Paragrafi 1.2 e 1.3 (elaborazione dati). 2 Paragrafi 1.3 (commenti e stesura paragrafo) e Paragrafi 1.1 e 1.3 (elaborazione dati).

22 Le scelte di finanziamento degli enti locali i) riduzione progressiva del ricorso al disavanzo per coprire le proprie spese; ii) riduzione del rapporto tra l ammontare del debito di ciascun ente e il PIL nazionale. Il disavanzo è calcolato quale differenza tra le entrate finali (primi quattro titoli delle entrate del bilancio) effettivamente riscosse e le uscite di parte corrente al netto degli interessi. Questa grandezza esprime una misura di quanto gli enti ricorrono all indebitamento per il finanziamento delle spese correnti. Tabella 1.1 Calcolo del disavanzo per i COMUNI ENTRATE (riscossioni) USCITE (pagamenti) TITOLO I - Entrate Tributarie TITOLO II - Entrate derivanti da Contributi e Trasferimenti correnti da Stato, Regione ed altri Enti pubblici TITOLO III - Entrate Extratributarie TITOLO IV - Entrate derivanti da Alienazioni, Trasferimenti di Capitale e Riscossione di Crediti TITOLO I Spese Correnti Se ENTRATE FINALI < SPESE CORRENTI => DISAVANZO Fonte: nostra elaborazione. Alle entrate e alle spese sono sottratte alcune componenti: ad esempio tra le entrate i trasferimenti sia di parte corrente che in conto capitale, provenienti dallo Stato, dall Unione europea, e dagli enti che partecipano al PSI; invece tra le spese quelle sostenute per interessi passivi. Tra le entrate e le spese, inoltre, non devono essere considerate quelle che per loro natura rivestono il carattere dell eccezionalità. Il saldo calcolato in termini di cassa rappresenta il dato su cui basarsi per determinare l apporto che ogni ente deve garantire in termini di miglioramento del saldo stesso (saldo programmatico). Per il primo anno di applicazione del Patto il saldo tendenziale è stato stabilito in misura pari al saldo 1998 incrementato del 3,6%; per il 2000 in misura pari al saldo 1999, calcolato a consuntivo, aumentati del 3%; per il 2001, come per il 2000; per il 2002, il saldo programmatico è stato stabilito in misura non superiore al saldo 2000 aumentato del 2,5%. Per gli anni 2000 e 2001, gli enti sono stati chiamati a realizzare un miglioramento del saldo tendenziale attraverso azioni correttive idonee a ridurre del 3% il saldo medesimo oppure l 1,1% le spese correnti. 2

23 Gli effetti dell applicazione del Patto di stabilità interno Con riferimento al 2002 il legislatore (con la legge 28 dicembre 2001, n. 449) amplia il suo campo di intervento: oltre a porre dei limiti ai saldi, infatti, inserisce dei limiti alle spese correnti che non possono essere superiori del 6% gli impegni e i pagamenti assunti nell anno La legge finanziaria 2003 (legge 27 dicembre 2002, n. 289) nel riaffermare gli obblighi del rispetto del PSI impone che il calcolo del disavanzo finanziario (differenza tra le entrate finali e le spese correnti) avvenga sia in termini di competenza (accertamenti/impegni), sia in termini di cassa (riscossioni/pagamenti). In particolare per i Comuni è stabilito quanto segue: (i) il disavanzo finanziario per il 2003 non può essere superiore a quello del 2001, (ii) per l anno 2004 esso non può essere superiore a quello del 2003 incrementato del tasso di inflazione programmato; (iii) per il 2005 il saldo deve essere calcolato sia in termini di cassa sia in termini di competenza quale differenza tra entrate finali e spese finali e non può essere superiore a quello risultante dall applicazione, al corrispondente disavanzo finanziario del penultimo anno precedente, di una percentuale di variazione definita per l anno 2005, nella misura del 7,8%. Al fine di obbligare gli enti al rispetto del Patto, la finanziaria 2003 prevede le seguenti sanzioni nel caso in cui il collegio dei revisori dei conti constati il mancato raggiungimento degli obiettivi imposti: divieto di nuove assunzioni di personale a qualsiasi titolo, divieto di ricorso all indebitamento per il finanziamento degli investimenti e riduzione di almeno il 10% rispetto all anno 2001 delle spese per l acquisto di beni e servizi. La legge finanziaria 2004 (legge 27 dicembre 2003, n. 350) lascia invariate le disposizioni contenute nella finanziaria 2003, mentre la finanziaria 2005 (legge 30 dicembre 2004, n. 311) interviene in materia di PSI in modo restrittivo. Infatti essa prevede: (i) l obbligo del rispetto del Patto per i Comuni con popolazione superiore ai abitanti, alle comunità montane e isolane e le unioni di Comuni con popolazione superiore ai abitanti; (ii) il limite al tetto delle spese (espresse in termini di cassa e competenze), sia correnti sia in conto capitale, che non possono essere superiori alla spesa annua sostenuta nel triennio incrementata dell 11,5% per gli enti che nello stesso triennio hanno registrato una spesa corrente media pro-capite inferiore a quella media pro-capite della classe demografica di appartenenza e incrementata del 10% per i restanti enti locali. Nello stesso anno viene ridotto il limite di indebitamento degli enti: possono essere contratti nuovi mutui solo nella misura del 12% delle entrate relative ai primi tre titoli delle entrate (mentre il Testo Unico Enti Locali fissa tale limite al 25%). La finanziaria 2006 (legge 23 dicembre 2005, n. 266) riporta a abitanti la soglia per individuare i Comuni soggetti al PSI. I limiti imposti riguardano sia le spese correnti sia quelle in conto capitale. Le prime devono essere ridotte del 6,5% o dell 8% rispetto al 2004 a seconda che l ente locale nel triennio abbia registrato una spesa corrente pro-capite inferiore o maggiore a quella media pro-capite della classe demografica di appartenenza. Inoltre le spese per personale devono essere ridotte dell 1% rispetto al Le spese in conto capitale non possono essere superiori a quelle del 2004 aumentate dell 8,1%. 3

24 Le scelte di finanziamento degli enti locali Per quanto riguarda la finanziaria 2007 (legge 27 dicembre 2006, n. 296), la principale novità è il ritorno alla logica dei saldi, che era stata abbandonata a partire dal Un PSI definito in termini di saldo sembra essere più rispettoso dell autonomia che il processo di decentramento in atto nel nostro Paese si propone di attribuire agli enti locali, i quali possono scegliere le azioni da intraprendere per rispettare i limiti imposti, contenendo le spese, aumentando le entrate o agendo su entrambi i fronti. Esso, inoltre, appare più coerente con gli obblighi statuiti a livello europeo, i quali impongono dei valori massimi dei saldi. In particolare, la legge finanziaria 2007 impone che i saldi finanziari di competenza e cassa degli anni 2007, 2008 e 2009 siano pari ai saldi medi del triennio , migliorati dell entità del concorso alla manovra. Tale entità è calcolata in maniera distinta a seconda che il saldo finanziario medio di cassa per il periodo risulti positivo o negativo. Di seguito si propongono alcuni esempi (comune Alfa e comune Beta) finalizzati a facilitare la comprensione di un cambiamento particolarmente complesso dei meccanismi di calcolo. Per gli enti con saldo finanziario di cassa medio positivo, il concorso alla manovra si definisce moltiplicando il valore medio della spesa corrente per il triennio per un coefficiente che per i Comuni è pari al 2,9% per il 2007, all 1,7% per il 2008 e all 1,3% per il 2009 (vedi esempio 1.1). Esempio 1.1 I vincoli del Patto applicati al comune di ALFA (hp. con saldo medio del triennio positivo). Individuazione del saldo medio del triennio Anno 2003 Anno 2004 Anno 2005 Media ( ) Entrate finali (Titolo I, Titolo II, Titolo III, Titolo IV, al netto riscossione crediti) (a) (b) (c) (d)=(a+b+c)/3 Spese finali (Titolo I, Titolo II, al netto concessione crediti) (e) (f) (g) (h)=(e+f+g)/3 SALDO MEDIO 355 Individuazione del concorso alla manovra basato sulla spesa corrente media del triennio (i)=(d-h)

25 Gli effetti dell applicazione del Patto di stabilità interno Anno 2003 Anno 2004 Anno 2005 Media ( ) SPESE CORRENTI (Titolo I) (r) (s) (t) (u)=(r+s+t)/3 Individuazione del concorso alla manovra basato sulla spesa corrente Anno 2007 Anno 2008 Anno 2009 Coefficienti da applicarsi 0,029 0,017 0,013 (v) (w) (x) Concorso alla manovra basato sulla spesa corrente (y)=(v)*(u) (z) =(w)*(u) (aa)=(x)*(u) Determinazione dell'importo annuo della manovra Anno 2007 Anno 2008 Anno2009 IMPORTO ANNUO DELLA MANOVRA Fonte: nostra elaborazione. Invece per gli enti con saldo finanziario di cassa medio negativo il concorso alla manovra è definito come somma delle due seguenti componenti (vedi esempio 1.2): 1) componente saldo finanziario: è necessario moltiplicare il valore medio dei saldi , calcolato con le modalità precedentemente illustrate, per un coefficiente che per i Comuni è per gli anni 2007, 2008 e 2009 pari al 33%, al 20,5% e all 15,5%; 2) componente spesa: il valore medio della spesa corrente per il triennio deve essere moltiplicato per un coefficiente che per i Comuni è per gli anni 2007, 2008 e 2009 pari a al 2,9%, all 1,7% e all 1,3%. In questo modo il concorso alla manovra per i Comuni con saldo negativo risulta essere più gravoso, in quanto si sommano due componenti. 5

26 Le scelte di finanziamento degli enti locali Esempio 1.2. I vincoli del Patto applicati al comune di BETA (hp. con saldo medio del triennio negativo). Individuazione del saldo medio del triennio Anno Anno 2003 Anno Media ( ) Entrate finali (Titolo I, Titolo II, Titolo III, Titolo IV, al netto riscossione crediti) (a) (b) (c) (d)=(a+b+c)/3 Spese finali (Titolo I, Titolo II, al netto concessione crediti) (e) (f) (g) (h)=(e+f+g)/3 SALDO MEDIO Individuazione del concorso alla manovra basato sul saldo medio (i)=(d-h) Coefficienti da applicare se il saldo medio risulta NEGATIVO Anno 2007 Anno 2008 Anno ,330 0,205 0,155 (l) (m) (n) Concorso alla manovra basato sul saldo medio (DA CONSIDERARE CON IL SEGNO POSITIVO) (o)=-(i)*(l) (p) =-(i)*(m) (q)=-(i)*(n) Individuazione del concorso alla manovra basato sulla spesa corrente Individuazione della spesa corrente media del triennio Anno 2003 Anno 2004 Anno 2005 Media ( ) 6

27 Gli effetti dell applicazione del Patto di stabilità interno SPESE CORRENTI (Titolo I) (r) (s) (t) (u)=(r+s+t)/3 Individuazione del concorso alla manovra basato sulla spesa corrente Anno 2007 Anno 2008 Anno 2009 Coefficienti da applicare ai sensi dell'art. 1 comma 678 lettera b), punto 2). 0,029 0,017 0,013 (v) (w) (x) Concorso alla manovra basato sulla spesa corrente (y)=(v)*(u) (z) =(w)*(u) (aa)=(x)*(u) Determinazione dell'importo annuo della manovra Anno 2007 Anno 2008 Anno2009 IMPORTO ANNUO DELLA MANOVRA (ab)=(o)+(y) (ac)=(p)+(z) (ad)=(q)+(aa) Verifica del limite dell'8% delle spese finali al netto delle concessioni di crediti 8% di media ( ) 8% della media triennale delle spese finali al netto delle concessioni di crediti (ae)=0,08*(h) Il concorso alla manovra deve corrispondere al minore tra il valore definito secondo la procedura

28 Le scelte di finanziamento degli enti locali dei saldi e quello corrispondente all 8% del valore medio delle spese finali. Pertanto, in questo, caso si applicano gli importi definiti con la procedura dei saldi IMPORTO ANNUO DELLA MANOVRA - VALORI DEFINITIVI Rideterminazione importo della manovra per il Rideterminazione importo della manovra per il Rideterminazione importo della manovra per il Fonte: nostra elaborazione. Inoltre, relativamente ai Comuni, la normativa prevede che l obiettivo di Patto deve corrispondere al minore tra il valore definito secondo la procedura appena descritta (e distinta per Comuni con saldo medio positivo e negativo) e quello corrispondente all 8% del valore medio delle spese finali (pagamenti in conto competenza e in conto residui relativi ai primi due titoli del bilancio), al netto delle concessioni di crediti, registrate nel triennio Gli obiettivi del PSI per ciascuno degli anni 2007, 2008 e 2009 vengono calcolati migliorando del valore relativo al concorso alla manovra i saldi finanziari medi del triennio , sia in termini di cassa che di competenza, ricalcolati escludendo rispettivamente le riscossioni e gli accertamenti derivanti dalla dismissione del patrimonio immobiliare e mobiliare destinata all estinzione anticipata di prestiti. I problemi maggiori riguardano la gestione della cassa in quanto influenzata anche da dinamiche passate, ovvero la riscossione e il pagamento dei residui. La finanziaria 2008 (legge 24 dicembre 2007, n. 244) per quanto riguarda i Comuni con saldo finanziario di cassa medio negativo per il triennio lascia invariato quanto stabilito per il 2007 in termini di concorso alla manovra. Invece, per i Comuni con saldo finanziario di cassa medio positivo per il triennio , la normativa stabilisce un concorso alla manovra pari a zero. La novità introdotta dalla finanziaria 208 riguarda la competenza mista. Infatti gli enti sono chiamati ad applicare l obiettivo del Patto al saldo finanziario medio del triennio calcolato in termini di competenza mista, ovvero come differenza tra accertamenti e impegni per la parte corrente e dalla differenza tra incassi e pagamenti per la parte in conto capitale. 8

29 Gli effetti dell applicazione del Patto di stabilità interno Infine, il decreto legge del giugno 2008 n. 112, che anticipa alcune delle decisioni della Finanziaria 2009, con riferimento al PSI, sancisce per il settore locale un contributo al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica pari a 1.650, e milioni di euro rispettivamente per gli anni 2009, 2010 e La tabella 1.2 si propone di fornire un quadro sinottico relativamente alle evoluzioni del Patto di stabilità, con riferimento agli obblighi dei Comuni. 9

30 Obiettivo di spesa = media spesa corrente moltiplicata per un coefficiente (0,029 per 2007, 0,017 per 2008 e 0,013 per 2009) L obiettivo di Patto Tabella 1.2 Quadro sinottico delle disposizioni del Patto di Stabilità Interno 10 Quadro sinottico della normativa sul Patto di stabilità ( ) Comuni soggetti a Patto Obblighi del Patto legge finanziaria 28 dicembre 2001, n. 449 Comuni con popolazione superiore a abitanti Saldo (entrate finalispese correnti) non superiore al saldo 2000 aumentato del 2,5%. Spese correnti non superiori al 6% rispetto agli impegni e ai pagamenti assunti nell anno legge finanziaria 27 dicembre 2002, n. 289 Comuni con popolazione superiore a abitanti Saldo(entrate finalispese correnti) non superiore al 2001 legge finanziaria 24 dicembre 2003, n. 350 Comuni con popolazione superiore a abitanti Saldo (entrate finalispese correnti) non superiore al saldo 2003 incrementato del tasso di inflazione programmato legge finanziaria 30 dicembre 2004, n. 311 Comuni con popolazione superiore a abitanti Spese correnti e in conto capitali (espresse in termini di cassa e competenze) non superiori alla spesa media annua sostenuta nel triennio l 11,5% o 10% legge finanziaria 23 dicembre 2005, n. 266 Comuni con popolazione superiore a abitanti Spese correnti devono essere ridotte del 6,5% o 8% rispetto al Spese per personale devono essere ridotte dell 1% rispetto al Spese in conto capitale non possono essere superiori a quelle del 2004 aumentate dell 8,1%. legge finanziaria 27 dicembre 2006, n. 296 Comuni con popolazione superiore a abitanti Obiettivo di saldo (entrate finali-spese finali): valore medio dei saldi , moltiplicato per un coefficiente che varia seconda del saldo medio di cassa per gli anni (se saldo< 0,330 per 2007, 0,205 per 2008 e 0,155 per 2009, mentre se saldo>0 0,029 per 2007, 0,017 per 2008 e 0,013 per 2009.

31 deve corrispondere al minore tra il valore definito dalla somma dell obiettivo di saldo e di spesa e quello corrispondente all 8% del valore medio delle spese finali al netto delle concessioni di crediti, registrate nel triennio proventi dalla dismissione di beni immobiliari e mobiliari destinati all'estinzione anticipata di prestiti -trasferimenti correnti dal Ministero della Giustizia per l'attivazione di nuove sedi di Uffici giudiziari, ivi incluse le spese di trasloco -riscossione di crediti 11 Entrate: voci escluse -trasferimenti correnti e in conto capitale dallo Stato, dall Unione europea e dagli enti che partecipano al Patto di stabilità interno -trasferimenti correnti e in conto capitale dallo Stato, dall Unione europea e dagli enti che partecipano al Patto di stabilità interno -trasferimenti correnti e in conto capitale dallo Stato, dall Unione europea e dagli enti che partecipano al Patto di stabilità interno -proventi dalla dismissione di beni immobiliari e finanziari -riscossione di crediti -entrate con carattere di eccezionalità -proventi dalla dismissione di beni immobiliari e finanziari -compartecipazione all IRPEF -riscossione di crediti -proventi dalla dismissione di beni immobiliari e finanziari -compartecipazione all IRPEF -riscossione di crediti Spese: voci escluse -interessi passivi -spese sostenute sulla base di trasferimenti con vincolo di destinazione dallo Stato, dall Unione Europea e dagli enti che partecipano al -interessi passivi -spese sostenute sulla base di trasferimenti con vincolo di destinazione dall Unione Europea -spese per calamità naturali -interessi passivi -spese sostenute sulla base di trasferimenti con vincolo di destinazione dall Unione Europea -spese per calamità naturali -spese per il personale -spese per partecipazioni azionarie, conferimenti, concessioni di crediti -spese per il personale -spese per concessioni di crediti -spese per trasf. ad AP -spese di carattere -spese correnti e/o in conto capitale autorizzate dal Ministero della Giustizia per l'attivazione di nuove sedi di Uffici giudiziari, ivi incluse le spese di trasloco

32 (solo per i Comuni) -spese per concessione di crediti 12 Patto di stabilità interno -spese che per loro natura rivestono il carattere dell eccezionalità -spese per elezioni amministrative -spese per elezioni amministrative -spese correnti per rimborsi eseguiti allo Stato -oneri per adeguamenti contrattuali -spese per trasf. ad AP -spese per minori soggetti a provvedimenti dell Autorità Giudiziaria -spese in c/capitale derivanti da interventi cofinanziati dall Unione Europea -spese in c/capitale finanziate da proventi derivanti da alienazioni di immobili, mobili e da erogazioni a Titolo gratuito e liberalità. sociale -spese per calamità naturali -spese per interessi -spese per oneri che derivano da sentenze che originano debiti fuori bilancio -spese derivanti da funzioni trasferite o delegate dalle Regioni a partire dal 1 gennaio spese in c/capitale derivanti da interventi cofinanziati dall UE -spese finanziate con proventi da soggetti diversi dalle AP per erogazioni a Titolo gratuito e liberalità -spese finanziate con proventi da partecipazione all azione di contrasto all evasione fiscale Fonte: nostra elaborazione.

33 Gli effetti dell applicazione del Patto di stabilità interno Alcune considerazioni sul Patto di Stabilità Dall analisi delle evoluzioni normative che hanno riguardato il PSI a partire dalla sua introduzione nel nostro ordinamento, si può evidenziare come elemento centrale una sorta di instabilità. Per alcuni aspetti si può ritenere che questo ricorrente cambiamento dei parametri di riferimento sia finalizzato a contrastare l adozione di comportamenti opportunistici, con cui gli enti locali aggirino lo spirito del Patto, se non la lettera. Nondimeno, si deve osservare che questa continua mutevolezza delle regole non aiuta le amministrazioni locali ad affrontare le questioni poste dal Patto in una prospettiva di medio periodo; non consente cioè di svolgere una programmazione finanziaria che, nel mentre asseconda gli obiettivi di riduzione delle spese, permette comunque di destinare risorse adeguate alle principali aree di intervento. In definitiva, la mancanza di regole che durino per un lasso di tempo abbastanza lungo (ad esempio almeno 3-5 anni) spinge gli enti a ricercare solo risposte di breve periodo (ovvero annuali) alle richieste del legislatore, dato che, si ritiene, le regole dell anno seguente saranno comunque diverse da quello attuale. Risulta evidente l oscillazione dell obiettivo del Patto nel corso degli anni: nei primi anni è stato adottato un sistema basato sui saldi finanziari (a cui nel 2002 si è accompagnato anche un vincolo sul tetto di spesa), nel 2005 e nel 2006 è stato sostituito un sistema basato sui tetti di spesa, per assistere nel 2007 al ritorno ai saldi (vedi Tabella 1.3). Tabella 1.3 Obiettivi del Patto Tetto di spesa X X X Saldo finanziario X X X X X Fonte: nostra elaborazione. Tuttavia il meccanismo dei saldi impiegato a partire dal 2007 risulta essere rinnovato rispetto al passato. Le principali variazioni riguardano i seguenti elementi: 1) le voci di spesa incluse nel calcolo del saldo. Sino al 2004 il saldo era dato dalla differenza tra entrate finali (primi 4 Titoli delle entrate) e spese correnti (Titolo I delle spese). A partire dal 2007 il saldo è calcolato come differenza tra le entrate finali e le spese sia correnti sia in conto capitale (Titolo II delle spese). Di conseguenza ad oggi nella definizione del saldo sono incluse le spese di investimento. Se ciò da una parte riduce il ricorso ad artifici contabili volti a far configurare come spese del Titolo II delle spese del Titolo I, dall altra potrebbe generare una riduzione degli investimenti in quanto essi sono meno rigidi e, quindi discrezionali, 13

34 Le scelte di finanziamento degli enti locali rispetto alle spese correnti. È inoltre da sottolineare che nel 2007 sono ricomprese nel calcolo del saldo voci, quali le spese per il personale, tradizionalmente escluse dai vincoli del Patto. Questa scelta, come evidenziato nei paragrafi 1.3 e 1.4, potrebbe aver determinato e contribuire a determinare ulteriori effetti sulla gestione degli enti. 2) l utilizzo dei dati sia di competenza che di cassa (vedi Tabella 1.4). Già a partire dal 2003 i vincoli del Patto sono imposti sia sulla cassa sia sulla competenza, mentre prima agivano solo sulla cassa. Le due dinamiche sono tra di loro collegate, ma la competenza risulta essere più controllabile della cassa, sulla quale agiscono anche le gestioni passate tramite le operazioni di riscossione e pagamento dei residui; Tabella 1.4 Sintesi relativi alla tipologia dei dati per il calcolo dei vincoli Cassa X X X X X X X Competenza X X X X X X Competenza mista X Fonte: nostra elaborazione 3) la determinazione del concorso alla manovra. A partire dal 2007 l obiettivo di saldo si calcola a partire da quello ottenuto come media dei saldi In questo modo si cerca di sterilizzare l impatto di eventi (ad esempio gli investimenti) che mostrano una significativa variabilità temporale. Da notare che nel 2008 è stato introdotto anche il principio di competenza mista, obbligatorio per il calcolo dell obiettivo programmatico ) differenziazione del concorso alla manovra. Il concorso alla manovra è differenziato a seconda della situazione storica dell ente. In particolare, come evidenziato in precedenza, essa risulta più stringente per gli enti che in passato sono stati meno virtuosi. 1.2 La ricerca quantitativa: note metodologiche, variabili analizzate e chiavi di lettura per l interpretazione dei dati La ricerca si propone di analizzare le scelte di indebitamento ed investimento dei Comuni italiani a seguito dell introduzione del PSI, in termini di: condizionamenti derivanti dai vincoli imposti dal PSI e dal sistema incentivi-sanzioni e relative strategie adottate; strategie di investimento, finanziamento, indebitamento derivanti; composizione attuale dell indebitamento (durata, onerosità, etc.); possibilità di gestione attiva e dinamica del debito ; margini di autonomia/rigidità per la gestione futura. 14

35 Gli effetti dell applicazione del Patto di stabilità interno La ricerca è stata condotta attraverso (i) l analisi dei contenuti legislativi relativi al PSI, (ii) delle interviste preliminari in due comuni di grandi dimensioni, (iii) l analisi quantitativa dei bilanci consuntivi di un campione di 101 Comuni italiani soggetti al Patto. L elaborazione quantitativa dei dati raccolti è avvenuta attraverso l utilizzo di metodologie statistico-descrittive di seguito descritte I criteri di campionamento La popolazione oggetto del nostro studio è rappresentata dai Comuni italiani con popolazione superiore ai abitanti, ovvero, i Comuni soggetti per legge dal 2002 ai criteri gestionali indicati dal Patto di Stabilità Interno. Per l individuazione dei comuni oggetto delle interviste preliminari, si è proceduto a contattare i Comuni di maggiori dimensioni (oltre i abitanti), al fine di poter per raccogliere impressioni e suggerimenti sul tema del PSI e sugli effetti che esso produce sulle scelte di indebitamento dei comuni italiani. Sulla base delle disponibilità accordate dagli intervistati è stato possibile intervistare i dirigenti del Servizio economico-finanziario dei Comuni di Firenze e Bologna. Tabella 1.5 Popolazione dei Comuni italiani con numero di abitanti superiore a ripartiti per fasce di popolazione. Pop (ESCLUSI PSI) < pop < pop < pop CENTRALE Pop TOT INSULARE & MERIDIONALE SETTENTRIONALE TOTALE ,86% 22,96% 4,41% 1,44% 0,33% 100% TOTALE PSI 2341 % su TOT PSI 79% 15% 5% 1% 100% Fonte: nostra elaborazione L analisi è stata poi allargata all intera popolazione di riferimento. La popolazione effettiva dei Comuni soggetti al Patto è composta da unità statistiche, che sono state raccolte attraverso l utilizzo delle banche dati ISTAT inerenti l elenco dei Comuni italiani (aggiornato al 2007) per ripartizione geografica (Italia NORD-OCCIDENTALE, Italia NORD-ORIENTALE, Italia 15

36 Le scelte di finanziamento degli enti locali CENTRALE, Italia MERIDIONALE ed Italia INSULARE) e per numero di abitanti. Il campionamento ha visto la selezione di 101 unità in modo casuale. Il campione è stato stratificato secondo area geografica e popolazione, in modo da mantenere ferme le proporzioni della popolazione di riferimento (Tabella 1.5 e Tabella 1.6). Tabella 1.6 Distribuzione territoriale dei Comuni sottoposti al Patto di Stabilità Interna < pop < pop < pop Pop CENTRALE 14,57% 20,73% 20,51% 18,52% INSULARE & MERIDIONALE 32,96% 40,90% 48,72% 33,33% SETTENTRIONALE 52,47% 38,38% 30,77% 48,15% TOTALE 100% 100% 100% 100% Fonte: nostra elaborazione. Rispettando le percentuali di distribuzione della popolazione per area geografica e per fascia di abitanti, è stato estratto un campione casuale semplice composto da 101 unità campionarie ovvero circa il 4,3% della popolazione di riferimento (Tabella 1.7). E da notare che le unità campionarie appartenenti alla fascia di abitanti superiore a sono state sovra-rappresentate per evitare di avere un solo Comune campionato nell ultima fascia di abitanti. 16

37 Gli effetti dell applicazione del Patto di stabilità interno Tabella 1.7 Comuni italiani campionati ripartiti per fasce di popolazione e per area geografica < po p < pop < pop Pop CENTRALE TOT INSULARE & MERIDIONALE SETTENTRIONALE TOTALE da campionare Fonte: nostra elaborazione Le modalità di raccolta ed elaborazione dei dati Una prima fase ricognitiva della ricerca ha avuto il duplice fine di evidenziare da un lato gli elementi che nei vari anni hanno caratterizzato il Patto e dall altro di intravedere le dinamiche che necessitavano di maggiore approfondimento. Sulla base dell analisi della normativa sul Patto, si è proceduto a strutturare l analisi dei documenti di bilancio dei Comuni italiani. Per quanto concerne l elaborazione quantitativa, una volta identificato il campione, secondo i criteri precedentemente descritti, la raccolta dati è stata effettuata attraverso la definizione di una griglia di analisi divisa in sezioni finalizzate a riassumere: l andamento e la tipologia delle entrate, per capire se e in che termini i trasferimenti pubblici verso i Comuni siano in diminuzione, sia relativamente alla parte corrente che a quella in conto capitale. E sembrato rilevante, in particolare, indagare se i trasferimenti da parte dello Stato centrale siano diminuiti e quali leve i Comuni abbiano utilizzato per fare fronte alle loro spese. A tal fine si è calcolato: (i) il peso di ogni titolo di entrata rispetto all ammontare complessivo delle entrate (eccetto il Titolo VI che rappresenta una partita giro); (ii) l indice di autonomia impositiva rapportando il Titolo I al totale delle entrate correnti; (iii) l indice di autonomia finanziaria ((Titolo I + Titolo III) (entrate)/titolo I + Titolo II + Titolo III (entrate); (iv) l indice di dipendenza finanziaria. (Titolo II (entrate)/titolo I + Titolo II + Titolo III (entrate); (v) il peso di specifiche voci di entrata, ovvero ICI e Irpef rispetto ai quali è riconosciuta ai Comuni una certa autonomia, seppure limitata, nella determinazione della aliquota. Si ricorda, infatti, 17

38 Le scelte di finanziamento degli enti locali che i Comuni possono fissare l aliquota ICI scegliendo tra il 4 e il 7 per mille, e variare l aliquota della addizionale Irpef fino ad un massimo dell 0,8%; l andamento e la tipologia delle spese, con riferimento specifico alle voci correnti, alle spese in conto capitale ed alle spese per rimborso prestiti. Più nel dettaglio, nella nostra indagine si è analizzato: (i) il peso di ogni Titolo di spesa sul totale (escludendo il Titolo IV); (ii) il livello di rigidità della spesa corrente che esprime l incidenza delle spese fisse, ovvero difficilmente comprimibili, sul totale delle spese correnti. Sono assunte come fisse le spese per il personale e le spese per interessi passivi. Tale indice consente di capire quale margine di manovra hanno gli enti rispetto al contenimento della spesa corrente. E da sottolineare che tendenzialmente non sono state considerate per il rispetto del Patto, ma a partire dal 2007 sono incluse; l andamento e le modalità di finanziamento degli investimenti, per evidenziare se nel corso degli anni si sono verificati cambiamenti rilevanti, anche a seguito delle variazioni delle previsioni legate al PSI. Più in particolare, le fonti di finanziamento degli investimenti possono essere rappresentati da: risultato della gestione corrente, risultato di amministrazione iniziale applicato, alienazioni patrimoniali, trasferimenti di capitale da soggetti pubblici, trasferimenti di capitale da soggetti privati, mutui e prestiti, prestiti obbligazionari; l andamento e la composizione del risultato di amministrazione, per capire in che termini esso sia influenzato dalla gestione di competenza e da quella in conto residui; l andamento e la composizione dei residui, per quanto concerne sia il loro smaltimento sia la loro cancellazione. Il livello di smaltimento esprime il grado di riscossione/pagamento dei residui attivi/passivi provenienti dagli esercizi precedenti, mentre il riaccertamento/cancellazione (dato dalle economie e diseconomie in conto residui) fornisce informazioni sulla capacità degli enti di trasformare i residui in effettive movimentazioni di cassa in entrata e in uscita e sull attendibilità dei residui iscritti in bilancio; l andamento e la comparazione dei principali indici di bilancio per classe demografica e posizione geografica. L andamento dei diversi indici nel tempo ha guardato nello specifico: autonomia finanziaria e impositiva dell ente, ICI e Irpef pro-capite, incidenza degli interessi passivi, rigidità della spesa. 18

39 Gli effetti dell applicazione del Patto di stabilità interno 1.3 L analisi dei dati di bilancio dei relativi ai Comuni italiani del campione: ricadute ed effetti del Patto di Stabilità Interno 4. In questo paragrafo è riportata una descrizione ed una successiva sintetica analisi dei dati di bilancio relativi al campione di 101 Comuni italiani sottoposti al Patto di Stabilità Interno del campione presentato al per il periodo di riferimento Questi dati di bilancio ufficiali sono disponibili sul 5 database sulla Finanza Locale del Ministero dell Interno I dati numerici sono stati elaborati ed interpretati sulla base delle variabili presentate nel paragrafo precedente e sono stati presentati con l ausilio di alcuni semplici grafici La composizione delle Entrate L analisi dei dati evidenzia come nel periodo di riferimento dal 2002 al 2006 la maggior fonte di entrata per i Comuni italiani campionati siano rimaste le entrate tributarie (Titolo I), salvo per i Comuni di minori dimensioni dell Italia Meridionale ed Insulare, dove la maggior fonte di finanziamento appaiono i trasferimenti (Titolo II). Le figure da 1.1 a1.6 mostrano come mediamente il Titolo I copra il 35-40% delle entrate complessive dei Comuni italiani sottoposti al Patto (la media nazionale è circa del 34,5%), mentre nei Comuni di piccole dimensioni dell Italia Meridionale ed Insulare tale quota è solo del 24%. Questa differenza è veramente rilevante se si pensa che in tale classe di Comuni italiani nel 2002, anno di inasprimento del Patto, i trasferimenti (Titolo II) coprivano in media circa il 40% delle entrate e quindi costituivano il doppio delle entrate del Titolo I (poco più del 20%). Le entrate tributarie (Titolo I) sono tendenzialmente cresciute dopo il 2002, e la differenza dopo 4 anni è evidente soprattutto nei Comuni di medio-grandi dimensioni: sono individuabili aumenti degli incrementi di diversi punti percentuali (figure 1.1 e 1.2). Le figure da 1.1 a 1.6 mostrano anche come i contributi e trasferimenti dallo Stato, dalle Regioni e da altri enti pubblici (Titolo II) si siano contratti tra il 2002 ed il 2003, per rimanere relativamente stabili o in lieve diminuzione negli anni successivi. Nel 2006 tuttavia è rilevabile un leggero aumento rispetto all anno precedente. A livello nazionale tali trasferimenti ammontano a circa il 20%, nei Comuni di piccole dimensioni dell Italia Settentrionale e Centrale sono al 14%, mentre risultano leggermente più elevati per i Comuni di grandi e medie dimensioni (rispettivamente il 20% e il 15%), forse a causa di contributi e trasferimenti dal livello regionale e/o europeo per specifiche politiche o iniziative. Infine, nei Comuni di piccole dimensioni dell Italia Meridionale ed Insulare tali trasferimenti ammontano in media ( ) al 35%. 4 Questo paragrafo è stato elaborato e scritto da A.F. Pattaro sulla base dei dati e degli indici predisposti da M. Liguori e M. Sicilia

40 Le scelte di finanziamento degli enti locali Le entrate extratributarie (Titolo III) sono cresciute di poco e costituiscono una quota ancora relativamente bassa delle entrate. A livello nazionale esse ammontano a circa il 14,5% delle entrate e, come prevedibile, risultano lievemente più elevate (qualche punto percentuale) nei Comuni di medio-grandi dimensioni rispetto a quelli piccoli. Questo è spiegabile dal fatto che, in linea generale, i comuni di dimensioni più grandi hanno maggiori opportunità di contare su proventi e redditi da servizi o utilizzo del patrimonio, utili ed interessi diversi. Nei Comuni piccoli dell Italia Meridionale, invece, questo Titolo copre in media solo il 9% delle entrate. Le entrate correnti (Titoli I, II, III) pesano in media in tutte le classi di Comuni tra il 68 ed il 70% delle entrate complessive. In un ottica di potenziamento dell autonomia finanziaria degli enti locali dai livelli amministrativi superiori il Titolo I è destinato ad aumentare, mentre il Titolo II a diminuire. Sarebbe inoltre auspicabile che si investisse maggiormente sul potenziamento del Titolo III, non solo in termini di raccolta dei proventi dell offerta dei servizi alla cittadinanza, ma soprattutto di valorizzazione in ottica reddituale del patrimonio dell ente e dell adozione di una gestione orientata maggiormente al value for money. Il Titolo IV (entrate da alienazioni di patrimonio, trasferimenti di capitale e riscossione di crediti) rappresenta una quota significativa delle entrate (circa il 20%) che è cresciuta parecchio dal 2002 al 2003 e poi è rimasta relativamente stabile. L aumento di questo Titolo sembra aver tendenzialmente coperto la diminuzione di quello relativo ai trasferimenti correnti dallo Stato, dalle Regioni e da altri enti pubblici. Si tratta tuttavia di un dato che potrebbe rivelarsi potenzialmente rischioso per l equilibrio e l economicità della gestione degli enti locali italiani dal momento che questo genere di entrate in conto capitale dovrebbero essere caratterizzate dal carattere di straordinarietà e non ripetitività nel tempo in quanto consumano risorse non rinnovabili dell ente. Inoltre, dato interessante per la presente ricerca, potrebbero avvalorare la pericolosa politica di bilancio del trasferimento contabile di interventi di spesa dalla parte corrente del bilancio a quella in conto capitale già rilevata da Lombrano, Pezzani e Preite in un loro articolo (2004). Il peso più significativo di questo Titolo sulle entrate complessive dei Comuni si rileva nei Comuni Meridionali ed Insulari (in media 23%), per essi è anche particolarmente marcato l aumento subito dopo il 2002, anno dell inasprimento del Patto: mentre nel 2002 il Titolo copriva in media il 18% delle entrate, l anno successivo ha coperto il 25% e lo stesso negli anni successivi, tranne un leggera flessione nel 2006 (circa il 22%). In questa classe di comuni poi, la struttura delle entrate si discosta abbastanza non solo dai dati medi nazionali, ma purtroppo anche da alcuni indirizzi auspicabili per il miglioramento dell autonomia e l economicità della gestione dato il rilevante peso del Titolo II (35% contro il 20% nazionale) e l esiguità del Titolo I (24% contro 36% nazionale) e del Titolo III (9% contro il 14% nazionale). Significativa appare anche la quota del Titolo V riguardante le entrate da accensione di prestiti, che in media rappresenta il 10,5% delle entrate 20

41 Gli effetti dell applicazione del Patto di stabilità interno complessive, soprattutto in Comuni di medie dimensioni (circa il 17%). I livelli medi più elevati di questo Titolo si evidenziano nel biennio , rispettivamente l ultimo anno di applicazione del Patto con obiettivo programmatico basato sul saldo finanziario, e primo anno di applicazione del Patto fondato sul un limite alla Spesa degli Comuni. Il peso delle entrate in conto capitale (Titoli IV e V) è tendenzialmente aumentato negli anni per diminuire nel 2006: la media complessiva nei 101 Comuni del campione nel periodo è di circa il 31%, mentre nel 2004 e 2005 è stata intorno al 33% delle entrate. Si tratta inoltre di una grandezza da monitorare con attenzione per evitare che il ricorso ad eventi straordinari come per esempio le alienazioni patrimoniali diventino una sorta di routine consolidata. Risulta tuttavia importante ricordare che la legislazione consente alcune eccezioni di entità sempre maggiore nel finanziamento delle spese correnti attraverso l utilizzo di poste che provengono dalle entrate in conto capitale come: le quote dei proventi di concessioni edilizie e delle relative sanzioni 6, le quote dell eventuale avanzo di amministrazione iniziale o le plusvalenze da alienazioni di beni patrimoniali. 6 Si tratta di una fonte di entrata che come si evidenzierà successivamente in questa ricerca è stata particolarmente sfruttata dai Comuni. 21

42 Le scelte di finanziamento degli enti locali Figura 1.1 Grafico relativo alla composizione delle entrate nei Comuni del campione (7) con popolazione superiore a abitanti Fonte: nostra elaborazione. Figura 1.2 Grafico relativo alla composizione delle entrate nei Comuni del campione (15) con popolazione compresa tra e abitanti Fonte:nostra elaborazione. 22

43 Gli effetti dell applicazione del Patto di stabilità interno Figura 1.3 Grafico relativo alla composizione delle entrate nei Comuni del campione (41) con popolazione compresa tra e abitanti situati nell Italia Settentrionale Fonte: nostra elaborazione. Figura 1.4 Grafico relativo alla composizione delle entrate nei Comuni del campione (12) con popolazione compresa tra e abitanti situati nell Italia Centrale Fonte: nostra elaborazione. 23

44 Le scelte di finanziamento degli enti locali Figura 1.5 Grafico relativo alla composizione delle entrate nei Comuni del campione (26) con popolazione compresa tra e abitanti situati nell Italia Meridionale ed Insulare Fonte:nostra elaborazione. Figura 1.6 Grafico relativo alla composizione media delle entrate nei 101 Comuni del campione Fonte: nostra elaborazione. 24

45 Gli effetti dell applicazione del Patto di stabilità interno La composizione delle Spese Come è possibile vedere nelle figure da 1.7 a 1.12, la quota delle spese correnti (Titolo I) sulle spese totali dei Comuni del campione è stata molto significativa nei 5 anni analizzati: essa rappresenta più del 63% a livello nazionale, con un minimo di 58% nei Comuni piccoli del Settentrione. Nei Comuni grandi ed in quelli piccoli del Sud ed Isole le spese correnti ammontano al 64%, in quelli medi al 62%, mentre in quelli piccoli del Centro al 65%. Questa categoria di spese ha tuttavia avuto un andamento altalenante nel tempo: è infatti diminuita nel 2003, rimasta relativamente stabile per un paio d anni e poi nuovamente cresciuta nel Dall analisi condotta questa grandezza sembra aver risentito dell introduzione del tetto a spesa corrente del Patto 2002 e delle spese in generale dal Patto Le spese in conto capitale (Titolo II) pesano in media per il 30% sulle spese complessive, anche se appaiono mediamente intorno al 25% per i Comuni di medie dimensioni, al 27% per i piccoli Comuni dell Italia Centrale e mediamente pari al 36% per i piccoli Comuni dell Italia Settentrionale. I grafici, soprattutto quello in figura 1.12 che mostra i risultati a livello nazionale, rivelano come il Titolo II abbia avuto nei 5 anni oggetto d analisi un andamento tendenziale opposto rispetto a quello del Titolo I: le spese in conto capitale infatti sono cresciute tra il 2003 ed il 2005 e nuovamente diminuito nel Risulta significativo rilevare in primo luogo che per il 2003, anno successivo all inasprimento del 2002, il PSI ha imposto l obiettivo programmatico basato sul saldo Entrate finali Spese correnti (con diverse voci escluse riportate in precedenza nella tabella 1.2) che potrebbe aver spinto i Comuni ad incrementare le spese in conto capitale. Nel 2005 poi il Patto ha imposto per la prima volta il vincolo sulla spesa complessiva dell ente, poi replicato per il 2006, anno in cui a livello aggregato nazionale le spese in conto capitale si sono ridotte rispetto agli anni precedenti. Infine è interessante evidenziare però che a livello nazionale la somma delle spese dei Titoli I e II è rimasta relativamente stabile a livello aggregato (vedi figura 1.12) mentre, come sottolineato in precedenza, è cambiato il peso relativo dei due Titoli. Le spese per rimborso dei prestiti (Titolo III) sono cresciute nel tempo specialmente in alcune classi di comuni - e costituiscono una quota interessante delle spese. La media nazionale è intorno al 7% e risulta particolarmente elevata per i Comuni di medie dimensioni (in media il 13%, quindi quasi il doppio dell ammontare medio di questo Titolo a livello nazionale). Nei Comuni grandi e nei Comuni di piccole dimensioni del Nord tra il 2002 ed il 2006 è stato in media intorno al 6%, in quelli piccoli del Centro 8% ed, infine, in quelli piccoli del Sud ed Isole solo 5%. 25

46 Le scelte di finanziamento degli enti locali A questo proposito è rilevante ricordare che la quota interessi dei prestiti è classificata nel Titolo I delle spese e che la diffusione della pratica di rinegoziazione dei debiti su di un intervallo temporale molto ampio può aver accentuato questo dato distribuendo su di un arco temporale molto ampio delle quote capitale relativamente basse e delle quote interessi molto alte. Per questo il peso dei prestiti può quindi risultare particolarmente significativo per i bilanci degli enti locali. 26

47 Gli effetti dell applicazione del Patto di stabilità interno Figura 1.7 Grafico relativo alla composizione delle Spese nei Comuni del campione (7) con popolazione superiore a abitanti Fonte: nostra elaborazione. Figura 1.8 Grafico relativo alla composizione delle spese nei Comuni del campione (15) con popolazione compresa tra e abitanti Fonte: nostra elaborazione. 27

48 Le scelte di finanziamento degli enti locali Figura 1.9 Grafico relativo alla composizione delle spese nei Comuni del campione (41) con popolazione compresa tra e abitanti situati nell Italia Settentrionale Fonte: nostra elaborazione. Figura 1.10 Grafico relativo alla composizione delle spese nei Comuni del campione (12) con popolazione compresa tra e abitanti situati nell Italia Centrale Fonte: nostra elaborazione. 28

49 Gli effetti dell applicazione del Patto di stabilità interno Figura 1.11 Grafico relativo alla composizione delle spese nei Comuni del campione (26) con popolazione compresa tra e abitanti situati nell Italia Meridionale ed Insulare Fonte: nostra elaborazione. Figura 1.12 Grafico relativo alla composizione percentuale media delle spese nei 101 Comuni del campione Fonte: nostra elaborazione. 29

50 Le scelte di finanziamento degli enti locali Il finanziamento degli Investimenti Riguardo alle fonti di finanziamento degli investimenti municipali, i dati presenti nel database del Ministero dell Interno sulla Finanza Locale di cui ci si è serviti nella presente ricerca non sono completi per tutte le classi di Comuni analizzati, per cui in questi casi non è stato possibile calcolare il valore medio di alcune grandezze per le relative classi di Comuni. Mancano infatti i dati relativi al risultato di amministrazione applicato per alcuni Comuni di tutte le classi analizzate e talvolta mancano anche quelli relativi ai prestiti obbligazionari per alcuni comuni di medie dimensioni, e per alcuni Comuni di medie e di piccole dimensioni. Osservando il risultato della gestione corrente (Figura 1.18) dei 101 Comuni del campione si nota che mediamente nei 5 anni analizzati esso è stato lievemente positivo nei primi 3 anni (circa il 3% delle fonti di investimento) per poi subire un crollo nel 2005 (in media 16%) e una ricrescita nell anno successivo ( 7%). Nelle diverse classi di Comuni questo andamento è più o meno evidente in termini di scarto percentuale, ma nei Comuni di maggiori dimensioni si registrano le più significative diminuzioni nel Questo crollo generalizzato potrebbe essere imputato all introduzione dell obiettivo programmatico per il rispetto del Patto basato su un tetto alla crescita della spesa che ha probabilmente determinato una caduta della Situazione Corrente. Come precedentemente osservato, non è stato possibile calcolare i valori medi del risultato di amministrazione applicato per tutte le diverse classi di Comuni, tuttavia i valori - ove riportati - mostrano come la percentuale di risultato di amministrazione applicato sia piuttosto bassa se non addirittura nulla. Per ciò che concerne l impiego delle alienazioni di patrimonio come fonte di finanziamento degli investimenti, si osserva che a livello nazionale (figura 1.18) il peso medio è del 9% ed è leggermente più elevato nel e si stabilizza negli anni successivi. A livello di diverse classi di Comuni, ove calcolabili, si nota che i valori più elevati si rilevano tra quelli di maggiori dimensioni e che in questa classe di Comuni ed in quelli di medie dimensioni il picco è stato nel 2003; in seguito la percentuale è tendenzialmente diminuita (vedi figure 1.13 e 1.14), mentre per i Comuni piccoli del Settentrione il picco è rilevabile nel 2005 quando il risultato della gestione corrente è crollato ed è stato necessario far fronte ad una crisi economica più generale finanziando gli investimenti prevalentemente con mutui e prestiti e trasferimenti da soggetti pubblici e privati (vedi figura 1.15). Significativo, ma abbastanza stabile, appare il contributo dei trasferimenti di capitali da soggetti pubblici: a livello nazionale nei cinque anni analizzati esso risulta pari a circa il 31% (figura 1.18); nei Comuni grandi risulta in media pari al 36% ed ha avuto un andamento discendente dal 2004 (figura 1.13); in quelli di medie dimensioni il valore medio è stato del 33% ed è andato crescendo dal 2003 (figura 1.14); in quelli Settentrionali di piccole dimensioni è stato del 28% e si è registrato un picco massimo nel 2005 (figura 1.15); in quelli è stato del 12% ed è andato diminuendo (figura 1.16); ed infine, nei Comuni piccoli 30

51 Gli effetti dell applicazione del Patto di stabilità interno dell Italia Meridionale ed Insulare è stato estremamente rilevante 51% ed ha avuto un andamento altalenante (figura 1.17). Interessante in percentuale appare poi il contributo dei trasferimenti di capitale da soggetti privati, in parte spiegabile col generale incremento del peso e del valore assoluto dei proventi delle concessioni edilizie e delle relative sanzioni (i cosiddetti oneri di urbanizzazione) come strumento di finanziamento degli investimenti ma anche della spesa corrente dei Comuni italiani. A livello nazionale tali trasferimenti hanno registrato un valore medio del 27% con un picco rilevante nel 2005 (figura 1.13), nei Comuni grandi tale valore è stato in media del 9% con andamento altalenante, nei medi è stato di circa il 24% con andamento tendenzialmente crescente negli ultimi 2 anni ed infine nei piccoli si osserva un generale picco nel 2005 anche se i trasferimenti di capitale da privati pesano in media: al Nord ed al Centro per un 26%, al Sud ed Isole per un 18%. Molto elevata, infine, è risultato il peso di finanziamento da mutui e prestiti anche obbligazionari: in media a livello nazionale essi pesano per un 36%, nei Comuni grandi per un 52% con un picco nel 2005, in quelli medi per un 48%, in quelli piccoli dl Nord per un 33% e del centro per un 62%. Nei Comuni piccoli di Sud ed Isole non è stato possibile ottenere un valore medio complessivo per queste grandezze a causa della mancanza di molti dati relativi. Dalla figura 1.18b appare evidente che a partire dal 2005 il valore assoluto degli investimenti realizzati in media in Italia è diminuito. Questo verosibilmente rappresenta una conseguenza della modifica del vincolo del PSI in un limite all aumento delle spese complessive dell ente rispetto a quelle degli anni precedenti - sia quelle correnti che quelle in conto capitale. Questa modifica ha verosimilmente hanno condotto ad una riduzione sostanziale del valore assoluto degli investimenti effettuati. Infine, osservando il grafico da figura 18c si rileva come a livello nazionale nei 5 anni oggetto d esame le maggiori fonti di finanziamento degli investimenti siano state in media: i trasferimenti di capitale da soggetti pubblici (30%); i trasferimenti di capitale da soggetti privati (25%); i mutui e prestiti (34% di cui 28% da mutui e prestiti, 6% da prestiti obbligazionari). Tuttavia, dato che il risultato della gestione corrente dei Comuni è risultato spesso negativo - in particolare nel 2005 (vedi figure ) - le fonti di finanziamento degli investimenti come mutui ed i trasferimenti sembrano essere serviti - in particolare quell anno - per coprire il risultato della gestione corrente negativo più che per la realizzazione di investimenti veri e propri. 31

52 Le scelte di finanziamento degli enti locali Figura 1.13 Grafico relativo alle fonti di finanziamento degli investimenti nei Comuni del campione (7) con popolazione superiore a abitanti Fonte: nostra elaborazione. Figura 1.14 Grafico relativo alle fonti di finanziamento degli investimenti nei Comuni del campione (15) con popolazione compresa tra e abitanti Fonte: nostra elaborazione. 32

53 Gli effetti dell applicazione del Patto di stabilità interno Figura 1.15 Grafico relativo alle fonti di finanziamento degli investimenti nei Comuni del campione (41) con popolazione compresa tra e abitanti situati nell Italia Settentrionale Fonte: nostra elaborazione. Figura 1.16 Grafico relativo alle fonti di finanziamento degli investimenti nei Comuni del campione (12) con popolazione compresa tra e abitanti situati nell Italia Centrale Fonte: nostra elaborazione. 33

54 Le scelte di finanziamento degli enti locali Figura 1.17 Grafico relativo alle fonti di finanziamento degli investimenti nei Comuni del campione (26) con popolazione compresa tra e abitanti situati nell Italia Meridionale ed Insulare Fonte: nostra elaborazione. Figura 1.18a Grafico relativo alle fonti di finanziamento degli investimenti in percentuale nei 101 Comuni del campione Fonte: nostra elaborazione. 34

55 Gli effetti dell applicazione del Patto di stabilità interno Figura 1.18b Grafico relativo alle fonti in valore assoluto dei finanziamento degli investimenti nei 101 Comuni del campione Fonte: nostra elaborazione. Figura 1.18c Grafico relativo alla composizione percentuale media delle fonti di finanziamento degli investimenti nel periodo nei 101 Comuni del campione Fonte: nostra elaborazione. 35

56 Le scelte di finanziamento degli enti locali La gestione dei Residui Osservando i dati relativi alla gestione dei residui (figure da 1.19a a 1.24a), emerge che a livello nazionale nel periodo di riferimento la percentuale di smaltimento dei residui attivi (64%) è in generale superiore a quella relativa allo smaltimento dei risidui passivi (43%) e l andamento nel tempo è abbastanza simile o comunque coordinato, tanto che in alcune classi di Comuni considerati, come quelli piccoli Settentrionali o Centrali, le curve potrebbero essere sovrapponibili. Questo dimostra una capacità media di riscossione dei residui attivi provenienti dagli esercizi precedenti (64%) ben più elevata del livello di pagamento dei residui passivi provenienti dagli esercizi precedenti (43%). L unica eccezione proviene dai Comuni di medie dimensioni campionati dove la percentuale di smaltimento dei residui passivi risulta leggermente più elevata (39%) di quella dei residui attivi (37%). Mediamente i Comuni di piccole dimensioni sembrano aver conseguito percentuali di smaltimento più elevate di quelli di maggiori dimensioni. Per ciò che concerne i ri-accertamenti o cancellazioni di residui provenienti dagli esercizi precedenti, dalle figure da 1.19b a 1.24b risulta che, tra 2003 ed il 2006, l andamento delle economie in c/residui passivi e delle diseconomie in c/residui attivi per le diverse classi di Comuni analizzate sia tendenzialmente speculare e simmetrico. Addirittura in alcuni casi - come per i Comuni grandi, quelli di grandezza media e quelli piccoli del Centro - questa simmetria è talmente accentuata che le due curve sembrano avere come asintoto l asse dello zero o una retta con valore positivo. Inoltre economie e diseconomie in c/residui tendono ad annullarsi reciprocamente pur prevalendo in genere nel complesso le economie. Le figure da 1.19b a 1.24b mostrano che l ammontare delle economie e diseconomie è particolarmente elevato nei Comuni di grandi e medie dimensioni, mentre per quelli di dimensioni più esigue è di entità decisamente inferiore. Un dato interessante è che, riguardo ai residui attivi, in tutte le classi di Comuni si sono rilevate solo delle diseconomie ovvero delle cancellazioni di residui attivi degli esercizi precedenti. In generale la diminuzione dei residui attivi può comportare una maggiore efficienza nella gestione e determinare un effetto positivo sulla gestione di cassa, ma in questo caso attesta solo alcune difficoltà nella gestione dei residui ed una mancata riscossione di somme accertate, ma soprattutto che in esercizi precedenti nei bilanci dei Comuni si sono conservati dei crediti poi rivelatisi inesistenti, che hanno verosimilmente contribuito al raggiungimento dell equilibrio di bilancio o addirittura a generare un illusorio avanzo di amministrazione. 36

57 Gli effetti dell applicazione del Patto di stabilità interno Figura 1.19a Grafico relativo allo smaltimento dei residui nei Comuni del campione (7) con popolazione superiore a abitanti. Fonte: nostra elaborazione. Figura 1.19b Grafico relativo alle economie/diseconomie in conto residui nei Comuni del campione (7) con popolazione superiore a abitanti Fonte: nostra elaborazione. 37

58 Le scelte di finanziamento degli enti locali Figura 1.20a Grafico relativo allo smaltimento dei residui nei Comuni del campione (15) con popolazione compresa tra e abitanti Fonte: nostra elaborazione. Figura 1.20b Grafico relativo alle economie/diseconomie in conto residui nei Comuni del campione (15) con popolazione compresa tra e abitanti Fonte: nostra elaborazione. 38

59 Gli effetti dell applicazione del Patto di stabilità interno Figura 1.21a Grafico relativo allo smaltimento dei residui nei Comuni del campione (41) con popolazione compresa tra e abitanti situati nell Italia Settentrionale Fonte: nostra elaborazione. Figura 1.21b Grafico relativo alle economie/diseconomie in conto residui nei Comuni del campione (41) con popolazione compresa tra e abitanti situati nell Italia Settentrionale Fonte: nostra elaborazione. 39

60 Le scelte di finanziamento degli enti locali Figura 1.22a Grafico relativo allo smaltimento dei residui nei Comuni del campione (12) con popolazione compresa tra e abitanti situati nell Italia Centrale Fonte: nostra elaborazione. Figura 1.22b Grafico relativo alle economie/diseconomie in conto residui nei Comuni del campione (12) con popolazione compresa tra e abitanti situati nell Italia Centrale Fonte: nostra elaborazione. 40

61 Gli effetti dell applicazione del Patto di stabilità interno Figura 1.23a Grafico relativo allo smaltimento dei residui nei Comuni del campione (26) con popolazione compresa tra e abitanti situati nell Italia Meridionale ed Insulare Fonte: nostra elaborazione. Figura 1.23b Grafico relativo alle economie/diseconomie in conto residui nei Comuni del campione (26) con popolazione compresa tra e abitanti situati nell Italia Meridionale ed Insulare Fonte: nostra elaborazione. 41

62 Le scelte di finanziamento degli enti locali Figura 1.24a Grafico relativo allo smaltimento dei residui nei 101 Comuni del campione Fonte: nostra elaborazione Figura 1.24b Grafico relativo alle economie/diseconomie in conto residui nei 101 Comuni del campione Fonte: nostra elaborazione. 42

63 Gli effetti dell applicazione del Patto di stabilità interno Il Risultato di Amministrazione Nel periodo tra il 2003 ed il 2006 si osservano risultati di amministrazione altalenanti e con andamento non concorde tra le diverse classi di comuni (vedi figure ). I Comuni grandi nel 2003 e 2004 sono stati in avanzo mentre nel 2005 e soprattutto nel 2006 sono stati in perdita (figura 1.25); per i Comuni di medie dimensioni invece il 2003 è stato in (leggero) avanzo, il 2004 è stato un anno in perdita ed il 2005 in forte avanzo così come l anno successivo - anche se con un valore assoluto ben inferiore - (figura 1.26). Inoltre per i Comuni piccoli del Nord il 2003 è stato in perdita, il 2004 in avanzo, il 2005 nuovamente in perdita ed infine il 2006 in forte avanzo (figura 1.27); nei Comuni piccoli del Centro si è seguito lo stesso andamento di quelli piccoli del Nord ma con valori assoluti ben diversi (vedi grafico 1.28); mentre infine nei Comuni piccoli del Sud il 2003 è stato in avanzo, il 2004 in forte perdita, il 2005 ancora in perdita anche se di entità meno rilevante ed infine il 2006 nuovamente in avanzo. Aggregando i dati a livello nazionale (figura 1.30) emerge che il solo 2004 è stato un anno in perdita: infatti in media il risultato d amministrazione aggregato è stato un disavanzo di Il risultato della gestione di competenza è apparso in genere negativo (disavanzo), salvo nella classe dei Comuni di medie dimensioni dove nel 2005 il risultato di gestione era in media particolarmente positivo ( ); in quelli piccoli del Centro in cui era leggermente positivo ( ); ed in quelli piccoli Meridionali ed Insulari per i quali nel 2004 il risultato di gestione era in media Per ciò che concerne invece i risultati in conto residui, essi hanno avuto un andamento tendenzialmente più positivo rispetto al risultato di gestione di competenza, tanto da aver contribuito a risollevare e migliorare il risultato di amministrazione finale (vedi figure da 1.25 a 1.30). Eccezioni sono riscontrabili tra i Comuni di medie dimensioni nel 2003 e 2004 e tra i Comuni piccoli del Sud ed Isole nel 2004 (vedi figura 1.29). Infatti in quest ultimo caso le diseconomie in conto residui hanno provocato una significativa perdita come risultato di amministrazione finale anche se il risultato di gestione medio complessivo era positivo. Complessivamente quindi il risultato di amministrazione del periodo sembra dipendere molto dalla gestione dei residui, che sono però una posta di bilancio non certa - ovvero somme accertate non riscosse (residui attivi), oppure somme impegnate non ancora pagate (residui passivi) e le relative economie (in conto residui attivi e passivi) o diseconomie (solo in conto residui attivi). Questa forte dipendenza del risultato di amministrazione da elementi relativamente aleatori ed incerti come i residui e le corrispondenti economie/diseconomie appare alquanto pericolosa in un ottica di gestione aziendale efficace, efficiente, ma soprattutto economica. Inoltre, questo rischia di fornire una visione distorta della gestione complessiva del periodo. 43

64 Le scelte di finanziamento degli enti locali Figura 1.25 Grafico relativo alla composizione del risultato di amministrazione nei Comuni del campione (7) con popolazione superiore a abitanti. Fonte: nostra elaborazione. Figura 1.26 Grafico relativo alla composizione del risultato di amministrazione nei Comuni del campione (15) con popolazione compresa tra e abitanti. Fonte: nostra elaborazione. 44

65 Gli effetti dell applicazione del Patto di stabilità interno Figura 1.27 Grafico relativo alla composizione del risultato di amministrazione nei Comuni del campione (41) con popolazione compresa tra e abitanti situati nell Italia Settentrionale Fonte: nostra elaborazione Figura 1.28 Grafico relativo alla composizione del risultato di amministrazione nei Comuni del campione (12) con popolazione compresa tra e abitanti situati nell Italia Centrale Fonte: nostra elaborazione. 45

66 Le scelte di finanziamento degli enti locali Figura 1.29 Grafico relativo alla composizione del risultato di amministrazione nei Comuni del campione (26) con popolazione compresa tra e abitanti situati nell Italia Meridionale ed Insulare Fonte: nostra elaborazione. Figura 1.30 Grafico relativo alla composizione del risultato di amministrazione nei 101 Comuni del campione Fonte: nostra elaborazione. 46

67 Gli effetti dell applicazione del Patto di stabilità interno Gli indici di Bilancio Di seguito si riporta l analisi degli indici di bilancio presentati nel paragrafo Per ciascuno di essi, in particolare, si è proceduto ad analizzare l andamento nei 5 anni di riferimento ( ) e le possibili ricadute in termini di equilibri economico-finanziari per i Comuni soggetti al Patto. L autonomia finanziaria delle entrate correnti dai trasferimenti 7 ammontata a livello nazionale a circa il 72% e mostra nel tempo un andamento in leggera crescita. Tale livello si assesta intorno al 69% per i Comuni grandi (lieve flessione nel 2004), 76% per quelli medi, 83% per i Comuni piccoli Settentrionali, 81% per quelli piccoli del Centro. Molto più basso risulta, invece, per i Comuni del Sud ed Isole (intorno al 49%): si tratta di un dato da tenere sotto osservazione ed in linea con le considerazioni fatte a proposito delle fonti di entrata. Si noti che, fatto salvo i Comuni Meridionali ed Insulari, statisticamente l autonomia finanziaria aumenta al diminuire della dimensione dei Comuni campionati. L autonomia impositiva 8, a livello aggregato nazionale è apparsa piuttosto elevata (intorno al 51%) ed in leggera crescita dal Per i Comuni grandi è risultata in media uguale al 47% (lieve flessione nel 2004), per quelli di media dimensione uguale mediamente al 57%, per quelli piccoli del Nord misurava in media 60% ed infine per quelli piccoli del Centro si attestava in media al 55%. Al Sud ed Isole è stata invece di entità molto inferiore rispetto alla media nazionale : circa il 35%. Anche in questo caso, così come fatto rilevare per le fonti di entrata o alle fonti di finanziamento degli investimenti, tali valori rappresentano un dato potenzialmente allarmante e suggeriscono la necessità di seguire con attenzione l evoluzione futura di queste voci al fine di garantire gli equilibri di bilancio. L incidenza degli interessi passivi sul totale delle Spese Correnti (Titolo I delle Spese) è apparsa abbastanza stabile in tutte le classi di Comuni: a livello nazionale ammonta a circa il 6%, per i Comuni grandi pesa circa il 4%, per quelli di medie dimensioni e per quelli piccoli Centrali pesa circa il 6%, per i Comuni piccoli Settentrionali e per quelli piccoli Meridionali ed Insulari pesa per il 5%. Questo dato ha rilevanza significativa per la formulazione di valutazioni sul peso dell indebitamento dei Comuni sul rispettivo bilancio e naturalmente sulla gestione complessiva dell ente. La rigidità della spesa corrente 9, è sembrata non solo abbastanza rilevante ma anche piuttosto stabile in tutte le classi di Comuni: a livello nazionale pesa intorno al 37%%. Interessante rilevare che il dato medio è piuttosto omogeneo in tutte le classi di Comuni: 37% nei Comuni grandi ed in quelli piccoli del Centro, è 7 Consiste nel rapporto tra il Titolo I e III delle Entrate e l ammontare complessivo delle Entrate Correnti ovvero Titolo I, II e III. 8 Peso delle entrate tributarie (Titolo I delle Entrate) sull ammontare delle entrate correnti (Titolo I, II, III delle Entrate). 9 Peso delle spese per il personale e degli interessi passivi sulla spesa corrente. 47

68 Le scelte di finanziamento degli enti locali 38% nei Comuni medi, 36% nei Comuni piccoli del Nord, 39% nei Comuni piccoli del Sud. La rigidità di gestione corrente 10, è apaprsa abbastanza elevata (circa il 42%) e stabile in tutte le classi di Comuni. Inoltre è in genere cresciuta fino al 2005 per poi diminuire nel Per i Comuni grandi vale in media il 44%, per quelli medi il 43%, per quelli piccoli del Nord 40%, per quelli piccoli del centro 42% ed infine 41% per i Comuni piccoli del Sud. Considerando sia l indice rigidità della spesa corrente che l indice di rigidità della gestione corrente, vale la pena di ricordare che sia le spese per interessi passivi che le spese per il personale sono state escluse per alcuni anni dalle voci che concorrono al calcolo dell obiettivo programmatico da soddisfare per il rispetto del PSI: nel caso delle spese per interessi passivi dal 2002 al 2006, mentre quelle per il personale sono state escluse solo nel 2005 e 2006 quando il vincolo riguardava l intero ammontare delle Spese, mentre nel 2004 erano stati esclusi dal calcolo gli oneri per gli adeguamenti contrattuali. Le spese per interessi passivi e per il personale sono state introdotte nel calcolo dell obiettivo programmatico per il rispetto del Patto dalla Legge Finanziaria 2007 e successivamente confermate dalla Finanziaria 2008 e quella per il Saranno quindi i dati di bilancio consuntivi relativi agli ultimi anni (dal 2007 in poi) a consentirci di verificare se l introduzione delle spese per il personale, ma soprattutto per interessi passivi nel calcolo del rispetto del Patto abbiano avuto effetti significativi a livello di rigidità della spesa corrente e della gestione corrente. Dal 2002 al 2006 questi due indici sono invece apparsi piuttosto stabili nell andamento ed omogenee in termini di valore sull intero territorio nazionale. L ICI pro capite nel periodo di riferimento ha mostrato un valore medio a livello nazionale di 193 pro-capite ed evidenzia una crescita tendenziale, salvo che alcuni Comuni medio-grandi negli anni 2005 e Quanto all ammontare, nei 5 anni oggetto di studio si nota che il valore pro capite medio nelle città grandi è di 240, nelle città di medie dimensioni 191, in quelle piccole del nord 239 ed in quelle piccole del Centro 210. Nei Comuni di piccole dimensioni dell Italia Meridionale ed Insulare l ammontare medio pro capite dell ICI è ben più basso (107 ). Questi dati si riferiscono ad una ripartizione dell ammontare dell ICI riscosso dai Comuni sul numero di abitanti per cui si è messa in evidenza l importanza dei controlli fiscali per evitare eventuali evasioni o elusioni. Per ciò che concerne infine il calcolo dell IRPEF pro capite, il database nel Ministero dell Interno non erano disponibili i dati per tutti i Comuni del campione per cui non si è stati in grado di calcolare le relative medie per classi di appartenenza: per i Comuni di grandi dimensioni mancano i dati per 2 dei 7 Comuni del campione; per quelli di medie dimensioni mancano tutti i dati relativi all IRPEF pro capite per 2 Comuni e per l anno 2002 in altri 5 Comuni su 15 del campione; per quelli piccoli del Centro mancano tutti i dati relativi 10 Peso delle spese per il personale, degli interessi passivi e delle quote di capitale di rimborso mutui sull ammontare delle spese correnti di un ente. 48

69 Gli effetti dell applicazione del Patto di stabilità interno all IRPEF pro capite per 2 Comuni e solo per l anno 2002 in altri 6 Comuni su 12 del campione infine per i Comuni piccoli del Sud ed Isole mancano totalmente i dati relativi all IRPEF pro capite in 14 Comuni mentre mancano i dati relativi al ed in qualche caso anche per un altro anno (2003 o 2004) - in altri 8 Comuni su 26. Calcolato a livello nazionale l IRPEF pro capite medio risulta uguale a 73. Nella classe di Comuni del Nord con popolazione compresa tra e abitanti si nota un valore medio di 81, con una impennata del 2003 ed una relativa stabilità fino a 2006, in quanto l addizionale IRPEF comunale era stata congelata in quel periodo. Figura 1.31a Grafico relativo ad alcuni indici di bilancio dei Comuni del campione (7) con popolazione superiore a abitanti. Fonte: nostra elaborazione. 49

70 Le scelte di finanziamento degli enti locali Figura 1.31b Grafico relativo all andamento dell indicatore ICI pro capite dei Comuni del campione (7) con popolazione superiore a abitanti. Fonte: nostra elaborazione. Figura 1.32a Grafico relativo ad alcuni indici di bilancio dei Comuni del campione (15) con popolazione compresa tra e abitanti Fonte: nostra elaborazione. 50

71 Gli effetti dell applicazione del Patto di stabilità interno Figura 1.32b Grafico relativo all andamento dell indicatore ICI pro capite dei Comuni del campione (15) con popolazione compresa tra e abitanti Fonte: nostra elaborazione. Figura 1.33a Grafico relativo ad alcuni indici di bilancio dei Comuni del campione (41) con popolazione compresa tra e abitanti situati nell Italia Settentrionale Fonte: nostra elaborazione. 51

72 Le scelte di finanziamento degli enti locali Figura 1.33b Grafico relativo all andamento degli indicatori ICI pro capite ed IRPEF pro capite dei Comuni del campione (41) con popolazione compresa tra e abitanti situati nell Italia Settentrionale Fonte: nostra elaborazione. Figura 1.34a Grafico relativo ad alcuni indici di bilancio dei Comuni del campione (12) con popolazione compresa tra e abitanti situati nell Italia Centrale Fonte: nostra elaborazione. 52

73 Gli effetti dell applicazione del Patto di stabilità interno Figura 1.34b Grafico relativo all andamento dell indicatore ICI pro capite dei Comuni del campione (12) con popolazione compresa tra e abitanti situati nell Italia Centrale. Fonte: nostra elaborazione. Figura 1.35a Grafico relativo ad alcuni indici di bilancio dei Comuni del campione (26) con popolazione compresa tra e abitanti situati nell Italia Meridionale ed Insulare. Fonte: nostra elaborazione. 53

74 Le scelte di finanziamento degli enti locali Figura 1.35b Grafico relativo all andamento dell indicatore ICI pro capite dei Comuni del campione (26) con popolazione compresa tra e abitanti situati nell Italia Meridionale ed Insulare. Fonte: nostra elaborazione. Figura 1.36a Grafico relativo ad alcuni indici di bilancio dei 101 Comuni del campione. Fonte: nostra elaborazione 54

75 Gli effetti dell applicazione del Patto di stabilità interno Figura 1.36b Grafico relativo all andamento degli indicatori ICI pro capite ed IRPEF pro capite dei 101 Comuni del campione Fonte: nostra elaborazione. 1.4 Interpretazione degli effetti del Patto di Stabilità Interno sulle politiche di indebitamento ed investimento e sulla gestione degli enti locali coinvolti Consultando i dati ufficiali relativi al rispetto del Patto di Stabilità Interno dalla sua istituzione ad oggi, emerge che i Comuni italiani si sono dimostrati abbastanza diligenti nel contribuire al soddisfacimento del Patto di Stabilità e Crescita Europeo (PSC). Secondo le elaborazioni della Corte dei Conti infatti, le percentuali di adempimento 11 del Patto di Stabilità Interno in Italia sono state circa le seguenti: Anno % 67% 54% 68% 71% 92% 94% 94% 82% 89% Un tasso così elevato di adempimento del Patto e la peculiare invasività delle regole che lo caratterizzano fanno tuttavia riflettere e spingono ad interrogarsi su quali siano stati gli effetti che il PSI ed il suo rispetto hanno determinato sulla gestione degli enti locali coinvolti. 11 Vale tuttavia la pena di ricordare che i dati percentuali relativi al soddisfacimento del PSI dalla sua introduzione ad oggi variano parecchio a seconda della fonte ufficiale dei dati e dai metodi di elaborazione applicati. In attesa dei dati ufficiali del Ministero dell Economia riferiti agli ultimi anni si riportano in questa sede quelli pubblicati dalla Corte dei Conti. 55

76 Le scelte di finanziamento degli enti locali In particolare risulta interessante valutare le relative conseguenze sulle politiche di investimento ed indebitamento dei Comuni, sulla scelta delle fonti di finanziamento adottate per il sostenimento degli investimenti, sulle scelte gestionali, ma anche sulle politiche di bilancio eventualmente adottate L influenza dell adempimento al Patto di Stabilità Interno sulla Composizione del Bilancio dei Comuni coinvolti. L analisi dei dati di bilancio del campione rappresentativo di 101 Comuni italiani sottoposti al Patto di Stabilità Interno presentata nel paragrafo precedente 1.3 suggerisce diverse evidenze: sia dell influenza del Patto sulle politiche di indebitamento ed investimento dei Comuni italiani ad esso sottoposti; sia sulla tipologia di iniziative attuate per riuscire ad adeguarsi e ad adempiere anno dopo anno alle mutevoli richieste e limiti imposti dal Patto. La ricerca condotta ha messo innanzitutto in luce una relativa omogeneità delle tendenze tra le diverse classi di Comuni italiani analizzati, pur manifestando le prevedibili specificità connesse con la dimensione e le opportunità di valorizzazione del patrimonio a disposizione o dei servizi offerti. Tuttavia, come evidenziato nel corso del paragrafo precedente, una considerazione a parte va fatta per i Comuni di piccole dimensioni dell Italia Meridionale ed Insulare, per i quali l analisi dei dati di bilancio ha dimostrato a livello di entrate una persistente dipendenza dai trasferimenti da altri enti pubblici, e dei livelli particolarmente bassi di entrate tributarie ed extratributarie. Per ciò che concerne invece il finanziamento degli investimenti, essi appaiono coperti da trasferimenti pubblici per una quota percentuale quasi doppia rispetto alla media nazionale. Questo comporta livelli di autonomia finanziaria ed impositiva, nonché un ICI pro capite, che si avvicinano alla metà di quelli nazionali. Riprendendo in sintesi i dati raccolti nel corso della ricerca ed interpretandoli alla luce del rispetto del Patto di Stabilità Interno, emergono interessanti affinità nei bilanci ed alcuni significativi orientamenti tendenziali. In primo luogo vale la pena sottolineare che la ricerca ha mostrato come a livello nazionale sia le entrate che le spese dei Comuni campionati siano aumentate in valore assoluto dal 2002 al 2005 compreso, mentre nel 2006 il valore assoluto delle entrate e delle spese siano diminuite ad un valore intermedio tra quello 2002 e quello del Nel caso delle entrate questa diminuzione appare come l effetto della diminuzione delle entrate in conto capitale che nel 2006 sono crollate a valori assoluti inferiori a quelli del 2002; mentre nel caso delle spese la diminuzione significativa sembra riguardare soprattutto le spese per rimborso dei prestiti 56

77 Gli effetti dell applicazione del Patto di stabilità interno (titolo III) che quell anno sembrano esser diminuiti, almeno in termini dell ammontare della quota capitale. Per ciò che concerne le politiche riguardanti le ENTRATE dei Comuni, come l analisi dei dati di bilancio ha fatto rilevare, sono evidenti alcune particolarità nella composizione delle entrate che testimoniano la tipologia di scelte ed azioni intraprese dagli enti locali. A livello di Entrate correnti, che sono tendenzialmente cresciute nel periodo , la scelta di gran parte dei comuni è stata quella di puntare fortemente sull incremento delle entrate tributarie (Titolo I) sfruttando le leve dell ICI, dell IRPEF, ma anche delle imposte comunali o altri tributi ma non con altrettanta frequenza ed intensità sulle entrate extra tributarie (Titolo III). Per ciò che concerne le Entrate in conto capitale, il loro peso così come il valore assoluto è aumentato in maniera importante tra il 2002 ed il 2005 e diminuito nel I dati di bilancio mostrano come i comuni siano ricorsi pesantemente alle alienazioni di patrimonio, trasferimenti di capitale e riscossione dei prestiti ( contabilizzati nel Titolo IV delle Entrate) che tra il 2002 ed il 2003 sono aumentate in misura davvero rilevante in valore assoluto quasi il doppio rispetto al 2001 per poi stabilizzarsi negli anni successivi e crollare nel Importante è risultato anche il ricorso all accensione di prestiti (Titolo V) soprattutto nel 2004 e nel 2005 per poi subire una flessione nel 2006, anno che si è dimostrato piuttosto critico per gli enti locali. Confrontando quindi il peso ed i valori assoluti delle diverse componenti delle entrate dei Comuni italiani (vedi ) si vede come essi abbiano puntato a finanziarsi oltre che attraverso le entrate tributarie più tramite alienazioni di risorse non rinnovabili e ricorso a prestiti, che attraverso le entrate extratributarie. Queste scelte vanno a perpetuare delle scelte pericolose nell ottica sostenibilità ed economicità della gestione dell ente locale e non applicano principio del value for money nei confronti della cittadinanza e stakeholders territoriali e di valorizzazione in ottica reddituale quindi rinnovabile del patrimonio dell ente. Inoltre anche la diffusa pratica del finanziamento delle spese correnti dell ente utilizzando in parte le entrate in conto capitale così da sfruttare al massimo le opportunità offerte in tal senso dalla legislazione in termini di eccezioni all equilibrio della situazione corrente, risulta poco lungimirante e sostenibile nel lungo periodo. Quanto alle scelte relative alle SPESE dei Comuni italiani, oltre a quanto evidenziato all inizio del paragrafo ed in quello precedente 1.3, risulta interessante osservare come nel 2005 l introduzione del Patto basato sul limite alle spese (salvo esclusioni), abbia spinto a livello aggregato i comuni analizzati - contrariamente a quanto ci si poteva attendere - ad aumentare in maniera importante le spese complessive rispetto all anno precedente, soprattutto per ciò che riguardava la spesa corrente e le spese di rimborso prestiti, mentre le spese in c/capitale sembrano essere generalmente diminuite in valore assoluto. L anno successivo il Patto è stato leggermente inasprito ed i Comuni ne hanno risentito: 57

78 Le scelte di finanziamento degli enti locali nel 2006 infatti la spesa complessiva è diminuita pesantemente, soprattutto quella in c/capitale e per il rimborso dei prestiti, mentre i Comuni non hanno, come prevedibile, potuto ridurre in modo considerevole la spesa corrente. Infine è interessante che in concomitanza dell inasprimento del PSI nel 2002 e successivamente nel 2005 si manifesta un aumento medio del ricorso all indebitamento degli enti locali analizzati. A questo punto risulta importante fare risultare che le Entrate e le Spese considerate per il calcolo dell obiettivo ed il contributo all adempimento del Patto sono mutate frequentemente. Inoltre, come è possibile verificare dalla tabella 1.2. che riporta il Quadro sinottico delle disposizioni del Patto di Stabilità Interno, le entrate e le spese escluse dal calcolo dell obiettivo del PSI sono state numerose e sono aumentate nel corso degli anni. Solo dal 2007 (legge finanziaria 27 dicembre 2006, n. 296) il numero e l entità delle Entrate e Spese escluse dal Patto si sono ridotte al minimo 12, aumentando il rigore e la serietà delle regole del Patto, ma al contempo riducendo ulteriormente l autonomia e lo spazio di manovra dei Comuni. Considerando l andamento e le potenziali politiche di INVESTIMENTO, l analisi dei bilanci ha messo in evidenza non solo le fonti di finanziamento dotate di maggior peso percentuale 13, la sostanziale diminuzione del 2005 dell ammontare complessivo degli investimenti (vedi figura 1.18b) e la scarsezza del contributo del risultato della gestione corrente dei Comuni risultato spesso negativo al finanziamento degli investimenti (vedi paragrafo ), ma anche il peso e la frequenza del ricorso agli oneri di urbanizzazione come fonte fondamentale di finanziamento degli investimenti. Anche alcune dichiarazioni raccolte tra amministratori di grossi comuni o pubblicate per esempio nell articolo di Frieri (2007) testimoniano la gravità del fenomeno. Molto interessante poi è che l ammontare complessivo delle alienazioni di patrimonio nei Comuni analizzati ha avuto un andamento altalenante: nel 2003 i Comuni hanno realizzato alienazioni di patrimonio per un valore pari a più del triplo di quelle realizzate l anno precedente 14 ; nel 2004 sono tornati a valori di alienazioni patrimoniali in linea con quelli del 2002 per aumentarle nel 2005 ed infine farle crollare pesantemente nel 2006 fino a valori inferiori a quelli del Al contempo i Comuni hanno sfruttato i trasferimenti pubblici che, se dal 12 Per le entrate rispettivamente i proventi dalla dismissione di beni immobiliari e mobiliari destinati all'estinzione anticipata di prestiti; i trasferimenti correnti dal Ministero della Giustizia per l'attivazione di nuove sedi di Uffici giudiziari, ivi incluse le spese di trasloco e quelle derivanti da riscossione di crediti. Per le spese invece solo le spese correnti e/o in conto capitale autorizzate dal Ministero della Giustizia per l'attivazione di nuove sedi di Uffici giudiziari, ivi incluse le spese di trasloco (solo per i Comuni) e le spese per concessione di crediti. 13 Rispettivamente i trasferimenti di capitale da soggetti pubblici (30%) e privati (25%), i mutui e prestiti (28%) o prestiti obbligazionari (6%) per un totale del 34%. 14 Per effetto anche delle iniziative legislative sulle cartolarizzazioni del patrimonio degli enti pubblici iniziate nel

79 Gli effetti dell applicazione del Patto di stabilità interno punto di vista percentuale sono rimasti relativamente stabili, in valore assoluto invece hanno subito una impennata nel 2004 e 2005 fino a valori doppi a quelli degli anni precedenti e una drastica riduzione nel Interessante è risultato poi il peso del ricorso degli enti locali ai prestiti obbligazionari: infatti mentre il valore dei mutui e prestiti è risultato piuttosto stabile, quello dei prestiti obbligazionari è cresciuto notevolmente nel periodo in questione, subendo una impennata nel 2004 e ancor di più nel L andamento degli investimenti nel periodo di riferimento suggerisce infine che la formulazione del PSI nel 2005 e 2006 con obiettivo sulla spesa complessiva ha avuto l effetto di deprimere in valore assoluto l ammontare degli investimenti realizzati dai comuni soprattutto nel 2006, probabilmente per un effetto cumulativo delle manovre di bilancio e politiche attuate dai Comuni, e dell inasprirsi del Patto che sembra aver così ridotto significativamente lo spazio decisionale degli enti locali. L analisi condotta ha mostrato come recentemente il RISULTATO DI AMMINISTRAZIONE dei Comuni italiani sottoposti al PSI dipenda in misura sempre maggiore dal risultato in conto residui che in molti casi risolleva la situazione riferita al risultato (negativo) della gestione di competenza. Esso, come è noto, a sua volta dipende dal risultato di parte corrente, ovvero dalla capacità dell ente locale di garantire la copertura finanziaria delle spese correnti con entrate correnti, e dal risultato della gestione degli investimenti, che misura invece l equilibrio tra spese e fonti di finanziamento degli investimenti. L aumento fisiologico delle spese correnti che devono essere finanziate dalle entrate correnti (più eccezioni) spiega in parte le difficoltà evidenziate da un risultato di parte corrente poco brillante. A queste sembrano aggiungersi le appena citate difficoltà connesse con la gestione degli investimenti che spesso sacrificati dai Comuni per poter adempiere al Patto. Ad alimentare le perplessità relative agli effettivi risultati di amministrazione conseguiti, si aggiunge la consapevolezza che i comuni spesso applicano una gestione abbastanza disinvolta dei residui (evidenziata nel paragrafo 1.3.4) che potrebbe portare a sovrastimare il risultato di amministrazione stesso. Infine dall analisi di indici di bilancio come la RIGIDITA della SPESA CORRENTE e la RIGIDITA della GESTIONE CORRENTE è emerso un peso significativo ed andamento relativamente stabile (vedi 1.3.6). Tuttavia andando a verificare i valori assoluti delle spese delle grandezze sulla base dei quali questi indicatori sono calcolati 15 nel periodo (si nota che, come prevedibile, le spese per il personale sono aumentate progressivamente ogni anno, mentre l ammontare degli interessi passivi è diminuito dal 2002 al 2004, per poi aumentare nel 2005 e tornar a diminuire nel 2006, le quote di capitale per rimborso dei mutui infine hanno registrato un andamento concorde con quello degli interessi passivi, salvo nel 2003, quando le quote di capitale sono in media aumentate parecchio). 15 Ovvero spese per il personale, degli interessi passivi e delle quote di capitale per il rimborso dei mutui. 59

80 Le scelte di finanziamento degli enti locali A questo proposito infine, come fatto rilevare nel paragrafo 1.3.6, risulta molto interessante verificare, nell ambito di un futuro proseguimento e potenziamento della ricerca che sta alla base di questo capitolo, l andamento e l ammontare di questi indici a partire dal 2007, ovvero dopo la modifica del Patto che ha portato all introduzione tra le spese che concorrono al calcolo dell obiettivo programmatico per l adempimento del PSI delle spese per personale e per interessi passivi, fino a quel momento escluse Gli orientamenti avviati dai Comuni italiani di fronte ai vincoli del Patto e le strategie applicate dagli inadempienti. Nonostante la relativa limitatezza dell orizzonte temporale analizzato è possibile affermare che il PSI ha avuto un effetto significativo sulla composizione del bilancio, avvalorata anche dal fatto che dal 2007 il rispetto delle regole del PSI è divenuto una condizione necessaria per approvazione del Bilancio Preventivo dell ente, una sorta di nuovo principio contabile. Inoltre esso va ad impattare in maniera rilevante anche sull autonomia gestionale degli enti e quindi sulle relative scelte. Questo contrasta pesantemente con il percorso di decentramento amministrativo e funzionale dallo Stato Nazionale agli enti locali italiani avviato negli ultimi decenni, in cui si inserisce la sempre attuale discussione sull implementazione dell art. 119 della Costituzione e la realizzazione del federalismo fiscale. Confrontando i dati del Ministero sui comuni inadempienti negli ultimi anni con la lista di comuni appartenenti al campione utilizzato per questa ricerca, si sono individuati alcuni comuni inadempienti ed analizzato più attentamente i relativi dati di bilancio consuntivo. Le percentuali di frequenza di comuni inadempienti nel campione nei diversi anni sono abbastanza in linea con quelle a livello nazionale. In generale dopo alcuni anni di relativa stabilità, il numero dei comuni inadempienti è stato particolarmente rilevante nel 2006 (434 sui comuni obbligati), annus horribilis per i Comuni italiani analizzati forse a causa dell accumulazione di diversi fattori tra cui una congiuntura economicofinanziaria a livello nazionale non particolarmente positiva. Secondo quanto emerge dai dati del Ministero, nel 2007 il numero dei Comuni inadempienti è stato molto inferiore rispetto all anno precedente: circa 269, mentre invece il numero di quelli che hanno chiuso il 2007 in disavanzo sarebbero superiore a (esattamente 1079 ). Si tratta di un dato un dato piuttosto preoccupante se osservato nell ottica dell economicità e sostenibilità della gestione degli enti locali, ma che al contempo sottolinea una ambiguità del PSI : esso può risultare soddisfatto anche da enti territoriali in disavanzo. Questa ambiguità è stata affrontata nella Finanziaria 2009 introducendo una novità riguardo ai parametri obiettivo. È previsto infatti un diverso obiettivo in funzione del perseguimento o meno del Patto nel 2007 che funge da anno di 60

81 Gli effetti dell applicazione del Patto di stabilità interno riferimento e del segno del saldo di bilancio consuntivo effettivamente conseguito nel Il paradosso precedentemente citato contrasta visibilmente con gli obiettivi del Patto di Stabilità e Crescita Europeo PSC (1997) che impone invece la riduzione del debito e del deficit pubblici. Tra l altro in letteratura, tra gli esperti e gli operatori della pubblica amministrazione esiste una discussione relativa l effettiva efficacia ed utilità dei vincoli del Patto nazionale italiano per la soddisfazione del PSC 17. Il Patto di Stabilità Interno non risulta quindi essere uno strumento particolarmente efficace per l obiettivo per cui era stato inizialmente istituito. Infatti nonostante la percentuale dei Comuni adempienti al PSI sia sempre stata piuttosto elevata e sia anche cresciuta, l ammontare del debito pubblico complessivo dell Italia è rimasto elevato, ed in alcuni anni di inasprimento del Patto è addiruttura aumentato 18. Risulta poi interessante sottolineare che, almeno per ciò che riguarda il campione selezionato casualmente per questa ricerca, i Comuni inadempienti sono stati prevalentemente quelli appartenenti alla categoria dei Comuni di piccole dimensioni con popolazione compresa tra i ed i abitanti, mentre quelli di maggiori dimensioni sono statisticamente molto meno frequenti. Quanto invece alla distribuzione territoriale, essa appare piuttosto uniforme tra Italia Settentrionale, Centrale, Meridionale o Insulare. La maggiore frequenza degli inadempienti tra i Comuni di minori dimensioni è facilmente spiegabile col fatto che essi hanno a disposizione meno leve su cui agire per dare vita alle politiche ed azioni necessarie per il soddisfacimento del PSI anno dopo anno. Infatti date le dimensioni ridotte hanno meno risorse patrimoniali, possono offrire autonomamente meno prodotti e servizi, possiedono comunque delle rigidità nei costi fissi non eliminabili, minor massa critica. Questi fattori tendono a determinare una maggiore rigidità nella formulazione del bilancio, delle relative politiche e nella gestione complessiva dell ente. Dall analisi approfondita dei dati di bilancio raccolti per questa ricerca emerge alcune interessanti evidenze. In primo luogo i Comuni sono risultati inadempienti in quegli anni in cui avevano realizzato forti investimenti ed in cui avevano fatto ricorso 16 Nello specifico i Comuni che nel 2007 hanno conseguito un saldo positivo o nullo se adempienti possono anche peggiorarlo, se inadempienti possono eguagliarlo. Se invece il saldo conseguito è negativo sono tenuti a migliorarlo in misura più o meno pesante a seconda se adempienti o meno nel Per esempio Brugnano & Rapallini, 2007; Ambrosiano e Bordignon, 2007; o Fingland & Bailey, Consultando i dati ufficiali nelle Relazioni Generali sulla Situazione Economica del Paese, è possibile individuare una scarsa correlazione tra le regole di disciplina fiscale del patto illustrate e l andamento dei conti pubblici italiani nell ultimo quinquennio. Componendo poi l indebitamento netto della pubblica amministrazione italiana per comparti si evidenzia come il contributo delle amministrazioni locali all indebitamento settore pubblico sia di secondaria importanza rispetto a quello delle amministrazioni centrali e del comparto sanitario o previdenziale. 61

82 Le scelte di finanziamento degli enti locali all indebitamento. In secondo luogo questi Comuni inadempienti hanno talvolta registrato saldi e/o risultati di amministrazione negativi per lo più a causa di situazioni economiche del periodo negative anche in quelle annate in cui l obiettivo del Patto era basato sul limite alla spesa complessiva dell ente. Tuttavia non si è registrata una correlazione generale tra mancato rispetto del PSI e risultato di amministrazione negativo, anzi sono risultati frequenti i casi di comuni inadempienti al PSI con risultato di amministrazione positivo o risultati di bilancio peggiorati negli anni in cui i comuni sono riusciti ad adempiervi. Le scelte attuate per uscire dalla situazione di inadempimento del patto sono state quelle di sfruttare tutte le leve a disposizione ovvero per lo più di: ridurre drasticamente l ammontare degli investimenti realizzati; diminuire quanto più possibile il valore assoluto delle spese dell ente; ricercare nuove fonti di entrata; incrementare la pressione fiscale aumentando le aliquote ICI o le aliquote di altri tributi locali. individuare ulteriori fonti di finanziamento degli investimenti ricorrendo sempre più frequentemente alle alienazioni di patrimonio, ai finanziamenti da privati per es. in termini di oneri di urbanizzazione o alla finanza di progetto; ricorrere se fattibile ad altro indebitamento, alla sua rinegoziazione o all utilizzo di strumenti derivati, spesso purtroppo con finalità distorte rispetto alle motivazioni originarie. Le interviste svolte in alcuni Comuni di grandi dimensioni come Bologna e Firenze hanno confermato le difficoltà ad adempiere alle mutevoli richieste del Patto. Questo perché l adempimento ha richiesto loro di cambiare anno dopo anno la strategia da adottare soprattutto in termini di investimenti e di relativa modalità di finanziamento. Inoltre il fatto che il PSI negli ultimi anni abbia individuato come termini di riferimento per il calcolo del contributo-obiettivo i valori medi di bilancio dei 3 anni precedenti sembra aver talvolta messo in difficoltà la gestione ente locale, anche nel caso di performances positive eccezionali come per esempio è avvenuto a Bologna. L applicazione ed il rispetto spesso solo formale dei vincoli del PSI hanno quindi dimostrato di avere una influenza significativa su: la composizione del BILANCIO per esempio sulla quantità e qualità fonti di Entrata e Spese da intraprendere; le scelte di INDEBITAMENTO degli enti in termini di accensione o meno, entità, durata e tipologia di strumenti, o scelte di ri-negoziazione; le politiche di INVESTIMENTO dei comuni : realizzazione o meno di nuovi investimenti, entità, tipologia, fonti di finanziamento; 62

83 Gli effetti dell applicazione del Patto di stabilità interno la GESTIONE dei Comuni: sia all interno in termini di articolazione di alcune spese come quelle per il personale o per forniture; che all esterno riguardo alle politiche da privilegiare, i servizi da offrire direttamente o da esternalizzare. Come evidenziato in precedenza, gli obblighi del Patto hanno portato in generale ad una riduzione delle spese, ma indirettamente anche delle entrate per le quali è evidente il tentativo di potenziare l impiego di fonti di entrata di finanziamento delle attività dell ente alternative ai tradizionali trasferimenti. Si rilevano poi, almeno nei primi anni di applicazione del PSI ed in seguito con il suo inasprimento nel 2002, delle manovre di trasferimento contabile di alcuni interventi di spesa dalla parte corrente del bilancio a quella in conto capitale 19, mentre dal 2005 questo fenomeno è apparso meno frequente, anche perché si sarebbe rivelato pressoché inutile. Quanto alle scelte di indebitamento si registra il sempre più assiduo ricorso ad una strategia attiva di gestione dell indebitamento che ha portato alla rinegoziazione dei debiti esistenti, alla ricerca e ricorso ad altri strumenti compresi quelli di finanza derivata. Riguardo alle scelte di investimento la generale riduzione dell ammontare e del peso degli investimenti realizzati ed al contempo la ricerca di fonti di finanziamento degli investimenti alternative o complementari all indebitamento è stata testimoniata nelle interviste condotte a Firenze e Bologna L influenza del Patto si osserva poi sulla gestione interna ed esterna all ente con il diffuso orientamento delle politiche e degli interventi al breve periodo, proprio in ottica attendista nei confronti dei mutevoli vincoli imposti dal Patto anno dopo anno. Questo fenomeno va ad aggravare quello già preoccupante e capillare della riduzione degli investimenti degli enti locali per poter rientrare nei parametri ed il rischio di compromettere l economicità della gestione. Inoltre tra le strategie emergenti per il rispetto del Patto si può identificare il tentativo di aggirare i relativi vincoli attraverso il ricorso a forme di gestione dei servizi pubblici non soggette al Patto di Stabilità, come le Unioni ed Associazioni dei Comuni o le Comunità Montane che nel corso degli ultimi anni sono aumentate molto numericamente, o come le società partecipate dai Comuni, o infine altre forme di esternalizzazione più spinta dei servizi. Si tratta di sistemi di governo ed offerta dei servizi che, se ben pianificati e gestiti possono condurre a risultati davvero soddisfacenti sia per le aziende ed amministrazioni pubbliche, che per i cittadini e gli altri portatori di interessi locali, ma che se adottati in modo opportunistico non possono che condurre ad inefficienze ed a risposte deficitarie ai bisogni del territorio. Il decreto legge 112/2008, che ha anticipato alcune disposizioni della legge finanziaria 2009, tiene conto di questa situazione e prevede correttivi in tal senso, tanto è vero che dal 2012 si annunzia di sottoporre al Patto il bilancio 19 Vedi anche l articolo di Lombrano, Pezzani e Preite (2004). 63

84 Le scelte di finanziamento degli enti locali consolidato dei Comuni per ricomprendere per esempio anche partecipate ed Unioni di Comuni. Altre conseguenze interessanti del PSI sono emerse dalle interviste svolte nei comuni di Bologna e Firenze. L intervista a Firenze ha infatti evidenziato che il Comune è risultato aver sempre soddisfatto i parametri imposti ma che questo adempimento ha però causato delle forti difficoltà, in particolare nella gestione degli investimenti, dell avanzo di amministrazione e della cassa. Infatti proprio per rientrare nei parametri-obiettivo del PSI e rispettarne i relativi vincoli, negli ultimi anni a Firenze si è dovuto ridurre significativamente l ammontare degli investimenti in opere pubbliche da finanziare e già pianificate. La soluzione è stata quella di rimandarli ad anni successivi, trasferire l onere del finanziamento quando possibile ad altre amministrazioni come quella provinciale o ancora meglio a quelle non sottoposte al PSI, oppure infine incoraggiare forme di finanziamento degli investimenti in opere pubbliche in partnership con soggetti privati attraverso anche la project finance. Il Comune ha inoltre incontrato difficoltà nell utilizzo dell avanzo di amministrazione realizzato nel corso degli anni: l amministrazione avrebbe voluto utilizzarlo per finanziare le opere pubbliche ma non è stato possibile proprio a causa dei vincoli, per cui è stato utilizzato per l estinzione di mutui che sono contabilizzati in un titolo (il terzo delle spese) che non considerato dal PSI per il calcolo del saldo obiettivo. Le decisioni intraprese a Firenze sono state quindi: la riduzione dell entità degli investimenti, che sono stati anche trasferiti ad altri enti e/o a soggetti privati; la differenziazione delle fonti di indebitamento, ricorrendo di volta in volta a seconda delle condizioni applicate alla BEI, o alla Cassa di Risparmio di Firenze, ai Buoni Obbligazionari Comunali (BOC), ad altre obbligazioni, o ad altro; la ricerca di nuove fonti di finanziamento degli investimenti e di nuove fonti di entrata. A Bologna la richiesta del PSI di migliorare spesa e saldo storici del comune ha determinato delle grosse difficoltà di gestione soprattutto a livello di cassa. Questo dal momento che negli anni presi come riferimento per il calcolo dell obiettivo i risultati di gestione erano stati particolarmente positivi grazie alla vendita (nel 2003) di alcune partecipazioni ad una azienda di servizi pubblici locali che sono state successivamente utilizzate per fare cassa ed estinguere dei mutui esistenti. Queste circostanze hanno però sfavorito Bologna per il rispetto del Patto negli anni successivi perché l amministrazione è stata chiamata a migliorare o comunque ad eguagliare una situazione eccezionalmente buona di entrate e 64

85 Gli effetti dell applicazione del Patto di stabilità interno particolarmente bassa di spese. Le conseguenze sono state delle importanti difficoltà nell utilizzo dell avanzo di amministrazione e la riduzione al minimo del ricorso all indebitamento. Le soluzioni intraprese che hanno permesso a Bologna di rispettare il PSI anche negli ultimi anni sono state quindi: la limitazione delle spese ed il potenziamento delle fonti d entrata per mantenere stabile e rispettare il saldo obiettivo; la riduzione al minimo dell indebitamento; la diminuzione dell entità degli investimenti del comune; ed infine la ricerca di nuove fonti di finanziamento degli investimenti. Anche gli aggiustamenti al meccanismo del Patto occorsi negli ultimi anni (dal 2007) sembrano aver solo tamponato ma non risolto le difficoltà del comune di Bologna che è stato penalizzato per la propria virtuosità passata. A questo punto ci si potrebbe chiedere se i cambiamenti, le scelte e le politiche precedentemente citate per adempiere al Patto siano state sempre economicamente necessari e raccomandabili o se al contrario appaiono tendenzialmente dettati dal solo adempimento al Patto. La risposta non è immediata né facilmente generalizzabile dal momento che sarebbe necessario analizzare caso per caso i documenti di bilancio ed eventualmente anche intervistare gli amministratori per raccogliere informazioni sulle loro motivazioni ed obiettivi. Tuttavia si coglie l impressione generale ed esiste una elevata possibilità che le scelte di gestione e di adeguamento di bilancio sia dei comuni inadempienti o in difficoltà, così come quelli dei comuni virtuosi di lunga data siano state in gran parte condizionate dalle imposizioni del Patto, come confermato anche nelle interviste a Firenze e Bologna. Per di più ad aggravare questa situazione è la considerazione che le scelte citate abbiano anche provocato dei peggioramenti sostanziali, se non addirittura dei danni, nel bilancio dei Comuni italiani e di converso su tutta la gestione degli enti. Oltre alle scelte e politiche finora evidenziate, i vincoli del PSI sembrano però aver anche incoraggiato i Comuni italiani all adozione di alcune scelte ed azioni gestionali improntate alla managerializzazione e al miglioramento dell economicità e sostenibilità della gestione, alla riduzione degli sprechi ed alla valorizzazione delle risorse dell ente. Si individua infatti un generale proposito di miglioramento della pubblica amministrazione, potenziamento dell efficienza dell attività amministrativa e nell offerta di beni e servizi, aumento della produttività e riduzione dei costi di gestione. Alcuni esempi sono rappresentati dal tentativo di ridurre le spese o almeno di contenere il tasso di crescita della spesa attraverso la ricerca di potenziali migliori offerte come nel caso dei contratti telefonici o nelle forniture informatiche o al contempo attraverso la valorizzazione delle risorse a 65

86 Le scelte di finanziamento degli enti locali disposizione all interno dell ente per esempio nel caso: della riduzione della spesa per il personale (già toccato dal PSI) e delle consulenze esterne, della limitazione del ricorso a contratti a termine al di fuori della dotazione organica o infine la soppressione degli organismi collegiali non ritenuti indispensabili. In aggiunta un altra strategia adottata è stata poi quella di cercare un incremento dell ammontare e del peso delle entrate correnti per esempio attraverso l incremento degli accertamenti tributari per aumentare la base imponibile o di finanziare maggiormente i servizi pubblici sulla base di prezzi e tariffe. Una ulteriore alternativa ricordata in precedenza è quella di realizzare maggiori entrate in conto capitale come nel caso della dismissione di immobili di proprietà non funzionali allo svolgimento dell attività istituzionale. Altre iniziative orientate in questa direzione riguardano la stipula di contratti di sponsorizzazione, di accordi e di convenzioni, o il ricorso, negli acquisti di beni e servizi, alla formula del contratto a risultato. Inoltre prendendo in considerazione la concessione, governance ed offerta di servizi pubblici locali o di beni collettivi ai cittadini ed al sistema territoriale, appare significativa la riduzione del ricorso all affidamento diretto a società controllate o ad aziende speciali, la rimozione degli ostacoli per l accesso di nuovi soggetti privati nel mercato dei servizi pubblici (come tra l altro già suggerito dalla legislazione vigente sui diversi servizi pubblici locali) o infine la promozione dello sviluppo dei servizi mediante l utilizzo di tecniche di finanziamento con ricorso esclusivo a capitali privati. Infine quando possibile, alcune amministrazioni si sono impegnate nel reinvestimento delle somme accantonate per ammortamento. Contrariamente a quanto si potrebbe immaginare non si tratta di azioni avviate solamente da Comuni di dimensioni medio-grandi che, date l estensione, la popolazione, il patrimonio a disposizione tendenzialmente posseggono più alternative e spazi di manovra e quindi sono in grado di differenziare le scelte e realizzate più facilmente. Al contrario anche molti Comuni di piccole dimensioni sono ricorsi a questo genere di scelte gestionali, spesso facendo ricorso a collaborazioni inter-istituzionali con altri enti locali, amministrazioni ed aziende pubbliche per la realizzazione ed offerta di beni e servizi in modo associato Alcune considerazioni conclusive Come sottolineato in precedenza, gli elementi caratterizzanti il Patto di Stabilità Interno sono cambiati, talvolta radicalmente, quasi ogni anno e lo stesso sistema di incentivi/sanzioni del Patto è rimasto inapplicato o si è dimostrato inefficace. Inoltre, come già sottolineato nel paragrafo precedente, le regole del PSI sono state oggetto di lamentele da parte dei Comuni adempienti che ritengono di essere stati svantaggiati rispetto a quelli inadempienti in quanto chiamati a migliorare o anche solo ad eguagliare situazioni virtuose di entrate o bassi livelli di indebitamento, mentre quelli inadempienti non virtuosi mai realmente sanzionati hanno potuto basarsi su situazioni di indebitamento e su 66

87 Gli effetti dell applicazione del Patto di stabilità interno saldi più favorevoli. Inoltre i parametri e relativi meccanismi sono spesso apparsi agli enti obbligati complessi, rigidi e mortificanti l autonomia gestionale. L analisi dei dati di bilancio ha mostrato come tendenzialmente le modifiche del Patto sia con il primo inasprimento del 2002, che con il passaggio da un obiettivo del PSI basato sul saldo ad uno basato sul limite alla spesa dell ente nel abbiano fatto sentire i propri effetti sulle Entrate, Spese ed Investimenti dei Comuni non solo per l anno della loro introduzione, ma anche pesantemente l anno successivo, soprattutto a livello di Entrate e Spese. Questo fa ipotizzare che la natura delle regole di funzionamento del Patto e la loro continua modifica abbiamo spinto diverse amministrazioni ad approntare soluzioni o politiche di bilancio e gestione, non solo estemporanee ed emergenziali al fine di aggirare le regole o per riuscire a rispettare i vincoli di bilancio imposti, ma che possono anche risultare potenzialmente deleterie per gestione sempre più orientata al breve periodo e per la loro economicità futura. Questa tendenza è stata realizzata, come visto nel paragrafo precedente, in particolare sacrificando gli investimenti, e mettendo in pericolo l equilibrio di bilancio. Anche la Relazione Corte dei Conti sulla gestione finanziaria degli enti locali per il 2006 e 2007, presentata nel luglio 2008, afferma che la gestione più oculata della spesa in questi anni è stata realizzata a scapito degli investimenti. Questo fenomeno è stato anche testimoniato dalle interviste svolte a Firenze e Bologna presentate nel paragrafo precedente. Ciò non di meno, anche se spesso i Comuni sembrano adempiere al PSI attraverso strategie a breve, talvolta improvvisate, ed in generale non si osservano rivoluzioni virtuose della finanza locale, non è comunque da escludere a priori che il PSI sia stato un incentivo diretto o indiretto a migliorare l economicità della gestione come testimonia l adozione di alcune delle scelte presentate a fine del paragrafo Tuttavia, come evidenziato in precedenza, la ricerca non ha evidenziato una relazione diretta tra il rispetto del PSI e il risultato d amministrazione dell ente, dato che il PSI si basa su qualcosa di diverso dalla situazione di avanzo o disavanzo contabile. Infatti il rispetto del PSI non garantisce né l equilibrio di bilancio né tantomeno la bontà e l economicità della gestione. Le stesse considerazioni sono confermate dall esperienza di quelle amministrazioni che, come alcuni dei Comuni campionati nella presente ricerca, siano stati in grado di adempiere il Patto nel 2005 e/o nel 2006 riducendo la spesa complessiva dell ente, ma a fronte di minori entrate abbiano poi concluso l esercizio in questione in disavanzo. Sono infine numerosi i casi di enti che, come per esempio i già menzionati Bologna o Firenze, pur essendo sempre stati sempre rispettosi del Patto, ne sono rimasti fortemente ostacolati e messi in difficoltà nella gestione locale a causa della forte variabilità e rigidità dei parametri. La dipendenza dell obiettivo programmatico dalla spesa o saldo storico può comportare gravi difficoltà 67

88 Le scelte di finanziamento degli enti locali gestionali ai comuni anche se virtuosi come è accaduto a Bologna dove per alcuni anni si è lamentato un blocco nell autonomia gestionale. Al termine di questo capitolo è importante rilevare che rimangono ancora delle questioni aperte. Infatti la ricerca su sui si fonda questo contributo è basata sui dati ufficiali di bilancio consuntivo nel periodo dal 2002 al 2006 e non ha quindi preso in considerazione i dati relativi al livello di adempimento ed alle conseguenze dell applicazione del Patto di Stabilità Interno sui Comuni negli anni 2007 e Come accennato in precedenza ( e 1.4.1), sarebbe interessante proseguire la ricerca per verificare se ed eventualmente il ritorno ad un PSI basato sui saldi e caratterizzato da una riduzione al minimo delle entrate e spese escluse dal calcolo dell obiettivo programmatico abbiano influito sulla composizione del bilancio, delle politiche di indebitamento ed investimento e sulla gestione complessiva dell ente. Nel 2007 si è tornati ad un obiettivo programmatico del PSI sul SALDO ed al contempo si è realizzato uno sblocco delle addizionali comunali IRPEF. Si tratta di scelte che valorizzano maggiormente l autonomia gestionale degli enti, ma al contempo è verosimile che l inasprimento delle regole 20 abbia non solo aumentato la rigidità della Spesa e della Gestione corrente, ma anche amplificato alcune evidenze presentate in questa sede. A questo si aggiunge la sensazione di insicurezza sul futuro conseguente provvedimento del 2008 di eliminazione dell ICI sulle prime case che sopprime una rilevante fonte autonoma di entrate tributarie degli enti locali che dovrà essere in qualche modo sostituita. Al momento le alternative adottate consistono nel ricorso ad ulteriori trasferimenti centrali, ma si prevede in futuro anche l introduzione di nuovi tributi locali. Tutte le considerazioni precedenti si inseriscono infine nel dibattito tuttora aperto sul decentramento amministrativo e gestionale agli enti locali, sulle scelte legislative da adottare per l applicazione degli articoli del Titolo V della Costituzione riformati da diversi anni (L. C. 3/2001) ed infine sull applicazione del cosiddetto federalismo fiscale. 20 Per esempio, come ricordato in precedenza, le entrate e spese escluse dal calcolo dell obiettivo del PSI sono ridotte al minimo. 68

89 2 Le differenti impostazioni del Patto di stabilità interno e i riflessi sulla gestione degli enti locali Fabio Amatucci 2.1 Le dinamiche competitive e le nuove strategie delle amministrazioni pubbliche Il processo di cambiamento che ha coinvolto i sistemi economici e sociali ha portato a rivedere il modello di Stato e il suo ruolo attuale nell economia: l orientamento, espresso anche da molte democrazie occidentali, è verso un modello che favorisca e stimoli i processi di decentramento di poteri e funzioni ad enti ed amministrazioni locali e che riveda la sua presenza nell economia, assumendo sempre più la veste di regolatore (Borgonovi, 1996a; Fattore, 2008) 1 o partner (Bennet, 1993) dell intervento di altri soggetti, piuttosto che soggetto produttore/erogatore di servizi. Questo processo, che si è avviato come risposta alla progressiva competizione fra differenti aree socio-economiche e territoriali, al fine di attrarre nuovi investimenti e conservare quelli già presenti, privilegia le aree che, con un comportamento anticipatore, riescono per prime ad acquisire un vantaggio 1 Secondo Fattore (2008), si delinea, a partire dagli anni 90, una fase evolutiva prefigurata da vari interventi legislativi e dalle politiche di privatizzazione dei pubblici servizi. Scrive inoltre l autore: È questa quarta fase, a cui può essere associata una terza definizione di Stato come regolatore, che sta caratterizzando i cambiamenti ( ) della natura dell intervento pubblico di questi ultimi anni. Si tratta di una evoluzione, destinata a rafforzarsi nel prossimo futuro, nella quale sarà richiesta non tanto efficienza nella produzione di servizi, quanto la qualità delle regole pubbliche in campo economico (e non solo in quello giuridico) riferite al funzionamento del mercato e l efficacia dei controlli pubblici sul rispetto di tali regole da parte di tutti gli attori economici e sociali.

90 Le scelte di finanziamento degli enti locali competitivo. Nel nostro Paese, tuttavia, questa fase è particolarmente complessa, sia per il continuo affermarsi di condizioni che ostacolano l autonomia delle aree territoriali, sia per la struttura del debito pubblico, il cui risanamento impone strategie di rientro e di riallineamento con i parametri comunitari e rende più difficili azioni di investimento in infrastrutture e di riduzione della pressione fiscale che, nella logica competitiva indicata, sono certamente fattori critici di successo. In quest ottica, gli enti locali si trovano a dover ripensare il proprio ruolo e quindi a ridefinire la propria missione, nel passaggio da amministrazioni decentrate di governi centrali a governi locali dotati di sostanziale autonomia, sia funzionale che finanziaria e fiscale: per essi diventa importante acquisire una visione strategica, in relazione alle specificità dei territori di riferimento. Nell attuale contesto storico, per gli enti locali è importante creare le condizioni di sviluppo per migliorare la qualità della vita ed il valore del territorio, destinando a tale scopo risorse tecnico-finanziarie adeguate, rispetto ad altre finalità legate all erogazione di servizi in diversi settori e all acquisizione di consenso attraverso l espansione del debito e della spesa. Agli enti locali sono richiesti beni e servizi diversi rispetto a quelli erogati in passato e questa differente domanda pone un problema di riconversione delle strutture produttive e quindi degli investimenti esistenti, che oggi non risultano più pienamente compatibili con la nuova missione loro assegnata. Questa evoluzione si colloca all interno di un contesto caratterizzato da profondi processi di trasformazione, che hanno comportato la rottura dei paradigmi gestionali preesistenti: decentramento amministrativo e progressivo federalismo, secondo un modello di regionalizzazione delle amministrazioni pubbliche, in applicazione dei principi di sussidiarietà (Longo, 2005); ridimensionamento delle risorse finanziarie a disposizione delle amministrazioni locali, a fronte di una crescita e di una maggiore articolazione della domanda dei servizi da parte della collettività, in linea con esigenze e bisogni in continua evoluzione; profonda crisi economica, che rende difficile un inasprimento fiscale locale o un aumento delle tariffe dei servizi pubblici; crescente esternalizzazione dei servizi e delle prestazioni (Amatucci, Manfredi, 2007); progressivo rafforzamento delle relazioni tra le differenti componenti della società (imprese, istituti di credito, organizzazioni intermedie, ecc.) (Borgonovi, Longo, Fattore, 2008) e superamento dei confini tra pubblico, privato profit e privato non profit (Borgonovi, Marsilio, Musì, 2006); processi di cambiamento organizzativo e gestionale orientati all incremento della produttività e al contenimento della spesa pubblica; 70

91 Le differenti impostazioni del Patto di stabilità interno introduzione di nuovi e stringenti sistemi di responsabilizzazione economica (Pezzani, 2000). Gli stimoli derivanti da questo processo di trasformazione si inseriscono tuttavia all interno di un quadro di finanza pubblica profondamente mutato, in seguito all ingresso nell Unione Europea. La sottoscrizione del Patto di Stabilità e Crescita impone alle amministrazioni centrali dei diversi Paesi aderenti di garantire l equilibrio delle finanze pubbliche, attraverso l obiettivo del saldo di bilancio prossimo al pareggio o positivo; le motivazioni alla base del Patto vanno ricercate nella volontà di proteggere la moneta unica da situazioni di instabilità economica che caratterizzavano alcuni Stati membri in procinto di entrare nell area euro 2. I due parametri fondamentali del Trattato di Maastricht, imponendo agli Stati membri di mantenere un rapporto disavanzo/pil minore del 3% e un rapporto debito pubblico/pil minore del 60%, richiedono un grande sforzo di risanamento della finanza pubblica. Al fine di raggiungere gli obiettivi previsti dai programmi di stabilità o di creare spazi per lo sviluppo di politiche di crescita, gli Stati membri responsabilizzano gli altri livelli di governo, in maniera tale che tutti i saldi siano coerenti con gli obiettivi prefissati. In Italia, a partire dal 1999, lo Stato ha previsto che le regioni e gli enti locali partecipino al conseguimento dell obiettivo europeo, assegnando loro specifici obiettivi attraverso il Patto di stabilità interno (D Aristotile, Marafini, 2008). Dopo circa dieci anni di applicazione, il Patto di stabilità interno è diventato un elemento fondamentale nell attività di programmazione degli enti locali, con riflessi rilevanti sull economicità e sulle dinamiche economiche e finanziarie della singola azienda pubblica. 2.2 Il Patto di stabilità interno e i riflessi sulla gestione degli enti locali. Le regole fino al 2008 Le disposizioni previste per il rispetto del Patto di stabilità interno, che si sono susseguite a partire dal 1999, presentano impatti e conseguenze differenti sulle politiche di bilancio e sulle modalità di finanziamento degli enti locali. I meccanismi, infatti, hanno subito continue modifiche, sia per un processo di graduale affinamento, sia per le crescenti finalità di controllo dei saldi complessivi di finanza pubblica (Guarini, 2008). A partire dalla sua introduzione, infatti, la mancanza di regole stabili ha creato notevoli disfunzioni agli enti locali, ponendo una serie di vincoli all autonomia aziendale e alla programmazione delle attività, che spesso hanno causato comportamenti elusivi di varia natura. Nel corso degli anni l oscillazione del Patto è stata evidente: il sistema inizialmente basato sui saldi finanziari, è stato sostituito, nel corso del 2 Peraltro, nel momento attuale di crisi economica globale, rispetto alla stabilità si pone maggiormente il problema dello sviluppo e del rilancio. Gli interventi della Commissione Europea prevedono l applicazione di regole più flessibili per il rispetto del Patto, attraverso interventi di sforamento, ma solo di carattere temporaneo. 71

92 Le scelte di finanziamento degli enti locali 2005 e 2006, da un sistema basato sui tetti alla spesa, per poi tornare nel 2007 al sistema dei Saldi (tabella 2.1). Tabella 2.1 Obiettivi del Patto a partire dal 2002 Tetto di spesa X X X Saldo finanziario X X X X X X Fonte: nostra elaborazione. Tuttavia il meccanismo dei saldi impiegato a partire dal 2007 risulta essere rinnovato rispetto al passato (Liguori, Pattaro, Sicilia, 2008), soprattutto con riferimento all introduzione dei dati sia di competenza che di cassa (tabella 2.2). Già a partire dal 2003, i vincoli del Patto sono imposti sia sulla cassa che sulla competenza, mentre negli anni precedenti agivano solo sulla cassa. Le due dinamiche sono tra di loro collegate, ma la competenza risulta essere più facilmente controllabile rispetto alla cassa, in quanto su quest ultima agiscono anche le gestioni passate attraverso le operazioni di riscossione e pagamento dei residui. Tabella 2.2 Sintesi relativa alla tipologia dei dati per il calcolo dei vincoli Cassa X X X X X X X X Competenza X X X X X X X Competenza mista X X Fonte: nostra elaborazione. In particolare, la legge finanziaria 27 dicembre 2006 n. 296 prevede l analisi della differenza tra entrate finali (primi quattro titoli del bilancio delle entrate) e spese finali (spese correnti e spese in conto capitale), nonché l imposizione di obiettivi di miglioramento rispetto alla media dei saldi del triennio Sono escluse dal calcolo le entrate derivanti dalla riscossione dei crediti e le spese provenienti dalla concessione di crediti. Il sistema basato sui saldi permette a ciascun ente locale di definire la propria spesa non in base ai valori storici (come avveniva in passato, con il sistema dei tetti), bensì rispetto all entità delle entrate, nell ottica di una corretta gestione tipica di un azienda di erogazione. In relazione al nuovo meccanismo del Patto, valido negli anni 2007 e 2008, occorre sottolineare alcuni elementi rilevanti: 72

93 Le differenti impostazioni del Patto di stabilità interno Enti soggetti al Patto Il Patto di stabilità interno si applica a province e comuni con popolazione superiore a abitanti. Non si applica, pertanto a: comuni di piccole dimensioni, unioni dei comuni, comunità isolane, comunità montane e consorzi di enti locali. Meccanismi di calcolo per determinare i saldi obiettivo Secondo quanto previsto dalla normativa, per determinare il proprio obiettivo specifico di miglioramento gli enti locali devono seguire un processo articolato in diverse fasi: 1. calcolare la media triennale per il periodo dei saldi di cassa (si considerano solo incassi e pagamenti) tra entrate finali (titoli I, II, III, IV) e spese finali (titoli I e II), escludendo le entrate derivanti dalla riscossione di crediti e le spese derivanti dalla concessione di crediti (tabella 2.3); Tabella 2.3 Calcolo della media triennale per il periodo Saldi di cassa Entrate finali (Titoli I, II, III, IV) Riscossione crediti ENTRATE Spese finali (Titoli I, II) Concessioni crediti SPESE SALDO Media triennale Fonte: nostra elaborazione. Se tale media è negativa, occorre applicare specifici coefficienti di riduzione (tabella 2.4): 0,33 per i comuni per il 2007; 0,205 per i comuni per il 2008; 0,155 per i comuni per il 2009; Tabella 2.4 Calcolo coefficienti di riduzione dalla media Media triennale Quota manovra 2007 Quota manovra 2008 Quota manovra

94 Le scelte di finanziamento degli enti locali 2. calcolare la media triennale della spesa corrente sostenuta in termini di cassa in ciascuno degli anni 2003, 2004 e 2005, come risultante dai propri costi consuntivi, ed applicare ad essa i seguenti coefficienti (tabella 2.5): 0,029 per i comuni per il 2007; 0,017 per i comuni per il 2008; 0,013 per i comuni per il 2009; Tabella 2.5 Calcolo media di cassa per il periodo Spesa media triennale Spesa corrente CASSA Media triennale Fonte: nostra elaborazione. 3. determinare l importo annuo della manovra attraverso la somma degli importi (considerati in valore assoluto) dei punti precedenti. Gli enti che presentano una media triennale positiva per il periodo dei saldi di cassa determinano l importo del concorso alla manovra applicando solo i coefficienti relativi alla spesa di cui al punto precedente; 4. ottenuto l importo annuo della manovra, si procede a determinare il saldo finanziario (in termini di competenza e di cassa), che gli enti devono conseguire. Il saldo finanziario, per gli anni 2007, 2008 e 2009 deve essere pari a quello della media del triennio , migliorato dell importo annuo della manovra, considerando le entrate finali e le spese finali. Nello specifico, per l obiettivo di competenza, si dovrà far riferimento agli accertamenti ed agli impegni per la parte corrente ed in conto capitale; per l obiettivo legato ai flussi di cassa, si dovrà far riferimento agli incassi e ai pagamenti, sia per la parte corrente che in conto capitale. Per i Comuni, inoltre, è stato introdotto un tetto massimo all importo della manovra: se l obiettivo di miglioramento risultante dalla sommatoria dei due valori di cui sopra è superiore all 8% della media triennale delle spese finali, al netto delle concessioni di crediti, il Comune deve considerare come obiettivo del Patto di stabilità interno l importo corrispondente all 8% della suddetta media triennale. Dal saldo finanziario, non sono esclusi i trasferimenti dello Stato, le spese e le entrate derivanti da finanziamenti dell Unione Europea, le spese in conto capitale di cui alla legge obiettivo. Non sono considerate nel saldo finanziario le spese in conto capitale e di parte corrente, autorizzate dal Ministero, necessarie per l attivazione di nuove sedi di uffici giudiziari, incluse quelle relative al trasloco. 74

95 Le differenti impostazioni del Patto di stabilità interno Regole sul limite di indebitamento Accanto alle norme sul Patto di stabilità che, come si vedrà in seguito, agiscono pesantemente sulla possibilità di indebitamento degli enti locali, la Finanziaria per il 2007 ha modificato lievemente le regole relative al limite di indebitamento. Quest ultimo, in precedenza ridotto al 12% delle entrate correnti (l importo annuale degli interessi, sommato a quello dei mutui precedentemente contratti, al netto dei contributi statali e regionali in conto interessi, non deve superare il 12% delle entrate relative ai primi tre titoli delle entrate, nel rendiconto del penultimo anno precedente a quello in cui viene prevista l assunzione dei mutui), è stato innalzato al 15% (art. 204 del d.lgs. 267/2000, Testo Unico degli Enti Locali) 3. Gli enti che superano tale limite sono tenuti a ridurre il proprio livello di indebitamento al fine di rientrare in un importo annuale degli interessi non superiore al 15%, entro la fine dell esercizio Gestione del patrimonio immobiliare. Risorse derivanti dall alienazione di immobili Non sono considerate, nel saldo finanziario, le entrate in conto capitale riscosse nel triennio , derivanti dalla dismissione del patrimonio immobiliare e mobiliare destinate, nel medesimo triennio, all estinzione anticipata dei prestiti. Questa misura, in coerenza con l architettura complessiva della manovra, promuove le politiche di dismissione del patrimonio immobiliare, esclusivamente finalizzate alla riduzione dell indebitamento. Se, infatti, le entrate da alienazione di immobili fossero utilizzate con altre finalità (investimenti), andrebbero a gonfiare il saldo finanziario del triennio considerato e a definire un Saldo obiettivo molto più elevato per gli enti locali; Sistema sanzionatorio Nella legge Finanziaria per il 2007, è differente anche il sistema sanzionatorio a carico degli enti: è infatti previsto che, in caso di mancato rispetto del Patto di stabilità, il Presidente del Consiglio dei Ministri diffida l ente ad adottare, entro il 31 maggio dell anno successivo a quello di riferimento, i necessari provvedimenti. In caso di inadempimento, dovrà provvedere il Sindaco (o il Presidente della provincia), in qualità di commissario ad acta, entro il termine del 30 giugno. Decorso inutilmente anche tale termine, è infine previsto per i Comuni l aumento automatico dell addizionale IRPEF pari allo 0,3%. 3 Il d.lgs. 267/2000, Testo Unico degli Enti Locali, è indicato d ora in avanti semplicemente come TUEL. 75

96 Le scelte di finanziamento degli enti locali Conseguenze e criticità del sistema introdotto dalla Finanziaria Impatto sull indebitamento degli enti locali Una prima conseguenza importante del passaggio del sistema dai tetti di spesa ai saldi finanziari va sicuramente rinvenuta in una significativa riduzione delle possibilità di indebitamento diretto da parte degli enti locali. Infatti, l impostazione di tale sistema evidenzia come il limite massimo di indebitamento assumibile dagli enti sia pari a: Indebitamento massimo assumibile anno 2007 = Quota capitale mutui e prestiti anno 2007 (Titolo III Spesa) - Limite Saldo anno 2007* - Avanzo di Amministrazione esercizio precedente applicato * Limite Saldo Anno 2007 = Media Saldo Finanziario 2003/2005 di competenza - obiettivo di Miglioramento (Manovra 2007). La sottrazione del Limite Saldo comporta che, se tale valore è negativo, va ad incrementare il nuovo debito assumibile, mentre se è positivo va a diminuirlo. Infatti, il procedimento di calcolo si sviluppa nel modo seguente (tabella 2.6): Tabella 2.6 Procedimento di calcolo del Saldo ENTRATE TITOLO I entrate tributarie TITOLO II entrate derivanti da contributi e trasferimenti correnti TITOLO III entrate extratributarie TITOLO IV - entrate derivanti da alienazioni, trasferimenti di capitale e da riscossione di crediti (escluso la riscossione di crediti) ENTRATE TITOLO IV categoria 6 riscossione di crediti TITOLO V entrate derivanti da accensione di prestiti TITOLO VI entrate da servizi per conto terzi AVANZO DI AMMINISTRAZIONE APPLICATO Fonte: nostra elaborazione. USCITE TITOLO I spese correnti TITOLO II spese in conto capitale (escluso concessione crediti) USCITE TITOLO II Intervento 10 concessione di crediti e anticipazioni TITOLO III spese per rimborso prestiti TITOLO IV spese da servizi per conto terzi Poste rilevanti ai fini del calcolo del rispetto del Patto di stabilità interno Titolo delle entrate e della spesa che non rientrano nei calcoli per il Patto 76

97 Le differenti impostazioni del Patto di stabilità interno Da questo deriva: Saldo Poste rilevanti ai fini del Patto = Saldo Poste non rilevanti ai fini del Patto da cui Saldo Poste rilevanti ai fini del Patto = Titolo V entrate + avanzo applicato (solo 2007) Titolo III spesa Saldo Poste rilevanti ai fini del Patto Titolo III spesa Titolo V entrate avanzo applicato = Limite Saldo come determinato dalla Legge Finanziaria 2007 da cui, per il rispetto del Patto di stabilità interno: Titolo V entrate (Nuovo Debito) Titolo III spesa Limite Saldo per l anno corrispondente avanzo L impostazione di tale manovra rende estremamente difficoltoso, per gli enti locali, contrarre nuovo indebitamento, sia in forma di mutui che di prestiti obbligazionari. Infatti, come visto in precedenza, l obiettivo di competenza è ottenuto come differenza tra nuovi mutui e rimborsi quote capitali, misurando, dunque, un limite implicito all indebitamento; questo viene ulteriormente ridotto in caso di applicazione dell avanzo presunto. Paradossalmente, con il nuovo sistema sono fortemente penalizzati, per gli anni 2007 e 2008, soprattutto quegli enti virtuosi che, nel periodo , hanno fatto un limitato ricorso al debito; se il saldo è positivo, tale quota andrà a diminuire le possibilità di nuovo indebitamento dell ente che dovrà di conseguenza indebitarsi per un importo inferiore alle quote capitale in scadenza. Si osserva infatti che una media dei saldi triennali positivi significa che l ente ha ridotto il proprio debito residuo, in quanto il Titolo III della spesa ha superato il titolo V dell entrata. Se l ente ha un saldo negativo, avrà maggiore possibilità di nuovo indebitamento, in quanto tale valore si va a sommare alla quota di capitale in scadenza dell anno. Con riferimento all avanzo di amministrazione, si è già rilevato come una sua semplice iscrizione peggiora il conseguimento dell obiettivo di competenza, in quanto non trova evidenza nel lato delle entrate, non essendo preso in considerazione ai fini del calcolo delle entrate finali. Solo con la legge Finanziaria per il 2008, e la conseguente applicazione del metodo della 77

98 Le scelte di finanziamento degli enti locali competenza mista per determinare i saldi, si è di fatto sbloccata la possibilità di applicare l avanzo di amministrazione. A parte le modifiche riportate in precedenza, l impostazione seguita dalla legge Finanziaria per il 2007 è rimasta immutata, seppur con qualche aggiustamento, anche per l anno Le modifiche derivanti dal d.l. 112/08 e s.m.i. e il nuovo sistema di vincoli per gli enti locali Il decreto legge 25 giugno 2008 n , convertito nella legge 6 agosto 2008 n. 133 (la cosiddetta manovra estiva), ha anticipato i contenuti della legge Finanziaria per il 2009 e ha delineato un nuovo modello di Patto di stabilità interno per gli enti locali, sempre basato sui saldi finanziari, ma con regole differenti e un diverso meccanismo di calcolo. I punti essenziali (riportati nell articolo 77 bis) sono di seguito sintetizzati: Enti soggetti alla manovra La norma conferma l applicazione delle regole del Patto di stabilità solo ai Comuni con popolazione superiore a abitanti e alle Province. Risultano quindi escluse le comunità montane, le unioni dei comuni e i comuni di piccole dimensioni. Rispetto alle manovre precedenti, tuttavia, risultano inclusi nel Patto anche i soggetti affidatari diretti di servizi pubblici locali, attraverso un Regolamento da emanarsi entro 180 giorni dall entrata in vigore della legge. Meccanismi di calcolo per determinare i saldi obiettivo Il decreto 112/2008 modifica la base di calcolo dell applicazione del Patto, ossia il bilancio cui applicare i miglioramenti previsti. In particolare, i calcoli si fondano non più su un triennio (in passato era il triennio ), ma solo sul bilancio 2007, di competenza mista. Il saldo rilevante è uno solo ed è calcolato secondo un sistema di competenza mista: accertamenti ed impegni di parte corrente; incassi e pagamenti (competenza più residui) di parte capitale. Di fatto, l applicazione su un solo anno di riferimento rischia di risultare restrittiva per molti Comuni con i bilanci in positivo, soprattutto per quelli che, 4 La normativa in esame è stata successivamente modificata, dapprima dalla legge 9 aprile 2009, n. 33 ( Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 10 febbraio 2009, n. 5, recante misure urgenti a sostegno dei settori industriali in crisi ) e in seguito dal d.l. 1 luglio 2009, n

99 Le differenti impostazioni del Patto di stabilità interno nel corso del 2007, hanno registrato entrate da proventi straordinari (ad esempio, dismissioni immobiliari o societarie). Il valore previsto a carico delle autonomie locali (1.650 milioni di euro) deriva dall applicazione dei coefficienti basati su due variabili: il segno positivo, o negativo, del saldo di partenza e il rispetto o meno del Patto di stabilità interno per l anno La combinazione di questi due fattori determina la percentuale da applicare al saldo, calcolato in termini di competenza mista, relativo all esercizio del Per la prima volta è consentito agli enti che nell anno di riferimento hanno registrato un saldo positivo e hanno centrato gli obiettivi del Patto, di peggiorare per l anno 2009 il saldo registrato nell anno L intento è chiaramente di premiare gli enti con i bilanci positivi, facendo ricadere l intera manovra (oltre al peggioramento concesso ai virtuosi), sugli enti che continuano a registrare un saldo negativo tra entrate e spese. Sulla base di queste indicazioni, l importo della manovra avviene sulla base del calcolo del saldo finanziario 2007 in competenza mista, escludendo le entrate derivanti dalla riscossione dei crediti e le spese derivanti dalla concessione di crediti 5. Una volta individuato il saldo, si applicano i coefficienti previsti (tabella 2.7). Tabella 2.7 Coefficienti previsti dalla manovra Saldo obiettivo 2009 Enti adempienti nel 2007 Enti inadempienti nel 2007 Enti positivi Peggiorano il saldo del 10% Stesso saldo Enti negativi Migliorano il saldo del 48% Migliorano il saldo del 70% Fonte: nostra elaborazione Regole sul limite di indebitamento La manovra estiva agisce anche sul contenimento dell indebitamento. Infatti, il d.l. 112/2008 prevede che gli enti soggetti al Patto possono aumentare, a 5 Le poste contabili relative alla riscossione o concessione di crediti non vengono conteggiate ai fini del Patto di stabilità interno in coerenza con le regole comunitarie, in quanto, trattandosi di operazioni finanziarie, non rilevano neanche ai fini del calcolo dell indebitamento netto delle pubbliche amministrazioni utilizzato a livello europeo. 79

100 Le scelte di finanziamento degli enti locali partire dall anno 2010, la propria consistenza di debito rispetto al 31 dicembre dell anno precedente, in misura non superiore alla percentuale annualmente determinata, con proiezione triennale, da un decreto del Ministro dell economia e delle finanze. Resta fermo il limite di indebitamento stabilito dall articolo 204 del TUEL, il quale prevede che la spesa per interessi non possa superare il 15% delle entrate correnti. Nel caso in cui l ente registri, per l anno precedente, un rapporto percentuale tra lo stock del debito ed il totale delle entrate correnti, al netto dei trasferimenti statali e regionali, superiore alla misura determinata con decreto del Ministro dell economia e delle finanze, sentita la Conferenza Statocittà e autonomie locali, tale percentuale è ridotta di un punto. Il rapporto percentuale è aggiornato con cadenza triennale. Queste disposizioni relative allo stock di debito valgono anche per i Comuni con popolazione inferiore ai abitanti. Gestione del patrimonio immobiliare. Risorse derivanti dall alienazione di immobili Rispetto a quanto previsto in precedenza, cambia in maniera significativa la gestione delle entrate derivanti da alienazione del patrimonio immobiliare. Il comma 8 dell art. 77 bis, come sostituito dall art. 2, comma 41, lettera c), della legge finanziaria per l anno 2009 (legge 22 dicembre 2008, n. 203), prevede che le riscossioni in conto capitale derivanti dalla cessione di azioni o di quote di società operanti nel settore dei servizi pubblici locali, nonché dalla dismissione del patrimonio immobiliare, non sono conteggiate nel calcolo del saldo finanziario del 2007, assunto a base di riferimento per l individuazione degli obiettivi e dei saldi utili per il rispetto del Patto di stabilità. Ai fini dell esclusione, tali risorse devono essere destinate alla riduzione del debito e alla realizzazione di investimenti 6. Tuttavia, il comma 8 è stato successivamente abrogato dall articolo 7-quater, comma 9, lett. a) del decreto legge n. 5/09, convertito in legge n. 33/09. A seguito di tale abrogazione, il comma 10 del suddetto art. 7-quater prevede che gli enti che hanno approvato il bilancio di previsione prima del 10 marzo 2009 e, cioè, in vigenza del comma 8 dell art. 77 bis del d.l. 112/08, non sono tenuti a riapprovare o variare il bilancio di previsione 2009, se il bilancio è stato approvato escludendo le entrate straordinarie di cui al richiamato comma 8, sia dalla base di calcolo dell anno 6 Una prima versione del d.l. 112/2008, corretto in fase di approvazione definitiva della legge finanziaria per il 2009, limitava l utilizzo solo agli investimenti infrastrutturali, creando tuttavia alcuni dubbi interpretativi. Nella definizione di investimenti infrastrutturali, infatti, erano sicuramente compresi gli investimenti in strade e impianti a rete; i dubbi riguardavano non solo se includere o meno le manutenzioni straordinarie di questi beni, ma soprattutto se fare riferimento anche alla realizzazione di beni immobili a valenza prevalentemente locale, quali scuole, teatri, impianti sportivi, acquisto di immobili e terreni, mezzi di trasporto, trasferimenti in conto capitale (Leonardi, 2008). La criticità in questione è invece stata risolta, in quanto si fa riferimento semplicemente agli investimenti. 80

101 Le differenti impostazioni del Patto di stabilità interno 2007 assunta a riferimento, che dai risultati utili per il rispetto del Patto di Stabilità interno per il Gli enti che avessero già approvato il bilancio conformemente a quanto sopra esposto potranno comunque procedere ad un suo aggiornamento, tenendo conto dell avvenuta soppressione del comma 8. Quindi, solo per gli enti locali che hanno approvato il bilancio prima del 10 marzo 2009, e cioè in vigenza del comma 8 dell art. 77bis, e che non ritengono di avvalersi del nuovo quadro normativo delineato dall abrogazione del predetto comma 8, non sono considerate sia nel saldo finanziario 2007 assunto a riferimento sia nei risultati utili per il rispetto del patto 2009, le riscossioni in conto capitale derivanti dalla cessione di azioni o quote di società operanti nel settore dei servizi pubblici locali, le riscossioni inerenti alle risorse derivanti dalla dismissione del patrimonio immobiliare e gli accertamenti derivanti dalla distribuzione dei dividendi determinati da operazioni straordinarie poste in essere dalle predette società, qualora quotate sui mercati regolamentati. Ai fini dell esclusione, tali entrate straordinarie devono essere destinate alla realizzazione degli investimenti o alla riduzione del debito. L abrogazione del comma 8 ha avvantaggiato soprattutto gli enti che avevano registrato forti introiti da alienazioni nel corso del 2007; molti di loro, però, quando è avvenuta l abrogazione, avevano già approvato i preventivi 2009, con il rischio di trovarsi spiazzati dalla nuova normativa; per tale motivo, è stata offerta flessibilità agli enti, che possono adottare la normativa più conveniente: se hanno approvato il preventivo prima del 10 marzo e le alienazioni del 2009 superano quelle del 2007, è preferibile lasciare la situazione invariata; in caso contrario, è conveniente rivedere il bilancio. Sistema sanzionatorio Il decreto 112/08 e s.m.i. modifica e inasprisce anche il sistema sanzionatorio per gli enti che non rispetteranno il Patto per il periodo (quindi queste regole valgono anche per chi non ha rispettato il Patto nel 2008). Il sistema prevede le seguenti penalizzazioni: riduzione dei trasferimenti ordinari dovuti dal Ministero dell Interno di un importo pari alla differenza, se positiva, tra il saldo programmatico e il saldo reale e, comunque, in una misura non superiore al 5%; divieto di impegni di spese correnti, senza alcuna esclusione, in misura superiore al valore annuale più basso del corrispondente ammontare annuo degli impegni effettuati nell ultimo triennio; divieto di ricorso all indebitamento per investimenti; non rientrano nel divieto le operazioni che non configurano un nuovo debito il cui ricavato è destinato all estinzione anticipata di precedenti operazioni di 81

102 Le scelte di finanziamento degli enti locali indebitamento, consentendo una riduzione del valore finanziario delle passività; divieto di assunzione di personale a qualsiasi titolo, con qualsiasi tipologia contrattuale (comprese le stabilizzazioni in atto e i contratti di somministrazione di lavoro temporaneo); è inoltre vietato stipulare contratti di servizio con soggetti privati che si configurano elusivi di tale disposizione; riduzione delle indennità di funzione e dei gettoni di presenza. Gli emolumenti degli amministratori sono rideterminati con una riduzione del 30 per cento rispetto all ammontare risultante alla data del 30 giugno Accanto al sistema di sanzioni, è previsto anche un sistema di premi: qualora, infatti, il comparto raggiunga l obiettivo assegnato, gli enti virtuosi (quelli che hanno rispettato il Patto), nell anno successivo, non computano nel saldo, tra le spese rilevanti ai fini del Patto, un importo pari al 70% della differenza registrata nell anno di riferimento, tra il saldo conseguito dagli enti inadempienti al Patto di stabilità e l obiettivo programmatico assegnato. La ripartizione di questa quota verrà effettuata con un decreto del Ministero dell economia, che provvederà ad assegnarla a ciascun ente, sulla base della dimensione demografica, del grado di autonomia finanziaria e del grado di rigidità strutturale. A partire dal 2010, nell applicare queste disposizioni, si terrà anche conto delle aree geografiche in cui è collocato l ente. Occorre sottolineare, infine, che attraverso modifiche apportate dalla legge Finanziaria per il 2009, le sanzioni previste per il mancato rispetto del Patto di stabilità interno non saranno applicate se l inosservanza dei vincoli dipende da spese per nuovi interventi infrastrutturali. È necessario, in particolare, distinguere due casi. Gli enti che non raggiungono gli obiettivi per l anno 2008, per aver effettuato pagamenti di spese di investimento senza anticipazioni di tesoreria, non subiranno le sanzioni previste dal d.l. 112/2008; oltre ad aver risorse in cassa, l ente deve anche dimostrare di aver rispettato il Patto nel triennio e di aver ridotto la spesa corrente nel 2008 a livelli non superiori a quelli mediamente registrati nello stesso triennio. Per quanto riguarda, invece, le spese per interventi infrastrutturali effettuati nel triennio , le sanzioni non si applicano agli enti: che hanno rispettato il Patto di stabilità interno nel triennio ; che hanno registrato nel 2008 impegni per spese correnti per un ammontare non superiore a quello medio corrispondente del triennio ; i cui interventi infrastrutturali sono appositamente autorizzati con decreto del Ministero dell economia e delle finanze, d intesa con la 82

103 Le differenti impostazioni del Patto di stabilità interno Conferenza unificata, previa individuazione delle corrispondenti risorse finanziarie 7. Le ultime modifiche apportate al Patto (legge 102/09) sono intervenute sulla gestione dei residui: in particolare, l art. 9 bis della ha sbloccato il 4% dei residui sul titolo II della spesa in conto capitale. Nel comma 1, infatti, si stabilisce che, per gli enti soggetti al Patto di Stabilità, è possibile escludere dal saldo relativo al 2009 i pagamenti in conto capitale effettuati entro il 31 dicembre 2009, per un importo non superiore al 4% dell ammontare dei residui passivi in conto capitale risultanti dal rendiconto dell esercizio Per poter usufruire di questa possibilità, gli enti dovranno: avere rispettato il Patto di Stabilità nel 2008; ovvero, se non l hanno rispettato, si devono trovare nelle condizioni previste dal comma 21 bis, dell art. 77 bis della legge n. 133/08. Ossia: 1) che il mancato rispetto del Patto di Stabilità per il 2008 sia conseguente a pagamenti concernenti spese per investimento, effettuate nei limiti delle disponibilità di cassa, a fronte di impegni formalmente assunti entro la fine del mese di agosto 2008; 2) che nel triennio l ente in questione abbia rispettato il Patto di Stabilità; 3) che l ente abbia registrato nell anno 2008 impegni di spesa corrente, al netto delle spese per adeguamenti contrattuali del personale, compreso il segretario comunale, per un ammontare non superiore a quello medio corrispondente del triennio Conseguenze e criticità del sistema modificato con il decreto 112/08 e s.m.i. Con il decreto 112/08 e s.m.i., la struttura di fondo del Patto di stabilità non si è modificata, per cui l effetto sulla riduzione della possibilità di indebitamento per gli enti locali rimane immutata. Si registrano, tuttavia, alcune conseguenze significative (Cossiga, 2008; D Aristotile, Marafini, 2008). Innanzitutto, in relazione alla modifica della base di calcolo, l applicazione delle nuove regole determina alcune incongruenze, soprattutto con riferimento agli obiettivi che gli enti locali devono rispettare per l anno in corso. Per molti enti locali, si registra un forte differenziale tra l anno 2008 e il 2009, dovuto non 7 Tuttavia, l attuazione della norma prevede una procedura molto complessa, preceduta da tre atti governativi: un decreto del Ministero dell economia e delle finanze che autorizza gli enti, previa individuazione delle risorse finanziarie; un secondo decreto, sempre del Ministero dell economia e delle finanze, che dovrà stabilire le modalità di verifica del Patto delle regioni e dei comuni interessati dall autorizzazione di nuovi interventi infrastrutturali e, infine, un d.p.r. che dovrà individuare i criteri di selezione delle istanze degli enti locali e i termini e le modalità di invio delle stesse. 83

104 Le scelte di finanziamento degli enti locali tanto all importo della manovra quanto alla base di riferimento su cui applicarlo. Risulta così che alcuni enti che avevano un saldo medio di competenza mista nel triennio negativo e un saldo misto nel 2007 positivo, si trovano con saldi programmatici diametralmente opposti tra un anno e l altro e assolutamente divergenti rispetto al contributo alla manovra richiesto. Gli effetti sono dovuti alla modifica della base di calcolo: di fatto, considerare il riferimento ad un triennio permette di cogliere le dinamiche dell ente locale in maniera più coerente, senza influenze dovute a politiche effettuate in un determinato anno; probabilmente, però, il triennio , in cui le regole del Patto erano differenti e instabili (nel periodo di riferimento, infatti, si è passati dalla regola dei saldi relativi alla sola parte corrente, alla regola di un tetto fissato indistintamente sulla spesa finale) può portare comunque a distorsioni. Tuttavia, anche considerare un solo anno come base su cui determinare sia la manovra che l obiettivo crea alcune criticità: un ente che ha rispettato di molto l obiettivo dell anno 2007 si trova, nel 2009, ad avere un saldo programmatico molto più elevato rispetto a quello del Un secondo elemento di rilievo è il sistema non più solo sanzionatorio, ma anche premiante. Come visto in precedenza, se gli enti nel complesso raggiungono l obiettivo di comparto fissato dalla manovra, nell anno successivo a quello di riferimento, le amministrazioni che hanno rispettato i vincoli di finanza pubblica hanno la facoltà di escludere dal saldo programmatico un importo pari al 70% della differenza (ovviamente negativa) tra il saldo conseguito dagli enti inadempienti e l obiettivo agli stessi assegnato. Un aspetto rilevante della manovra è la cosiddetta regionalizzazione del Patto, ossia la possibilità, da parte delle regioni, di adottare, per gli enti del proprio territorio, obiettivi e vincoli diversi, senza modificare l obiettivo complessivo regionale (da concordare con il Ministero dell economia entro la fine dell anno precedente a quello di riferimento). Sulla base dell esperienza già maturata in alcune regioni a statuto speciale, questa previsione costituisce non solo un riconoscimento importante di autonomia, ma anche un elemento di flessibilità in grado di superare alcune distorsioni del Patto, imputabili prevalentemente alla sua attuale impostazione eccessivamente stato-centrica ed unilaterale (Barbero, 2009). La regionalizzazione del Patto comporta una sua disaggregazione su due livelli: in primo luogo, lo Stato procede alla definizione di obiettivi nazionali ed alla loro ripartizione fra i diversi sistemi regionali; in seguito, ciascuna Regione deve gestire il conseguimento del proprio obiettivo specifico, coordinando, a tal fine, la propria finanza con quella degli enti locali compresi nel proprio territorio. Tale modello presenta vantaggi significativi, sia in termini di flessibilità per gli enti locali, attraverso possibili accordi compensativi all interno della medesima Regione (fermo restando l obiettivo regionale complessivo), sia in termini di adeguamento del Patto alle caratteristiche e al tessuto socioeconomico delle diverse aree del Paese. 84

105 Le differenti impostazioni del Patto di stabilità interno 2.4 Analisi delle principali criticità e delle possibili strategie per gli enti locali Il Patto di stabilità interno, nelle sue diverse forme (dal sistema dei Tetti alla spesa ai Saldi finanziari, alle modifiche introdotte dal decreto 112/08), persegue la finalità di ridurre l indebitamento degli enti locali. Tuttavia, i meccanismi adottati comportano profonde distorsioni sulle politiche gestionali degli enti locali e sul loro reale grado di autonomia aziendale. In particolare, le criticità più significative sono relative, da un lato, alla contrazione, pressoché indiscriminata, della possibilità di indebitamento futuro; dall altro lato, alla riduzione della spesa, sia corrente che in conto capitale. In relazione all indebitamento, il Patto basato sui saldi (in cui le entrate derivanti da assunzione di nuovo indebitamento non sono comprese nelle voci rilevanti ai fini del Patto) rende molto limitati i margini per il ricorso ad ulteriore indebitamento, indipendentemente dalla capacità di rimborso. Il secondo elemento di distorsione deriva dal parametro utilizzato per il calcolo dei Saldi (sia nel caso di riferimento al triennio , sia nel caso di riferimento ad un anno specifico) che non esprime la reale situazione dell ente. I saldi, infatti, risultano soggetti a politiche straordinarie di entrata e di spesa dell ente, che non è possibile garantire nel futuro. Le profonde modifiche apportate dalla norma, ma soprattutto l impianto generale del Patto di stabilità interno, impongono agli enti locali l adozione di differenti strategie, guidate da un deciso cambio di prospettiva, nell ottica dell utilizzo di sistemi di gestione economico-aziendale. In particolare, si ritiene che gli enti locali debbano adottare comportamenti improntati ad un segno di discontinuità rispetto a semplici strategie di aggiramento del Patto, lungo quattro direttrici: A. Affinamento e miglioramento qualitativo dei sistemi di pianificazione e programmazione, non solo strategica, ma anche organizzativa e finanziaria La previsione, già presente nella Finanziaria per il 2008 (legge 244/07), secondo cui le regole del Patto di stabilità interno vanno rispettate già a livello di bilancio preventivo impone agli enti locali una più attenta pianificazione e programmazione, soprattutto finanziaria. Mentre per la parte corrente è sufficiente assumere le previsioni contenute nel bilancio preventivo, con riferimento ai movimenti di cassa della parte in conto capitale è necessaria una stima realistica sulle somme reali che si possono incassare e su quelle da pagare nel corso del triennio successivo. Questo implica non solo una stretta collaborazione tra il responsabile finanziario e il responsabile dell ufficio tecnico, ma anche un attenta valutazione delle dinamiche future dell ente e delle operazioni in corso (soprattutto per quanto riguarda gli investimenti). La maggiore difficoltà risiede proprio nella consistenza reale dei pagamenti, esaminando tutti i residui passivi del titolo II 85

106 Le scelte di finanziamento degli enti locali (ossia tutte le somme stanziate negli anni precedenti per finanziare investimenti e non ancora pagate, per ritardi nella consegna dei lavori o nella rilevazione degli stati di avanzamento lavori). La valutazione dei residui che andranno in pagamento durante l anno presenta elevati livelli di discrezionalità, essendo legata a fattori non dipendenti dall autonomia decisionale dell ente, ma da vincoli derivanti da precedenti decisioni. Si tratta, tuttavia, di un valore determinante ai fini dei margini di manovra che si hanno sulla parte corrente del bilancio e sul piano degli investimenti. Analoghe considerazioni valgono per la previsione di contrarre indebitamento per finanziare investimenti, che deve essere sottoposta ad un attenta analisi, al fine di verificarne la compatibilità con il rispetto dei vincoli del Patto (soprattutto con riferimento ai pagamenti che dovranno essere effettuati negli anni successivi, come conseguenza degli investimenti finanziati con i mutui contratti). Problematiche simili sono connesse con l eventuale finanziamento degli investimenti attraverso le cosiddette imposte di scopo. Queste, introdotte con la legge Finanziaria per il 2007, possono essere istituite dal singolo ente per contribuire al finanziamento di opere pubbliche (il gettito complessivo non potrà essere superiore al 30% dell ammontare della spesa). La particolare regolamentazione dell imposta impone all ente di cominciare i lavori entro due anni dalla data prevista dal progetto esecutivo; diversamente, in caso di mancato rispetto del termine, i contribuenti potranno chiedere il rimborso degli importi versati (entro cinque anni dal giorno del pagamento). Naturalmente questo deve essere compatibile con i limiti previsti dal Patto. B. Percorsi di innovazione gestionale (esternalizzazione nella gestione dei servizi e nella realizzazione di infrastrutture) In relazione alla gestione dei servizi, il Patto di stabilità interno non si applica ad alcune categorie di enti, prime fra tutte le unioni dei comuni e le comunità montane. Pertanto, forme di gestione associata di servizi permettono agli enti locali di non ridurre le attività svolte a favore della collettività. Tuttavia, occorre sottolineare come l utilizzo di questi strumenti debba essere supportato e subordinato a dettagliate analisi di fattibilità, volte ad evidenziare la convenienza economica di queste soluzioni. Costituire unioni di comuni o comunità montane con l unico intento di rispettare solo formalmente i vincoli posti dal Patto rappresenta una mossa economicamente inefficiente. Analoghe considerazioni valgono per l esternalizzazione dei servizi a società appositamente costituite o a soggetti esterni. A partire dal 2009, anche i soggetti affidatari diretti di servizi pubblici locali sono assoggettati al Patto di stabilità. Occorre quindi sottolineare come il ricorso a queste forme debba avvenire solo a condizione di un effettivo miglioramento nella qualità e nella efficienza della gestione dei servizi, e di una 86

107 Le differenti impostazioni del Patto di stabilità interno conseguente riduzione reale della spesa corrente per gli enti locali 8. Il ricorso ad una gara ad evidenza pubblica, nella scelta del partner o del soggetto affidatario del servizio, consente di ottenere condizioni complessivamente migliori. Altrettanto interessante è il ricorso a forme di partnership pubblico-privato (prevalentemente project finance, attraverso la concessione di costruzione e gestione, oppure operazioni di leasing immobiliare) per la realizzazione di investimenti. I differenti modelli di project finance, che sono analizzati nelle pagine successive, mostrano come attraverso questa operazione sia possibile realizzare investimenti anche per operazioni ove non è prevista una tariffa a carico degli utenti (quindi, non solo parcheggi, centri sportivi e culturali, ma anche ospedali, scuole, edifici pubblici, caserme). Tuttavia, condizione essenziale affinché queste operazioni non ricadano sul bilancio di un ente locale è che il rischio ricada completamente sull operatore privato. Anche per il ricorso a queste operazioni è necessario prevedere opportuni studi di fattibilità e di convenienza per l operatore pubblico, con la finalità di ottenere un equa ripartizione dei rischi. Oltre alle operazioni richiamate, per la realizzazione di investimenti molti enti hanno fatto ricorso agli oneri di urbanizzazione, sia attraverso la formula della costruzione di opere a scomputo degli oneri, sia attraverso l utilizzo degli introiti finanziari incassati. Tuttavia, si ritiene eccessivamente elevato il rischio di cementificazione dei territori, soprattutto attraverso modifiche agli indici di edificabilità, che rischiano di stravolgere le singole realtà. Naturalmente il perseguimento delle strategie delineate è strettamente connesso allo sviluppo di una nuova cultura che vede nell analisi di fattibilità, negli studi di convenienza economica, nelle valutazioni strategiche di lungo periodo delle operazioni di esternalizzazione/partnership/alienazione, una delle condizioni essenziali per il superamento di logiche formalistiche, spesso legate ad istanze di gestione del consenso politico o a meccanismi di elusione del Patto. C. Strategie di gestione del bilancio all interno dei vincoli di finanza pubblica In termini di politiche di bilancio, gli enti locali si trovano ad affrontare numerose criticità. Innanzitutto, l eliminazione dell ICI sulla prima casa (d.l. 27 maggio 2008, n. 93) comporta una riduzione delle possibili manovre di bilancio per l equilibrio dei conti. L eliminazione dell ICI genera non solo un impatto in termini economici (essa sarà sostituita da un trasferimento da parte dello Stato, che non ne coprirà comunque l intero ammontare), ma soprattutto di flussi finanziari. Nel bilancio degli enti locali, l ICI sulla prima casa veniva riscossa nei mesi di giugno e dicembre, mentre il trasferimento sostitutivo si avrà solo nel corso dell anno successivo; lo sfasamento temporale dovrà necessariamente essere coperto attraverso anticipazioni di tesoreria, o altre formule di debito. 8 La normativa prevede, inoltre, che i soggetti affidatari, nonché le società in house e le società a partecipazione mista pubblica e privata, osservino le procedure ad evidenza pubblica per l acquisto di beni e servizi e per l assunzione di personale. 87

108 Le scelte di finanziamento degli enti locali L ente locale potrebbe in alternativa modificare le aliquote relative alle altre categorie di Imposte sugli immobili (seconda casa, strutture commerciali ed industriali), che, di norma, sono già ai livelli massimi. Lo stesso decreto 93/08 ha inoltre ridotto qualunque eventuale manovra fiscale alternativa: il decreto sospende il potere delle regioni e degli enti locali di deliberare aumenti dei tributi fino alla definizione delle nuove norme sul Patto di stabilità. Di conseguenza, gli enti locali hanno possibilità di manovra ridotte, in termini di politiche e strategie di bilancio. Oltre ad una attenta programmazione, gli enti locali possono svolgere differenti azioni (Bruno, 2008; Leonardi, 2008): 1) concentrarsi sulla lotta all evasione (Ici, Tarsu, Tosap e imposta sulla pubblicità); 2) incrementare gli spazi destinati alla pubblicità; 3) aumentare la Tarsu o la Tia, in quanto non soggette al blocco del d.l. 93/2008; 4) aumentare la copertura dei servizi a domanda individuale, attraverso una valutazione più corretta delle tariffe; 5) perseguire strategie di ricerca di sponsorizzazioni attive; 6) attivarsi per la riduzione delle spese per l acquisto di beni e servizi, non solo ricorrendo alle Centrali di Committenza (Consip o regionali) e alle aste elettroniche, ma soprattutto prevedendo un utilizzo più esteso di gare ad evidenza pubblica e limitando le procedure svolte in deroga; 7) utilizzare con efficacia la possibilità, prevista dalla l. 133/08, di ricorso alla tesoreria mista; 8) attivarsi, ove possibile, per l estinzione anticipata dei mutui, anche attraverso l alienazione patrimoniale; 9) prestare particolare attenzione alla gestione dei residui: in relazione ai residui attivi di parte corrente, in caso di dubbi o difficoltà di esigibilità, è preferibile cancellarli (dichiararli di dubbia esigibilità); ai fini del Patto, inoltre, è più conveniente liquidare il più possibile i residui passivi; 10) ricercare con maggiore tenacia il ricorso a forme di finanziamento comunitarie. D. Gestione innovativa del patrimonio immobiliare Non meno importante risulta, sia per la riduzione dello stock di indebitamento, sia in funzione della realizzazione di opere pubbliche, il ricorso ad una gestione innovativa del patrimonio, attraverso la sua alienazione (diretta, oppure attraverso operazioni finanziarie, quali i fondi immobiliari e la cartolarizzazione), oppure attraverso operazioni complesse di scambio (permuta). La gestione innovativa del patrimonio immobiliare richiede, però, 88

109 Le differenti impostazioni del Patto di stabilità interno innanzitutto una sua precisa ricognizione, nonché la definizione di strategie di sviluppo organico e complessivo del territorio. È opportuno, al tempo stesso, concentrarsi maggiormente sulla gestione attiva del patrimonio: una particolare attenzione alle entrate gestionali (affitti e canoni concessione) può fornire risorse rilevanti per le casse dell ente. Nell analisi dei possibili strumenti, si ritiene che l ente debba prestare particolare attenzione ad alcune strategie di aggiramento del Patto che potrebbero rivelarsi, nel medio-lungo periodo, distorsive non solo in termini aziendali, ma anche economico-sociali. Una prima possibile manovra riguarda la destinazione degli oneri di urbanizzazione. La possibilità di utilizzare i proventi delle concessioni edilizie (anche derivanti dal recupero di evasione in materia, oltre che da eventuali condoni) per una quota non superiore al 50% per il finanziamento delle spese correnti ha condotto molti enti locali ad una eccessiva espansione edilizia. Il ricorso agli oneri di urbanizzazione, negli anni di applicazione del Patto, ha fatto registrare un andamento sempre crescente, con tassi più elevati soprattutto negli anni 2005 e 2006, di maggiore inasprimento del Patto. Un secondo elemento di criticità ha riguardato l utilizzo di strumenti derivati (in particolare interest rate swap), spesso con finalità distorte rispetto alle motivazioni originarie (rinegoziazione del debito). L analisi di questo strumento esula dalle finalità di questo volume; tuttavia, giova ricordare come solo un numero limitato di enti ha utilizzato, in passato, gli swap per la loro funzione originaria, che è quella di copertura dal rischio tassi: buona parte degli enti locali hanno utilizzato strumenti derivati in maniera impropria, prevalentemente come forma di finanziamento (non soggetta alla normativa sull indebitamento degli enti locali) per la spesa corrente, spesso attraverso up-front spropositati. Non meno trascurabile, come visto in precedenza, l impatto derivante dal crescente ricorso sia a forme di gestione non soggette al Patto di Stabilità (unioni dei Comuni e Comunità montante), sia a forme di esternalizzazione pura dei servizi. Le Unioni dei Comuni sono cresciute del 170%, dal 1998 al 2008, con circa 1320 comuni coinvolti (ben il 20% sono comuni superiori ai abitanti, e quindi soggetti al Patto). Non sempre queste scelte sono supportate da adeguate analisi di fattibilità e valutazioni di convenienza economica: basti pensare che circa il 45% delle Unioni dei Comuni ha chiuso in perdita i bilanci del

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111 3 Un confronto internazionale: come altri Paesi europei hanno declinato il Patto di stabilità interno Anna Francesca Pattaro 1, Eugenio Caperchione 2 e Alessandro Sancino I Patti Interni di Stabilità in Europa La necessità di rispettare i vincoli dettati dal Patto di Stabilità e Crescita (PSC) Europeo (1997) ha comportato non solo in Italia, ma anche negli altri Paesi dell Unione Europea, una maggiore attenzione verso la situazione finanziaria delle amministrazioni locali che, pur non essendo ufficialmente chiamate in causa dal PSC nemmeno in caso di eventuali sanzioni, contribuiscono comunque all equilibrio complessivo richiesto per il sistema delle amministrazioni pubbliche nazionali. La tabella 3.1 riporta in modo schematico i dati finanziari dei Paesi dell Eurozona nel 2008 così da evidenziare la situazione di rispetto o meno degli obiettivi del Patto di Stabilità e Crescita europeo. 1 Paragrafi 3.1 e Paragrafo Paragrafi e 3.2.3

112 Le scelte di finanziamento degli enti locali Tabella 3.1 La situazione finanziaria nei Paesi Eurozona nel 2008 Paesi Eurozona deficit (-) o surplus (+) annuo rispetto al PIL debito pubblico rispetto al PIL Austria -0.4% 62.5% Belgio -1.2% 89.6% Cipro +0.9% 49.1% Finlandia +4.2% 33.4% Francia -3.4% 68.0% Germania -0.1% 65.9% Grecia -5.0% 97.6% Irlanda -7.1% 43.2% Italia -2.7% 105.8% Lussemburgo +2.6% 14.7% Malta -4.7% 64.1% Paesi Bassi +1.0% 58.2% Portogallo -2.6% 66.4% Slovenia -0.9% 22.8% Spagna -3.8% 39.5% Limite di riferimento max deficit -3% Fonte: Eurostat, News Release 56/2009 max debito 60% Considerando i paesi dell Unione Europea nella formulazione del Patto di Stabilità nazionale per adempiere al PSC si possono individuare diversi approcci nella formulazione dei relativi Patti di Stabilità nazionali concepiti per adempiere al PSC. A questo riguardo la letteratura ha identificato alcune tassonomie per qualificare le modalità di applicazione del Patto: Morris, Ongena e Schuknecht (2006) hanno per esempio distinto tra il modello hard (legally binding) basato sull introduzione di obblighi o indirizzi aventi valore di legge o di regolamento che legano appunto le amministrazioni coinvolte - e quello soft (reputation based) basato sul peso della reputazione tra amministrazioni ed all interno del sistema socio-economico -; Ambrosanio e Bordignon distinguono invece tra approccio cooperativo dove i livelli intermedi di governo sono attivamente coinvolti nella definizione degli obiettivi macroeconomici e dei parametri di rispetto per il loro raggiungimento ed un approccio basato sulla imposizione (prevalentemente dall alto) di regole e vincoli. 92

113 Un confronto internazionale A titolo di esempio, pur con differenti sfumature, Austria, Belgio, Germania e Paesi Bassi possono ritenersi paesi dove prevale l approccio cooperativo, mentre Italia, Francia, Portogallo e Spagna seppure quest ultima sempre meno - paesi con un approccio fondato sulle regole. Una prima distinzione importante riguarda tuttavia l ipotesi da parte dei diversi paesi UE di formulare o meno un Patto di Stabilità Nazionale che preveda il coinvolgimento diretto, pur differenziato da Paese a Paese, degli enti decentrati al soddisfacimento degli obiettivi del PSC europeo. O se si sia preferito invece realizzare solamente una pianificazione a livello nazionale della finanza e delle scelte della pubblica amministrazione presa nel suo complesso senza differenziare compiti e responsabilità dei diversi livelli amministrativi. In Francia per esempio non è stato previsto un vero e proprio Patto di Stabilità nazionale ma gli obiettivi del PSC sono contemperati tra quelli complessivi dello Stato unitario francese. In questo Paese esistono comunque sia un elevato grado di decentramento fiscale, che delle leggi relative al decentramento della Repubblica (Loi Constitutionnelle del 28 Marzo 2003), che infine l autonomia finanziaria delle collettività locale. Negli anni passati poi le amministrazioni locali non erano autorizzate ad avere bilanci in deficit ed il controllo era basato sul saldo del bilancio finanziario. Inoltre annualmente il governo centrale realizza un controllo sia ex-ante che ex-post sui bilanci degli enti locali e in caso di mancato rispetto dei vincoli precedentemente citati, il bilancio è inviato alla Camera regionale dei Conti che propone le misure per correggere il disavanzo. La Finlandia invece ha elaborato e successivamente aggiornato un Programma di Stabilità che stabilisce degli obiettivi complessivi di riduzione della spesa del comparto pubblico preso in modo aggregato senza introdurre specifici obblighi per gli enti locali. Le performance di questo paese soddisfano pienamente gli obiettivi del Patto di Stabilità e Crescita : si calcola che il surplus della pubblica amministrazione finlandese dovrebbe essere in media intorno al 3% del rispettivo PIL ed il rapporto debito/pil dovrebbe essere inferiore al 28% anche per i prossimi anni. Il paese è quindi in grado di perseguire sin da subito sia gli obiettivi di breve che di medio periodo del PSC europeo. Il problema in Finlandia è piuttosto quello di riuscire a garantire la sostenibilità economica della finanza pubblica, delle politiche di servizi e del modello di welfare anche nel lungo periodo. Questo a causa delle minacce rappresentate non solo dall instabilità internazionale all esterno del paese soprattutto a livello di mercati finanziari -, ma anche dal forte invecchiamento della popolazione e quindi dal cambiamento della struttura demografica della popolazione. Il Ministero delle Finanze finlandese prevede infatti che verso la fine del periodo di programmazione (intorno al 2012), il surplus complessivo del settore pubblico sul PIL non sarà in grado di perseguire il proprio obiettivo di medio termine del 2%. Si è stimato infatti che un rapporto tra surplus strutturale e PIL necessario per salvaguardare la sostenibilità dovrebbe essere intorno al 4%, mentre invece 93

114 Le scelte di finanziamento degli enti locali si ipotizza che nel 2012 questo rapporto rischia di essere intorno all 1% (Stability Programme update for Finland, 2008). Il Portogallo ha realizzato un Programma di Stabilità e Crescita di durata quinquennale che viene aggiornato a metà percorso il precedente era per cui l ultimo è stato aggiornato nel dicembre 2007 e durerà fino al Esso si basa su misure strutturali che coinvolgono l intera pubblica amministrazione portoghese. Il processo di consolidamento del bilancio avviato dal 2005 è basato su misure strutturali per: ridurre le spese ed i relativo peso sul PIL nazionale e migliorare l efficienza del sistema tributario con la lotta all evasione ed alle frodi come basi per la crescita sostenibile delle entrate. In futuro si intende ridurre ulteriormente la spesa pubblica ed il relativo peso nell economia attraverso : una più ampia ristrutturazione dell amministrazione pubblica, delle risorse umane e dei servizi; la valorizzazione dei risultati della riforma dell assistenza sociale e del sistema sanitario; e ulteriori misure per rafforzare ulteriormente l efficacia del sistema tributario (Stability and Growth Programme ). In Grecia infine è previsto un Programma di Stabilità e Crescita di durata quadriennale, ma aggiornato ogni anno. Nell ultimo (gennaio 2009) aggiornamento del programma, l obiettivo chiave fiscale è continuare la riduzione del deficit generale dello Stato di circa lo 0,5% del PIL in termini strutturali fino a perseguire l obiettivo di medio termine, mentre l obiettivo secondario è quello di conseguire l equilibrio di bilancio fiscale per il I pilastri del programma greco sono rappresentati dal consolidamento fiscale per poter migliorare la crescita della produttività del paese e la riforma strutturale per implementare lo sviluppo del settore privato e della produzione, degli investimenti in capacità produttiva e l impiego. Per garantire la sostenibilità per le finanze pubbliche dell invecchiamento della società è prevista inoltre la riforma del sistema pensionistico e di quello sanitario. Data la situazione dei mercati finanziari e dell economia a livello internazionale il governo grecoha cercato di implementare un piano di salvataggio che tuteli il finanziamento dei cittadini e delle piccole imprese ed un piano per salvaguardare la stabilità del sistema bancario e dell economia reale (The 2008 Update of the Hellenic Stability and Growth Program ). In altri Paesi europei come Germania, Austria, Belgio, Spagna e la stessa Italia si è invece scelto di adottare un Patto di Stabilità Nazionale che impegni non solo gli Stati Nazionali, ufficialmente impegnati dalla ratifica del PSC, ma anche i livelli amministrativi inferiori. Riguardo a questa categoria di Paesi risulta interessante valutare le specifiche scelte riguardanti rispettivamente: la tipologia di vincolo obiettivo imposto (in genere saldo di bilancio finanziario o limiti sulla spesa); il periodo di applicazione dei vincoli; l iter che ha condotto alla definizione dei vincoli; 94

115 Un confronto internazionale l esistenza o meno di organi di vigilanza o coordinamento; i meccanismi di vigilanza adottati, ed infine la disciplina dell indebitamento. Come riportato anche in una ricerca di Patrizi, Rapallini e Zito (2005) in questi paesi dell Unione Europea dotati di un Patto di Stabilità Nazionale che coinvolge ufficialmente gli enti decentrati in generale si è preferito imporre un vincolo sul saldo del bilancio finanziario, che deve risultare in pareggio, ad un vincolo sulla spesa. Infatti Austria, Belgio, Spagna, Germania e Paesi Bassi hanno obblighi di questo tipo. In Belgio e Germania si è deciso però di introdurre in aggiunta anche delle misure che coinvolgono la spesa: in Belgio ci sono stati infatti provvedimenti per limitare la spesa primaria, mentre in Germania si sono introdotti dei vincoli sul tasso di crescita del comparto. In entrambi i casi i vincoli sulle spese sono stati accompagnati poi da provvedimenti per incentivare la dinamicità delle entrate. In aggiunta molti Paesi poi hanno scelto di privilegiare come periodo di applicazione dei vincoli per il rispetto del PSC gli obiettivi pluriennali di pianificazione ed autonoma organizzazione delle scelte gestionali. Gli obiettivi di bilancio sono quindi distribuiti su di un periodo di quattro anni in Austria, Belgio, Germania o tre anni come in Spagna. In questo modo si consente alle amministrazioni locali di realizzare una programmazione dell attività amministrativa per andare incontro alle specifiche necessità locali potenzialmente migliore e sicuramente più autonoma che nel caso di vincoli modificati ogni anno come avviene per esempio in Italia o nei Paesi Bassi. La fonte, le scelte ed i meccanismi di definizione ed applicazione dei Patti nazionali cambiano da Paese a Paese in dipendenza della struttura e tradizione istituzionale e giuridica, delle peculiarità socio-economiche locali o di altri elementi contingenti. Le scelte realizzate in Spagna ed Austria sono descritte ed analizzate più ampiamente in seguito nel paragrafo 3.2, mentre in questa sede si descrivono brevemente le peculiarità negli altri paesi europei. In Germania la realizzazione delle regole di bilancio europee ha incontrato diversi problemi di coordinamento negli stati federali dove i comuni hanno ampie possibilità di indebitamento che è soggetto ad una golden rule, ma al contempo richiede l approvazione del governo regionale. Inoltre la costituzione tedesca consente un ampio margine di indebitamento non solo per lo Stato Federale, ma anche per gli stati federati, soggetti spesso anche essi ad una golden rule. Le diverse amministrazioni hanno raggiunto un accordo cooperativo nel 2002, poi rinnovato nel Questo accordo ha previsto anche un emendamento alla Legge sui principi di bilancio per aumentare il coinvolgimento e gli sforzi della Federazione e dei Länder per ridurre l indebitamento netto per perseguire un bilancio in pareggio per tutti i livelli di governo e l attribuzione al Consiglio per la Pianificazione Finanziaria 95

116 Le scelte di finanziamento degli enti locali (Finanzplanungsrat) di cui si parlerà più ampiamente in seguito, di forti funzioni di coordinamento, regolazione e controllo. Il Belgio rappresenta uno dei casi di maggior successo nell applicazione e realizzazione del Patto di Stabilità e Crescita dal momento che alcuni anni fa il paese aveva livelli davvero significativi di debito e deficit pubblico, mentre oggi questi valori sono stati ampiamente ridimensionati. In questo stato federale le regioni (Fiandre, Vallonia e Bruxelles) e le comunità linguistiche hanno accettato gli obiettivi finanziari presenti nella sezione sulle Disposizioni Finanziarie del Consiglio Superiore delle Finanze (Hoge Road van Financiën/ Conseil Superioeur des Finances) 4 attraverso l Accordo di Lambermont del 2000, poi trasformato in legge l anno successivo con legge speciale del 13/07/2001. Gli obiettivi riguardano il pareggio o addirittura il raggiungimento di un surplus di bilancio. Ciascuna amministrazione pubblica contribuisce ed è responsabile del raggiungimento degli obiettivi definiti per l intera amministrazione pubblica belga e la collaborazione tra diversi livelli di governo per raggiungere tali obiettivi si realizza sotto forma di accordi tra stato federale, comunità e regioni per determinare appunto il contributo di ciascuno al miglioramento delle finanze pubbliche applicando così un approccio di tipo cooperativo ed i rispettivi obiettivi di medio termine. Le 3 regioni e le comunità locali sono quindi autonome e responsabili nelle scelte sugli strumenti per perseguire gli obiettivi del Patto di stabilità interno e devono redigere programmi di stabilità simili a quello del governo federale, basati sulle raccomandazioni dello HFC e che vengono da esso stesso valutati. Nei Paesi Bassi la fonte dei vincoli del Patto di stabilità interno non è di tipo normativo, ma essi sono stati introdotti nel 2004 sulla base di una circolare del Ministero delle Finanze che si basa a sua volta su di un accordo stipulato tra Stato centrale, Comuni e Autorità delle Acque (Watershappen). L accordo definisce i criteri di ripartizione interna degli obiettivi che assegnano le quote ad ogni amministrazione locale coinvolta. Sono previsti annualmente poi degli aggiornamenti dei livelli massimi di deficit per ogni comparto del settore pubblico. Sono numerosi inoltre i Paesi europei in cui sono previsti degli organi di vigilanza o coordinamento: di quelli austriaci e spagnoli si parla nel paragrafo successivo, mentre in Germania ed in Belgio esistono rispettivamente il Finanzplanungsrat ed il Consiglio Superiore delle Finanze (Hoge Road van Financiën/ Conseil Superioeur des Finances). Il Finanzplanungsrat è l organo attraverso il quale il Governo Federale ed enti decentrati realizzano il coordinamento delle politiche di bilancio in accordo con i vincoli europei. Esso è inoltre responsabile di monitorare la compatibilità dello 4 Esso accoglie al proprio interno i rappresentanti dei livelli federale, delle comunità linguistiche e delle regioni e gli è affidato il compito di seguire l implementazione e realizzazione del Patto di Stabilità e Crescita. 96

117 Un confronto internazionale sviluppo economico e fiscale di tutti i livelli di governo con gli obiettivi prefissati e di realizzare se necessario le raccomandazioni per ripristinare la disciplina fiscale in caso di non adempimento dei vincoli stabiliti. Una circolare del Ministero delle Finanze ha previsto inoltre l invio di moduli di controllo per tutte le province e tutti i Comuni 5. Il Consiglio Superiore delle Finanze (Hoge Road van Financiën/ Conseil Superioeur des Finances) belga definisce invece, dopo specifiche negoziazioni, le norme fiscali relative a Regioni e Comuni sulla base della specifica situazione congiunturale. Si tratta di un organo particolarmente rilevante a livello nazionale che accoglie al proprio interno una sezione di controllo, Disposizioni Finanziarie la quale si occupa di sorvegliare ed analizzare i programmi di stabilità di medio periodo presentati dalle Regioni e dalle Comunità di cui si è già parlato in precedenza. Secondo Bethuyne (2005), le raccomandazioni e le valutazioni ex-post sulla realizzazione del programma di stabilità hanno creato un sistema trasparente con obiettivi chiari e l opportunità di chiamare per nome e punire di conseguenza le amministrazioni che non hanno raggiunto i propri obiettivi previsti nei Patti nazionali. Quanto invece ai meccanismi sanzionatori adottati nei diversi Paesi: in Austria e Spagna sono previste delle sanzioni amministrative esplicite; in Belgio si realizzano invece attraverso sia la sola peer pressure 6 che le sanzioni amministrative; in Germania infine attraverso la peer pressure il Finanzplanungsrat infatti monitora gli sviluppi fiscali di tutte le amministrazioni ed in caso di eventuali inadempienze elabora delle raccomandazioni per gli enti coinvolti. Per quanto concerne infine la disciplina dell indebitamento delle amministrazioni pubbliche e quindi alla possibilità di accedere al credito, esso è generalmente condizionato (per esempio al raggiungimento. del pareggio di bilancio) o sottoposto ad autorizzazioni da parte delle amministrazioni superiori. Nello specifico in Austria le Regioni non hanno alcun vincolo all indebitamento, mentre i Comuni possono accedervi solo per effettuare spese straordinarie; in Belgio, le Regioni e le Comunità linguistiche possono indebitarsi o emettere titoli solo dopo l autorizzazione del Governo Centrale; in Spagna l indebitamento è vincolato al pareggio del bilancio, mentre a livello regionale esso dovrebbe essere utilizzato solo per finanziare spese in conto capitale dopo l autorizzazione del Ministero delle Finanze;anche in Olanda l accesso al credito per le amministrazioni locali è condizionato al pareggio del bilancio; infine in Germania, come sottolineato in precedenza la maggior parte 5 Questi ultimi sono inoltre obbligati ad inviare una copia di questi moduli di controllo anche al Ministero dell Interno 6 La peer pressure si esplicita nel fatto che le amministrazioni hanno incentivi ad orientare il proprio comportamento per copiare e seguire quelle amministrazioni che hanno i migliori bilanci o per cercare almeno di eguagliare il risultato medio degli altri bilanci (CESifo 2004). Il meccanismo di peer pressure è rafforzato da sanzioni finanziarie o amministrative esplicite che cambiano da paese a paese. 97

118 Le scelte di finanziamento degli enti locali dei Länder, come tutti i comuni, sono sottoposti ad una golden rule, ed inoltre i comuni necessitano dell approvazione del rispettivo governo regionale. 3.2 I Patti Interni di Stabilità: analisi di alcuni casi Dopo la precedente panoramica generale sulle scelte adottate nei vari paesi europei per adempiere al Patto di Stabilità e Crescita europeo, vengono qui di seguito presentate le scelte di Patto di Stabilità nazionale svolte in Spagna ed in Austria. Questi due Paesi sono stati scelti per le relative caratteristiche istituzionali e per la significatività delle iniziative intraprese. In entrambi i Paesi la struttura istituzionale attribuisce agli enti decentrati importanti poteri e funzioni: l Austria è infatti uno stato federale composto da 9 stati federati, mentre in Spagna pur essendo uno stato unitario, si attribuisce grande autonomia agli enti decentrati le 17 Comunità Autonome e ad alcune città. Entrambi i paesi sono poi caratterizzati da una tradizione ed un sistema giuridico di diritto civile. Le altre somiglianze e motivi d interesse delle esperienze spagnole ed austriache sono riportate nei paragrafi successivi. Per ogni caso vengono brevemente riassunti alcuni elementi di contesto ( e ) e le principali peculiarità che ne caratterizzano il Patto di Stabilità nazionale ( e ); successivamente in chiave comparata viene presentato un confronto con l Italia ( 3.2.3), infine vengono proposti alcuni spunti conclusivi ( 3.2.4) La Spagna Alcuni elementi di contesto Secondo la Costituzione approvata nel 1978, la Spagna (che è entrata nell Unione Europea a partire dal 1986) è una monarchia ereditaria parlamentare, dove il Re ha un ruolo di rappresentanza e di garante dell'unità e della democrazia. Il potere esecutivo, come in Italia, è nelle mani del Consiglio dei Ministri (Consejo de Ministros), retto da un Presidente del Governo, cui il parlamento dà e toglie la fiducia. Il potere giudiziario è indipendente. Il potere legislativo è attribuito a un parlamento bicamerale (Cortes Generales) con mandato quadriennale, composto da: Congresso dei Deputati (Congreso de los Diputados), una camera di 350 deputati, eletti con un sistema proporzionale; Senato (Senado), una camera di 259 senatori, di cui 208 eletti direttamente e 51 indirettamente dai consigli regionali. 98

119 Un confronto internazionale Figura 3.1 Le Comunità Autonome in Spagna Fonte: nostra elaborazione. Dal punto di vista dell organizzazione statale, come anticipato, in Spagna (46 mln di abitanti circa), oltre al livello centrale, vi sono 17 comunità autonome (paragonabili alle nostre Regioni) che sono ulteriormente suddivise in 50 province, più due Città Autonome (Ceuta e Melilla). Originariamente la distribuzione delle competenze tra le Regioni era molto disomogenea, per cui si poteva parlare di Regioni di prima e di seconda categoria 7 (Grijalba, 2004). Oggi, dopo alcune revisioni degli Statuti di autonomia, si può invece affermare che il livello delle competenze è simile per tutte le Regioni, soprattutto dopo il trasferimento della gestione della pubblica istruzione e della sanità (Bastida, 2004: 903). Ciononostante, è opportuno precisare che per ragioni storiche restano talune notevoli differenze nel sistema finanziario regionale, soprattutto tra i Paesi Baschi e la Navarra e le altre Regioni. In Spagna vi sono inoltre Comuni, le cui funzioni e responsabilità sono definite dalla Ley reguladora de las Bases del Règimen Local ; tale legge risale al 2 aprile del 1985, è stata modificata nel 1999 e nel 2003, sebbene similmente all Italia sia in corso un dibattito (Pacto Local) per aggiornarla nell ottica di un ulteriore maggiore decentramento di funzioni al livello municipale. 7 Il decentramento in Spagna presentava infatti alcune asimmetrie: in base al decrescente livello di autonomia fiscale si potevano infatti distinguere le Regioni con regime Foral (Paesi Baschi e Navarra), le Regioni con livello di competenze alto (Andalusia, Catalogna, Isole Canarie, Com. Valenciana e Galizia) e le Regioni con livello di competenze basso (le restanti). 99

120 Le scelte di finanziamento degli enti locali La tabella 3.2 presenta brevemente la composizione del bilancio e quindi la situazione delle finanze pubbliche in Spagna per il Tabella 3.2 Uno sguardo alle finanze pubbliche della Spagna Il Bilancio dello Stato Spagnolo: anno 2007 ENTRATE (mld di ) USCITE(mld di ) Imposte e tasse dirette sul reddito Spese per il personale Imposte e tasse dirette sulle società Acquisto di beni e servizi IVA Interessi sul debito Altre imposte e tasse Trasferimenti correnti Trasferimenti c/capitale Investimenti Altre spese Avanzo complessivo (2% in rapporto al PIL) Totale delle Entrate Totale delle Uscite Fonte: Rielaborazione da The Economist Intelligence Unit Limited, Le scelte intraprese per il patto Come accennato in precedenza, il caso spagnolo dell applicazione del Patto di stabilità interno può ritenersi particolarmente interessante per almeno tre ragioni: in primo luogo, perché l assetto istituzionale dello Stato spagnolo può per certi versi essere ritenuto vicino a quello italiano, in quanto entrambi vengono definiti Stati regionali a base unitaria, sebbene abbiano in comune un progressivo trend verso il decentramento che ha caratterizzato il periodo degli anni Novanta (ad es. in Italia d. lgs. 59/1997 e d. lgs. 112/98); in secondo luogo, perché rispetto ai diversi approcci emersi nei Paesi Europei nella formulazione del Patto di stabilità interno, Spagna ed Italia sono accomunati da un approccio rule based, caratterizzato dal fatto che le regole di bilancio vengono generalmente imposte ai livelli inferiori di governo attraverso delle leggi; in terzo luogo, perché la Spagna è un esempio di successo nella definizione ed applicazione delle regole per adempiere al Patto, anche se, dati alla mano, la performance fiscale ottenuta non può ritenersi altrettanto brillante come quella di altri Paesi, come per esempio il Belgio, che è passato da un pesante deficit pubblico ad una situazione di avanzo. 100

121 Un confronto internazionale Ciononostante, sono numerose le evidenze che suffragano la teoria che ritiene il caso spagnolo un esempio di successo: da una situazione ai primi anni degli anni Novanta di deficit pari al 5% del PIL e nel 1996 di debito pubblico pari al 68% del PIL, si è infatti passati - grazie anche alla robusta crescita economica - ad un sensibile miglioramento degli equilibri di bilancio e ad un livello di debito pubblico rispetto al PIL pari al 43% nel 2005, con un aspettativa di scendere nei prossimi anni sotto la soglia del 40% 8, sebbene la crescita del PIL sia oggi prevista intorno allo 0,9%, circa tre punti percentuali in meno rispetto al E interessante a questo proposito conoscere (Miaja, 2005) come il maggior contributo al risanamento sia venuto dal governo centrale con una riduzione del deficit pari al 2,1% in rapporto al PIL dal 1998 al 2003, e dagli organismi componenti il sistema della sicurezza sociale i cui deficit complessivi sono passati dallo 0,3% del PIL nel 1998 ad un surplus pari all 1% del PIL nel In Spagna, un ruolo fondamentale nel processo di definizione del Patto interno di stabilità è stato certamente giocato da due leggi, ambedue approvate nel 2001 ed aggiornate poi più volte in un senso meno restrittivo 9 : la Legge generale di stabilità finanziaria (l. 18/01) e la Legge organica ad essa complementare (l. organica 5/01). La prima disciplina in via generale gli strumenti per garantire il rispetto dei parametri europei, riconoscendo allo Stato un ruolo di vigilanza su tutto il settore pubblico; la seconda si applica alle Comunità Autonome, e tiene conto della loro peculiare posizione all interno dell ordinamento. I principi generali cui si ispira il sistema spagnolo sono quattro: stabilità finanziaria, pluriannualità, trasparenza ed efficienza. Al Governo spetta il compito di fissare l obiettivo della stabilità finanziaria per i tre esercizi successivi, per poi rimetterlo alle Camere per l approvazione. In questo modo viene individuato sia l obiettivo complessivo, sia quello di ciascuno dei comparti del settore pubblico: Stato, Comunità autonome, Enti locali e Sistema di sicurezza sociale. L individuazione degli obiettivi complessivi avviene nel primo semestre dell anno, sentito per le Comunità Autonome il Consiglio di Politica Fiscale e Finanziaria e per gli enti locali la Commissione Nazionale dell Amministrazione Locale 10. In questo modo il Governo acquisisce le opinioni dei livelli inferiori di 8 A questo proposito, si consideri che - a causa della recente crisi finanziaria - il governo spagnolo ha deciso di creare un fondo di 30 miliardi di euro destinato all'acquisto di asset bancari: tale scelta dovrebbe così far crescere temporaneamente il debito pubblico spagnolo sopra il 40% del Pil per poi ridiscendere al momento del rimborso degli acquisti. 9 Si fa ad esempio riferimento alle disposizioni previste dal 2005 che prevedono la possibilità in via di eccezione per lo Stato, le Comunità Autonome e le grandi municipalità di poter presentare un deficit occasionale qualora questo sia destinato a finanziare particolari programmi di investimento; in ogni caso la somma di tali deficit provenienti dai diversi comparti non può comunque complessivamente superare lo 0,5% del PIL annuo. 10 Il Consiglio di Politica Fiscale e Finanziaria è composto da due Ministri del Governo centrale (Ministro dell Economia e Ministro della Funzione Pubblica) e da un responsabile della funzione bilancio per ciascuna delle Comunità Autonome; le decisioni di questo organo vengono prese a maggioranza qualificata ed il voto dei due Ministri pesa quanto quello di ogni singolo 101

122 Le scelte di finanziamento degli enti locali governo prima di enucleare i target: si può notare che la fissazione degli obiettivi così anticipata si contrappone nettamente alla prassi italiana che ha visto lo Stato formularli spesso al termine dell anno - inserendoli nella legge finanziaria per l anno successivo, quando le autonomie territoriali possono aver già provveduto a discutere e a volte persino ad approvare il bilancio L Austria Alcuni elementi di contesto L'Austria (8.1 milioni di abitanti circa, di cui un quinto nell area urbana di Vienna) è una democrazia parlamentare ed è entrata nell Unione Europea nel 1995, a seguito della richiesta effettuata nel Secondo la Costituzione, l Austria è una Repubblica federale di tipo semipresidenziale, ed è composta da 9 stati federati (Bundesländer), a loro volta suddivisi in 84 distretti e 15 città a statuto autonomo. Gli 84 distretti sono ulteriormente suddivisi in 2359 comuni. Il capo di stato è il Presidente federale e viene eletto ogni 6 anni direttamente dalla popolazione. Il presidente a sua volta nomina il Cancelliere federale, che tradizionalmente è il capo del principale partito risultante dalle elezioni per il Parlamento. Quest ultimo si compone di due Camere: il Bundesrat, ove vi sono 62 parlamentari in rappresentanza degli stati a seconda della popolazione, e il Nationalrat, che ha invece 183 membri eletti direttamente. rappresentante delle Comunità Autonome. La Commissione Nazionale dell Amministrazione Locale è invece composta da rappresentanti degli enti locali e svolge il compito di cerniera tra governo centrale ed enti locali nella definizione degli obiettivi di stabilità. 102

123 Un confronto internazionale Figura 3.2 Gli stati federati in Austria. Fonte: nostra elaborazione. Tabella 3.3 Gli stati federati in Austria 1. Burgenland (Capoluogo Eisenstadt) 6. Stiria (Capoluogo Graz) 2. Carinzia (Capoluogo Klagenfurt) 7. Tirolo (Capoluogo Innsbruck) 3. Bassa Austria (Capoluogo St. Pölten) 8. Vorarlberg (Capoluogo Bregenz) 4. Alta Austria (Capoluogo Linz) 9. Vienna 5. Salisburghese (Capoluogo Salisburgo) Fonte: nostra elaborazione Le scelte intraprese per il Patto Nell'ultimo decennio l'economia austriaca è stata caratterizzata da una crescita costante leggermente superiore alla media dell'area euro; in particolare, l'austria ha potuto trarre sostanziali benefici dall'intensificarsi delle relazioni con i Paesi dell'europa centrale e orientale che sono entrati nell Unione Europea, facendo così registrare tassi di disoccupazione e di inflazione tra i più bassi dell'area dell'euro Il Patto interno di stabilità è stato introdotto mediante due leggi del 1999, sebbene già a partire dal 1996 fossero stati introdotti dei meccanismi di 11 Fonte: parere del Consiglio Europeo formulato in data 30 maggio 2007 sul programma di stabilità aggiornato dell'austria per il periodo Patto di Stabilità Austriaco (Österreichischer Stabilitätspakt) (Gazzetta Ufficiale delle Leggi Federali Bundesgesetzblatt für die Republik Österreich I N^ 101/1999) e meccanismo di 103

124 Le scelte di finanziamento degli enti locali coordinamento interistituzionale sulla finanza pubblica 13. Il Patto, entrato in vigore nel 2001, è stato il frutto di un accordo tra i diversi livelli di Governo 14. Gli attori chiave sono la Federazione e gli Stati: il Patto viene sottoscritto anche dai rappresentanti dei Comuni. Va peraltro notato che partecipano alle consultazione anche altri portatori di interesse, quali le Camere di Commercio, i sindacati, le associazioni di categoria. Tale accordo ha previsto di arrivare ad un bilancio consolidato delle amministrazioni pubbliche in pareggio, vincolando le Regioni a creare un surplus di almeno 0,75% del PIL ogni anno per quattro anni e i Comuni ad ottenere un pareggio di bilancio. Un nuovo Patto è stato negoziato tra le parti alla fine del 2004 per il periodo con lo stesso meccanismo, prevedendo degli obiettivi ambiziosi come quello di abbassare la pressione fiscale sotto il livello del 40% del PIL entro il 2010 e di raggiungere il pareggio di bilancio a livello governativo entro il In questo periodo non sono state previste delle modifiche alle relazioni fiscali tra livelli di governo (Schratzenstaller, 2005), mentre sono state invece inserite delle importanti riforme, come quella della sanità e del sistema pensionistico; anche dal punto di vista amministrativo è stato istituito un gruppo di lavoro composto da rappresentanti di tutti i livelli di governo che si è occupato di definire l implementazione di una serie di misure particolarmente innovative (ad es. e-procurement) con lo scopo di un migliore utilizzo delle risorse. Particolare menzione merita inoltre la riforma del sistema di budgeting, caratterizzata dall individuazione di un orizzonte programmatorio di quattro anni e dalla ridefinizione di alcune macroposte di bilancio; tale riforma, entrata nella prima fase a partire dal primo gennaio 2007, prevede in una seconda fase anche l attivazione di misure di performance budgeting. Per ciò che concerne la governance del Patto, sono stati istituiti all interno del Ministero delle Finanze nove Comitati Austriaci di Coordinamento (Österreichischer Koordinationskomitee) (uno nazionale e otto a livello regionale, i Länder- Koordinationskomitee): il primo rappresenta tutti i livelli di Governo, mentre i secondi si occupano di coordinare le attività all interno delle rispettive regioni ed hanno i seguenti compiti: consultazione (Gazzetta Ufficiale delle Leggi Federali Bundesgesetzblatt für die Republik Österreich I N^ 35/ Si fa riferimento all accordo sul meccanismo di consultazione siglato il 10 dicembre 1996 con l obiettivo di consolidare i conti pubblici e di adempiere pienamente agli obiettivi di Maastricht (Fonte: AA.VV, 2003: 35). 14 L accordo è stato negoziato tra rappresentanti di tutti i livelli di Governo: per il Governo Federale il ministro delle Finanze, per le regioni i governatori o i ministri delle finanze e per i Comuni l Associazione delle Citta Austriache (Österreichischer Stabilitätspakt) e l Associazione dei Comuni Austriaci (Österreichischer Gemeindebund). 15 Il risultato nei Comuni viene calcolato sulla base dei costi e dei proventi nel rispetto del principio di competenza economica. 104

125 Un confronto internazionale fissare gli obiettivi di finanza pubblica; definire i compiti per i singoli livelli di Governo; monitorare livelli di deficit e debito; dare early warnings ; decidere sull allocazione delle quote da applicare dopo l eventuale sanzione UE. A questo riguardo, esistono anche dei comitati di conciliazione (Schlichtungsgremien) che si occupano di decidere definitivamente sull applicazione delle sanzioni. Essi sono formati al massimo da quattro rappresentanti, due del Governo Centrale e due delle regioni o dei Comuni. Non sono invece previsti incentivi per il rispetto del Patto. Per ciò che riguarda invece l accesso al credito delle amministrazioni periferiche, si può rimarcare come in Austria le Regioni non abbiano alcun vincolo di accesso, mentre i Comuni possono accedervi solo per effettuare spese straordinarie. I vincoli imposti ai comuni riguardano il conseguimento almeno del pareggio in bilancio. Interessante appare infine la possibilità prevista nel testo del Patto nazionale austriaco di stipulare accordi scritti tra Pubbliche Amministrazioni anche di livelli diversi per far sì che i risultati positivi di alcuni contraenti possano essere estesi alle altre amministrazioni che temporaneamente non rispettano il Patto durante un determinato esercizio. Questa fattispecie ben esemplifica l approccio cooperativo alla base della logica del patto Austriaco. Le conseguenze del Patto paiono per lo più positive, se si considera l aumento della consapevolezza sui costi, la maggiore attenzione ad una programmazione finanziaria pluriennale e la tensione alla economicità. Va peraltro osservato che gli esiti del Patto sono diversificati nei vari livelli di governo. In particolare, la Federazione ha realizzato negli ultimi anni una imponente azione di esternalizzazione, e attualmente tende a non sostituire il turn-over. I Comuni che operano in ambiti di servizio ad alta intensità di personale hanno invece seguito la politica di esternalizzazione in misura molto minore Un confronto delle esperienze spagnole ed austriache con l Italia. Il primo elemento di differenziazione tra il sistema italiano e quelli spagnolo ed austriaco risiede nella istituzionalizzazione della pratica della concertazione tra livelli amministrativi ed enti coinvolti dal Patto di Stabilità Nazionale. In Italia infatti, come ricordato nei capitoli precedenti, non solo si concentrano le regole relative al Patto di Stabilità Interno (PSI) nella Legge Finanziaria, strumento originariamente destinato a definire le entrate e le uscite del solo Stato e non su documenti o procedimenti ad hoc, ma le regole del PSI sono prevalentemente definite dallo Stato centrale con un approccio di tipo top-down senza avviare una reale concertazione con gli enti decentrati coinvolti. In Spagna ed Austria si applica pertanto una logica maggiormente partecipativa, 105

126 Le scelte di finanziamento degli enti locali collaborativa e bottom-up anche per la distribuzione dei compiti tra livelli amministrativi. Nel caso spagnolo, ad esempio, il Consiglio di Politica Fiscale e Finanziaria e la Commissione Nazionale dell Amministrazione Locale hanno il compito di attuare gli obiettivi rispettivamente al livello delle autonomie locali e di quelle regionali, mentre spetta invece al Governo la vigilanza sul rispetto degli obiettivi. L autonomia regionale gode così in Spagna di una tutela piuttosto intensa, che da un lato ha reso necessaria una legge apposita (la legge organica 16 ) per vincolare le Comunità Autonome al rispetto del PSC europeo e dall altro ha imposto delle particolari garanzie anche nell attuazione del Patto. La particolare tutela concessa alle Comunità autonome nell attuazione del Patto si conferma d altronde in una disposizione che prevede la distribuzione degli obiettivi fissati in sede nazionale tra le Comunità. Precisamente, il Consiglio di Politica Fiscale e Finanziaria delle Comunità autonome, entro un mese dalla determinazione degli obiettivi del settore, deve distribuire i target di stabilità per ciascuna delle Comunità. Se non si trova l accordo in tale sede ciascuna Comunità sarà obbligata ad un bilancio almeno in pareggio. Dunque la fissazione degli obiettivi in sede nazionale è condizionata ad una successiva assegnazione degli obiettivi per ciascun ente, cui provvede il Consiglio; se fallisce il tentativo di ridistribuire gli impegni, le Comunità saranno tenute al solo pareggio di bilancio. Pare pertanto di poter cogliere uno spunto interessante dalla normativa iberica, poiché sarebbe auspicabile che anche le Regioni italiane potessero ridistribuire gli obiettivi fissati in sede nazionale in base alle diverse situazioni finanziarie dei propri bilanci. Naturalmente questo impone che gli obiettivi per l intero settore siano definiti molto prima dell inizio dell esercizio cui si devono applicare. Lo stesso approccio collaborativo ed aperto al confronto è riscontrabile anche nel caso austriaco in cui il Patto di Stabilità Nazionale è stato realizzato dopo alcuni accordi informali ed è il risultato di un accordo tra i diversi livelli di governo (Stato federale, regioni e 2359 comuni) e i relativi rappresentanti (per il Governo Federale il ministro delle Finanze, per le regioni i governatori o i ministri delle finanze e per i Comuni la Associazione delle Città Austriache - Österreichische Städtebund- e l Associazione dei Comuni Austriaci - Österreichische Gemeindebund). Successivamente è stato negoziato tra i diversi livelli amministrativi ed i relativi rappresentanti e stipulato un nuovo Patto con lo stesso meccanismo per il periodo La legge organica afferma espressamente che le Comunità autonome, pur essendo tenute al rispetto degli obiettivi di stabilità finanziaria, potranno adottare le misure legislative e amministrative che ritengano convenienti per raggiungere l obiettivo della stabilità. In questo senso la situazione spagnola si distacca considerevolmente da quella italiana, che ha visto negli ultimi anni una limitazione dell autonomia regionale per garantire il rispetto del PSC europeo. 106

127 Un confronto internazionale Tabella 3.4 Confronto sintetico tra Patti di Stabilità nazionali Un confronto sull'applicazione del Patto interno di Stabilità ITALIA SPAGNA AUSTRIA LIVELLI DI GOVERNO 4 livelli di Governo: Stato unitario 20 Regioni 110 Province Comuni 3 livelli di Governo Stato unitario 12 Comunità Autonome Comuni 3 livelli di Governo: Stato Federale 9 Regioni Comuni TIPO DI VINCOLO : saldo : tetti di spesa : saldo SALDO: Pareggio per ciascun ente SALDO: Pareggio del bilancio PA attraverso tetti ai deficit/surplus di comparto ARCO TEMPORALE Rinnovato ogni anno con vincoli triennali Pluriannuale: tre anni (previsti controlli annuali) Pluriannuale (4 anni) SANZIONI ORGANO DI VIGILANZA INFORMAZIONE INDEBITAMENTO Previste ogni anno ex ante specifiche sanzioni Corte dei Conti, Ministero Economia e Revisori Contabili Banca Dati pubblica online Golden Rule: art. 119 Cost. solo per investimenti Fonte: da Patrizi, Rapallini, Zito, (2005). - Ripartizione sanzione UE - Meccanismo ex post - Ministero FINANZE - FISCAL and FINANCIAL POLICY Council Banca Dati Pubblica (con informazioni su tutte le operazioni credito/emissione debito e posizioni rischi delle Comunità Autonome) Golden Rule: autorizzazione Ministero Finanze -Ripartizione sanzione UE - Meccanismo ex ante - COORDINATION COMMITTEE - CONCILIATION COMMITTEE Non c è obbligo di pubblicazione dei dati Regioni: senza vincoli Comuni: solo per spese straordinarie Un ulteriore differenza tra l Italia ed i casi considerati risiede nell esistenza del meccanismo sanzionatorio, che è esplicitamente previsto sia in Austria che in Spagna. In Spagna la sanzione implicita consiste nella limitazione della capacità di indebitamento. Inoltre è prevista la ripartizione in misura da decidere ex post della eventuale multa imposta dall Unione Europea al paese in caso di mancato rispetto del vincolo del 3%. In Austria il meccanismo è invece definito ex ante e consiste di due elementi, uno fisso pari all 8% del contributo comune accordato 107

128 Le scelte di finanziamento degli enti locali e uno variabile, pari al 15% dell insufficienza al raggiungimento di tale obiettivo (Patrizi, Rapallini, Zito, 2005: 21). Un ultimo aspetto interessante de i casi considerati è quello relativo alle procedure per l indebitamento: infatti, diversamente da quanto accade in Italia 17, in Austria le Regioni non hanno alcun vincolo di accesso al credito, mentre i Comuni possono accedervi solo per effettuare spese straordinarie; le autonomie territoriali spagnole non hanno invece subìto particolari limitazioni nei tipi di investimento finanziabili a debito, ma le varie operazioni di ricorso al credito o di emissione di titoli di debito pubblico sono state subordinate ad una previa autorizzazione statale. Ad esempio, tale autorizzazione è necessaria qualora nell esercizio precedente l ente abbia avuto un saldo negativo o qualora le operazioni di credito previste superino il 110% dell insieme delle entrate correnti dell anno precedente. Su queste ipotesi è intervenuta la legge di stabilità finanziaria, stabilendo che l autorizzazione possa essere concessa qualora sia previsto l assorbimento del passivo nell arco di un triennio (art. 23, l. 18/01). Dunque non è stato limitato l indebitamento, ma si è preteso che l ente progetti di risanare il bilancio nel medio periodo, per concedere l autorizzazione. In conclusione, si può notare come la normativa spagnola non abbia limitato le ipotesi di indebitamento, come accaduto in Italia, ma abbia invece accentuato il ruolo dell autorizzazione e del piano di rientro nell equilibrio di bilancio nel termine di tre anni. Si tratta di una disposizione interessante, poiché non limita le opzioni politiche degli enti, ma le incardina in una logica di medio periodo entro il quale devono assorbire il passivo maturato Alcuni spunti conclusivi sui casi presentati. Dal confronto dell esperienza italiana con le esperienze spagnole ed austriache presentate in questo paragrafo, è possibile enucleare alcuni complessivi sentieri di riflessione sul futuro del Patto di Stabilità Interno in Italia: 17 Si riporta qui di seguito uno stralcio del contenuto dell art. 119 della Costituzione: I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio. La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante. Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite... I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i principi generali determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento. E' esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti. 108

129 Un confronto internazionale La logica della pluriennalità: il sistema spagnolo articola sia il sistema di obblighi sia l adeguamento ai parametri, in uno scenario di medio periodo (tre anni), corrispondente a quello del PSC europeo. Il patto europeo prevede infatti che i risultati di gestione della finanza pubblica siano conseguiti nel lasso di alcuni anni. Anche in Austria la logica adottata è pluriennale e si articola su quattro anni. Tali scelte appaiono preferibili, perché non è ipotizzabile che gli enti possano calibrare le proprie scelte su base annuale, come è invece sostanzialmente avvenuto nel caso italiano. Una logica di breve periodo rende difficile la programmazione e, imponendo un allineamento agli obiettivi in capo ad un anno, costringe a misure drastiche che, a scapito dello sviluppo e della crescita, spesso si traducono in una contrazione degli investimenti, generalmente più agevoli da comprimere rispetto alle spese correnti. La governance del Patto: la definizione dei macroobiettivi e degli obiettivi di comparto avviene sia in Spagna che in Austria con largo anticipo, per consentire alle autonomie territoriali di adeguare i propri strumenti di pianificazione finanziaria. In Austria sono stati istituiti all interno del Ministero delle Finanze nove Comitati di Coordinamento: uno nazionale che rappresenta tutti i livelli di Governo e otto a livello regionale che si occupano di coordinare le attività all interno delle rispettive regioni e di definire i diversi obiettivi e le responsabilità di finanza pubblica. In Spagna il dialogo tra Governo centrale, Comunità Autonome ed enti locali è stato istituzionalizzato grazie al ruolo chiave giocato in un ottica di multilateral negotiation (Sanagustin, 2004) da parte del Consiglio di Politica Fiscale e Finanziaria e da parte della Commissione Nazionale dell Amministrazione Locale, sia nella codefinizione degli obiettivi, sia - insieme al Governo centrale - nel controllo e nel following up dei piani di rientro presentati dagli enti che non rispettano il Patto o si avvalgono delle disposizioni di flessibilità. Inoltre, pare interessante segnalare come nel caso spagnolo anche le società partecipate debbano presentare dei piani di rientro qualora presentino dei deficit. Di altrettanto interesse sembra infine l istituto del fondo di contingenza istituito a livello centrale per soddisfare eventuali spese annuali di carattere straordinario senza intaccare gli equilibri budgetari complessivi. La disciplina dell indebitamento: mentre in Austria esso è possibile solo per spese straordinarie (a qualsiasi tipologia esse appartengano), non sarebbe irragionevole mutuare in Italia la soluzione spagnola di sottoporlo ad apposita autorizzazione; in tal senso, particolare interesse suscita l obbligo imposto agli enti locali di rientrare in una situazione di equilibrio in un triennio. 109

130 Le scelte di finanziamento degli enti locali Dal confronto con le scelte relative ai Patti di Stabilità Interni realizzate nei diversi Paesi dell Unione Europea brevemente presentate nel paragrafo 3.1 si può inoltre suggerire per l Italia un investimento e miglioramento dei meccanismi di vigilanza adottati ed una maggiore continuità del sistema di incentivi e sanzioni finora piuttosto mutevoli e spesso inapplicati -. Risulta poi interessante la possibilità di istituire un organo di vigilanza e/o coordinamento ad hoc dotato della necessaria autonomia di giudizio e d azione. Questo anche per evitare di sovraccaricare le istituzioni di controllo esterno preesistenti come la Corte dei Conti di ulteriori compiti che faticosamente riescono a portare a termine. Da ultimo, un elemento da tenere in considerazione in Italia riguarda la disciplina dell avanzo di amministrazione. In un contesto come quello italiano, in cui viene stimato un ingente ammontare medio degli avanzi di amministrazione degli enti locali, sembra fondamentale rivedere i vincoli per l utilizzo degli stessi avanzi, al fine di evitare uno stallo nella spesa per investimenti o tanto peggio un loro eventuale finanziamento attraverso mutui pur in situazioni di presenza di avanzo ItaliaOggi ad esempio stima che nel 2007 gli avanzi degli enti locali ammontassero complessivamente a circa pari a 4,5 miliardi di euro (ItaliaOggi 06/07/2007). Per un analisi del fenomeno relativa alla P.A. centrale si veda il Rapporto sulla spesa delle Amministrazioni centrali dello Stato 2009, redatto dalla Ragioneria Generale dello Stato. 110

131 4 La nozione di investimento ed indebitamento nelle disposizioni normative riguardanti gli enti locali Ebron D Aristotile 4.1 Il concetto di investimento nelle disposizioni normative Il tema degli investimenti e, conseguentemente, quello delle correlate fonti di finanziamento ha sempre costituito uno degli aspetti di maggior interesse della gestione degli enti locali per i riflessi che produce sia sugli equilibri interni del bilancio e dell organizzazione, sia per gli effetti che direttamente ed indirettamente determina sul territorio di riferimento. Ciò detto occorre ricordare come il legislatore nonostante una riconosciuta attenzione verso al spesa in conto capitale abbia per molto tempo evitato di fornire una definizione chiara e completa del termine investimenti. Se, infatti, effettuiamo un analisi a ritroso delle varie norme di contabilità pubblica riguardanti gli enti locali ci rendiamo immediatamente conto che, fin dalla prima introduzione di una distinzione tra spese correnti e di investimento, avvenuta, si ricorda, con la riforma Curti del 1964, il legislatore non si è mai soffermato a fornire una enunciazione chiara e completa del concetto di investimento, lasciando, di conseguenza, all interprete una certa discrezionalità nell individuazione delle tipologie di spesa da considerare. Nella legge n. 62 del 1964, infatti, riscontriamo come la norma, nell introdurre le spese in esame, si limitava a specificare che "nelle disposizioni legislative intese a regolare la gestione delle entrate e delle spese dello Stato nonché delle dipendenti aziende autonome e non contemplate nella presente legge è soppressa la distinzione delle entrate e delle spese in ordinarie e straordinarie.

132 Le scelte di finanziamento degli enti locali Alle espressioni «spese ordinarie» o «di parte ordinaria» e «spese straordinarie» o «di parte straordinaria» sono sostituite rispettivamente le espressioni «spese correnti (o di funzionamento e mantenimento)» e «spese in conto capitale (o di investimento)». Né elementi più puntuali sono rintracciabili nei successivi decreti delegati 8 marzo 1965 n. 670 e 29 novembre 1965 n. 1422, con i quali il legislatore, al fine di coordinare le norme disciplinanti il bilancio dello Stato e quelle di comuni e province, precisava che le spese in conto capitale comprendevano quelle attinenti ad investimenti sia diretti che indiretti, nonché ad operazioni per concessione di crediti. Dalla lettura dei testi riportati come pure da quelli contenuti nella successiva circolare ministeriale S.F.L. 5/66 n /AG del ( nella quale il Ministero dell'interno, trattando del problema dell'ammortamento, precisava, rifacendosi ad un comportamento già assunto dalla Ragioneria Generale dello Stato, che il mobilio, le calcolatrici ed altri strumenti d ufficio costituivano beni da iscrivere nella spesa corrente), si evidenzia una certa difficoltà a distinguere il concetto di spesa in conto capitale da quella di investimento. Per avere un primo chiarimento bisogna attendere la circolare F.L. n. 11/78 del 2 ottobre 1978 prot. N M. 11/5, nella quale il Ministero dell'interno precisava che per una corretta individuazione delle spese d'investimento si dovevano tenere presenti l'oggetto e la natura della spesa. Si trattava di una soluzione che, anche se non completamente condivisibile nei contenuti, forniva un primo chiarimento, e per tale ragione, è da considerare come un importante innovazione. In essa si riscontra il tentativo di evitare il ricorso ad un elencazione puntuale e circostanziata preferendo, piuttosto, individuare dei principi ai quali riferirsi in caso di dubbio. In realtà la circolare quantunque evidenziasse due criteri distintivi quali appunto l oggetto e la natura della spesa, ne specificava il significato solo attraverso degli esempi tornando a cadere in quella incompletezza espositiva che voleva superare. Al contempo, però, occorre notare che essa superava il criterio della "produttività dei beni", generalmente ritenuto alla base della distinzione dalle spese correnti, ritenendo detto elemento non più discriminante in quanto non necessariamente l investimento era da collegare alla sua redditività potendo riguardare anche operazioni per loro natura infruttifere. Restavano ancora escluse dalle spese in conto capitale quelle destinate all acquisizione di mobili, macchine ed attrezzature varie, riferite ai servizi amministrativi dell'ente che, di fatto, rimettevano in discussione la soluzione proposta autorizzando comportamenti che, inevitabilmente, venivano a distorcere la stessa ratio della norma. Se la circolare del 1978 costituiva un primo passo verso un chiarimento sulla materia, le riforme successive avvenute con il D.P.R. 421/79 e con il D. Lgs. 267/2000 non proseguono su tale linea. La riforma contabile avvenuta con l approvazione del D.P.R. n. 421/79, nel trattare delle spese d'investimento si limita a stabilire" le spese in conto capitale comprendono le partite che attengono agli investimenti diretti e indiretti, alle partecipazioni azionarie e ai 112

133 La nozione di investimento ed indebitamento conferimenti nonché ad operazioni per concessioni di crediti." Si tratta di una definizione che se da un lato sembra distinguere il concetto di spesa in conto capitale da quella d investimento, dall altro, con l'indeterminatezza della locuzione "investimenti diretti ed indiretti", non contribuisce ad introdurre ulteriori elementi d innovazione. Anzi la prassi contabile consolidata in particolare sui beni mobili trova convalida nelle circolari ministeriali lasciando di fatto, inalterati i dubbi sulla corretta imputazione delle spese. In particolare la circolare del Ministero degli Interni F.L. 7/79 del 27 ottobre 1979 prot , fornendo una ampia ed articolata analisi delle varie categorie economiche della spesa in conto capitale, torna a ribadire che le spese per mobili, macchine ed attrezzature varie, interessanti i servizi amministrativi, erano da comprendere nella categoria economica "acquisto di beni e servizi" del titolo I. Infine, bisogna segnalare che neanche il D. lgs. 77/95 ed, oggi il D. Lgs. 267/2000, nonostante abbia dedicato alla disciplina in esame un intero capo, ha fornito una definizione di investimento, né degli elementi innovativi ed esplicativi sono rintracciabili nel successivo regolamento ( il D.P.R. 194/96) di approvazione dei modelli che si è limitato solamente ad elencare le varie tipologie economiche di spesa senza fornire una puntuale individuazione dei criteri necessari per discriminare le spese correnti da quelle in conto capitale e queste ultime dagli investimenti. Un momento chiarificatore importante nell excursus presentato è certamente costituito dalla modifica costituzionale del 2001 nel quale all interno delle varie disposizioni che disciplinano il titolo V vengono introdotte alcune modifiche all articolo 119 che permettono l avvio di un processo legislativo, attraverso le successive leggi finanziarie,che porterà a meglio circoscrivere i contenuti del concetto di investimento e di indebitamento. Si ricorda, a tal fine che l articolo 119 richiamato e modificato con la legge costituzionale n.3/2001 precisa che I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i principi generali determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere all indebitamento solo per finanziare spese di investimento. È esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti. Proprio per dare concreta attuazione al principio costituzionale, il legislatore ha immediatamente avviato un processo legislativo che si proponeva, attraverso apposita puntualizzazione, di fornire ulteriori dettagli al principio richiamato. In particolare già con la finanziaria per l anno 2002, approvata con la legge n. 448 del 28 dicembre 2001 e, cioè, pochi mesi dopo l entrata in vigore della riforma del titolo V, era intervenuto sull argomento precisando all articolo 41 comma 4 : Per il finanziamento di spese di parte corrente, il comma 3 dell articolo 194 del citato testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267," (possibilità di ricorrere a mutui) "si applica limitatamente alla copertura dei debiti fuori bilancio maturati anteriormente alla data di entrata in vigore della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3. Con detta norma ribadiva l assunto che non era più possibile ricorrere al finanziamento di debiti fuori bilancio, non 113

134 Le scelte di finanziamento degli enti locali direttamente riferibili a spese d investimento, con il ricorso all accensione di mutui e di prestiti. Non soddisfatto della precisazione della finanziaria per l anno 2002 il legislatore è tornato sull argomento anche in occasione dell approvazione della finanziaria dell'anno 2003, e all articolo 30 della L. 289/2002, quantunque con un epigrafe dell articolo incompleta e fuorviante, si rivolgeva non solo alle regioni ma a tutto il comparto delle autonomie locali precisando, al comma 15: Qualora gli enti territoriali ricorrano all'indebitamento per finanziare spese diverse da quelle di investimento, in violazione dell'articolo 119 della Costituzione, i relativi atti e contratti sono nulli. Le sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti possono irrogare agli amministratori, che hanno assunto la relativa delibera, la condanna ad una sanzione pecuniaria pari ad un minimo di cinque e fino ad un massimo di venti volte l'indennità di carica percepita al momento di commissione della violazione. La disposizione non solo ribadiva, confermando quanto già affermato nella legge finanziaria dell anno precedente ( articolo 41 comma 4 della L. 448/2001), il divieto di procedere al finanziamento delle spese correnti con l indebitamento ma introduceva, per la prima volta, un sistema sanzionatorio che prevedeva: 1) la nullità dei relativi contratti ed atti; 2) la possibilità da parte della sezione giurisdizionale della Corte dei Conti di irrogare agli amministratori che avevano assunto la relativa delibera la condanna ad una sanzione pecuniaria consistente in un importo da quantificare tra un valore minimo di cinque fino ad uno massimo di venti volte l'indennità di carica percepita al momento in cui veniva commessa la violazione. Nonostante le sanzioni previste, la norma non è riuscita a superare le perplessità esistenti in quanto non affrontava il vero problema costituito da una definizione sufficientemente concisa e puntuale del concetto di investimento. In questo contesto si inseriva anche la Cassa depoiti e Prestiti che con propria circolare n in data 29 luglio 2003, al fine di allineare le proprie politiche di concessioni di mutui e prestiti agli enti locali cercava di dare un contributo interpretativo, tracciando delle linee guida sugli investimenti finanziabili dall istituto. Si precisa che il contenuto di detta circolare se da un lato si limitava a raccogliere e classificare i vari comportamenti assunti a norma dell articolo 1 del D. M. 7 gennaio 1998 su specifiche richieste di enti ed istituzioni, contestualmente dava una prima giustificazione ad alcune fattispecie di indebitamento particolarmente frequenti che, rifacendoci ad una visione dottrinaria del concetto di investimento, non avrebbero potuto essere finanziate. In particolare essa, attraverso un processo induttivo, giungeva a circoscrivere il concetto di investimento esplicitandolo come spese in conto capitale a 114

135 La nozione di investimento ed indebitamento fronte delle quali nel bilancio dell ente che le sostiene, si registra un incremento patrimoniale. Si tratta di una definizione che richiama gli apporti della dottrina aziendalistica interessata a riportare i termini del confronto su una accezione maggiormente vicina alle logiche aziendali e, di conseguenza a ritenere l investimento quale impiego di risorse finanziarie in fattori pluriennali.questa definizione pone al centro dell attenzione la natura dei beni oggetto dell operazione, ritenendo appartenenti a detta classe tutti quei beni a fecondità ripetuta che partecipano per più esercizi ai processi erogativi e produttivi degli enti locali. L istituto di credito, partendo da questo assunto, arrivava a ritenere finanziabile solo quegli impieghi che producevano un incremento del valore dell attivo del patrimonio dell ente. Detta impostazione trovava le proprie ragioni : nell esigenza della Cassa, al pari di qualsiasi istituto creditizio, di salvaguardare la solidità patrimoniale dei soggetti beneficiari del finanziamento; nella volontà di allinearsi con la definizione contenuta nella circolare al Sistema europeo dei conti nazionali e regionali nella Comunità, approvato con Reg. CE 25 giugno 1996 n. 2223, avente rilevanza ai fini dell utilizzo delle fonti comunitarie in materia di disavanzi pubblici; nella consapevolezza che l articolo 202 del D. Lgs. 267/2000 che disciplina il ricorso all'indebitamento da parte degli enti locali, fa riferimento alla realizzazione degli investimenti e non a spese in conto capitale. In realtà la definizione fornita quantunque costituisse un utile passo avanti nella definizione della questione dava adito a vari problemi interpretativi sollevati dalla stessa Cassa nella parte della circolare dedicata ai casi esaminati. In linea generale non sorgevano problemi ogni qual volta l ente locale acquisiva capitale di debito per la realizzazione di spese allocabili negli interventi da 01 a 06 del titolo II della spesa, mentre maggiori difficoltà si incontrano nelle spese di cui agli interventi 07,08,09 e 10. Se, infatti, era chiara nella circolare la volontà di evitare un depauperamento del capitale dell ente, in questi ultimi casi vi erano delle difficoltà a giustificare ipotesi di finanziamento consentite quali quelle nelle quali il soggetto che contraeva il mutuo provvedeva, poi, a trasferire la somma ad un soggetto terzo che realizzava l investimento. In questi casi, tenendo conto delle esigenze degli enti locali ed anche del ruolo da essi svolto come soggetti promotori dello sviluppo economico del territorio amministrato, l istituto aveva ritenuto opportuno assumere quale criterio base quello in base al quale la Cassa, al fine di concedere il mutuo, doveva riscontrare se: 115

136 Le scelte di finanziamento degli enti locali a) le risorse trasferite dall ente che assume il debito al terzo beneficiario erano utilizzate da quest ultimo per realizzare investimenti; b) queste generano una variazione con un accrescimento immediato e diretto del patrimonio del soggetto finanziatore. In base a questa definizione risultano finanziabili non solo opere pubbliche ma anche tutti i conferimenti di capitale diretti all acquisizione di azioni e/o di quote di società, aziende e consorzi quando dall operazione di ravvisava una permutazione finanziaria caratterizzata dall aumento delle immobilizzazioni a fronte di una riduzione della liquidità o, più in generale, dell attivo circolante. Non solo in quanto nella circolare la Cassa sottolineava come l incremento del patrimonio dell ente che atteneva il mutuo doveva essere di norma immediato anche se riconosceva, in alcuni casi, che esso potesse essere differito nel tempo. E il caso della concessione di lavori o di servizi pubblici con un contributo in conto capitale da parte dell ente che, alla scadenza del contratto, acquisisce la proprietà dei beni. Con riferimento ad esso l istituto giungeva a ritenere che il finanziamento potesse essere concesso visto che, anche se con scadenza successiva all esborso monetario, l ente avrebbe visto accresciuto il proprio attivo patrimoniale. Un ultimo aspetto oggetto di approfondimento nella circolare è quella riguardante i trasferimenti di capitale. A tal fine distingueva : a) conferimenti per ricapitalizzazioni a copertura di perdite ; b) conferimenti per partecipazioni a procedure negoziate con altri enti. Nel primo caso la Cassa precisava che i finanziamenti non erano concedibili in quanto si ravvisava l ipotesi di un finanziamento di un debito fuori bilancio con conseguente depauperamento del patrimonio netto aziendale. Nel secondo caso, invece, quantunque venisse meno la condizione indispensabile di un accrescimento del patrimonio aziendale, giungeva a concludere che l operazione era ugualmente degna di attenzione e di finanziamento se, ad esempio, l investimento era posto in essere da un altro ente della Pubblica Amministrazione come nel caso di partecipazione ad accordi di programma. In questo caso si introduceva una deroga al principio dell incremento del patrimonio, precisando che erano finanziabili operazioni di trasferimento di capitale finalizzate alle realizzazione di investimenti, a condizione che il soggetto beneficiario fosse pubblico. In altri termini il concetto di incremento patrimoniale non veniva più riferito al singolo ente ma alla P.A. Allargata. 4.2 La nozione attuale di investimento nella normativa vigente Le precisazioni e le riflessioni contenute nella circolare della Cassa, richiamate nel paragrafo precedente, appaiono particolarmente utili al fine di 116

137 La nozione di investimento ed indebitamento comprendere i contenuti dell'attuale interpretazione normativa del concetto di investimento. Esso trova espressione nella legge finanziaria 2004 e, quindi nelle tabelle di approvazione del SIOPE ed, in ultimo anche nella legge finanziaria per l'anno Con la legge 350/2003 (finanziaria 2004) il legislatore per la prima volta introduce alcuni elementi chiarificatori di quanto riportato nel nuovo dettato costituzionale. In particolare dopo aver ribadito, ancora una volta, il divieto costituzionale ed aver introdotto la facoltà per le regioni di disciplinare con propria legge l indebitamento delle aziende sanitarie locali ed ospedaliere e degli enti e organismi, di cui all articolo 12 del decreto legislativo 28 marzo 2000 n. 76, fermo restando il vincolo di utilizzo (solo per finanziare spese di investimento), torna ancora una volta a precisare che l intervento legislativo in esame è rivolto esclusivamente a chiarire e dare concreta applicazione al contenuto dell articolo 119 Cost. Pertanto, le definizioni fornite non possono essere viste quali universali ma, applicabili solo con riferimento alla norma costituzionale o a quelle disposizioni che da essa direttamente discendono. In altri termini, il contenuto della norma è volto ad affermare che affinché un investimento possa essere finanziato attraverso il ricorso all indebitamento è necessario che esso sia tra quelli oggetto di previsione da parte del comma 18 dell articolo 3 della legge 350/2003. Si tratta di una soluzione che certamente non mette fine alla discussione in corso ma che, comunque costituisce un importante chiarimento. finanziano Forme di indebitamento ( art. 3 comma 17 della legge 350/2003) Investimento ( art. 3 comma 18 della legge 350/2003) è finanziabile con Dalla lettura del comma richiamato, si evince in modo evidente come il legislatore si sia limitato ad esplicitare, attraverso una adeguata elencazione (articolata dal punto a al punto i ) le stesse ipotesi già individuate nel mese di luglio dall istituto di credito. In particolare i commi richiamati precisavano che per investimento deve intendersi : a) l acquisto, la costruzione, la ristrutturazione e la manutenzione straordinaria di beni immobili, costituiti da fabbricati sia residenziali che non residenziali e b) la costruzione, la demolizione, la 117

138 Le scelte di finanziamento degli enti locali ristrutturazione, il recupero e la manutenzione straordinaria di opere e impianti ; si tratta di fattispecie che riassumono tutte le spese per la costruzione, per la manutenzione straordinaria e per le migliorie effettuate su beni immobili di proprietà dell ente quali terreni, fabbricati, impianti ecc., iscritti tra le immobilizzazioni materiali esposte nell attivo patrimoniale; b) l acquisto di impianti, macchinari, attrezzature tecnico-scientifiche, mezzi di trasporto e altri beni mobili ad utilizzo pluriennale ; sono pertanto da considerare investimenti le spese sostenute dall ente per l acquisizione di beni mobili a fecondità ripetuta in grado di partecipare ai processi produttivi/erogativi aziendali per più esercizi. In esso sono compresi, ad esempio, gli automezzi, i mobili d ufficio, i computers e, in generale, tutti i beni durevoli in grado di partecipare alla produzione ed erogazione dei servizi in modo duraturo. c) gli oneri per beni immateriali ad utilizzo pluriennale definiti dalla dottrina aziendale come costi capitalizzati. Ci si riferisce, in particolare, agli incarichi professionali esterni finalizzati alla realizzazione di progettazioni preliminari, definitive ed esecutive e quelle sostenute per l acquisizione di strumenti urbanistici quali piani regolatori generali, piani di recupero, ecc. d) le acquisizione di aree, di espropri e di servitù onerose e cioè tutte le spese sostenute per l accrescimento del patrimonio dell ente ottenuto con il ricorso all istituto giuridico dell esproprio in particolare per la realizzazione di programmi di interventi finalizzati alla realizzazione dell edilizia residenziale pubblica, per l acquisizione delle aree urbane per l edilizia economica e popolare, per il risanamento degli agglomerati urbani, per la ristrutturazione di edifici o quartieri danneggiati o distrutti dalla guerra o da calamità naturali, per l acquisizione delle aree destinate all espansione dell abitato dai piani regolatori comunali e degli immobili necessari per la realizzazione dei parchi nazionali. e) le partecipazioni azionarie ed i conferimenti di capitale, nei limiti della facoltà di partecipazione concessa ai singoli enti mutuatari dai rispettivi ordinamenti e, cioè, tutti gli impegni di spesa riferibili ad acquisizioni azionarie o di quote ( nel caso di società a responsabilità limitata) in società direttamente partecipate dall'ente locale oltre che i "conferimenti di capitale" che misurano le erogazioni effettuate a favore di aziende speciali, istituzioni, ecc. per la formazione ed integrazione del relativo fondo di dotazione. Alle fattispecie sopra riportate il legislatore per le stesse ragioni già considerate dalla circolare della Cassa DD.PP. aggiunge g) i trasferimenti in conto capitale destinati specificamente alla realizzazione degli investimenti a cura di un altro ente od organismo appartenente al settore delle pubbliche amministrazioni. In particolare ritiene opportuno precisare che costituiscono 118

139 La nozione di investimento ed indebitamento investimenti finanziabili con l'indebitamento quelle tipologie di spesa comprese nell intervento n. 07 del titolo II, denominato appunto trasferimenti di capitale, se destinate a soggetto appartenente alla P.A. In coerenza con quanto già precisato dalla Cassa Depositi e Prestiti non risultano finanziabili quei trasferimenti a favore di soggetti privati non compresi all interno delle Amministrazioni Pubbliche per i quali, dunque, risultano limitate le modalità di finanziamento rintracciabili, oggi, principalmente nell avanzo d amministrazione o nell avanzo economico. E certamente da escludere, a maggior ragione, il ricorso dell indebitamento per la ricapitalizzazione di aziende o società partecipate. Questo divieto è da ricercare nell oggetto della spesa che, a parere dello scrivente, ne imporrebbe l iscrizione tra quelle correnti in quanto assimilabile ad un contributo in conto esercizio, oltre che nel successivo comma 19 dell articolo 3 della legge 350/2003 il quale, al fine di evitare che il verificarsi dell ipotesi in esame, impone all istituto che concede il prestito, già in sede istruttoria, di acquisire dall ente locale una specifica relazione sull investimento da finanziare contenente l indicazione che il bilancio, relativo all esercizio finanziario precedente l operazione di conferimento di capitale, dell azienda o della società partecipata per la quale si effettua l operazione, non presenta una perdita di esercizio. Proseguendo nell analisi delle varie fattispecie previste dal comma 18 dell articolo 3, il punto h) chiarisce che sono da considerare investimenti anche i trasferimenti in conto capitale in favore di soggetti concessionari di lavori pubblici o di proprietari o gestori di impianti, di reti o di dotazioni funzionali all erogazione di servizi pubblici o di soggetti che erogano servizi pubblici. In questo caso le concessioni o i contratti di servizio prevedono la retrocessione degli investimenti agli enti committenti alla loro scadenza, anche anticipata. In tale fattispecie rientra l intervento finanziario a favore del concessionario di cui al comma 2 dell articolo 19 della legge 11 febbraio 1994, n. 109 Anche in questo caso il legislatore ha ritenuto opportuno, ai fini dell attuazione del dettato contenuto nell ultimo comma dell articolo 119 della Costituzione, che queste particolari forme previste per la realizzazione di opere pubbliche possano essere oggetto di indebitamento anche se, fino al momento della retrocessione del o dei beni, non si determina un incremento dell attivo patrimoniale dell ente locale. Infine, l ultima ipotesi di investimento contemplata dal comma della finanziaria in esame è quello contenuto al punto i) riguardante gli interventi contenuti in programmi generali relativi a piani urbanistici attuativi, esecutivi, dichiarati di preminente interesse regionale aventi finalità pubblica volti al recupero e alla valorizzazione del territorio. Anche in questo caso il legislatore ha ritenuto introdurre una eccezione al principio generale. Nello specifico il finanziamento non genera un aumento delle poste patrimoniali presenti o future del comune o della provincia ma trova una sua giustificazione dall esigenza di favorire accordi tra gli enti operanti con competenze diverse su questioni di interesse regionale. 119

140 Le scelte di finanziamento degli enti locali In conclusione si può concludere che il concetto di investimento non trova ancora oggi, anche se in un contesto certamente più chiaro, una univoca definizione. In linea generale si può sostenere che rientrano in tale concetto tutte le spese sostenute per la realizzazione e/o l acquisizione di beni non destinati al consumo corrente e che, quindi, costituiscono dotazioni permanenti a disposizione delle comunità locali, di cui ne incrementano il patrimonio 1. Parliamo, quindi, di tutti quei beni materiali ed immateriali che sono utilizzati per più anni nell attività gestionale dell ente, assicurando lo svolgimento di funzioni e servizi del comune e della provincia e che, in questa accezione, partecipano alla determinazione del reddito d esercizio con le rispettive quote di ammortamento La nozione di indebitamento nelle disposizioni normative Le stesse problematiche evidenziate trattando del concetto di investimento sono rintracciabili trattando dell' indebitamento. Se, infatti rileggiamo il Titolo IV del D. Lgs. 267/2000 ci rendiamo immediatamente che anche per esso manca una precisa determinazione. Per tale ragione il legislatore della finanziaria per l'anno 2004, definite le varie tipologie di investimento, completa l analisi ed i contenuto del divieto costituzionale sancito nell articolo 119, fornendo una interpretazione autentica del concetto di indebitamento. Dalla lettura del comma 17 dell'articolo 3 della Legge 350/2003, si evince che sono da considerare fattispecie comprendibili all interno del concetto di indebitamento e, come tali possono essere finalizzate al finanziamento degli investimenti, le operazioni di: a) assunzione di mutui, b) emissione di prestiti obbligazionari, c) cartolarizzazioni di flussi futuri di entrata non collegati a un attività patrimoniale preesistente; d) cartolarizzazioni con corrispettivo iniziale inferiore all 85 per cento del prezzo di mercato dell attività oggetto di cartolarizzazione valutato da un unità indipendente e specializzata; e) cartolarizzazioni accompagnate da garanzie fornite da amministrazioni pubbliche; f) cartolarizzazioni e cessioni di crediti vantati verso altre amministrazioni pubbliche. 1 Si veda a riguardo Guida Normativa di G. Falcone Il finanziamento degli investimenti degli enti locali pag. 966 e seguenti CEL Bg. 1998, E. D Aristotile Gli investimenti negli enti locali CEL Bg Sul tema da ultima si veda la circolare della Cassa DDPP 1253/2003 che giungeva a circoscrivere il concetto di investimento esplicitandolo come spese in conto capitale a fronte delle quali nel bilancio dell ente che le sostiene, si registra un incremento patrimoniale. 120

141 La nozione di investimento ed indebitamento Al pari di quanto detto trattando dell investimento anche con riferimento alla nozione d indebitamento occorre notare come l atteggiamento del legislatore non sia stato quello di fornire una definizione ma, al contrario, di specificare i casi in cui l operazione posta in essere dall ente locale debba essere considerata tale. Passando ad esaminare il comma in esame, si vede come venga proposto una elencazione sufficientemente esaustiva delle casistiche da comprendere nel concetto in esame, definendo non solo le ipotesi nelle quali si riscontrano elementi tali da far considerare dette fattispecie quali ipotesi di indebitamento ma, anche, quelle escluse. Dalla lettura si evidenzia che il legislatore ha cercato di distinguere da un lato un fabbisogno finanziario di tipo durevole e, dall altro un fabbisogno variabile. Si tratta di una distinzione riscontrabile in qualsiasi azienda in cui si è soliti distinguere le fonti a lungo termine finalizzate a coprire esigenze finanziarie a lento rigiro quali appunto gli investimenti, da quelle a breve che dipendono essenzialmente dalla dinamica proventi/costi e dai flussi finanziari che derivano da queste due tipologie di componenti. Rinviando per approfondimenti a testi specifici sulla materia, possiamo ricordare che a fabbisogni di tipo variabile o fluttuante si debbano far corrispondere forme di indebitamento a breve termine attraverso le quali approvvigionare la liquidità necessaria per fronteggiare le uscite finanziarie derivante dal sostenimento dei costi. Sarebbe infatti del tutto squilibrato oltre che contrario ai principi di un corretto rapporto tra fonti ed impieghi che con strumenti di breve termine si fronteggiassero investimenti per definizione durevoli. Proprio partendo da tali presupposti il legislatore nel comma 17 ha ritenuto che fossero da escludere dall indebitamento quelle forme di finanza innovativa quali le operazioni di swap o reinvestimento di somme depositate fuori Tesoreria Unica (come le ben note operazioni di pronti contro termine ) in quanto non comportano l ingresso di risorse aggiuntive nel bilancio dell ente, ma consentono solo di superare, entro il limite massimo stabilito dalla normativa statale vigente, una momentanea carenza di liquidità e di effettuare spese per le quali è già prevista idonea copertura di bilancio. Sul punto è da segnalare anche l intervento correttivo/integrativo contenuto nel comma 3 bis dell articolo 62 della legge 133/2008 che si preoccupa di completare l elenco di quelle operazioni che costituiscono indebitamento per gli enti locali, aggiungendo a quello già formulato all articolo 3 comma 17 della legge 24 dicembre 2003 n. 350 anche il premio incassato dall ente locale al momento del perfezionamento delle operazioni derivate. Al contrario facendo propri principi delle aziende private, il legislatore giunge a concludere che l ente deve finanziare gli investimenti di tipo durevole esclusivamente con forme appropriate, ossia attraverso strumenti di finanziamento imperniati su capitali durevolmente o permanente messi a disposizione del comune. Questi strumenti, come già sopra specificato sono 121

142 Le scelte di finanziamento degli enti locali costituiti dai mutui concessi o contratti, dai prestiti obbligazionari e per la prima volta anche dalle cartolarizzazioni. 4.4 Conclusioni In conclusione di questa breve disamina normativa ci pare interessante porre a confronto in una unica tabella le varie classificazioni di indebitamento, investimento e di spesa in conto capitale analizzandone le relazioni esistenti. 122

143 La nozione di investimento ed indebitamento Tabella 4.1 Classificazioni di indebitamento, investimento e di spesa in conto capitale Spese in conto capitale Interventi di spesa del titolo II ( dpr 194/96) Fonti di Finanziamento Spese d investimento 1) Acquisizione di beni immobili Tutte le soluzioni previste dall articolo 199 del D. Lgs. 267/2000 compreso l indebitamento con: Mutui Prestiti obbligazionari Operazioni di cartolarizzazione 2) Espropri e servitù onerose 3) Acquisto di beni specifici per lavori in economia 4) Utilizzo di beni di terzi per realizzazioni di beni in economia 5) Acquisizione di beni mobili macchine ed attrezzature tecnico scientifiche 6) Incarichi professionali esterni 8) Partecipazioni azionarie 9) Conferimenti di capitale 7-a ) Trasferimenti di capitale a favore di soggetti della PA 7-b) Trasferimenti di capitale a favore di soggetti diversi dalla P.A. Tutte le soluzioni previste dall articolo 199 del D. Lgs. 267/2000 escluso l indebitamento con: - Mutui - Prestiti obbligazionari - Operazioni di cartolarizzazione Altre spese in conto capitale 10) Concessioni di crediti ed anticipazioni Fonte: nostra elaborazione. 123

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145 5 Le fonti proprie per il finanziamento degli investimenti Ebron D Aristotile 5.1 Introduzione Il tema degli investimenti negli enti è da molto tempo oggetto di interesse dottrinario e legislativo sia per i riflessi che produce sugli equilibri interni del bilancio e dell organizzazione, sia per gli effetti che direttamente ed indirettamente determina sul territorio di riferimento. Detto interesse assume connotati ancor maggiori in un periodo storico quale quello attuale, caratterizzato da una crisi del sistema finanziario e da un vincolo macroeconomico quale il patto di stabilità interno che, di fatto, limita l accesso alle fonti classiche e maggiormente utilizzate in passato per il finanziamento di dette spese e, cioè, all indebitamento. Scopo del presente capitolo è pertanto quello di proporre all attenzione del lettore, fonti di finanziamento proprie e derivate che non determinano maggiori impegni finanziari sui bilanci futuri dell ente locale, quali appunto quelle che la dottrina definisce fonti proprie. Si tratta di un panorama articolato e certamente non sufficiente a soddisfare tutte le richieste finanziarie di un qualsiasi comune ma che, a differenza di quanto avvenuto in passato, non possono essere marginalmente considerate: al contrario esse dovranno costituire un complemento indispensabile nella definizione delle strategie economico finanziarie che ciascun ente locale vorrà portare avanti. D altra parte il tema della scelta della fonte di finanziamento più confacente ad ogni investimento è diventato uno dei argomenti di maggior interesse anche da parte del legislatore che, nel corso degli anni, ha rivolto ad esso sempre più la propria attenzione, cercando di introdurre un approccio operativo decisionale

146 Le scelte di finanziamento degli enti locali del tutto nuovo, finalizzato ad implementare una attenta e ragionata attività di programmazione in cui quella finanziaria non può essere sicuramente secondaria. Si tratta di un approccio determinato dal superamento di alcune impostazioni culturali che in passato avevano influenzato le scelte decisionali degli enti locali, certamente ricollegabile ai problemi politico economici che negli ultimi anni l Italia e l intero mondo stanno vivendo. Ci riferiamo in particolare 1) all intervento dello Stato, fino all emanazione del D.L. 946/77, nella copertura dei disavanzi di gestione di fine esercizio; 2) alla contrazione di mutui quasi esclusivamente con la Cassa Depositi e Prestiti; 3) all assenza nell ente di una cultura specifica che, attraverso un analisi comparativa delle varie scelte, permettesse di giungere a valutazioni basate su soluzioni economicamente più vantaggiose. Riguardo il primo punto è da segnalare che, per lungo tempo, lo Stato è intervenuto nella gestione delle opere pubbliche degli enti locali partecipando alle spese di ammortamento dei mutui attraverso il fondo sviluppo investimenti. Se da un lato questa politica ha favorito la crescita economica del paese, dall altro però, ha prodotto degli effetti spesso devastanti sulla spesa corrente, in quanto molti di questi investimenti hanno generato pericolosi disavanzi economici. Si è prodotta, cioè, una sorta di spirale per cui i comuni hanno realizzato opere non indispensabili con contestuali, elevati ed incontrollabili indebitamenti che hanno richiesto il successivo intervento dello Stato il quale, con mutui appositamente autorizzati dal Ministero dell Interno, è dovuto intervenire di nuovo per coprire i disavanzi e per evitare dei collassi finanziari. A ciò si aggiunge che per molto tempo, la Cassa Depositi e Prestiti è stata la principale erogatrice di mutui nei confronti di comuni e province, sia per la modesta entità del tasso d interesse richiesto, sia per la semplicità delle procedure istruttorie. Questo ruolo egemone è risultato inattaccabile finché altri istituti bancari non si sono inseriti nel mercato del credito, finanziando parte degli investimenti degli enti locali. La progressiva diminuzione di interesse verso la Cassa Depositi e Prestiti, in particolare da parte dei comuni di maggiori dimensioni, ha determinato delle modifiche sia nell atteggiamento di quest ultima sia in quello del legislatore che ha introdotto delle norme restrittive le quali riducevano le opportunità di ricorso ai prestiti presso altri istituti. A riguardo la norma più eclatante è quella contenuta nel comma 11 dell art. 4 del D.L. 2 marzo 1989 n. 65, la quale autorizzava il ricorso ad altri istituti di credito solo a seguito di rifiuto da parte della Cassa depositi e prestiti. Questa disposizione, abrogata poi dall art. 5 comma 1 del D.L. 310/90, costituiva non solo un vincolo giuridico all attività negoziale ma, anche un limite culturale, poiché impediva all ente di aprirsi al mercato del credito per ricercare 126

147 Le fonti proprie per il finanziamento degli investimenti delle soluzioni alternative e rallentava, di fatto, lo sviluppo di una mentalità aziendale che, oltre a perseguire il rispetto della procedura burocratica, fosse orientata ad individuare anche la soluzione più conveniente. Proprio l assenza di valori aziendali, quali l apertura ed il confronto con il mercato, è stato uno dei principali limiti che ha caratterizzato per molti anni l attività degli operatori del settore, preoccupati di rispettare le procedure burocratiche, sottovalutando completamente il rispetto di quei principi volti a conseguire l economicità della gestione della propria azione amministrativa. 1 Con il passare degli anni, l esaurimento dei fondi statali destinati alle opere pubbliche, ha definitivamente chiuso una stagione nella quale, proprio perché realizzate dallo Stato, i lavori venivano progettati anche in assenza di un effettivo bisogno da parte della collettività. Il nuovo dettato normativo che si è andato evolvendo ed affinando dal 1990 ad oggi ha imposto dei documenti preliminari sempre più completi, i quali hanno notevolmente ridotto la realizzazione di opere improvvisate e non adeguatamente analizzate in sede di sviluppo dell idea, introducendo un nuovo modo di programmare gli investimenti che teneva conto di due principali priorità: a) le esigenze della collettività; b) le disponibilità finanziarie sia in sede di realizzazione che, successivamente, di gestione. Oggi, pertanto, l ente locale, e più in particolare i politici preposti ad effettuare scelte strategiche, devono monitorare le esigenze della collettività che amministrano e, utilizzando varie tecniche per la valutazione delle attese, una volta verificate le urgenze, considerare gli effetti futuri sul bilancio, dapprima nella fase di realizzazione e, poi, in quella della gestione al fine di giudicare se l investimento, una volta a regime, è in grado di garantirsi un autonoma sopravvivenza. Non a caso numerosi enti hanno previsto nei propri regolamenti di contabilità il Piano generale degli investimenti : un documento che, prendendo spunto e ricomprendendo il programma delle opere pubbliche di cui all art. 128 della D.Lgs 163/2005, individui finalità, analisi di fattibilità, ordine di priorità, situazione progettuale, oneri e proventi indotti nonché la fonte di finanziamento di tutte quelle spese non di consumo. Pertanto, al fine di evitare che nella nuova logica budgetaria, che sovrintende la costruzione del bilancio degli enti locali, possano trovare ancora allocazione previsioni che costituiscono solo intendimenti e non obiettivi da conseguire in tempi ben individuati, l inserimento di un investimento potrà avvenire solo dopo un attenta analisi che tenga conto sia degli aspetti tecnici (inserimento nel 1 a riguardo si veda E. Borgonovi I concetti di controllo burocratico e controllo manageriale nella pubblica amministrazione, in Azienda pubblica n. 1/1998 e.g. Farneti Introduzione all economia dell azienda pubblica, Giappichelli Torino 1995 ed. 127

148 Le scelte di finanziamento degli enti locali programma triennale, esistenza di un progetto di massima) che di quelli economici (piano economico finanziario se maggiore di un miliardo, valutazione extracontabile negli altri casi). Partendo da queste premesse si comprende per quale ragione il nuovo Ordinamento Finanziario e contabile degli enti locali, approvato nel 1995 e poi riproposto quasi integralmente nel TUEL del 2000, dedichi agli investimenti un apposito Capo. In esso, un ruolo importante, ribadito anche dall ordine di presentazione, è affidato all articolo 199 che individua, in modo dettagliato, le fonti finanziarie a cui ricorrere per l'attivazione degli investimenti, proponendo nell'ordine una serie di opportunità quali: a) entrate correnti destinate per legge agli investimenti b) avanzi di bilancio, costituiti da eccedenze di entrate correnti rispetto alle spese correnti aumentate delle quote capitali di ammortamento dei prestiti; c) entrate derivanti dall'alienazione di beni e diritti patrimoniali, riscossioni di crediti, proventi da concessioni edilizie e relative sanzioni; d) entrate derivanti da trasferimenti in conto capitale dello Stato, delle regioni, da altri interventi pubblici e privati finalizzati agli investimenti da interventi finalizzati da parte di organismi comunitari e internazionali; e) avanzo di amministrazione, nelle forme disciplinate dall'art. 31; f) mutui passivi; g) altre forme di ricorso al mercato finanziario consentite dalla legge." Si tratta di una elencazione particolareggiata dalla quale si deduce l'intenzione del legislatore da un lato di individuare dei ben definiti canali di finanziamento, dall altro, di non prevedere un elenco esaustivo e chiuso viste le numerose innovazioni finanziarie che negli ultimi anni si sono verificate e che potrebbero ancora ripetersi nel futuro. Nonostante ciò il quadro normativo di riferimento appare al momento sufficientemente chiaro e, pertanto, volendo utilizzare una schematizzazione delle varie fonti potremmo dire che l'operatore pubblico si trova di fronte a delle scelte alternative riconducibili a tre principali tipologie: a) fonti proprie ( autofinanziamento) b) fonti esterne o derivate c) strumenti alternativi di finanziamento E interessante segnalare come l articolazione proposta dal legislatore presenti nell ordine soluzioni di finanziamento per la maggior parte riconducibili a quelle proprie o derivate senza oneri e, solo nelle ultime due lettere f) e g), propone il ricorso a soluzioni onerose per l ente. 128

149 Le fonti proprie per il finanziamento degli investimenti Inoltre l aver preventivamente proposto delle soluzioni diverse dall indebitamento vuole evidenziare una volontà del legislatore di privilegiare prima dette forme di finanziamento e, solo in via residuale, il ricorso al mercato dei capitali. 5.2 La nozione attuale di investimento nella normativa vigente Prima di procedere ad una disamina delle varie soluzioni appare interessante richiamare brevemente il concetto di investimento nel panorama giuscontabile italiano. A tal fine è utile segnalare come il legislatore nonostante una riconosciuta attenzione verso al spesa in conto capitale abbia per molto tempo evitato di fornire una definizione chiara e completa del termine. Se, infatti, effettuiamo un analisi a ritroso delle varie norme di contabilità pubblica riguardanti gli enti locali, ci rendiamo immediatamente conto che, fin dalla prima introduzione della distinzione delle spese tra correnti e di investimento, avvenuta, si ricorda, con la riforma Curti del 1964, il legislatore non si è mai soffermato a fornire una enunciazione chiara e completa del concetto di investimento, lasciando, di conseguenza, all interprete una certa discrezionalità nell individuazione delle tipologie di spesa da considerare. Nella legge n. 62 del 1964, infatti, si limitava a specificare che "nelle disposizioni legislative intese a regolare la gestione delle entrate e delle spese dello Stato nonché delle dipendenti aziende autonome e non contemplate nella presente legge è soppressa la distinzione delle entrate e delle spese in ordinarie e straordinarie. Alle espressioni «spese ordinarie» o «di parte ordinaria» e «spese straordinarie» o «di parte straordinaria» sono sostituite rispettivamente le espressioni «spese correnti (o di funzionamento e mantenimento)» e «spese in conto capitale (o di investimento)».né elementi più puntuali sono rintracciabili nei successivi decreti delegati 8 marzo 1965 n. 670 e 29 novembre 1965 n. 1422, con i quali il legislatore, al fine di coordinare le norme disciplinanti il bilancio dello Stato e quelle di comuni e province, precisava che le spese in conto capitale comprendevano quelle attinenti ad investimenti sia diretti che indiretti, nonché ad operazioni per concessione di crediti. Dalla lettura dei testi riportati come pure da quelli contenuti nella successiva circolare ministeriale S.F.L. 5/66 n /AG del ( nella quale il Ministero dell'interno, trattando del problema dell'ammortamento, precisava, rifacendosi ad un comportamento già assunto dalla Ragioneria Generale dello Stato, che il mobilio, le calcolatrici ed altri strumenti d ufficio costituivano beni da iscrivere nella spesa corrente), si evidenzia una certa difficoltà nel distinguere il concetto di spesa in conto capitale da quella di investimento. Per avere un primo chiarimento bisogna attendere la circolare F.L. n. 11/78 del 2 ottobre 1978 prot. N M. 11/5, nella quale il Ministero dell'interno precisava che per una corretta individuazione delle spese d'investimento si dovevano tenere presenti l'oggetto e la natura della spesa. 129

150 Le scelte di finanziamento degli enti locali Si trattava di una soluzione che, anche se non completamente condivisibile nei contenuti, forniva un primo chiarimento, e per tale ragione, è da considerare come un importante innovazione. In essa si riscontra il tentativo di evitare il ricorso ad un elencazione puntuale e circostanziata preferendo, piuttosto, individuare dei principi ai quali riferirsi in caso di dubbio. In realtà la circolare quantunque evidenziasse due criteri distintivi quali appunto l oggetto e la natura della spesa, ne specificava il significato solo attraverso degli esempi tornando a cadere in quella incompletezza espositiva che voleva superare. Al contempo, però, occorre notare che essa superava il criterio della "produttività dei beni", generalmente ritenuto alla base della distinzione dalle spese correnti, ritenendo detto elemento non più discriminante in quanto non necessariamente l investimento era da collegare alla sua redditività, potendo riguardare anche operazioni per loro natura infruttifere. Restavano ancora escluse dalle spese in conto capitale quelle destinate all acquisizione di mobili, macchine ed attrezzature varie, riferite ai servizi amministrativi dell'ente che, di fatto, rimettevano in discussione la soluzione proposta, autorizzando comportamenti che, inevitabilmente, venivano a distorcere la stessa ratio della norma. Se la circolare del 1978 costituiva un primo passo verso un chiarimento sulla materia, le riforme successive avvenute con il D.P.R. 421/79 e con il D. Lgs. 267/2000 non proseguono su tale linea. La riforma contabile avvenuta con l approvazione del D.P.R. n. 421/79, nel trattare delle spese d'investimento si limita a stabilire" le spese in conto capitale comprendono le partite che attengono agli investimenti diretti e indiretti, alle partecipazioni azionarie e ai conferimenti nonché ad operazioni per concessioni di crediti." Si tratta di una definizione che se da un lato sembra distinguere il concetto di spesa in conto capitale da quella d investimento, dall altro, con l'indeterminatezza della locuzione "investimenti diretti ed indiretti", non contribuisce ad introdurre ulteriori elementi d innovazione. Anzi la prassi contabile consolidata, in particolare sui beni mobili, trova convalida nelle circolari ministeriali lasciando di fatto, inalterati i dubbi sulla corretta imputazione delle spese. In particolare la circolare del Ministero degli Interni F.L. 7/79 del 27 ottobre 1979 prot , fornendo una ampia ed articolata analisi delle varie categorie economiche della spesa in conto capitale, torna a ribadire che le spese per mobili, macchine ed attrezzature varie, interessanti i servizi amministrativi, erano da comprendere nella categoria economica "acquisto di beni e servizi" del titolo I. Infine, bisogna segnalare che neanche il D. lgs. 77/95 ed, oggi il D. Lgs. 267/2000, nonostante abbia dedicato alla disciplina in esame un intero capo, ha fornito una definizione di investimento, né degli elementi innovativi ed esplicativi sono rintracciabili nel successivo regolamento ( il D.P.R. 194/96) di approvazione dei modelli che si è limitato solamente ad elencare le varie tipologie economiche di spesa senza fornire una puntuale individuazione dei criteri necessari per discriminare le spese correnti da quelle in conto capitale e queste ultime dagli investimenti. 130

151 Le fonti proprie per il finanziamento degli investimenti Un momento chiarificatore importante nell excursus presentato è certamente costituito dalla modifica costituzionale del 2001 nel quale all interno delle varie disposizioni che disciplinano il titolo V vengono introdotte alcune modifiche all articolo 119 che permettono l avvio di un processo legislativo, attraverso le successive leggi finanziarie,che porterà a meglio circoscrivere i contenuti del concetto di investimento e di indebitamento. Si ricorda, a tal fine che l articolo 119 richiamato e modificato con la legge costituzionale n.3/2001 precisa che I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i principi generali determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere all indebitamento solo per finanziare spese di investimento. È esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti. Proprio per dare concreta attuazione al principio costituzionale, il legislatore ha immediatamente avviato un processo legislativo che si proponeva, attraverso apposita puntualizzazione, di fornire ulteriori dettagli al principio richiamato. In particolare già con la finanziaria per l anno 2002, approvata con la legge n. 448 del 28 dicembre 2001 e, cioè, pochi mesi dopo l entrata in vigore della riforma del titolo V, era intervenuto sull argomento precisando all articolo 41 comma 4 : Per il finanziamento di spese di parte corrente, il comma 3 dell articolo 194 del citato testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267," (possibilità di ricorrere a mutui) "si applica limitatamente alla copertura dei debiti fuori bilancio maturati anteriormente alla data di entrata in vigore della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3. Con detta norma ribadiva l assunto che non era più possibile ricorrere al finanziamento di debiti fuori bilancio, non direttamente riferibili a spese d investimento, con il ricorso all accensione di mutui e di prestiti. Non soddisfatto della precisazione della finanziaria per l anno 2002 il legislatore è tornato sull argomento anche in occasione dell approvazione della finanziaria dell'anno 2003, e all articolo 30 della L. 289/2002, quantunque con un epigrafe dell articolo incompleta e fuorviante, si rivolgeva non solo alle regioni ma a tutto il comparto delle autonomie locali precisando, al comma 15: Qualora gli enti territoriali ricorrano all'indebitamento per finanziare spese diverse da quelle di investimento, in violazione dell'articolo 119 della Costituzione, i relativi atti e contratti sono nulli. Le sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti possono irrogare agli amministratori, che hanno assunto la relativa delibera, la condanna ad una sanzione pecuniaria pari ad un minimo di cinque e fino ad un massimo di venti volte l'indennità di carica percepita al momento di commissione della violazione. La disposizione non solo ribadiva, confermando quanto già affermato nella legge finanziaria dell anno precedente ( articolo 41 comma 4 della L. 448/2001), il divieto di procedere al finanziamento delle spese correnti con l indebitamento ma introduceva, per la prima volta, un sistema sanzionatorio che prevedeva: la nullità dei relativi contratti ed atti; 131

152 Le scelte di finanziamento degli enti locali la possibilità da parte della sezione giurisdizionale della Corte dei Conti di irrogare agli amministratori che avevano assunto la relativa delibera la condanna ad una sanzione pecuniaria consistente in un importo da quantificare tra un valore minimo di cinque fino ad uno massimo di venti volte l'indennità di carica percepita al momento in cui veniva commessa la violazione. Nonostante le sanzioni previste, la norma non è riuscita a superare le perplessità esistenti in quanto non affrontava il vero problema costituito da una definizione sufficientemente concisa e puntuale del concetto di investimento. In questo contesto si inseriva anche la Cassa Depositi e Prestiti che, con propria circolare n in data 29 luglio 2003, al fine di allineare le proprie politiche di concessioni di mutui e prestiti agli enti locali, cercava di dare un contributo interpretativo, tracciando delle linee guida sugli investimenti finanziabili dall istituto. Si precisa che il contenuto di detta circolare, se da un lato si limitava a raccogliere e classificare i vari comportamenti assunti a norma dell articolo 1 del D. M. 7 gennaio 1998 su specifiche richieste di enti ed istituzioni, contestualmente dava una prima giustificazione ad alcune fattispecie di indebitamento particolarmente frequenti che, rifacendoci ad una visione dottrinaria del concetto di investimento, non avrebbero potuto essere finanziate. In particolare essa, attraverso un processo induttivo, giungeva a circoscrivere il concetto di investimento esplicitandolo come spese in conto capitale a fronte delle quali nel bilancio dell ente che le sostiene, si registra un incremento patrimoniale. Si tratta di una definizione che richiama gli apporti della dottrina aziendalistica interessata a riportare i termini del confronto su una accezione maggiormente vicina alle logiche aziendali e, di conseguenza a ritenere l investimento quale impiego di risorse finanziarie in fattori pluriennali. Questa definizione pone al centro dell attenzione la natura dei beni oggetto dell operazione, ritenendo appartenenti a detta classe tutti quei beni a fecondità ripetuta che partecipano per più esercizi ai processi erogativi e produttivi degli enti locali. L istituto di credito, partendo da questo assunto, arrivava a ritenere finanziabile solo quegli impieghi che producevano un incremento del valore dell attivo del patrimonio dell ente. Detta impostazione trovava le proprie ragioni : a) nell esigenza della Cassa, al pari di qualsiasi istituto creditizio, di salvaguardare la solidità patrimoniale dei soggetti beneficiari del finanziamento; b) nella volontà di allinearsi con la definizione contenuta nella circolare al Sistema europeo dei conti nazionali e regionali nella Comunità, 132

153 Le fonti proprie per il finanziamento degli investimenti approvato con Reg. CE 25 giugno 1996 n. 2223, avente rilevanza ai fini dell utilizzo delle fonti comunitarie in materia di disavanzi pubblici; c) nella consapevolezza che l articolo 202 del D. Lgs. 267/2000 che disciplina il ricorso all'indebitamento da parte degli enti locali, fa riferimento alla realizzazione degli investimenti e non a spese in conto capitale. In realtà la definizione fornita, quantunque costituisse un utile passo avanti nella definizione della questione, dava adito a vari problemi interpretativi sollevati dalla stessa Cassa nella parte della circolare dedicata ai casi esaminati. In linea generale non sorgevano problemi ogni qual volta l ente locale acquisiva capitale di debito per la realizzazione di spese allocabili negli interventi da 01 a 06 del titolo II della spesa, mentre maggiori difficoltà si incontrano nelle spese di cui agli interventi 07,08,09 e 10. Se, infatti, era chiara nella circolare la volontà di evitare un depauperamento del capitale dell ente, in questi ultimi casi vi erano delle difficoltà a giustificare ipotesi di finanziamento consentite quali quelle nelle quali il soggetto che contraeva il mutuo provvedeva, poi, a trasferire la somma ad un soggetto terzo che realizzava l investimento. In questi casi, tenendo conto delle esigenze degli enti locali ed anche del ruolo da essi svolto come soggetti promotori dello sviluppo economico del territorio amministrato, l istituto aveva ritenuto opportuno assumere quale criterio base quello in base al quale la Cassa, al fine di concedere il mutuo, doveva riscontrare se: a) le risorse trasferite dall ente che assume il debito al terzo beneficiario erano utilizzate da quest ultimo per realizzare investimenti; b) queste generano una variazione con un accrescimento immediato e diretto del patrimonio del soggetto finanziatore. In base a questa definizione risultano finanziabili non solo opere pubbliche ma anche tutti i conferimenti di capitale diretti all acquisizione di azioni e/o di quote di società, aziende e consorzi quando dall operazione di ravvisava una permutazione finanziaria caratterizzata dall aumento delle immobilizzazioni a fronte di una riduzione della liquidità o, più in generale, dell attivo circolante. Non solo in quanto nella circolare la Cassa sottolineava come l incremento del patrimonio dell ente che atteneva il mutuo doveva essere di norma immediato anche se riconosceva, in alcuni casi, che esso potesse essere differito nel tempo. E il caso della concessione di lavori o di servizi pubblici con un contributo in conto capitale da parte dell ente che, alla scadenza del contratto, acquisisce la proprietà dei beni. Con riferimento ad esso l istituto giungeva a ritenere che il finanziamento potesse essere concesso visto che, anche se con scadenza successiva all esborso monetario, l ente avrebbe visto accresciuto il proprio attivo patrimoniale. 133

154 Le scelte di finanziamento degli enti locali Un ultimo aspetto oggetto di approfondimento nella circolare è quella riguardante i trasferimenti di capitale. A tal fine distingueva : a) conferimenti per ricapitalizzazioni a copertura di perdite ; b) conferimenti per partecipazioni a procedure negoziate con altri enti. Nel primo caso la Cassa precisava che i finanziamenti non erano concedibili in quanto si ravvisava l ipotesi di un finanziamento di un debito fuori bilancio con conseguente depauperamento del patrimonio netto aziendale. Nel secondo caso, invece, quantunque venisse meno la condizione indispensabile di un accrescimento del patrimonio aziendale, giungeva a concludere che l operazione era ugualmente degna di attenzione e di finanziamento se, ad esempio, l investimento era posto in essere da un altro ente della Pubblica Amministrazione come nel caso di partecipazione ad accordi di programma. In questo caso si introduceva una deroga al principio dell incremento del patrimonio, precisando che erano finanziabili operazioni di trasferimento di capitale finalizzate alle realizzazione di investimenti, a condizione che il soggetto beneficiario fosse pubblico. In altri termini il concetto di incremento patrimoniale non veniva più riferito al singolo ente ma alla P.A. allargata. Le precisazioni e le riflessioni contenute nella circolare della Cassa, appaiono particolarmente utili al fine di comprendere i contenuti dell'attuale interpretazione normativa del concetto di investimento. Esso trova espressione nella legge finanziaria 2004 e, quindi nelle tabelle di approvazione del SIOPE ed, in ultimo anche nella legge finanziaria per l'anno Con la legge 350/2003 ( finanziaria 2004) il legislatore per la prima volta introduce alcuni elementi chiarificatori di quanto riportato nel nuovo dettato costituzionale. In particolare dopo aver ribadito, ancora una volta, il divieto costituzionale ed aver introdotto la facoltà per le regioni di disciplinare con propria legge l indebitamento delle aziende sanitarie locali ed ospedaliere e degli enti e organismi, di cui all articolo 12 del decreto legislativo 28 marzo 2000 n. 76, fermo restando il vincolo di utilizzo (solo per finanziare spese di investimento), torna ancora una volta a precisare che l intervento legislativo in esame è rivolto esclusivamente a chiarire e dare concreta applicazione al contenuto dell articolo 119 Cost. Pertanto, le definizioni fornite non possono essere viste quali universali ma, applicabili solo con riferimento alla norma costituzionale o a quelle disposizioni che da essa direttamente discendono. In altri termini, il contenuto della norma è volto ad affermare che affinché un investimento possa essere finanziato attraverso il ricorso all indebitamento è necessario che esso sia tra quelli oggetto di previsione da parte del comma 18 dell articolo 3 della legge 350/

155 Le fonti proprie per il finanziamento degli investimenti Figura 5.1 Riferimenti normativi Forme di indebitamento ( art. 3 comma 17 della legge 350/2003) Investimento ( art. 3 comma 18 della legge 350/2003) Fonte: nostra elaborazione. Si tratta di una soluzione che certamente non mette fine alla discussione in corso ma che, comunque costituisce un importante chiarimento. Dalla lettura del comma richiamato, si evince in modo evidente come il legislatore si sia limitato ad esplicitare, attraverso una adeguata elencazione (articolata dal punto a al punto i ) le stesse ipotesi già individuate nel mese di luglio dall istituto di credito. In particolare i commi richiamati precisavano che per investimento deve intendersi : a) l acquisto, la costruzione, la ristrutturazione e la manutenzione straordinaria di beni immobili, costituiti da fabbricati sia residenziali che non residenziali e b) la costruzione, la demolizione, la ristrutturazione, il recupero e la manutenzione straordinaria di opere e impianti ; si tratta di fattispecie che riassumono tutte le spese per la costruzione, per la manutenzione straordinaria e per le migliorie effettuate su beni immobili di proprietà dell ente quali terreni, fabbricati, impianti ecc., iscritti tra le immobilizzazioni materiali esposte nell attivo patrimoniale; 135

156 Le scelte di finanziamento degli enti locali c) l acquisto di impianti, macchinari, attrezzature tecnico-scientifiche, mezzi di trasporto e altri beni mobili ad utilizzo pluriennale ; sono pertanto da considerare investimenti le spese sostenute dall ente per l acquisizione di beni mobili a fecondità ripetuta in grado di partecipare ai processi produttivi/erogativi aziendali per più esercizi. In esso sono compresi, ad esempio, gli automezzi, i mobili d ufficio, i computers e, in generale, tutti i beni durevoli in grado di partecipare alla produzione ed erogazione dei servizi in modo duraturo. d) gli oneri per beni immateriali ad utilizzo pluriennale definiti dalla dottrina aziendale come costi capitalizzati. Ci si riferisce, in particolare, agli incarichi professionali esterni finalizzati alla realizzazione di progettazioni preliminari, definitive ed esecutive e quelle sostenute per l acquisizione di strumenti urbanistici quali piani regolatori generali, piani di recupero, ecc. e) le acquisizione di aree, di espropri e di servitù onerose e cioè tutte le spese sostenute per l accrescimento del patrimonio dell ente ottenuto con il ricorso all istituto giuridico dell esproprio in particolare per la realizzazione di programmi di interventi finalizzati alla realizzazione dell edilizia residenziale pubblica, per l acquisizione delle aree urbane per l edilizia economica e popolare, per il risanamento degli agglomerati urbani, per la ristrutturazione di edifici o quartieri danneggiati o distrutti dalla guerra o da calamità naturali, per l acquisizione delle aree destinate all espansione dell abitato dai piani regolatori comunali e degli immobili necessari per la realizzazione dei parchi nazionali. f) le partecipazioni azionarie ed i conferimenti di capitale, nei limiti della facoltà di partecipazione concessa ai singoli enti mutuatari dai rispettivi ordinamenti e, cioè, tutti gli impegni di spesa riferibili ad acquisizioni azionarie o di quote ( nel caso di società a responsabilità limitata) in società direttamente partecipate dall'ente locale oltre che i "conferimenti di capitale" che misurano le erogazioni effettuate a favore di aziende speciali, istituzioni, ecc. per la formazione ed integrazione del relativo fondo di dotazione. Alle fattispecie sopra riportate il legislatore per le stesse ragioni già considerate dalla circolare della Cassa DD.PP. aggiunge g) i trasferimenti in conto capitale destinati specificamente alla realizzazione degli investimenti a cura di un altro ente od organismo appartenente al settore delle pubbliche amministrazioni. In particolare ritiene opportuno precisare che costituiscono investimenti finanziabili con l'indebitamento quelle tipologie di spesa comprese nell intervento n. 07 del titolo II, denominato appunto trasferimenti di capitale, se destinate a soggetto appartenente alla P.A. In coerenza con quanto già precisato dalla Cassa Depositi e Prestiti non risultano finanziabili quei trasferimenti a favore di soggetti privati non compresi all interno delle Amministrazioni Pubbliche per i quali, dunque, risultano limitate le modalità di 136

157 Le fonti proprie per il finanziamento degli investimenti finanziamento rintracciabili, oggi, principalmente nell avanzo d amministrazione o nell avanzo economico. E certamente da escludere, a maggior ragione, il ricorso dell indebitamento per la ricapitalizzazione di aziende o società partecipate. Questo divieto è da ricercare nell oggetto della spesa che, a parere dello scrivente, ne imporrebbe l iscrizione tra quelle correnti in quanto assimilabile ad un contributo in conto esercizio, oltre che nel successivo comma 19 dell articolo 3 della legge 350/2003 il quale, al fine di evitare che il verificarsi dell ipotesi in esame, impone all istituto che concede il prestito, già in sede istruttoria, di acquisire dall ente locale una specifica relazione sull investimento da finanziare contenente l indicazione che il bilancio, relativo all esercizio finanziario precedente l operazione di conferimento di capitale, dell azienda o della società partecipata per la quale si effettua l operazione, non presenta una perdita di esercizio. Proseguendo nell analisi delle varie fattispecie previste dal comma 18 dell articolo 3, il punto h) chiarisce che sono da considerare investimenti anche i trasferimenti in conto capitale in favore di soggetti concessionari di lavori pubblici o di proprietari o gestori di impianti, di reti o di dotazioni funzionali all erogazione di servizi pubblici o di soggetti che erogano servizi pubblici. In questo caso le concessioni o i contratti di servizio prevedono la retrocessione degli investimenti agli enti committenti alla loro scadenza, anche anticipata. In tale fattispecie rientra l intervento finanziario a favore del concessionario di cui al comma 2 dell articolo 19 della legge 11 febbraio 1994, n. 109 Anche in questo caso il legislatore ha ritenuto opportuno, ai fini dell attuazione del dettato contenuto nell ultimo comma dell articolo 119 della Costituzione, che queste particolari forme previste per la realizzazione di opere pubbliche possano essere oggetto di indebitamento anche se, fino al momento della retrocessione del o dei beni, non si determina un incremento dell attivo patrimoniale dell ente locale. Infine, l ultima ipotesi di investimento contemplata dal comma della finanziaria in esame è quello contenuto al punto i) riguardante gli interventi contenuti in programmi generali relativi a piani urbanistici attuativi, esecutivi, dichiarati di preminente interesse regionale aventi finalità pubblica volti al recupero e alla valorizzazione del territorio. Anche in questo caso il legislatore ha ritenuto introdurre una eccezione al principio generale. Nello specifico il finanziamento non genera un aumento delle poste patrimoniali presenti o future del comune o della provincia ma trova una sua giustificazione dall esigenza di favorire accordi tra gli enti operanti con competenze diverse su questioni di interesse regionale. In conclusione si può concludere che il concetto di investimento non trova ancora oggi, anche se in un contesto certamente più chiaro, una univoca definizione. In linea generale si può sostenere che rientrano in tale concetto tutte le spese sostenute per la realizzazione e/o l acquisizione di beni non destinati al consumo corrente e che, quindi, costituiscono dotazioni permanenti a 137

158 Le scelte di finanziamento degli enti locali disposizione delle comunità locali, di cui ne incrementano il patrimonio 2. Parliamo, quindi, di tutti quei beni materiali ed immateriali che sono utilizzati per più anni nell attività gestionale dell ente, assicurando lo svolgimento di funzioni e servizi del comune e della provincia e che, in questa accezione, partecipano alla determinazione del reddito d esercizio con le rispettive quote di ammortamento 3. E interessante però notare come a seguito delle modifiche legislative richiamate si possa distinguere anche all interno del panorama giuscontabile degli enti locali tre principali tipologie di spese in conto capitale: a) lavori/opere pubbliche: comprendono (ai sensi dell art. 2, comma 1, della legge 109/1994) le attività di costruzione, demolizione, recupero e ristrutturazione, restauro e manutenzione di opere e di impianti. Può qualificarsi opera o lavoro pubblico ogni intervento del pubblico potere preordinato ad ottenere una modificazione durevole del mondo fisico che interessa la collettività (TAR Lombardia, Milano, Sezione III, 9 maggio 1991, n. 192); b) investimenti: comprendono i lavori e le opere pubbliche, nonché tutte le attività individuate dall art. 3, comma 18 della legge 350/2003; c) infrastrutture: realizzazioni e acquisizioni di beni a fecondità ripetuta che insistono sul territorio amministrato dall ente, ma che non necessariamente incrementano il patrimonio dello stesso: Rientrano in questa casistica i contributi a fondo perduto in conto capitale erogati a soggetti della pubblica amministrazione o estranei ad essa, come pure la realizzazione diretta da parte di privati, ad esempio con sistemi di project financing 4. Una ultima riflessione riguarda infine il concetto di indebitamento che, si ricorda costituisce la soluzione ancora più utilizzata tra gli enti locali. Anche per esso valgono le stesse problematiche evidenziate trattando del concetto di investimento. Se, infatti rileggiamo il Titolo IV del D. Lgs. 267/2000, ci rendiamo immediatamente conto che anche in questo caso manca una precisa determinazione. Per tale ragione il legislatore della finanziaria per l'anno 2004, definite le varie tipologie di investimento, completa l analisi ed i contenuto del 2 Si veda a riguardo Guida Normativa di G. Falcone Il finanziamento degli investimenti degli enti locali pag. 966 e seguenti CEL Bg. 1998, E. D Aristotile Gli investimenti negli enti locali CEL Bg Sul tema da ultima si veda la circolare della Cassa DDPP 1253/2003 che giungeva a circoscrivere il concetto di investimento esplicitandolo come spese in conto capitale a fronte delle quali nel bilancio dell ente che le sostiene, si registra un incremento patrimoniale. 4 E. D ARISTOTILE, La programmazione delle infrastrutture, dispensa nel Progetto Governance,

159 Le fonti proprie per il finanziamento degli investimenti divieto costituzionale sancito nell articolo 119, fornendo una interpretazione autentica del concetto di indebitamento. Dalla lettura del comma 17 dell'articolo 3 della Legge 350/2003, si evince che sono da considerare fattispecie comprendibili all interno del concetto di indebitamento e, come tali possono essere finalizzate al finanziamento degli investimenti, le operazioni di: a) assunzione di mutui, b) emissione di prestiti obbligazionari, c) cartolarizzazioni di flussi futuri di entrata non collegati a un attività patrimoniale preesistente; d) cartolarizzazioni con corrispettivo iniziale inferiore all 85 per cento del prezzo di mercato dell attività oggetto di cartolarizzazione valutato da un unità indipendente e specializzata; e) cartolarizzazioni accompagnate da garanzie fornite da amministrazioni pubbliche; f) cartolarizzazioni e cessioni di crediti vantati verso altre amministrazioni pubbliche. Al pari di quanto detto trattando dell investimento anche con riferimento alla nozione d indebitamento occorre notare come l atteggiamento del legislatore non sia stato quello di fornire una definizione ma, al contrario, di specificare i casi in cui l operazione posta in essere dall ente locale debba essere considerata tale. Passando ad esaminare il comma in esame, si vede come venga proposto una elencazione sufficientemente esaustiva delle casistiche da comprendere nel concetto in esame, definendo non solo le ipotesi nelle quali si riscontrano elementi tali da far considerare dette fattispecie quali ipotesi di indebitamento ma, anche, quelle escluse. Dalla lettura si evidenzia che il legislatore ha cercato di distinguere da un lato un fabbisogno finanziario di tipo durevole e, dall altro un fabbisogno variabile. Si tratta di una distinzione riscontrabile in qualsiasi azienda in cui si è soliti distinguere le fonti a lungo termine finalizzate a coprire esigenze finanziarie a lento rigiro quali appunto gli investimenti, da quelle a breve che dipendono essenzialmente dalla dinamica proventi/costi e dai flussi finanziari che derivano da queste due tipologie di componenti. Rinviando per approfondimenti a testi specifici sulla materia, possiamo ricordare che a fabbisogni di tipo variabile o fluttuante si debbano far corrispondere forme di indebitamento a breve termine attraverso le quali approvvigionare la liquidità necessaria per fronteggiare le uscite finanziarie derivante dal sostenimento dei costi. Sarebbe infatti del tutto squilibrato oltre che contrario ai principi di un corretto rapporto tra fonti ed impieghi che con strumenti di breve termine si fronteggiassero investimenti per definizione durevoli. 139

160 Le scelte di finanziamento degli enti locali Proprio partendo da tali presupposti il legislatore nel comma 17 ha ritenuto che fossero da escludere dall indebitamento quelle forme di finanza innovativa quali le operazioni di swap o reinvestimento di somme depositate fuori Tesoreria Unica (come le ben note operazioni di pronti contro termine ) in quanto non comportano l ingresso di risorse aggiuntive nel bilancio dell ente, ma consentono solo di superare, entro il limite massimo stabilito dalla normativa statale vigente, una momentanea carenza di liquidità e di effettuare spese per le quali è già prevista idonea copertura di bilancio. Sul punto è da segnalare anche l intervento correttivo/integrativo contenuto nel comma 3 bis dell articolo 62 della legge 133/2008 che si preoccupa di completare l elenco di quelle operazioni che costituiscono indebitamento per gli enti locali, aggiungendo a quello già formulato all articolo 3 comma 17 della legge 24 dicembre 2003 n. 350 anche il premio incassato dall ente locale al momento del perfezionamento delle operazioni derivate. Al contrario facendo propri principi delle aziende private, il legislatore giunge a concludere che l ente deve finanziare gli investimenti di tipo durevole esclusivamente con forme appropriate, ossia attraverso strumenti di finanziamento imperniati su capitali durevolmente o permanente messi a disposizione del comune. Questi strumenti, come già sopra specificato sono costituiti dai mutui concessi o contratti, dai prestiti obbligazionari e per la prima volta anche dalle cartolarizzazioni 5.3 Le fonti proprie di finanziamento: autofinanziamento e sue configurazioni Procedendo nell ordine che lo stesso legislatore segue nell articolo 199 del TUEL, presenteremo dapprima le fonti proprie di finanziamento e cioè quelle risorse finanziarie generatesi a seguito di processi virtuosi all interno dell ente locale. In questa ottica e con le dovute cautele, all interno dei comuni e delle province, è possibile parlare di autofinanziamento intendendo, con questo termine, quel processo con cui l azienda si procura i mezzi finanziari senza far ricorso a soggetti esterni o, ancor meglio, alla differenza positiva tra la variazione degli investimenti da un lato e dell indebitamento dall altro. In questa ottica, anche se forse impropria, è possibile ottenere una misurazione della capacità dell azienda-ente locale di creare al suo interno dei flussi finanziari in grado, non solo di garantire un corretto espletamento delle funzioni correnti ma, anche, di ottenere delle disponibilità necessarie alla realizzazione o acquisizione di beni a fecondità ripetuta. Nei paragrafi successivi si approfondiranno tutti quei flussi di natura finanziaria che, prodottisi all interno dell ente, sono utilizzati da quest ultimo per l acquisizione di beni destinati per più esercizi al miglioramento del benessere sociale collettivo. Rientrano in questa tipologia : 140

161 Le fonti proprie per il finanziamento degli investimenti l avanzo d amministrazione le entrate correnti senza vincolo di destinazione le entrate correnti con vincolo di destinazione Avanzo di Amministrazione L avanzo di amministrazione è disciplinato da vari articoli del TUEL e costituisce, la forma più comune e conosciuta di risorsa propria utilizzata per il finanziamento delle spese di investimento. Per la sua natura, può essere assimilato ad una riserva finanziaria a disposizione dell ente, ottenuta quale risultato della somma algebrica del fondo cassa finale a cui sono aggiunti i residui attivi e sottratti quelli passivi. La norma richiamata, infatti, in vari articoli si occupa di questa posta consuntiva della gestione finanziaria,precisando Le risultanze finali del conto del bilancio sono espresse in termini di avanzo, disavanzo o pareggio finanziario, e sono distinte in risultato contabile di gestione (quadro riassuntivo della gestione di competenza) e risultato contabile di amministrazione (quadro riassuntivo della gestione finanziaria). Il risultato contabile di gestione, determinato dalla somma delle riscossioni e dei residui attivi dedotti i pagamenti ed i residui passivi, derivanti dalla gestione di competenza, evidenzia il risultato di sintesi finanziario dell anno considerato."( principio contabile 3.63) Quantunque facilmente determinabile dal punto di vista contabile, in realtà esso costituisce una voce su cui a lungo si è dibattuto con particolare riguardo alle modalità di calcolo e di utilizzo e che, ancora oggi, è oggetto di discussione non tanto con riferimento alle sue modalità di misurazione e di quantificazione, quanto agli effetti che esso produce sul patto di stabilità. Rinviando al successivo paragrafo per quanto concerne i riflessi sulle norme ed i risultati del Patto, prioritariamente ripercorreremo le varie norme che nel corso degli anni si sono occupate delle sue modalità di calcolo. L articolo 31 del D. Lgs. 77/95 ( oggi articolo 186 del TUEL) costituisce, infatti, il momento conclusivo di un lungo processo legislativo di affinamento delle disposizioni iniziato molti anni prima. Per molto tempo la materia è stata regolamentata dall art. 307 del T.U.L.C.P. n. 383/1934 che autorizzava l impiego dell'avanzo per il finanziamento di spese che presentavano il carattere della straordinarietà e della transitorietà, subordinandone l utilizzo all effettiva disponibilità ed alla condizione inderogabile di realizzabilità. Detta norma non ha subito sostanziali modifiche fino all'approvazione del D.P.R. 421/1979 che, nell'ambito di un processo di riforma della finanza statale e locale, è intervenuto nuovamente e a distanza di molti anni sull'argomento lasciando, però, una certa discrezionalità nella definizione dei residui attivi e passivi e, di conseguenza, notevole spazio a delle interpretazioni estensive che ne hanno distorto a lungo il significato e la "ratio" originale. 141

162 Le scelte di finanziamento degli enti locali Questa imprecisione legislativa, accompagnata da una prassi consolidatasi nel tempo, ha dato luogo a delle valutazioni superficiali dei residui che hanno favorito politiche di bilancio finalizzate a edulcorare i risultati finanziari di gestione non sempre ottimali. I successivi interventi legislativi verificatisi negli anni successivi al 1979, purtroppo, registrano come il legislatore sia tornato nuovamente sull'argomento senza puntualizzare nulla in merito alle problematiche precedentemente esposte ma rivolgendo la sua attenzione alla disciplina delle modalità di utilizzo. L articolo 3 bis del D.L. 55/83, infatti, ha ridefinito gli ambiti di applicabilità dell'avanzo di amministrazione che, a seguito dell'approvazione di questa disposizione, veniva ad essere destinabile per la parte non derivante dai residui perenti: al finanziamento delle spese d investimento, di quelle una tantum, alla copertura di passività pregresse, oltre che di quelle correnti anche se solo in sede di assestamento, ai sensi dell art. 14 del D.P.R. 421/79. Restava,però, inalterata la definizione di residuo e con essa anche la prassi oramai consolidatasi, attraverso la quale gli enti, senza porre la dovuta attenzione né alla natura né alla sussistenza di tutti gli elementi in grado di qualificare un rapporto creditorio o debitorio con la controparte, trasferivano al nuovo esercizio degli impegni di spesa e degli accertamenti di entrata alquanto discutibili per l'assenza di quei contenuti giuridici minimi che ne permettessero una qualificazione quale debito o credito per l'ente. Con il passare degli anni, lo sviluppo di una consapevolezza diffusa, alimentata anche da numerosi dissesti finanziari verificatisi in quegli anni, sui pericoli connessi ad una sopravvalutazione dei residui attivi e su una sottostima di quelli passivi ha indotto il legislatore ad intervenire ancora una volta ed in modo più radicale sull'argomento, ridisegnando i contenuti dell'avanzo di amministrazione per quanto concerne gli elementi che lo costituiscono e le modalità di utilizzo. Con riferimento al primo aspetto (contenuti), infatti, il D. Lgs 77/95, oggi D. Lgs. 267/2000, ha posto termine ad ogni discussione sulle caratteristiche dei residui assimilandoli, almeno per la maggior parte dei casi, ai crediti ed ai debiti. Per quanto riguarda, invece, la sua destinazione, l articolo 187 del D. Lgs. 267/00, riprendendo l impostazione ed il contenuto di altre norme precedenti, ha previsto che l applicazione dell eventuale avanzo accertato possa essere utilizzato per ( art. 187 comma 2): per il reinvestimento delle quote accantonate per ammortamento,provvedendo, ove l'avanzo non sia sufficiente, ad applicare nella parte passiva del bilancio un importo pari alla differenza; 142

163 Le fonti proprie per il finanziamento degli investimenti per la copertura dei debiti fuori bilancio riconoscibili a norma dell'articolo 194 e per l'estinzione anticipata di prestiti; per i provvedimenti necessari per la salvaguardia degli equilibri di bilancio di cui all'articolo 193 ove non possa provvedersi con mezzi ordinari, per il finanziamento delle spese di funzionamento non ripetitive in qualsiasi periodo dell'esercizio per le altre spese correnti solo in sede di assestamento; in via residuale per il finanziamento di spese di investimento. Lo stesso articolo prevede al comma 3 che nel corso dell'esercizio al bilancio di previsione possa essere applicato, con delibera di variazione, l'avanzo di amministrazione presunto derivante dall'esercizio immediatamente precedente, con la finalizzazione di cui alle lettere a), b) e c) del comma 2. Per tali fondi l'attivazione delle spese però, può avvenire solo dopo l'approvazione del conto consuntivo dell'esercizio precedente, con eccezione dei fondi, contenuti nell'avanzo, aventi specifica destinazione e derivanti da accantonamenti effettuati con l'ultimo consuntivo approvato, i quali possono essere immediatamente attivati. Limitandoci ad analizzare gli affetti della norma esclusivamente sulle spese di investimento, si può notare come l'impostazione dell'articolo sopra riportato sia improntato ad un criterio di prudenza, per cui l'utilizzo dell'avanzo di amministrazione per il finanziamento delle spese in conto capitale, costituisce una soluzione subordinata percorribile solo a seguito del rispetto di alcuni vincoli giuridici che impongono verifiche preliminari quali: a) l approvazione del conto consuntivo; b) il riscontro della sua effettiva sussistenza alla data di utilizzo; c) la definizione della consistenza del fondo non vincolato. Per quanto riguarda il punto a) si noti come l approvazione del conto consuntivo (entro il 30 aprile), rappresenti un vincolo temporale per l applicazione dell avanzo in quanto, solo in quel momento esso assume, a seguito della approvazione con delibera consiliare del rendiconto della gestione, una rilevanza giuridica. Ne consegue che i tempi non sono affatto molto rapidi e, in ogni caso, l'utilizzo è subordinato al perfezionarsi di atti amministrativi, non ultimo la delibera di applicazione dell avanzo che, comportando delle variazioni di bilancio, richiede nuovamente l intervento del consiglio. Con riferimento al punto b) occorre precisare che per dare esecuzione alle spese finanziate con questa voce è indispensabile riscontrare, anche durante l anno, il permanere della consistenza di quei residui attivi e passivi che ne hanno determinato il valore. A tal fine il servizio finanziario dell ente deve svolgere una costante azione di monitoraggio, diretta a verificarne l effettiva realizzazione, per non modificare gli equilibri finanziari, programmando spese 143

164 Le scelte di finanziamento degli enti locali senza la necessaria copertura. D'Altra parte anche la norma contenuta nell art. 153 comma 4 del D. Lgs. 267/ impone al responsabile del servizio finanziario, in sede di parere tecnico contabile e, cioè, in un periodo successivo alla data di approvazione del conto consuntivo, di controllare, attraverso opportuni riscontri sui residui attivi e passivi, se l avanzo è ancora effettivamente presente. Detta prescrizione nasce dalla riflessione che nel periodo compreso tra il 31 dicembre (data di chiusura dell esercizio) ed il 30 aprile (data di approvazione del rendiconto), potrebbero verificarsi fatti aziendali in grado di far venire meno la consistenza di alcuni residui che partecipano alla formazione dell avanzo di amministrazione calcolato alla data di fine esercizio. Un utile strumento di verifica è costituito dal prospetto che segue che permette di analizzare se l eventuale saldo tra l ammontare dei residui risultante dal conto consuntivo e quello derivante dal riaccertamento in corso di gestione nell anno successivo, possa essere tale da provocare modifiche nella consistenza dell'avanzo di amministrazione. 5 L articolo Art. 153 c.4. prevede Il responsabile del servizio finanziario, di ragioneria o qualificazione corrispondente, è preposto alla verifica di veridicità delle previsioni di entrata e di compatibilità delle previsioni di spesa, avanzate dai vari servizi, da iscriversi nel bilancio annuale o pluriennale ed alla verifica periodica dello stato di accertamento delle entrate e di impegno delle spese. 144

165 Le fonti proprie per il finanziamento degli investimenti Tabella 5.1 Prospetto per il calcolo dell avanzo effettivo PROSPETTO PER IL CALCOLO DELL AVANZO EFFETTIVO RESIDUI ATTIVI A) Residui attivi portati nel presente esercizio B) Maggiori o nuovi accertamenti c/ residui nel presente esercizio TOTALE C) A) + B) D) Minori accertamenti di residui attivi riconosciuti inesigibili, inesistenti, prescritti, la cui riscossione è incerta nel presente esercizio E) Somma netta che si presume di esigere C) - D) E) RESIDUI PASSIVI F) Residui passivi portati nel presente esercizio G) Minori accertamenti di residui passivi riconosciuti in seguito insussistenti H) Somma netta impegnata per i residui passivi F) - G) H) I) Differenza in c/ gestione residui E) - H) L) Fondo Cassa M) Risultato di amministrazione ricalcolato alla data L) - I) Avanzo applicato al presente esercizio al netto O) Avanzo vincolato M) - N)- O) P) AVANZO DISPONIBILE Fonte: nostra elaborazione. 145

166 Le scelte di finanziamento degli enti locali Infine e con riferimento al punto c) e cioè alla verifica della consistenza del fondo non vincolato, si può segnalare che il D. Lgs. 267/2000, nell'ambito del processo complessivo di riordino della materia finanziaria, ha provveduto a rendere più trasparente la formazione e gestione dell'avanzo di amministrazione e, nell'art. 187 comma 1, ne ha previsto un'articolazione in quattro principali sottoclassi: 1) fondi non vincolati 2) fondi vincolati 3) fondi per il finanziamento di spese in c/capitale 4) fondi di ammortamento Fondi non vincolati I fondi di cui ai punti 2, 3, e 4 presentano una loro destinazione ex lege e, pertanto, non possono avere una finalizzazione differente da quella prevista. Essi saranno trattati nei paragrafi che seguono. La voce 1), invece, rappresenta quella parte dell'avanzo che non trova un vincolo di destinazione in specifiche norme legislative e, pertanto, il consiglio, una volta verificata la sua consistenza, ne può determinare l'utilizzo nel rispetto dei commi 2 e 3 dello stesso articolo 187. Poiché essa costituisce solo una delle quattro componenti in cui si compone il valore complessivo dell'avanzo risultante dal conto consuntivo, il suo importo potrà essere o minore o uguale al risultato finanziario della gestione, a seconda della consistenza e dell assorbimento di risorse da parte delle altre componenti. Si segnala ancora che ai sensi dell articolo 187 del D. Lgs. 267/2000, la parte non vincolata può essere utilizzata secondo un ordine ben definito che dimostra una volontà esplicita del legislatore di subordinarne l utilizzo alla verifica dapprima dell assenza di condizioni di cui al punto b) e solo in via residuale al finanziamento delle spese di investimento. Inoltre, l impossibilità espressamente prevista nel comma 2 del suddetto articolo di iscrivere l avanzo presunto nel bilancio di previsione prima dell approvazione del rendiconto dell esercizio precedente per il finanziamento di spese di cui al punto d), dimostra come il legislatore consideri l avanzo un cuscinetto posto dapprima a salvaguardia degli equilibri di bilancio e, una volta assicurati questi ultimi, orientato al finanziamento delle spese di investimento Fondo di Ammortamento Tra le varie componenti che compongono l avanzo di amministrazione, un ruolo nuovo ma particolarmente importante avrebbe potuto avere il Fondo di Ammortamento inserito dall art. 9 del D. Lgs. 77/95 ( oggi articolo 167 del TUEL) Ammortamento dei beni. 146

167 Le fonti proprie per il finanziamento degli investimenti Fino all'introduzione di questa nuova posta contabile, l ammortamento non costituiva una forma di autofinanziamento. Se brevemente analizziamo le norme che nel tempo si sono succedute ci accorgiamo che il primo riferimento agli ammortamenti avvenne nel 1964 con la legge n. 62. Il R.D. 2440/1923 che allora disciplinava la materia, nella sua stesura originale non prevedeva un'apposita voce nella quale comprendere la quota parte delle spese annuali dei beni a fecondità ripetuta e solo con la modifica all'art. 37, prevista dalla legge richiamata, ne venne permessa l'iscrizione in bilancio. La norma molto chiara nei contenuti, avrebbe dovuto, fin da allora, introdurre un sistema di autofinanziamento finalizzato al rinnovo degli investimenti, secondo logiche economiche proprie delle imprese ma, il Ministero dell Interno, nel diramare la circolare illustrativa Circ. S.F.L. 5/66 n /AG del , disponeva: Per ammortamento in senso tecnico, s intende l accantonamento di somme determinate allo scopo di rendere disponibili, alla scadenza del tempo previsto, i capitali in quel momento necessari per il rinnovo di determinati apparecchi o impianti o per grandi manutenzioni di determinati immobili. Secondo, invece l interpretazione che è stata data alla citata norma di legge in sede di compilazione del bilancio di previsione dello Stato, per l anno 1965, si è proceduto all iscrizione, in appositi titoli, di due partite equivalenti nel loro importo di carattere puramente figurativo calcolate: a) per quanto riguarda i beni mobili, in base alla media degli stanziamenti classificati nel conto capitale per acquisti di beni mobili, macchine ed attrezzature tecnico-scientifiche (esclusi quindi i mobili di ufficio, le macchine per scrivere e calcolatrici, le attrezzature scolastiche, gli automezzi ecc.) relativi all ultimo quinquennio; b) per quanto riguarda i beni immobili applicando una quota (da determinarsi dagli organi tecnici) alla consistenza in valori accertati alla fine del penultimo esercizio chiuso. Analogo procedimento va seguito anche dai Comuni e dalle Province, iscrivendo, però le due partite, di importo equivalente, nel titolo primo della spesa e nel titolo quarto dell Entrata. L interpretazione data, seguendo un orientamento della Ragioneria Generale dello Stato e stravolgendo il significato economico dell'operazione, non ha prodotto alcun effetto concreto anzi ha fatto perdere una importante occasione 1. È data facoltà agli enti locali di iscrivere nell'apposito intervento di ciascun servizio l'importo dell'ammortamento accantonato per i beni relativi, almeno per il trenta per cento del valore calcolato secondo i criteri dell'articolo L'utilizzazione delle somme accantonate ai fini del reinvestimento è effettuata dopo che gli importi sono rifluiti nel risultato di amministrazione di fine esercizio ed è possibile la sua applicazione al bilancio in conformità all'articolo

168 Le scelte di finanziamento degli enti locali per l introduzione di aspetti tipicamente aziendali nella gestione degli enti. Peraltro, la soluzione giuscontabile adottata, che considerava l ammortamento una posta figurativa e non un vero e proprio costo per l ente, non costituiva l unica anomalia presente nei bilanci comunali, ma si accompagnava alla discutibile imputazione dei beni mobili che, secondo la stessa circolare doveva avvenire tra le spese correnti anziché tra quelle in c/capitale nonostante la loro natura e funzionalità per più esercizi. Queste anomalie interpretative sono state superate solo dal D.Lgs 77/95. Quest ultima norma, infatti, ha chiarito come l ammortamento non è una voce figurativa che, come tale, non provoca alcun effetto sugli equilibri economici ma, al contrario, gli enti locali iscrivono nell apposito intervento di ciascun servizio l importo dell ammortamento accantonato per i beni relativi, almeno il 30% del valore calcolato secondo i criteri dell articolo 71. L utilizzazione delle somme accantonate ai fini del reinvestimento è effettuata dopo che gli importi sono rifluiti nel risultato di amministrazione di fine esercizio ed è possibile la sua applicazione al bilancio in conformità all art. 31 (art. 9 D. Lgs. 77/95). Il D.P.R. 194/96, poi, dando concreta e pratica attuazione alla disposizione, nel ridefinire i modelli di bilancio, ha predisposto in ciascun servizio della spesa corrente un intervento specifico (n.06- Ammortamento), ma non correlandolo ad alcuna voce dell'entrata, ha di fatto generato un sistema contabile in grado di produrre un'economia che partecipa alla costituzione di un fondo vincolato dell Avanzo di Amministrazione utilizzabile esclusivamente per l acquisizione di nuovi beni. Purtroppo l applicazione di questa disposizione nella contabilità degli enti locali ha avuto una vita estremamente breve. Le disposizioni normative susseguitesi negli anni, si pensi alle varie leggi finanziarie ed alle altre disposizioni collegate, ne hanno dapprima rinviato l'applicazione, quindi ridotto la percentuale di accantonamento ed, infine, reso facoltativa l applicazione della disposizione. Si tratta di una soluzione che, di fatto, ha completamente vanificato ogni tentativo di generare forme di autofinanziamento utili per un ciclico rinnovo almeno di attrezzature ed impianti. Ciò precisato, gli enti che volontariamente attivano questo strumento di finanziamento provvederanno all iscrizione delle somme in bilancio con le modalità ed i limiti percentuali definite nel proprio regolamento. Queste al termine dell esercizio, confluiscono direttamente nell avanzo di amministrazione dove trovano separata imputazione nella parte d) fondi di ammortamento fino alla loro successiva destinazione che, in ogni caso, dovrà avvenire nell esercizio successivo. L art. 187, comunque, riconosciuta l assoluta certezza della sussistenza dei fondi e al fine di evitare il blocco totale degli acquisti nei primi mesi dell esercizio e, cioè, fino all approvazione del conto consuntivo, autorizza l iscrizione e l applicazione in bilancio dell avanzo presunto con la conseguente attivazione delle procedure di spesa fin dall inizio dell anno. 148

169 Le fonti proprie per il finanziamento degli investimenti Si vuole segnalare, a prescindere dagli obblighi legislativi ormai inesistenti e consci della difficoltà che in particolare in questo periodo gli enti incontrano nella costruzione dei bilanci, l importanza rivestita dall accantonamento al fondo di ammortamento per garantire il mantenimento di standard qualitativi dei servizi, attraverso una periodica sostituzione dei beni obsoleti. E evidente che una tale politica finanziaria impone, in sede di assestamento (30 novembre) ed ancor prima in sede salvaguardia (30 settembre), una particolare attenzione agli aspetti finanziari della gestione che non si limiti solo a garantire il perseguimento degli equilibri del bilancio di competenza ma che preservi il fondo, assicurando un avanzo di fine gestione almeno pari al suo valore Fondo vincolato per il finanziamento delle spese di investimento Il Fondo per il finanziamento delle spese di investimento costituisce ai sensi dell'articolo 187 del D. Lgs. 267/2000 un altra componente fondamentale dell'avanzo di amministrazione. Al pari quanto già visto per il fondo di ammortamento la costituzione e la destinazione delle somme è vincolata e disciplinata dalla legge. Il principio contabile n. 3 al punto 65 precisa che i fondi vincolati si riferiscono per lo più ad economie di spesa di stanziamenti finanziati con entrate finalizzate o a contributi pervenuti oltre il termine massimo per effettuare variazioni di bilancio e che, pertanto, hanno contribuito alla determinazione del risultato di amministrazione. All interno di detta classe è opportuno distinguere poi I fondi vincolati da quelli vincolati per spese in conto capitale. Quantunque analoghi si distinguono per la finalizzazione della spesa, nel primo caso destinata a spese di consumo e nel secondo a quelle d investimento. Proprio a queste ultime intendiamo riferirci nell ambito di questo lavoro, precisando come sia difficoltoso effettuare una classificazione esaustiva di tutte le possibili voci che possono partecipare al finanziamento di questo fondo. Certamente sono da comprendervi tutti gli importi accertati quali, ad esempio i proventi a costruire, e non destinati entro il termine di esercizio. Trattandosi di risorse vincolate nell'utilizzo ma non ancora finalizzate ad una ben individuata opera, esse trovano la loro iscrizione nel bilancio nel titolo IV dell'entrata e contestualmente sono impegnate ai sensi dell'art. 183 del D.Lgs. 267/2000 nell apposito intervento della spesa.la mancata destinazione nel termine dell'esercizio, però, ne impedisce una sua permanenza tra i residui anche per la difficoltà di imputare il valore ad un servizio piuttosto che ad un altro. Per tale ragione le somme non ancora destinate vengono considerate al pari di un'economia e partecipano alla formazione del risultato della gestione dal quale, però, dovranno essere scorporati per essere poi evidenziati ai sensi dell'art. 187 quale fondo vincolato dell'avanzo di amministrazione. Nel corso dell'esercizio successivo potranno essere utilizzati, fin dall'inizio dell'anno, nel rispetto delle finalità previste dalla legge. 149

170 Le scelte di finanziamento degli enti locali Avanzo di Amministrazione e Patto di stabilità Nei paragrafi precedenti abbiamo analizzato l avanzo di amministrazione nelle sue varie componenti. E opportuno segnalare, però, che le nuove disposizioni disciplinanti il Patto di stabilità hanno di fatto introdotto ulteriori criteri limitativi all applicazione dell avanzo d amministrazione. Rinviando ad altre parti del lavoro per un approfondimento sulle disposizioni che disciplinano il patto di stabilità 2009, in questa parte ci interessa segnalare come l attuale struttura di calcolo impone, ai fini del rispetto delle norme di cui all articolo 77 bis della legge 133/2008, un confronto in termini di competenza ibrida tra entrate e spese finali misurate in un accezione un po diversa da quanto riportato nel D.P.R. 194/96 trattando dei risultati differenziali. In quella sede la differenza tra entrate finali e spese finali prende in considerazione anche l avanzo/disavanzo applicato al bilancio e non esclude le concessioni e riscossioni di crediti. Al contrario il patto di stabilità 2009, considera solo i primi quattro titoli delle entrate ed i primi due titoli della spesa, al netto del cosiddetto bilancio di movimento fondi. Non solo: già dallo scorso anno è stata introdotta la competenza ibrida che prevede la rendicontazione del bilancio corrente in termini di competenza e di quello investimenti secondo criteri di cassa. Proprio quest ultimo aspetto può generare degli effetti sulle scelte di bilancio in particolare con riferimento all utilizzo dell avanzo d amministrazione per il finanziamento degli investimenti. Se, infatti, in una ottica di breve periodo, l utilizzo dell avanzo potrebbe essere una soluzione percorribile senza particolari difficoltà, in quanto non rilevato dal sistema di monitoraggio del patto, è evidente che negli esercizi successivi, se, come pare, dovesse essere confermata la soluzione ibrida, ci si troverebbe di fronte ad un differenziale di cassa tra somme da pagare e corrispondenti entrate che, poiché generate da autofinanziamento, non vedrebbero alcuna evidenziazione contabile all interno dei prospetti del Patto di stabilità. Ne consegue che in una ottica di medio lungo termine il ricorso al finanziamento di investimenti con l avanzo d amministrazione potrebbe generare l applicazione di sanzioni agli enti legate al mancato conseguimento degli obiettivi previsti. 5.4 Entrate correnti L avanzo d amministrazione trattato nei paragrafi precedenti costituisce la forma più nota e praticata di autofinanziamento negli enti locali. Al suo fianco però è possibile censire altre soluzioni generate da un saldo positivo tra le entrate e la spesa corrente. Le entrate iscritte nei primi tre titoli, per loro natura e/o per scelta del legislatore, rappresentano delle risorse ordinarie che non presentano una correlazione specifica con la spesa e che, quindi, sono finalizzate ad assicurare 150

171 Le fonti proprie per il finanziamento degli investimenti l'equilibrio corrente di bilancio, di quella parte cioè rivolta a garantire l ordinaria gestione. Per questa ragione le entrate tributarie, quelle da trasferimenti e quelle extra-tributarie non sono destinate a finanziarie gli investimenti ma a garantire il pagamento degli stipendi, l acquisto di beni di consumo e di prestazioni di servizio e di quelle spese necessarie ad assicurare l erogazione dei servizi alla collettività. Nonostante l equivalenza tra entrate e spese correnti costituisca un parametro di equilibrio fondamentale, da cui consegue che le seconde vengono programmate in base alla quantificazione delle prime, in realtà sono ipotizzabili delle eccezioni legate in alcuni casi alla volontà dell ente, in altri a particolari disposizioni legislative per cui, in queste particolari situazioni, l ente può ricorrere all utilizzo di entrate correnti per finanziare spese del titolo secondo. Sono da classificare nella prima ipotesi : "l avanzo economico" ottenuto a seguito di una scelta politica che si esplicita finanziariamente in una contrazione della spesa corrente, a parità di entrate, in grado di determinare un risultato positivo ( è vietata la situazione opposta ) le "entrate straordinarie", molto spesso non iscritte in sede di previsione, e che, una volta accertate, possono essere destinate, qualora sia garantito l equilibrio corrente, a finanziare le spese in conto capitale. Sono da comprendere nella seconda ipotesi, invece, quelle specifiche ipotesi previste dalla legge in cui il legislatore ha esplicitamente destinato alcune risorse non alla ordinaria gestione ma a finalizzate tipologie di investimenti. Rientrano tra essi: i proventi della tariffa del servizio fognatura e depurazione; l'imposta sulla pubblicità negli ascensori; le sanzioni amministrative per violazioni del codice della strada; i proventi derivanti da canoni per usi civici Entrate correnti senza vincolo di destinazione Avanzo economico "L avanzo economico" costituisce una forma di autofinanziamento autonomamente decisa dall ente in sede di approvazione del bilancio di previsione ed ottenuta quale differenza positiva tra i primi tre titoli dell entrata ed il primo e terzo titolo ( limitatamente agli interventi n. 03, 04 e 05 ) della spesa. Questo risultato, che per disposizione normativa deve essere in ogni caso maggiore o uguale a zero, misura la capacità dell ente locale di generare un flusso di risorse, nè straordinarie né vincolate, che dopo aver assicurato la 151

172 Le scelte di finanziamento degli enti locali copertura delle spese consolidate e di sviluppo di parte corrente, sia in grado di compartecipare a quelle di investimento, garantendo un alleggerimento della pressione prodotta dagli oneri finanziari sugli equilibri economici e sulla rigidità del bilancio. Infatti, il vincolo previsto, dapprima dal D.P.R. 421/79 e successivamente ribadito dapprima dal D. Lgs. 77/95 ed oggi dal D. Lgs. 267/2000, lascia libero l ente, in sede di programmazione, di attuare delle politiche di bilancio che, contraendo la spesa corrente, liberino risorse per gli investimenti 7. Si tratta di una soluzione contabile proponibile in fase di predisposizione del bilancio di previsione e che, quindi, necessita del supporto di una decisione politica adeguatamente motivata già nella relazione previsionale e programmatica oltre che nei prospetti dei "risultati differenziali". A differenza dell avanzo di amministrazione inoltre è immediatamente utilizzabile in quanto costruito non già su dati consuntivi ma su previsioni di entrata e di spesa di competenza: ne consegue che l utilizzo di queste somme anche nel caso in cui fossero finalizzate al finanziamento degli investimenti, può ritenersi attivabile fin dall inizio dell anno anche se subordinato ad un attento monitoraggio delle entrate in quanto, il verificarsi delle previsioni, rappresenta condizione necessaria per il conseguimento degli equilibri programmati di bilancio. Il mancato configurarsi delle entrate previste, al contrario, impone un tempestivo intervento per il ripristino degli stessi, da realizzarsi attraverso una riduzione delle spese correnti o una rettifica di quelle correlate del titolo II, nel caso in cui non si fosse ancora concretizzata la fase dell impegno. Bisogna precisare, comunque, che il ricorso all avanzo economico, quantunque apprezzabile in quanto misuratore di una solidità finanziaria dell ente, non costituisce una risorsa sostitutiva ma, al contrario, può essere considerata una posta complementare che integra il panorama delle fonti di finanziamento e che, come valore residuale, è utilizzabile, ad esempio, per il completamento delle opere già avviate, per la manutenzione straordinaria e/o per l acquisto di beni mobili. Anzi quest ultima opportunità ( acquisto di beni mobili) appare, al momento, quella più percorribile, tenendo conto dei nuovi schemi di bilancio che prevedono l imputazione di tali spese nel titolo secondo e della facoltà legislativa per l'applicazione della procedura dell'ammortamento. In realtà, con l'entrata in vigore della nuova modulistica prevista dal DPR 194/96, il risparmio ottenuto nel bilancio di parte corrente, a seguito della diversa imputazione di dette somme tra quelle di investimento, avrebbe dovuto generare autonomamente detta posta attraverso una semplice permutazione 7 Un ente rivolto a privilegiare politiche di medio termine potrebbe, ricorrere ad una riduzione della spesa corrente liberando in tal modo risorse utilizzabili per finanziare il titolo II. Viceversa se s intende privilegiare una politica di breve termine, rivolta a potenziare i servizi, l ente rinuncerà a contrarre nuovi mutui che con l aumento degli interessi produrrebbe effetti di irrigidimento del bilancio. 152

173 Le fonti proprie per il finanziamento degli investimenti finanziaria, da finalizzare immediatamente alle stesse spese inserite, però, nel titolo II. E' da segnalare, infine, che il ricorso all'utilizzo di entrate correnti per il finanziamento di spese in conto capitale costituisce una politica di autofinanziamento che non necessita di una previsione iniziale ma che, al contrario, può essere inserita anche nel corso dell'esercizio attraverso variazioni di bilancio che trasferiscano fondi da interventi del titolo I a quelli del titolo II della spesa. L'art. 17 comma 7 del D. Lgs. 77/95 ( oggi art. 175 comma 7 del TUEL), infatti, nel porre un limite allo storno di fondi tra titoli diversi, non fa riferimento all'ipotesi considerata che, pertanto, è da ritenere legittima. In ogni caso, già in sede di approvazione del bilancio di previsione, nell'ipotesi in cui parte dell'entrata corrente fosse utilizzata per finanziare le spese d'investimento, sarebbe opportuno allegare una tabella riassuntiva che evidenzi la finalizzazione di queste risorse verso ben specificate spese del titolo II Entrate straordinarie Le entrate straordinarie che nella normativa precedente alla riforma del 1995 erano generalmente denominate una tantum non sono disciplinate esplicitamente nell attuale ordinamento finanziario e contabile. In precedenza l art. 18 del D.P.R. 421/79 permetteva la previsione nei bilanci da un lato di un capitolo per le nuove entrate di competenza che si sarebbero potute verificare durante l esercizio e che non erano specificatamente imputabili e, dall'altro, al fine di garantire il pareggio finanziario, l'iscrizione di una corrispondente voce di spesa per l accantonamento di tali entrate in attesa di destinazione. La norma non si limitava solo al momento previsionale ma regolamentava anche l'utilizzo di queste somme stabilendo che, qualora nel corso dell esercizio, si fossero riscontrate delle minori entrate o delle maggiori spese, gli importi accantonati dovevano essere utilizzati prioritariamente per compensare queste situazioni di potenziale squilibrio creando in tal modo una riserva palese da utilizzare in caso di necessità nel corso dell esercizio o, al limite in sede di assestamento. Contabilmente l operazione veniva rilevata con la previsione: a) per quanto concerne l'entrata nel Titolo III cat. 6 - Poste correttive e compensative delle spese - di un capitolo denominato ad esempio " Nuove entrate di competenza accantonate in attesa di destinazione" b) per la spesa, invece, nel Titolo I sezione 9 - Oneri non ripartibili - di un capitolo denominato " Accantonamento di nuove entrate in attesa di destinazione". I nuovi schemi di bilancio che non prevedono più né la categoria 6 del titolo III dell'entrata né la sezione 9 del Titolo I della spesa hanno reso questa procedura non più applicabile. 153

174 Le scelte di finanziamento degli enti locali D'altra parte l'abrogazione dell'articolo 18 del D.P.R. 421/79 dimostra come il legislatore abbia voluto non permettere più soluzioni tecniche quale quella prospettata che si scontrano con la nuova logica di programmazione e controllo che sovrintende tutto l'impianto normativo del D. Lgs. 77/95 e del D. Lgs. 267/2000. La realtà, però, dimostra come, anche se un'attenta attività di programmazione dovrebbe annullare quasi del tutto il verificarsi di entrate straordinarie ciò non avviene sia per una non completa acquisizione delle nuove logiche di gestione da parte degli operatori di settore sia per un atteggiamento prudente tenuto da questi ultimi nell'iscrivere le risorse in bilancio. In ogni caso si è visto che esse costituiscono poste di importo generalmente non elevato e, pertanto, al pari dell avanzo economico potranno essere utilizzate per sopperire esigenze relative a quei particolari investimenti che per la natura della spesa, la ristrettezza dei tempi di realizzo e l esiguità della somma, non possono essere finanziate con il ricorso al credito. In conclusione, in assenza di una esplicita previsione normativa è da ritenere che, al fine di evitare il costituirsi di riserve occulte, una soluzione quale quella in precedenza applicata possa essere inserita nei regolamenti di contabilità di ciascun ente. In questo modo, infatti, si garantirebbe un adeguata e trasparente riserva che, se non utilizzata per ripianare le eventuali minori entrate o le maggiori spese non preventivabili, confluirebbe quale economia nell avanzo d amministrazione costituendo un ulteriore fonte di finanziamento interna non onerosa e come tale certamente da preferire alle altre. In particolare, al verificarsi di una entrata straordinaria si potrebbe ipotizzarne l iscrizione della somma nell entrata (nel titolo e nella categoria corrispondente alla natura economica del provento) e, contestualmente, procedere ad un incremento del fondo di riserva. In questo modo il mancato utilizzo delle somme, concorrerebbe alla formazione dell avanzo e sarebbe, quindi, utilizzabile nell esercizio successivo secondo le modalità conosciute Le entrate correnti da destinare ex lege alle spese d investimento Come già anticipato oltre ad entrate libere comunque destinabili al finanziamento degli investimenti, il legislatore ha previsto delle tipologie di entrate particolari che per espressa volontà legislativa debbono essere destinate alla realizzazione di investimenti. Ci riferiamo in particolare a: le sanzioni amministrative per violazioni del codice della strada; l'imposta sulla pubblicità negli ascensori; 154

175 Le fonti proprie per il finanziamento degli investimenti Le disposizioni di legge contenute nell articolo 208 del D. Lgs. 285/1992 costituiscono un primo esempio di deroga al principio di unità del bilancio in quanto in esso sono disciplinate le modalità per l utilizzo di detti fondi. In particolare la norma richiamata ne subordina l utilizzo a a) studi, ricerche e propaganda ai fini della sicurezza stradale; b) la redazione dei piani urbani di traffico; c) finalità di educazione stradale; d) il miglioramento della circolazione sulle strade; e) il potenziamento e miglioramento della segnaletica stradale; f) la redazione dei piani di cui all'art. 36 della stessa legge; g) la fornitura di mezzi tecnici necessari per i servizi di polizia stradale di loro competenza. Si noti come alcune delle voci sopra riportate ci si riferisce in particolare a quelle indicate nelle lettere b) e) f) g) - siano da comprendere tra le spese in conto capitale e vadano dunque iscritte nel titolo II della spesa. Soluzione contabile analoga è riscontrabile con riferimento ai proventi derivanti dall'imposta di pubblicità per i messaggi esposti all'interno di cabine degli ascensori adibiti a pubblico servizio ai sensi della legge 235/1993 costituiscono delle ulteriori entrate di parte corrente da utilizzare obbligatoriamente per la realizzazione di opere di investimento. La norma, oltre a fissare i criteri ed i limiti per l'esposizione di messaggi pubblicitari, dispone l'utilizzo delle somme "esclusivamente per il superamento e l'eliminazione delle barriere architettoniche negli edifici di loro proprietà, aperti al pubblico, nonché nelle strutture urbane." Essa, quantunque non si limita a semplici enunciazioni di principio, rimanda per ulteriori specificazioni, al regolamento attuativo approvato con D.P.R. n. 42/95 che all'art. 3 definisce, in modo ancora più esplicito, le modalità di iscrizione nel bilancio di previsione stabilendo che: " i proventi dell'imposta sulla pubblicità riscossi dai comuni sono iscritti in apposito capitolo di bilancio del comune, con l'obbligo di evidenziare la destinazione dei suddetti proventi nella relazione illustrativa al conto consuntivo dell'ente locale, secondo le finalità stabilite dall'art. 3 della legge 14 luglio 1993, n. 235, e in relazione a programmi preventivi di intervento, definiti dallo stesso ente locale, ai sensi del citato art. 3." 5.5 Entrate proprie in conto capitale L'articolo 187 del D. lgs. 267/2000, nell'elencare le varie fonti a cui l'ente può far ricorso per il finanziamento degli investimenti, riserva una particolare attenzione, facendone un esplicito riferimento al punto c) del comma 2, alle entrate del titolo IV. 155

176 Le scelte di finanziamento degli enti locali La previsione costituisce un'importante riconoscimento del ruolo assunto da dette voci nel contesto generale delle risorse utilizzabili, facendo assumere loro una dignità economico-patrimoniale pari a quelle del titolo V (indebitamento) con le quali concorrono al finanziamento delle spese in c/capitale, garantendo gli equilibri del bilancio investimenti. Si tratta di cespiti finora poco utilizzati dagli enti locali e che devono essere analizzati con particolare attenzione al fine di razionalizzare meglio le politiche di finanziamento. In particolare esse costituiscono somme che, anche in modo esclusivo, sono destinate ad incrementare e/o modificare il patrimonio dell ente e sono comprese tra le alienazioni di beni patrimoniali contabilizzate nel titolo IV categoria 1 dell'entrata. Per completezza espositiva si fa presente che detto titolo si compone di altre categorie che, però, non costituiscono entrate proprie e che, quindi, quantunque senza oneri per l ente sono classificabili quali " fonti esterne di finanziamento" non oggetto di approfondimento in questa parte del lavoro. Nei paragrafi che seguono rivolgeremo l attenzione sulle alienazioni di beni immobili ma è interessante segnalare come in questi ultimi anni anche altre tipologie di beni stiano assumendo una loro importanza per il finanziamento dei bilanci degli enti. Ci si riferisce, ad esempio, ai valori mobiliari ( titoli del debito pubblico, azioni, quote di società a responsabilità limitata, obbligazioni ed altri titoli di credito) che, fino ad oggi, hanno costituito, una voce residuale e di scarsa importanza nel panorama finanziario degli enti locali. La ragione di tale situazione è da ricercare in: a) alcune norme che di fatto hanno impedito la possibilità di trattenere delle somme fuori dalla tesoreria unica; b) altre che hanno limitato le procedure di acquisto di valori mobiliari se non nei casi espressamente previsti dalla legge; c) una scarsa cultura in materia da parte degli operatori di settore. Le modifiche introdotte a seguito della riorganizzazione dell intero sistema delle autonomie locali e la progressiva trasformazione dell'ente in azienda, non potevano però non prendere in considerazione questi beni che, da allora, si stanno trasformando in uno strumento finanziario d investimento sia di lungo che di breve termine. Non a caso, il modello del conto del patrimonio approvato con il D.P.R. 194/96, presenta una separata indicazione dei titoli che costituiscono "immobilizzazioni" e che, quindi, restano a lungo nel portafoglio dell ente, da quelli che, compresi nell attivo circolante, sono facilmente smobilizzabili. Inoltre, le nuove norme che disciplinano la costituzione di società miste sotto forma di S.p.A. o S.r.l. fanno affluire nel patrimonio dell ente pacchetti di titoli rappresentativi del capitale che potrebbero successivamente essere oggetto di alienazione. 156

177 Le fonti proprie per il finanziamento degli investimenti Infine ai fini di una completa valutazione delle fonti di finanziamento dell ente si vuole segnalare l alienazione di beni dimessi. Anche se costituisce una ipotesi marginale non in grado di assicurare un approvvigionamento di flussi monetari sufficiente alla realizzazione di investimenti di particolare interesse, l accantonamento di dette somme per più esercizi può integrare l offerta a cui il comune può far ricorso. E da precisare che le entrate derivanti da detti beni non sono soggette a vincoli di destinazione e pertanto, possono costituire una buona riserva per l acquisto di beni mobili a fecondità ripetuta di modico valore o, di concerto con altre, completare la composizione delle fonti di finanziamento di un opera Alienazione di beni L'alienazione di beni patrimoniali è stata per molti anni una modalità di acquisizione di risorse scarsamente utilizzata dagli enti locali che, per la particolare complessità delle procedure e per la contestuale facilità di approvvigionamento delle necessarie fonti di finanziamento presso la Cassa Depositi e Prestiti, molto raramente procedevano alla vendita di beni del proprio patrimonio disponibile. La progressiva riduzione del sostegno dello Stato agli investimenti degli enti locali fino al raggiungimento dei livelli attuali, ha determinato, da parte di tutti e principalmente del legislatore, l esigenza di rivalutare questa soluzione e di giungere ad una semplificazione delle procedure per l'alienazione dei beni realizzatasi, per quanto riguarda gli immobili, con l approvazione dell'art. 12 della L. 127/97. Questo articolo, infatti, si proponeva di fornire una maggiore flessibilità e snellimento nelle procedure amministrative, lasciando liberi gli enti locali di predisporre appositi regolamenti in cui, in deroga ai principi ed alle norme che disciplinavano la materia, si individuassero i criteri di valutazione e le modalità di vendita da seguire. Unico limite all attività regolamentare era ed è ancora oggi rappresentato dal rispetto dei principi generali dell ordinamento giuridicocontabile che possono essere sostanzialmente ricondotti al R.D del 18 novembre 1923 ed al relativo regolamento n. 827/1924. Non è questa la sede per una approfondita disamina della materia e delle procedure di maggiore celerità applicabili per l alienazione dei beni quanto, piuttosto, è nostra intenzione evidenziare come, con il passare degli anni, in particolare dal 1990 ad oggi, le varie norme che si sono succedute hanno modificato sostanzialmente la concezione "conservativa" del patrimonio comunale e provinciale. Se, infatti, analizziamo il T.U.L.P.C. del 1934 ci rendiamo conto che gli articoli in esso contenuti tendevano a preservare il patrimonio dell ente da un lato con una procedura di vendita particolarmente laboriosa anche se conforme ai principi di trasparenza ed imparzialità che da sempre caratterizzano l operato della Pubblica Amministrazione e, dall altro, con l imposizione di vincoli di 157

178 Le scelte di finanziamento degli enti locali utilizzo dei proventi derivanti dalle operazioni di alienazione per cui, fino alla metà degli anni 80, questi potevano essere destinati esclusivamente : all'acquisizione di un altro bene patrimoniale alla riduzione di una posizione debitoria. Le prime modifiche a questa impostazione legislativa si ebbero con l art. 1 bis comma 3 del D.L. 318/86 e con gli art. 24 e 25 del D.L. 66/89 che, superando le limitazioni ed i vincoli precedenti, consentivano l utilizzo delle somme ottenute dall alienazione di particolari beni, quali quelli non produttivi di reddito (si pensi ad immobili precedentemente adibiti a scuole nelle frazioni di un paese e poi chiuse a seguito della contrazione della popolazione scolastica) o appartenenti al patrimonio disponibile: per il riequilibrio del bilancio, per la copertura di eventuali disavanzi di amministrazione, per la copertura di debiti fuori bilancio. Questi articoli hanno aperto la strada a successive disposizioni che negli anni successivi hanno scardinato la precedente visione conservativa ed accelerato quel processo di aziendalizzazione dell ente nel quale le immobilizzazioni costituiscono uno dei fattori dinamici in continua evoluzione e modificazione per il conseguimento degli obiettivi strategici. Il D.L. n. 310 del 31 ottobre 1990, infatti, introduceva per la prima volta la facoltà di destinare le somme derivanti da alienazioni di beni : a) alla realizzazione di opere pubbliche b) alla copertura delle perdite delle aziende pubbliche di gestione. Questa impostazione giuscontabile trova, poi, conferma nel D. Lgs. 77/95 che, all art oggi art. 199 del D. Lgs. 267/ comma 1) lett. c), prevede l utilizzo di detti proventi per finanziare le spese di investimento quale fonte ordinaria di finanziamento. La materia ha subito una nuova modifica nel 2007 e poi, ancora nel In particolare la legge 133/2008 di conversione del D. L. 112/2008, all articolo 58, ripropone quale obbligo legislativo quello di effettuare una chiara e completa ricognizione del patrimonio immobiliare al fine di realizzare un piano delle alienazioni e delle valorizzazioni che faccia assumere al patrimonio di comuni e province un ruolo strategico sia per la gestione corrente che per quella investimenti. La norma può essere vista come una ulteriore precisazione di quella già inserita dal legislatore nel comma 599 dell articolo 2 della legge finanziaria Si ricorda che detta disposizione prevedeva che gli enti, sulla base di criteri e modalità definite con decreto del Presidente del Consiglio dei 158

179 Le fonti proprie per il finanziamento degli investimenti ministri da adottare, sentita l Agenzia del demanio, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge, all esito della ricognizione propedeutica alla adozione dei piani triennali di cui al comma 594, avrebbero dovuto comunicare al Ministero dell economia e delle finanze i dati relativi a: 1) beni immobili ad uso abitativo o di servizio, con esclusione dei beni infrastrutturali, sui quali vantavano a qualunque titolo diritti reali, distinguendoli in base al relativo titolo, determinandone la consistenza complessiva ed indicando gli eventuali proventi annualmente derivanti dalla cessione in locazione o in ogni caso dalla costituzione in relazione agli stessi di diritti in favore di terzi; 2) i beni immobili ad uso abitativo o di servizio, con esclusione dei beni infrastrutturali, dei quali avessero a qualunque titolo la disponibilità, distinguendoli in base al relativo titolo e determinandone la consistenza complessiva, nonché quantificando gli oneri annui complessivamente sostenuti a qualunque titolo per assicurarne la disponibilità. La norma, dalle finalità alquanto vaghe, quantunque non sia stata applicata per la mancata emissione del decreto richiamato, assume contorni più nitidi alla luce dell articolo 58 della L. 133/2008 legge di congestione del D.L. 112/2008 anche conosciuta come finanziaria d estate -, evidenziando un interesse del legislatore verso il patrimonio dell ente locale visto quale asset strategico dinamico in grado di assicurare equilibri di lungo termineattraverso procedure snelle in grado di incentivare l utilizzazione da parte degli enti A tal fine diventa essenziale la predisposizione del Piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari, costituito da un elenco degli immobili non strumentali all esercizio delle proprie funzioni istituzionali suscettibili di valorizzazione ovvero di dismissione che, per volontà del legislatre costituisce un nuovo allegato al bilancio di previsione. Proprio l inserimento dell immobile nel suddetto elenco comporta ulteriori semplificazioni operative per gli enti. Infatti per ciascun bene in esso inserito si modifica automaticamente la classificazione con iscrizione nel patrimonio disponibile e si definisce la nuova destinazione urbanistica sulla base di quanto in esso riportato, senza necessità di alcuna verifica di conformità agli eventuali atti di pianificazione sovraordinata di competenza provinciale e/o regionale ad eccezione dei casi in cui venga variata la destinazione di terreni agricoli e in caso di variazioni volumetriche superiori al 10%. Inoltre l inclusione di un immobile nell elenco ha effetto dichiarativo della proprietà, al punto che, in assenza, si producono gli effetti della trascrizione di cui all art c.c., nonché quelli sostitutivi dell iscrizione in catasto. Resta salvo il diritto di chi ne avesse l interesse a ricorrere al giudice amministrativo contro l iscrizione del bene nel richiamato elenco. La norma oltre a prevedere che le agevolazioni normative previste favoriscano la ricognizione, classificazione ed urbanizzazione introduce soluzioni 159

180 Le scelte di finanziamento degli enti locali percorribili per massimizzare la redditività o la valorizzazione del patrimonio immobiliare. Oltre alle tradizionali operazioni di alienazioni il legislatore apre le porte a nuovi strumenti che ciascun ente potrà valutare: a) la possibilità di applicare anche al patrimonio le procedure di valorizzazione previste dall articolo3-bis del D.L. n. 351/2001 convertito dalla Legge n. 410/2001; b) il conferimento dell immobile in un fondo comune di investimento immobiliare; Nel primo caso il legislatore ha esteso anche a livello locale la possibilità, finora riservata solo agli immobili statali, di concedere o locare, a seguito di gara a soggetti privati, a titolo oneroso e per un periodo non superiore a cinquanta anni, immobili ai fini della riqualificazione e riconversione degli stessi tramite interventi di recupero, restauro, ristrutturazione, anche con l introduzione di nuove destinazioni d uso finalizzate allo svolgimento di attività economiche o attività di servizio per i cittadini. Nell ipotesi b), invece, il testo della norma richiama un nuovo strumento finanziario in corso di sperimentazione già in alcuni comuni italiani che prevede il trasferimento degli immobili in un fondo comune di investimento immobiliare esistente o appositamente costituito, in cambio di un corrispettivo o di quote oggetto, poi, di cessione a investitori qualificati individuati dall ente con procedura ad evidenza pubblica. A detti conferimenti si applicano le disposizioni di cui ai commi 18 e 19 articolo 3 del D. L. 351/2001 ed in particolare l esenzione dalla consegna dei documenti di proprietà e di regolarità urbanistico edilizia e fiscale oltre che il dimezzamento degli oneri notarili. Concluso il breve excursus normativo presentato, utile per comprendere l attuale contesto in cui gli enti si trovano ad operare è da ritenere che, oggi, il ricorso alla vendita di beni patrimoniali per il finanziamento di spese iscritte nel titolo II non costituisca più un'eccezione quanto, piuttosto, una opportunità da valutare e confrontare con tutte le altre alternative che il mercato ci propone Alienazione di beni immobili patrimoniali All'interno della classe dei beni patrimoniali così come definiti dal codice civile, i beni immobili rivestono un importanza particolare per due principali ragioni: a) la presenza consistente negli inventari degli enti; b) il valore di vendita. Riguardo il punto a) occorre ricordare che la concezione "conservativa" del patrimonio vedeva in essi un valore essenziale per la valutazione della solidità finanziaria dei comuni, per cui questi ultimi, nel corso degli anni, hanno 160

181 Le fonti proprie per il finanziamento degli investimenti proceduto, compatibilmente con le disponibilità finanziarie, all'acquisito di ulteriori immobili senza mai smobilizzare quelli che, per varie ragioni, non avevano più una funzione pubblica da esplicare. In tal modo, però, il patrimonio dell'ente ha assunto dimensioni fisiche ed economiche particolarmente significative che, venute meno altre entrate, ha suscitato immediatamente l'interesse degli amministratori. Riguardo il punto b), invece, è intuibile che i proventi derivanti dalle operazioni di vendita dei beni immobili sono quelli che presentano un maggior interesse nella dinamica delle fonti e degli impieghi di un ente locale e, per questo motivo, il legislatore ha visto in essi uno strumento di finanziamento particolarmente interessante disciplinandone con una apposita norma le modalità di alienazione. La materia, infatti, come già ricordato nei paragrafi precedenti, è regolamentata da alcuni articoli contenuti nella legge n. 127/97 (Bassanini bis) che, nell'ambito di quel processo di semplificazione delle attività amministrative, amplia la podestà regolamentare dell'ente lasciando lo stesso libero di individuare delle procedure più snelle di quelle previste dalla legislazione vigente, per giungere, in tempi ragionevoli, alla monetizzazione dei beni. La norma assume un particolare interesse nel momento in cui viene considerata di concerto con l'art. 3 della legge 403/1990 che dà agli istituti bancari la facoltà di concedere "aperture di credito" agli enti durante la procedura di alienazione. E da precisare che l alienazione di beni patrimoniali e di diritti reali su beni immobili è comunque subordinata all eventuale sdemanializzazione del bene, alla conseguente classificazione dello stesso tra quelli patrimoniali disponibili per i quali non sussistono i vincoli stabiliti dagli articoli 822 e seguenti del codice civile e quindi alla verifica del mancato assolvimento da parte di funzioni di interesse pubblico, ai sensi dell art. 3 del D.L. 310/90 convertito dalla legge 403/90. Tra le alienazioni di beni immobili patrimoniali sono da ricomprendere anche le operazioni di cessione di alloggi di edilizia residenziale pubblica. Queste costituiscono una particolare tipologia la cui vendita è disciplinata da specifiche norme previste dalla legge n. 560 del 23 dicembre 1993 la quale oltre a definire ed a circoscriverne l ambito di applicazione, prevede un apposito iter procedurale per la loro cessione e per l'esercizio di eventuali diritti di prelazione che investe dapprima la Regione e, successivamente, gli enti territoriali sancendo, al comma 5 che L'alienazione di alloggi di edilizia residenziale pubblica è consentita esclusivamente per la realizzazione di programmi finalizzati allo sviluppo di tale settore.. E da ritenere che le prescrizioni, le modalità di alienazione, come pure l utilizzo delle risorse ottenute disciplinate da questa norma sopravvivano anche a seguito dell approvazione dell art. 12 della legge 127/97 e che, pertanto, i regolamenti per l alienazione di beni immobili, previsti da quest ultima, dovranno necessariamente rinviare alle norme specifiche in materia vista la particolare tipologia di fabbricati. 161

182 Le scelte di finanziamento degli enti locali Alienazioni, programma triennale dei lavori pubblici e patto di stabilità Una ultima riflessione deve essere effettuata sulle relazioni esistenti tra alienazioni e programma triennale dei lavori pubblici. Da una lettura coordinata delle varie norme che definiscono il sistema di bilancio dell ente locale si evidenzia che il documento di pianificazione delle infrastrutture non può disconoscere i contenuti del piano delle alienazioni previsto dalla legge 133/2008. Prescindendo in questa sede da ogni valutazione sulla significatività del documento che, purtroppo interpretazioni legislative ed operative hanno completamente svilito, ci interessa evidenziare come quest anno, ancor più che in passato, sia necessario definire un unico ed integrato processo di costruzione del piano delle opere pubbliche evitando che esso sia frutto esclusivo di una elaborazione degli uffici tecnici favorendo, al contrario, la sintesi di un processo unitario di valutazione di tutto il managment. Tra le principali novità da segnalare, infatti, che introducono ulteriori sinergie tra soggetti tecnici, contabili e politici dell ente ricordiamo, oltre al già citato piano delle alienazioni e valorizzazioni degli immobili previsto dall articolo 58 della legge 133/2008, la possibilità di utilizzo di somme provenienti dall alienazione di beni ai sensi del comma 8 dell articolo 77 bis della legge 133/2008 ed il limite alla contrazione di mutui e prestiti in corso di definizione ai sensi dei commi 10 e 11 dell articolo 77 bis dello stesso decreto. Si tratta di disposizioni che rendono ancor più complessa la costruzione del documento di programmazione degli investimenti che necessariamente dovrà trovare aspetti ed elementi di coerenza con i contenuti degli articoli richiamati. Con riferimento al primo documento appare interessante sottolineare il nesso di causualità esistente con le schede n. 1 e 2bis previste dal Decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti 9 giugno 2005 che ha approvato i modelli ministeriali. Si ricorda che dette schede tipo contengono indicazioni rispettivamente, delle somme complessivamente destinate all'attuazione del programma distinte in base alle diverse provenienze, e delle caratteristiche degli immobili da trasferire ai sensi dell art. 19 comma 5-ter della legge 109/94 ( oggi articolo 53 comma 6 del D. Lgs. 163/2006). In altri termini anche se con tempistiche differenti, si vuole segnalare come, a differenza degli anni scorsi, l individuazione e l iscrizione nel programma triennale dei lavori pubblici di immobili che possono essere oggetto di diretta alienazione, quale fonte di finanziamento delle opere pubbliche di un ente locale, deve trovare adeguato coordinamento con i contenuti del piano delle alienazioni e delle valorizzazioni, divenuto anch esso un allegato obbligatorio del bilancio e contenente l elenco degli immobili non strumentali all esercizio delle proprie funzioni istituzionali suscettibili di valorizzazione ovvero di dismissione. 162

183 6 Le emissioni obbligazionarie singole e in pool Teresa Fiorita, Veronica Vecchi Introduzione Come indicato nel precedente capitolo, uno degli strumenti di finanziamento utilizzato dagli enti locali per il finanziamento degli investimenti sono le emissioni obbligazionarie, che hanno rappresentato una importante innovazione finanziaria quando introdotti, permettendo alle amministrazioni di reperire capitali sui mercati finanziari, come già facevano le imprese. Le emissioni di titoli obbligazionari sono destinate al finanziamento degli investimenti, all estinzione di mutui con Cassa Depositi e Prestiti o altri istituti bancari, in linea con il divieto costituzionale di finanziamento della spesa corrente con tali entrate. L emissione di un prestito obbligazionario è subordinata alla condizione che l Ente si trovi in uno stato di sana gestione finanziaria che venga rispettato il limite di indebitamento fissato dal legislatore ed infine che sia stata condotta un accurata programmazione ed analisi della struttura finanziaria. Generalmente, i vantaggi delle emissioni obbligazionarie rispetto ai mutui sono riconducibili a: introito immediato dell intero importo; tassi di interesse più favorevoli per la maggior liquidità dello strumento; flessibilità dei piani di ammortamento e delle scadenze che permettono di modellare l emissione in funzione delle esigenze finanziarie dell ente emittente; nell uscita dal sistema di tesoreria unica; nella celerità delle procedure dovuta al fatto che l emissione di 1 Sebbene il capitolo sia frutto di un comune lavoro di ricerca, il 6.1 è da attribuirsi a Veronica Vecchi, i 6.2 e 6.3 a Teresa Fiorita

184 Le scelte di finanziamento degli enti locali un prestito obbligazionario può avvenire senza l espletamento di formali procedure di gara, ai sensi dell art.19, co. 1 lett.d) del decreto legislativo 12 aprile 2006 n.163, (già prima ai sensi dell art. 5 del D.Lgs. 17 marzo 1995, n. 157 e successive modificazioni.) Sin dalla legge n. 142/1990 il legislatore, all art.32, ha indicato fra le forme di finanziamento degli enti territoriali l emissione obbligazionaria. In seguito, con la legge n.724/1994 (L.F. 1995), art 35, e con il relativo regolamento di attuazione, DM n. 420 del 5 luglio 1996, sono state stabilite le condizioni per l emissioni di titoli obbligazionari, in base alle quali gli enti possono deliberare l'emissione di prestiti obbligazionari destinati esclusivamente al finanziamento degli investimenti, ed è stato introdotto per le emissioni in valuta estera l obbligo di copertura del rischio di cambio tramite swap. I presupposti e le condizioni necessarie per il ricorso al prestito obbligazionario sono: che l Ente locale non si trovi in una situazione di dissesto finanziario o strutturalmente deficitaria; che il rendiconto del penultimo esercizio non presenti un disavanzo di amministrazione, e sia stato certificato dall organo di revisione; che il prestito de quo sia previsto nel bilancio di previsione approvato; che gli interessi rispettino i limiti di legge; che il valore attuale netto (VAN) dell investimento che il prestito finanzia non sia negativo; che l importo del prestito, al netto delle spese di collocamento, non sia superiore all ammontare della spesa risultante dal progetto esecutivo; che sussista il rispetto delle condizioni indicate nel DM 389/2003, di cui si tratterà oltre; che debbano essere indicate le ulteriori forme di finanziamento utilizzate per l investimento; che la durata del prestito obbligazionario non sia inferiore ai cinque anni; che il collocamento debba essere obbligatoriamente alla pari o sotto la pari; che vi sia un accurato studio di fattibilità dell investimento, a dimostrazione del mantenimento delle condizioni di equilibrio economico finanziario prospettico. Vi è inoltre la necessità di predisporre un prospetto informativo da sottoporre alla Consob per l approvazione. Il Capo VI, della legge 28 dicembre 2001, n. 448, dedicato agli strumenti di gestione del debito pubblico, disciplina, all art. 41, comma 1, il controllo dell accesso al mercato dei capitali, stabilendo che gli Enti comunichino periodicamente al Ministero dell Economia e delle Finanze i dati relativi alla 164

185 Le emissioni obbligazionarie singole e in pool propria situazione finanziaria, al fine di contenere il costo dell'indebitamento e di monitorare gli andamenti di finanza pubblica. Il contenuto e la modalità del coordinamento, nonché dell invio dei dati, sono stati stabiliti successivamente con decreto del ministero dell economia e delle finanze 1 dicembre 2003, n. 389, che ha regolamentato l'accesso al mercato dei capitali da parte degli enti locali. Con lo stesso decreto sono state approvate le norme relative all ammortamento del debito e all utilizzo degli strumenti derivati da parte dei citati enti. L emissione dei prestiti obbligazionari può avvenire con diverse modalità di sottoscrizione. In particolare il prestito obbligazionario può essere interamente sottoscritto da uno o più istituti di credito (emissione c.d. a fermo ). In questa ipotesi nessun rischio di invenduto grava sull ente locale. In alternativa è prevista una pubblica sottoscrizione (offerta pubblica), con offerta delle obbligazioni direttamente al pubblico degli investitori (l intermediario finanziario, che colloca i titoli, non può applicare oneri aggiuntivi per gli investitori). In tale ipotesi, gli investitori possono direttamente sottoscrivere le obbligazioni emesse dall ente locale, su cui ricade però il rischio di non collocare una parte del prestito. Le obbligazioni possono essere collocate, infine, con un emissione c.d. a garanzia. In questo caso i titoli rimasti invenduti, successivamente ad un offerta pubblica, sono acquistati direttamente da un istituto di credito che garantisce comunque il buon fine dell operazione di collocamento. In tutte le tre ipotesi è comunque possibile, per l ente locale, procedere ad un emissione sotto la pari (prezzo di emissione del titolo inferiore rispetto al valore nominale), al fine di incentivare il collocamento iniziale del prestito. Questa possibilità è stata introdotta nel 2002 per rendere più appetibile i titoli sui mercati finanziari. La restituzione del capitale può avvenire con modalità diverse. In una prima ipotesi (ammortamento c.d. francese) sin dalla prima cedola, l ente locale provvede al pagamento degli interessi unitamente alla restituzione di una parte del capitale (in questo caso l importo degli interessi decresce in funzione del capitale rimborsato). Una seconda ipotesi (emissioni c.d. bullet ) prevede il rimborso del capitale interamente alla scadenza del prestito obbligazionario, con la costituzione di un fondo ammortamento (sinking fund), previsto dalla legge, incrementato annualmente di una quota del capitale da restituire (in questo caso gli interessi graveranno sull ammontare complessivo del capitale durante l intera vita del prestito obbligazionario, con la possibilità per l ente locale di reinvestire la liquidità accantonata nel fondo ammortamento appositamente costituito). In alternativa al fondo di ammortamento è possibile attivare uno swap per l ammortamento del debito. 165

186 Le scelte di finanziamento degli enti locali Questi due strumenti consentono cioè di accantonare nel tempo le quote di capitale a garanzia del rimborso del prestito agli obbligazionisti. Con lo swap di ammortamento l ente locale trasforma in sostanza la passività da bullet rimborso in unica soluzione a scadenza- ad una gestione ammortizzata, quindi accanto alla quota interessi pagata per il bullet, cioè la cedola del prestito obbligazionario, vi sarà una quota capitale versata alla banca, con la quale ha contratto lo swap di ammortamento, calcolata su un profilo di debito ammortizzato. Con uno swap di ammortamento relativo alla sola quota capitale, cioè, l ente locale eroga (per effetto degli interessi composti) un importo nominale di debito inferiore (e direttamente correlato alla scadenza finale del titolo) rispetto a quanto sarebbe il rimborso del capitale di un emissione ammortizzata (sempre pari al 100% dell importo nominale emesso). L'amortizing swap, altra tipologia di strumento derivato, rispetto allo swap di ammortamento, è invece uno swap con ammontare nozionale variabile, in cui il principale nozionale viene fatto variare nel tempo : il principale nozionale è inizialmente elevato e poi diminuisce gradualmente. Altra differente modalità di ammortamento del prestito obbligazionario è il fondo di ammortamento, il sinking fund, che prevede invece l investimento delle somme di capitale in un fondo costituito da un paniere di titoli obbligazionari che hanno (dovrebbero avere) un rendimento garantito. La normativa (D.M.389/2003 e Circolare MEF del 27/05/2004) definisce le caratteristiche del paniere in cui le somme accantonate nel fondo o nello swap di ammortamento, possono essere investite, che devono essere obbligazioni di enti e amministrazioni pubbliche, nonché di società a partecipazione pubblica di Stati appartenenti all UE. Nello specifico, la circolare MEF del 27 maggio 2004 sottolinea che è opportuno che gli enti considerino il costo totale dell'emissione obbligazionaria sia nella forma con rimborso unico a scadenza del capitale, sia nella forma «amortizing», e valutino, per quanto desumibile dalle condizioni di mercato al momento dell'emissione, la relazione tra tale differenziale di costo ed il maggiore rischio sopportato dall'ente in virtù della costituzione del fondo o dello swap per l'ammortamento. Questa valutazione deve anche tener conto del fatto che le emissioni bullet, ancorché associate ad uno swap di ammortamento, pesano per l'interno ammontare fino alla scadenza ai fini delle rilevazioni Eurostat del debito pubblico. Per quanto concerne l'investimento delle somme accantonate nel fondo o nello swap di ammortamento, la circolare circoscrive la gamma degli strumenti ammessi a tal fine ai titoli obbligazionari che non dovranno essere ulteriormente strutturati mediante operazioni derivate, che rendano il profilo di esposizione creditizia difforme da quello consentito, in conformità allo spirito di riduzione del rischio creditizio, ed al principio di prudenza, richiamato anche nella circolare stessa. 166

187 Le emissioni obbligazionarie singole e in pool Perciò, una funzione diversa rispetto allo scopo perseguito dai contratti di swap tradizionali (come l interest rate swap) e cioè di gestione del rischio derivante dalle variazioni nel tempo dei tassi di interesse o di cambio è perseguito dall art. 41, secondo comma, della L. 448/2001 (legge finanziaria 2002) citato, che subordina per gli enti pubblici territoriali la emissione di titoli obbligazionari con rimborso di capitale in unica soluzione alla scadenza alla previa conclusione di swap per l ammortamento del debito. In questo caso il collegamento negoziale con le operazioni sottostanti entra nella causa giuridica del contratto di swap come motivo rilevante e perciò ne determina la validità. Il legislatore ha in tal modo inteso evitare il rischio derivante dalle difficoltà od impossibilità dell ente pubblico di far fronte al pagamento dell intero debito alla scadenza e comunque di trasferire sulle amministrazioni future l onere del pagamento beneficiando invece nell attualità delle somme mutuate. Attraverso l amortizing swap l ente pubblico effettua, invece, pagamenti alla controparte dello swap in misura tale da equivalere ad un ipotetico piano di ammortamento del debito, posto che la controparte dello swap è tenuto a pagare all ente pubblico somme pari all ammontare del debito in scadenza. La convenienza economica per l ente pubblico di un siffatto swap va valutata tenendo conto del costo di mercato dei prestiti obbligazionari con piano di ammortamento rispetto a quelli a scadenza unica finale, raffrontato con i costi dello swap da pagare all altro contraente. Il tema è particolarmente rilevante nelle ipotesi in cui l ammortamento avvenga attraverso la costituzione di un fondo (sinking fund) gestito dagli operatori finanziari attraverso contratti contenenti clausole che consentano a questi ultimi la scelta di investimento del fondo soprattutto se non parametrato alla solidità degli investimenti addossando all ente il totale rischio negativo dell operazione ed attribuendo all operatore finanziario i benefici superiori ad una soglia predeterminata. In tale ipotesi la valutazione economica costi/benefici va effettuata ex ante, con particolare rigore attualizzando il costo dell operazione e calcolando non solo i costi di commissione, ma anche il valore attuale dell intera operazione. Attesa la natura dell ente locale, dovrebbero in ogni caso essere escluse operazioni di investimento in titoli di soggetti ad elevato rischio, nonché attentamente valutati i benefici concessi agli operatori finanziari, a fronte dei quali dovrebbero sussistere corrispondenti benefici economici per l ente. La terza modalità di effettuare il rimborso anticipato del prestito obbligazionario ancora da estinguere. Gli enti, inoltre, possono provvedere alla conversione dei mutui contratti successivamente al 31 dicembre 1996, anche mediante il collocamento di titoli obbligazionari di nuova emissione o rinegoziazioni, anche con altri istituti, dei mutui, in presenza di condizioni di rifinanziamento che consentano una riduzione del valore finanziario delle passività totali a carico degli Enti stessi, al 167

188 Le scelte di finanziamento degli enti locali netto delle commissioni e dell eventuale retrocessione del gettito dell imposta sostitutiva di cui all articolo 2 del D.Lgs 1 aprile 1996, n Proprio gli aspetti ora richiamati, relativi alla retrocessione fiscale, meritano un approfondimento. La legge Finanziaria per il 2006 (l. 266/05) apporta, infatti, significative modifiche al meccanismo precedente. In passato, l articolo 1, comma 2, del D.Lgs 239/96 stabiliva che l imposta sostitutiva affluisse all entrata del bilancio dello Stato e che il 50% del gettito della medesima imposta, applicata sull intero ammontare degli interessi passivi, fosse di competenza degli enti emittenti. La modifica a tale articolo, apportata dalla legge Finanziaria per il 2006, prevede invece un doppio regime, a seconda dei soggetti possessori delle obbligazioni: in caso di soggetti nettisti (persone fisiche; società semplici, società di fatto a esse equiparate ed associazioni professionali; enti non commerciali sia pubblici che privati; soggetti esenti da Ires), si applica l imposta sostitutiva delle imposte sui redditi, pari al 12,5%, sugli interessi e sugli altri proventi delle obbligazioni emesse in Italia; in caso di soggetti lordisti (società in nome collettivo; società in accomandita semplice, società di capitali) non c è alcuna ritenuta alla fonte, ma essi inseriscono, nella dichiarazione dei redditi, i proventi finanziari derivanti dal possesso di obbligazioni. I lordisti saranno poi soggetti all ordinaria imposizione di competenza. Alla luce delle modifiche, spetta agli enti locali, a partire dal 2006, l imposta sostitutiva corrisposta dagli intermediari sui titoli emessi dagli enti stessi e posseduti da soggetti che assumono la configurazione di nettisti. Nessuna retrocessione fiscale è invece attribuita agli enti locali in relazione al gettito indotto dai titoli emessi e che sono posseduti da soggetti lordisti. L esclusione totale della retrocessione per le imposte gravanti sui lordisti comporta per gli enti locali una diseconomia significativa, soprattutto per gli enti locali di piccole dimensioni, che abitualmente ricorrono al collocamento a fermo, nel quale la sottoscrizione avviene ad opera di istituti di credito (che operano come lordisti). Maggiori vantaggi esistono invece per gli enti di grandi dimensioni, collegata però all incertezza in ordine all ammontare della retrocessione ottenuta, dipendente dalla configurazione dei possessori dei titoli emessi. Il tasso d interesse dei Buoni Obbligazionari Locali è, normalmente, costituito da una parte variabile indicizzata a parametri ufficiali (Euribor, I.R.S., ecc.) e da una parte aggiuntiva rappresentata dallo spread praticato dall istituto emittente. L unico vincolo esistente sui rendimenti è che questi non possono superare dell 1% quelli sui titoli emessi dallo Stato per evitare il cosiddetto effetto spiazzamento. 168

189 Le emissioni obbligazionarie singole e in pool Un secondo limite relativo a questo strumento è la durata minima che non può essere inferiore a 5 anni, limite che è assolutamente coerente con la natura dello strumento finalizzata a finanziare le spese di investimento. Il prospetto di seguito confronta il mutuo con la Cassa Depositi e Prestiti, il mutuo bancario e le emissione obbligazionarie. Tabella 6.1 Mutuo Cassa Depositi e Prestiti, mutuo bancario ed emissioni obbligazionarie a confronto. Emissioni Caratteristiche Mutuo CCDDPP Mutuo bancario obbligazionarie Destinazione somme Investimento Investimento e esenzione mutuo Investimento e esenzione mutuo Delibera organo consiliare Richiesta Richiesta Richiesta Obbligo gara a evidenza pubblica No Si No Durata Da 5 a 30 anni Minimo 5 anni Minimo 5 anni Flessibilità di rimborso Bassa Bassa Elevata Rimborso del capitale in unica soluzione No No Si Regime di tesoreria unica sulle somme raccolte Computo interessi e decorrenza ammortamento Riduzione spread vs condizioni CCDDPP Spese di stipula contratto Adempimenti burocratici Retrocessione all emittente dell imposta sostitutiva Visibilità e profilo dell operazione Fonte: nostra elaborazione. Fondi trattenuti dalla CCDDPP su conti speciali Su importo concesso e al momento della stipula No tranne in casi particolari Su importo erogato e all erogazione No Su importo emesso e all emissione - Contenuto Sostanziale No Se previste, a carico dell Ente No Si Si (atto pubblico) No No No Totale se l emittente è un nettista (casi molto rari, in quanto la maggior parte è sottoscritta da banche) Nessuna Limitata Elevata e personalizzabile 6.2 Le emissioni in pool Uno strumento che si sta diffondendo è l emissione in pool, che permette anche alle piccole realtà territoriali con limitati fabbisogni finanziari, anche 169

190 Le scelte di finanziamento degli enti locali dovuti al rispetto del patto di stabilità e del limite all indebitamento, di poter usufruire di uno strumento che è tanto più conveniente quanto è maggiore il suo taglio (dimensione). Questo strumento è rappresentato dalle emissioni in pool. Si tratta di emissioni obbligazionarie effettuate da singoli comuni o province a valere su convenzioni (o accordi) per la negoziazione unitaria delle condizioni di emissione di prestiti obbligazionari ai sensi dell art. 30 del D.Lgs. 267/2000 firmate con uno o più enti capofila che agisce/ono in luogo e per conto di Comuni o Unioni di Comuni interessati. Una emissione in pool prevede la negoziazione di condizioni vantaggiose (tassi) per tutti gli enti aderenti, che singolarmente attiveranno una operazione di dimensioni coerente con il volume degli investimenti approvati. Il contratto stipulato tra l istituzione finanziaria e l ente capofila generalmente prevede i seguenti elementi: Importo minimo per le emissioni parziali effettuabili da ciascun Ente, anche dell ordine di 200/ Premio o penale (in termini di minor spread) applicato in caso in cui un ente ecceda o non raggiunga l importo minimo Modalità di collocamento a fermo da parte dell istituto aggiudicatario o del raggruppamento di istituti Tipologie di emissione a scelta degli enti: emissione con rimborso graduale del capitale a tasso variabile o a tasso fisso Durata dell ammortamento variabile a scelta dell ente (5, 10, 15, 20, 25, 30 anni) Ammortamento a scelta: alla francese (quota capitale crescente) o a quote capitali costanti In sede di gara si possono inoltre ottenere altre condizioni, quali nessuna commissione di collocamento; passaggio all opzione trasformable variabile fisso gratuitamente; estinzione anticipata zero fee Le attività necessarie per la strutturazione di una emissione obbligazionaria quadro sono le seguenti: Analisi del fabbisogno finanziario; Definizione caratteristiche emissione quadro da porre a base di gara e comparazione con le condizione applicate dai finanziamenti della Cassa DDPP per individuarne i profili di convenienza; Definizione regole di accesso/attivazione delle risorse da parte degli enti locali (schema di convenzione) Strutturazione garanzie regionali eventuali; Definizione del bando di gara per la selezione dell intermediario finanziario e dei parametri di comparazione delle offerte. 170

191 Le emissioni obbligazionarie singole e in pool Box 6.1 Estratto del bando 171

192 Le scelte di finanziamento degli enti locali 172

193 Le emissioni obbligazionarie singole e in pool I principali vantaggi derivanti dall utilizzo di questo strumento sono: Accesso al mercato obbligazionario domestico a condizioni difficilmente raggiungibili singolarmente dai diversi Comuni in virtù della massa critica derivante dalla convenzione / accordo sottoscritto dall Ente capofila Disponibilità di condizioni predefinite (in base a varie tipologie di importi, scadenze e forme di rimborso del capitale) fino al termine della convenzione Maggior elasticità nei termini e nei tempi di erogazione rispetto ad altre forme di finanziamento e quindi ottimizzazione dei flussi di cassa e riduzione del rischio di mismatch tra onere dell indebitamento ed il rendimento delle attività finanziarie Facoltà di non avere alcun vincolo immediato di emissione ma di poter aderire (anche in un secondo momento) ad una convenzione stipulata dall Ente capofila con la banca incaricata entro una scadenza determinata Snellezza operativa ottenuta grazie all esclusione dell obbligo di ricorso a gara così come previsto dall art. 19 lett.d del D.Lgs. 163/2006 Per gli enti più piccoli i principali vantaggi sono riscontrabili in: la possibilità di trarre beneficio delle condizioni finanziarie più favorevoli connesse ad una emissione di importo maggiore, perché effettuata insieme ad altri enti locali e dal relativo risparmio sulle spese di emissione dovuto alle economie di scala la possibilità di trarre beneficio dalle condizioni finanziarie più favorevoli derivanti dal merito di credito dell ente capofila che si presume sia migliore o dotato di un rating ufficiale 6.3 Analisi del mercato delle emissioni obbligazionarie locali in Italia L analisi dell andamento delle Emissioni di Titoli Obbligazionari da parte di Enti Territoriali: BOC, BOP e BOR, ha indagato tutte le Regioni, le Province e i Comuni d Italia, utilizzando i dati forniti dalla Fondazione IFEL - Istituto per la Finanza e l Economia Locale. L orizzonte temporale di riferimento è compreso tra l anno 2002 e l anno 2008 (dati aggiornati al 20/06/2008, ad eccezione dei dati riguardanti le emissioni di Buoni Ordinari Regionali, aggiornati al 21/11/2007). Tutti gli importi sono espressi in milioni di euro. Il volume annuo delle emissioni di prestiti obbligazionari da parte di Comuni e Province (BOC e BOP) è cresciuto in maniera graduale dal 2002 al 2004; nel 2005 per entrambe le tipologie di emissioni si è registrata una forte crescita, sia in termini di volume, sia in termini di numero; nel 2006 si è avuta una 173

194 Le scelte di finanziamento degli enti locali diminuzione dell ammontare di BOC e di BOP, diminuzione che ha avuto seguito nel 2007 e nel Per quanto concerne le emissioni obbligazionarie effettuate dalle Regioni (BOR), l andamento in termini numerici è stato relativamente costante in tutto il periodo di riferimento; si evidenzia che nell anno 2002 e nell anno 2006 sono stati emessi BOR per un importo superiore a 5 milioni di euro; mentre il volume di emissioni obbligazionarie regionali è sceso nel 2007 a livelli mai toccati negli anni precedenti (Tabella 6.2). Tabella 6.2 Numero e importo delle Emissioni Obbligazionarie di BOC, BOP e BOR dal 2002 al 2008 EMISSIONI OBBLIGAZIONARIE DI BOC, BOP E BOR BOC BOP BOR Anno Numero Importo Numero Importo Numero Importo , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , ,37 Fonte: nostra elaborazione dati IFEL Istituto Finanza Enti Locali. Complessivamente si sono registrate 1431 emissioni obbligazionarie (1152 BOC; 224 BOP e 55 BOR) per un volume complessivo di 31740,49 milioni di euro (10337,31 BOC; 3794,81 BOP e 17608,37 BOR). 174

195 Le emissioni obbligazionarie singole e in pool Figura 6.1 Andamento delle emissioni obbligazionarie degli Enti Locali per numero Andamento delle emissioni obbligazionarie degli Enti Locali Numero Anni BOC BOP BOR Fonte: nostra elaborazione dati IFEL Istituto Finanza Enti Locali Figura 6.2 Andamento delle emissioni obbligazionarie degli Enti Locali per ammontare Andamento delle emissioni obbligazionarie degli Enti Locali Ammontare Anni BOC BOP BOR Fonte: nostra elaborazione dati IFEL Istituto Finanza Enti Locali 175

196 Le scelte di finanziamento degli enti locali Lo studio, come precedentemente detto, ha interessato tutti i Comuni, le Province e i Comuni d Italia; per tutti gli anni in questione è stato possibile visionare il tipo di emissione obbligazionaria, il Comune, la Provincia o la Regione emittente, la valuta del titolo, l ammontare, la data di inizio e quella di scadenza, la tipologia del tasso di emissione (fisso o variabile), l indicizzazione e, in alcuni casi, l investimento a cui era diretta l emissione. Nel 2002 sono state effettuate 168 emissioni obbligazionarie, 132 da parte dei Comuni (BOC), 23 da Province (BOP) e 13 dalle Regioni (BOR), per un importo di 6038,36 milioni di euro. In termini di volume a prevalere sono stai i BOR (5006,63mln ), seguiti dai BOC (696,71mln ) e dai BOP (335,02mln ). Le emissioni a tasso fisso hanno interessato il 32% del totale delle emissioni obbligazionarie, di queste il peso maggiore è rappresentato dal comparto dei BOR; il 76,32% dei 13 BOR sono stati emessi a tasso fisso. Il restante 68% riguarda invece le emissioni a tasso variabile; il ruolo prevalente è stato svolto dai BOP (91,30%) seguiti dai BOC (89,39%) chiudono quindi i BOP (23,08%). Percentuali confermate anche facendo riferimento all ammontare totale delle emissioni obbligazionarie in questione, il 29% a tasso fisso, il 71% a tasso variabile. Le emissioni obbligazionarie sono avvenute tutte in valuta nazionale (euro) tranne per un emissione regionale (Regione Lombardia) la cui valuta è stata USD. Su 132 emissioni solo per 13 di esse è stato indicato l investimento al quale sarebbero state destinate. Due delle emissioni obbligazionarie (2 BOC) erano dirette alla realizzazione di opere pubbliche, quattro erano dirette ad investimenti vari, le rimanenti erano dirette al finanziamento di investimenti in specifici settori come quello della viabilità o delle calamità naturali. 176

197 Le emissioni obbligazionarie singole e in pool Tabella 6.3 Emissioni obbligazionarie di BOC, BOP e BOR (2002) BOC BOP BOR Anno Regione Ammontare Numero Ammontare Numero Ammontare Numero 2002 Abruzzo 4, , Basilicata / / / / / / Calabria 29,98 1 / / / / Campania / / / / / / Emilia Romagna 105, ,88 2 / / Friuli Venezia Giulia 4,7 1 / / 129,8 1 Lazio / / / / Liguria 57,55 2 / / / / Lombardia 39, , ,9 1 Marche 7, , ,41 1 Molise / / / / / / Piemonte 54, ,23 1 / / Puglia 2,12 2 / / / / Sardegna / / / / / / Sicilia / / / / / / Toscana 33,17 12 / / 695,8 6 Trentino Alto Adige / / 8,2 1 / / Umbria 19,02 4 / / 1505,72 2 Valle d'aosta / / / / / / Veneto 338, ,3 9 / / Totale 696, , ,63 13 Fonte: nostra elaborazione dati IFEL Istituto Finanza Enti Locali L analisi ( Tabella 6.3) ha evidenziato che, in termini di volumi, il maggiore ammontare di emissioni obbligazionarie comunali ha riguardato i Comuni situati nella regione Veneto (il 49% delle emissioni totali), seguiti dai Comuni dell Emilia Romagna e del Piemonte (rappresentano rispettivamente il 15% e l 8% delle emissioni totali). In termini di numero il primato è detenuto dall Emilia Romagna con 54/132 emissioni di BOC. Per quanto concerne le emissioni obbligazionarie provinciali su un totale di 23 BOP poco meno della metà (9) sono stati emessi dalle province del Veneto. Il primato in termini di importo è invece detenuto dalle province della Regione Lombardia. 177

198 Le scelte di finanziamento degli enti locali La Toscana emette 6/13 delle emissioni obbligazionarie ma la prima regione in termini di volume è l Umbria con sole 2 emissioni obbligazionarie regionali per un importo di 1505, 72mln. Figura 6.3 Numero emissioni obbligazionarie Enti Locali (2002) Numero emissioni per Regione - Anno Abruzzo Basilicata Calabria Campania Emilia Romagna Friuli Venezia Giulia Lazio Liguria Lombardia Marche Molise Piemonte Puglia Sardegna Sicilia Toscana Trentino Alto Adige Umbria Valle d'aosta Veneto BOC BOP BOR Fonte: nostra elaborazione dati IFEL Istituto Finanza Enti Locali 178

199 Le emissioni obbligazionarie singole e in pool Figura 6.4 Ammontare emissioni obbligazionarie Enti Locali (2002) Ammontare emissioni per Regione - Anno Abruzzo Basilicata Calabria Campania Emilia Romagna Friuli Venezia Giulia Lazio Liguria Lombardia Marche Molise Piemonte Puglia Sardegna Sicilia Toscana Trentino Alto Adige Umbria Valle d'aosta Veneto BOC BOP BOP Fonte: nostra elaborazione dati IFEL Istituto Finanza Enti Locali Nel 2003 sono state effettuate 175 emissioni obbligazionarie, 136 da parte dei Comuni (BOC), 31 da Province (BOP) e 8 dalle Regioni (BOR), per un importo di 4506,55 milioni di euro. In termini di volume a prevalere sono stai i BOR (2581,63mln ), seguiti dai BOC (1455,27mln ) e dai BOP (469,65mln ). Le emissioni a tasso fisso hanno interessato il 21% del totale delle emissioni obbligazionarie, di queste il peso maggiore è rappresentato dal comparto dei BOR, il 25% degli 8 BOR sono stati emessi a tasso fisso. Il restante 79% riguarda invece le emissioni a tasso variabile, il ruolo prevalente è stato svolto dai BOC (85,29%) seguiti dai BOP (77,42%) chiudono quindi i BOR (75%). Il maggiore utilizzo di emissioni obbligazionarie a tasso variabile è confermato facendo riferimento all ammontare totale delle emissioni obbligazionarie in questione, il 38% a tasso fisso, il 62% a tasso variabile. Le emissioni obbligazionarie sono avvenute tutte in valuta nazionale (euro) tranne per un emissione regionale (Regione Sicilia) la cui valuta è stata USD. Su 175 emissioni solo per 8 di esse è stato indicato l investimento al quale sarebbero state destinate. L emissione di un BOP in Trentino Alto Adige era diretta ad interventi di ripristino causati alle infrastrutture da eventi alluvionali. Due delle emissioni obbligazionarie comunali erano dirette alla realizzazione di opere pubbliche, 2 ad investimenti vari, 2 all estinzione di mutui e una ad interventi di manutenzione straordinaria. 179

200 Le scelte di finanziamento degli enti locali Tabella 6.5 Emissioni obbligazionarie di BOC, BOP e BOR (2003) BOC BOP BOR Anno Regione Ammontare Numero Ammontare Numero Ammontare Numero 2003 Abruzzo / / 69,14 4 / / Basilicata 4, ,13 1 / / Calabria / / 33,22 1 / / Campania 27,42 3 / / / / Emilia Romagna 96, ,57 3 / / Friuli Venezia Giulia 10, , ,47 1 Lazio 1003,15 2 / / / / Liguria 74,94 3 / / / / Lombardia 10, ,61 6 / / Marche 9,89 5 6, Molise / / / / Piemonte 5, ,5 1 / / Puglia / / / / Sardegna / / / / / / Sicilia 8, , ,12 1 Toscana 71, ,62 2 / / Trentino Alto Adige / / 16,22 1 / / Umbria 27, , ,04 2 Valle d'aosta / / / / / / Veneto 104, , Totale 1455, , ,63 8 Fonte: nostra elaborazione dati IFEL Istituto Finanza Enti Locali L analisi (Tabella 6.5) ha evidenziato che, in termini di numeri, la maggior parte delle emissioni obbligazionarie comunali sono state emesse da Comuni situati nella regione Emilia Romagna (il 37% delle emissioni totali), seguiti dai Comuni del Veneto e della Lombardia (rappresentano, rispettivamente il 24% e l 10% delle emissioni totali). In termini di volumi il primato è detenuto dai Comuni della regione Lazio con 1003,15/1455,27mln di BOC. Su 31 BOP 6 sono stati emessi dalle province della Lombardia, 4 dalle province del Veneto e dell Abruzzo, le restanti sono state emesse da altre 12 province per un ammontare che va da 1 a 3 emissioni. Il primato, in termini di importo, è detenuto dalle province della regione Lombardia (186,61/469,65mln ). 180

201 Le emissioni obbligazionarie singole e in pool Nell ambito delle emissioni obbligazionarie regionali è interessante il dato della Regione Puglia che emette il 34% dell ammontare totale delle emissioni obbligazionarie (870/2581,63mln ). Figura 6.5 Numero emissioni obbligazionarie Enti Locali (2003) Numero emissioni per Regione - Anno 2003 Abruzzo Basilicata Calabria Campania Emilia Romagna Friuli Venezia Giulia Lazio Liguria Lombardia Marche Molise Piemonte Puglia Sardegna Sicilia Toscana Trentino Alto Adige Umbria Valle d'aosta Veneto BOC BOP BOR Fonte: nostra elaborazione dati IFEL Istituto Finanza Enti Locali. Figura 6.6 Ammontare emissioni obbligazionarie Enti Locali (2003) Ammontare emissioni per Regione - Anno Abruzzo Basilicata Calabria Campania Emilia Romagna Friuli Venezia Giulia Lazio Liguria Lombardia Marche Molise Piemonte Puglia Sardegna Sicilia Toscana Trentino Alto Adige Umbria Valle d'aosta Veneto BOC BOP BOR Fonte: nostra elaborazione dati IFEL Istituto Finanza Enti Locali. 181

202 Le scelte di finanziamento degli enti locali Nel 2004 sono state effettuate 240 emissioni obbligazionarie, 185 da parte dei Comuni (BOC), 44 da Province (BOP) e 11 dalle Regioni (BOR), per un importo di 5196,15 milioni di euro. In termini di volume a prevalere sono stai i BOR (2388,5mln ), seguiti dai BOC (1852,23mln ) e dai BOP (955,65mln ). Mentre il numero di emissioni, rispetto all anno precedente, è aumentato, il loro volume è diminuito. Le emissioni a tasso fisso hanno interessato il 22% del totale delle emissioni obbligazionarie, di queste il peso maggiore è rappresentato dal comparto dei BOC. Il restante 78% riguarda invece le emissioni a tasso variabile, in cui il ruolo prevalente, invece, è stato svolto dai BOP. Percentuali confermate anche facendo riferimento all ammontare totale delle emissioni obbligazionarie in questione, il 39% a tasso fisso, il 61% a tasso variabile. Le emissioni obbligazionarie sono avvenute tutte in valuta nazionale (euro). È importante evidenziare che 54/185 emissioni obbligazionarie comunali erano dirette ad investimenti in opere pubbliche o all estinzione anticipata di mutui. Tutte le emissioni obbligazionarie regionali sono state emesse senza specificare l investimento al quale erano dirette. Per quanto riguarda i BOP, 6/44 erano diretti all estinzione anticipata di mutui e all acquisizione di partecipazioni azionarie in società quotate. 182

203 Le emissioni obbligazionarie singole e in pool Tabella 6.5 Emissioni obbligazionarie di BOC, BOP e BOR 2004 BOC BOP BOR Anno Regione Ammontare Numero Ammontare Numero Ammontare Numero 2004 Abruzzo 88,4 4 28, Basilicata 6, , ,76 1 Calabria 33,69 4 / / / / Campania 478, ,21 1 / / Emilia Romagna 163, ,54 5 / / Friuli Venezia Giulia 22,81 4 / / 328,68 1 Lazio 63, Liguria 95,61 4 6, Lombardia 359, ,95 5 / / Marche 4, ,24 2 / / Molise 6,01 1 / / / / Piemonte 0,91 1 / / 435,06 1 Puglia 332, ,87 1 / / Sardegna / / / / Sicilia 2, ,62 3 / / Toscana 98, ,71 3 / / Trentino Alto Adige / / / / / / Umbria 25,8 4 1,58 2 / / Valle d'aosta / / / / / / Veneto 71, , Totale 1852, , ,5 11 Fonte: nostra elaborazione dati IFEL Istituto Finanza Enti Locali. L analisi ha evidenziato che, in termini di volumi, il maggiore ammontare di emissioni obbligazionarie comunali ha riguardato in ordine decrescente i Comuni situati nella regione Campania, Lombardia e Puglia rispettivamente per 478,21mln, 359,07mln e 332,03mln su un totale di 1852,23mln (le emissioni in questione rappresentano il 74%delle emissioni totali). In termini di numero il primato è detenuto dall Emilia Romagna con 64/185 emissioni di BOC seguita dalle regioni Veneto e Puglia rispettivamente con 25 e 21 emissioni obbligazionarie. Per quanto concerne le emissioni obbligazionarie provinciali il maggiore ammontare è da attribuire alle province della regione Lazio con 300mln su un 183

204 Le scelte di finanziamento degli enti locali totale di 955,65 mln, seguite dalle province delle regioni Veneto ed Emilia Romagna rispettivamente con 248,24 e 120,21mln di. Il maggior numero di BOP è stato emesso dalle province della regione Veneto (36% di emissioni obbligazionarie). Solo 8 regioni su 20 emettono nel 2004 BOR ma riescono a raggiungere un elevato importo, mai registrato negli anni precedenti, 2388, 5 milioni di euro ripartiti in sole 11 emissioni obbligazionarie quasi tutte (solo per una di esse ciò non vale) con un importo superiore ai 250mln. Figura 6.7 Numero emissioni obbligazionarie Enti Locali (2004) Numero emissioni per Regione - Anno Abruzzo Basilicata Calabria Campania Emilia Romagna Friuli Venezia Giulia Lazio Liguria Lombardia Marche Molise Piemonte Puglia Sardegna Sicilia Toscana Trentino Alto Adige Umbria Valle d'aosta Veneto BOC BOP BOP Fonte: nostra elaborazione dati IFEL Istituto Finanza Enti Locali 184

205 Le emissioni obbligazionarie singole e in pool Figura 6.8 Ammontare emissioni obbligazionarie Enti Locali (2004) Ammontare emissioni per Regione - Anno Abruzzo Basilicata Calabria Campania Emilia Romagna Friuli Venezia Giulia Lazio Liguria Lombardia Marche Molise Piemonte Puglia Sardegna Sicilia Toscana Trentino Alto Adige Umbria Valle d'aosta Veneto BOC BOP BOR Fonte: nostra elaborazione dati IFEL Istituto Finanza Enti Locali. Il 2005 è l anno che ha registrato il maggior numero e il maggior volume di emissioni obbligazionarie degli Enti Locali; sono state effettuate ben 456 emissioni obbligazionarie, più del doppio rispetto all anno precedente, 391 da parte dei Comuni (BOC), 58 dalle Province (BOP) e 7 dalle Regioni (BOR), per un importo di 7916,09 milioni di euro. In termini di volume a prevalere sono stai i BOC (4644,6mln ), seguiti dai BOR (1940,02mln ) e dai BOP (1331,47mln ). Nel 2005 il significativo ricorso alle emissioni obbligazionarie è da attribuire ai Comuni e alle Province; il numero delle emissioni di BOR è invece diminuito rispetto all anno precedente. Rispetto agli anni precedenti c è un maggiore ricorso ad emissioni obbligazionarie a tasso fisso, che sia per numero di emissioni che per volume, guadagna la maggioranza ( il 59% del totale delle emissioni obbligazionarie è a tasso fisso, il restante 41% a tasso variabile). Invece con riferimento ai volumi, il 79% dell ammontare complessivo delle emissioni obbligazionarie riguardava emissioni a tasso fisso, il restante 21% emissioni a tasso variabile. Le emissioni obbligazionarie sono avvenute tutte in valuta nazionale (euro). Anche nel 2005 per nessuna delle 7 emissioni obbligazionarie regionali è stato indicato l investimento al quale sono state destinate. Su 58 emissioni obbligazionarie provinciali solo per 11 di esse è stato indicato l investimento al quale sarebbero state destinate (estinzione anticipata mutui cassa depositi e 185

206 Le scelte di finanziamento degli enti locali prestiti, bonifica sito inquinato Trento nord, opere pubbliche, conferimento capitale sociale alla costituenda Villa Magnolie SPA ad Imperia). La maggior parte delle emissioni obbligazionarie comunali erano dirette all estinzione anticipata di un mutuo e alla realizzazione di opere pubbliche, tenendo conto che tale informazione è stato possibile averla per 85/391 BOC. Tabella 6.6 Emissioni obbligazionarie di BOC, BOP e BOR 2005 BOC BOP BOR Anno Regione Ammontare Numero Ammontare Numero Ammontare Numero 2005 Abruzzo 179, ,76 3 / / Basilicata 96,29 10 / / / / Calabria 55, ,16 3 / / Campania 189, ,86 2 / / Emilia Romagna , ,31 1 Friuli Venezia Giulia 101, , Lazio 555, , Liguria 102, , Lombardia 2010, ,05 6 / / Marche 88, ,35 5 / / Molise / / / / 80,55 1 Piemonte 104, ,81 4 / / Puglia 191, ,6 4 / / Sardegna 82,55 3 / / Sicilia / / 20,74 2 / / Toscana 348, ,15 2 / / Trentino Alto Adige / / 11,61 1 / / Umbria 130,29 9 / / 113,16 1 Valle d'aosta / / / / / / Veneto 149, ,29 12 / / Totale 4644, , ,02 7 In termini di volume per quanto riguarda le emissioni obbligazionarie comunali è importante evidenziare (Tabella 6.6) che quasi la metà dell importo complessivo dei titoli sono stati emessi da Comuni della regione Lombardia (2010,82/4644,6mln ); è alla stessa regione che va attribuita l emissione del maggior numero di BOC nell anno in questione (110/391). L analisi ha inoltre 186

207 Le emissioni obbligazionarie singole e in pool evidenziato che, in termini di volumi, il maggiore ammontare di emissioni obbligazionarie provinciali ha riguardato le province situate nelle regioni Piemonte, Veneto e Lombardia rispettivamente con 258,81mln, 206,29mln e 160,05mln di emissioni di BOP. Il maggior numero di BOP è stato emesso dalle province della regione Veneto. Per quanto concerne le emissioni obbligazionarie regionali, i 7 BOR sono stati emessi da 7 differenti regioni con ammontare differente. Di rilievo sono i BOR emessi dalla Regione Lazio e dalla Regione Sardegna di 500mln ciascuno. Figura 6.9 Numero emissioni obbligazionarie Enti Locali (2005) Numero emissioni per Regione - Anno Abruzzo Basilicata Calabria Campania Emilia Romagna Friuli Venezia Giulia Lazio Liguria Lombardia Marche Molise Piemonte Puglia Sardegna Sicilia Toscana Trentino Alto Adige Umbria Valle d'aosta Veneto BOC BOP BOR Fonte: nostra elaborazione dati IFEL Istituto Finanza Enti Locali 187

208 Le scelte di finanziamento degli enti locali Figura 6.10 Ammontare emissioni obbligazionarie Enti Locali (2005) Ammontare emissioni per Regione - Anno Abruzzo Basilicata Calabria Campania Emilia Romagna Friuli Venezia Giulia Lazio Liguria Lombardia Marche Molise Piemonte Puglia Sardegna Sicilia Toscana Trentino Alto Adige Umbria Valle d'aosta Veneto BOC BOP BOR Fonte: nostra elaborazione dati IFEL Istituto Finanza Enti Locali Il 2006 è l anno in cui diminuiscono sia le emissioni di BOC sia le emissioni di BOP; il ricorso alle emissioni obbligazionarie da parte degli enti regionali invece registra un forte aumento, mai visto prima, nemmeno nel 2002, anno in cui si erano registrate emissioni obbligazionarie regionali che sfioravano i 5mln. Tale aumento non è attribuibile all aumento del loro numero ma all aumento del loro ammontare. Nel 2006 sono state effettuate 269 emissioni obbligazionarie, 217 da parte dei Comuni (BOC), 39 da Province (BOP) e 13 dalle Regioni (BOR), per un importo di 7055,46 milioni di euro. In termini di volume a prevalere sono stai i BOR (5175,87mln ), seguiti dai BOC (1365,68mln ) e dai BOP (513,91mln ). Per quanto riguarda i tassi utilizzati nelle emissioni obbligazionarie, mentre per numero continuano a prevalere le emissioni a tasso fisso (il 52% contro il 48% di emissioni a tasso variabile), per volume sono maggiori le emissioni a tasso variabile (il 58% contro il 42% di emissioni a tasso fisso). Le emissioni obbligazionarie sono avvenute tutte in valuta nazionale (euro) tranne per un emissione regionale (Regione Campania) la cui valuta è stata USD. Anche per il 2006 non è indicata per nessun BOR la destinazione dell emissione obbligazionaria. Su 39 emissioni obbligazionarie provinciali solo per 5 di esse è stato indicato l investimento al quale sarebbero state destinate, tutte per l estinzione anticipata di mutui. Dei 217 BOC solo 45 contenevano informazioni circa la destinazione della loro emissione, tutti diretti al rimborso 188

209 Le emissioni obbligazionarie singole e in pool anticipato di mutui tranne per uno, invece, diretto ad un intervento di manutenzione straordinaria nella città di Siena. Tabella 6.7 Emissioni obbligazionarie di BOC, BOP e BOR 2006 BOC BOP BOR Anno Regione Ammontare Numero Ammontare Numero Ammontare Numero 2006 Abruzzo 25,91 4 / / Basilicata 4,55 1 / / / / Calabria 49, / / Campania 74, ,1 2 Emilia Romagna 173, ,62 8 / / Friuli Venezia Giulia / / 9, Lazio 78,79 10 / / / / Liguria 87, , Lombardia 151, ,75 10 / / Marche 2, ,69 4 / / Molise / / / / 86,77 1 Piemonte / / / / Puglia 65, / / Sardegna 12,53 2 / / / / Sicilia 211, ,26 3 / / Toscana 93, , Trentino Alto Adige / / / / / / Umbria 25, ,23 1 / / Valle d'aosta / / / / 74 1 Veneto 308, , Totale 1365, , ,87 13 Fonte: nostra elaborazione dati IFEL Istituto Finanza Enti Locali L analisi ha evidenziato che, in termini di volumi, il maggiore ammontare di emissioni obbligazionarie comunali ha riguardato i Comuni situati nella regione Veneto (il 23% delle emissioni totali), seguiti dai Comuni della Sicilia e dell Emilia Romagna (rappresentano rispettivamente il 16% e il 13% delle emissioni totali). In termini di numero il primato è detenuto dall Emilia Romagna con 69/217 emissioni di BOC seguita dalla Lombardia e dal Veneto rispettivamente con 57 e 26 emissioni su un totale di

210 Le scelte di finanziamento degli enti locali Per quanto concerne le emissioni obbligazionarie provinciali la metà dell ammontare totale di BOP deriva dalle 10 emissioni della regione Lombardia (253,75mln, il 49% del ammontare totale). Riguardo l emissione di BOR vanno segnalate 4 emissioni significative, due della regione Campania e due della regione Piemonte, di importo pari rispettivamente a 1888,1mln e 1856mln, le quali rappresentano il 72% dell importo totale pari a 5175,87mln. L aumento nel 2006 del volume delle emissioni obbligazionarie regionali è legato principalmente alle emissioni sopra citate. Figura 6.11 Numero emissioni obbligazionarie Enti Locali (2006) Numero emissioni per Regione - Anno Abruzzo Basilicata Calabria Campania Emilia Romagna Friuli Venezia Giulia Lazio Liguria Lombardia Marche Molise Piemonte Puglia Sardegna Sicilia Toscana Trentino Alto Adige Umbria Valle d'aosta Veneto BOC BOP BOR Fonte: nostra elaborazione dati IFEL Istituto Finanza Enti Locali 190

211 Le emissioni obbligazionarie singole e in pool Figura 6.12 Ammontare emissioni obbligazionarie Enti Locali (2006) Ammontare emissioni per Regione - Anno Abruzzo Basilicata Calabria Campania Emilia Romagna Friuli Venezia Giulia Lazio Liguria Lombardia Marche Molise Piemonte Puglia Sardegna Sicilia Toscana Trentino Alto Adige Umbria Valle d'aosta Veneto BOC BOP BOR Fonte: nostra elaborazione dati IFEL Istituto Finanza Enti Locali Nel 2007 sono state effettuate 98 emissioni obbligazionarie, 73 da parte dei Comuni (BOC), 22 da Province (BOP) e 3 dalle Regioni (BOR), per un importo di 898,62 milioni di euro. In termini di volume a prevalere sono stai i BOR (515,72mln ), seguiti dai BOC (218,76mln ) e dai BOP (164,14mln ). Diminuisce sia il numero che l importo di tutte le tipologie di emissioni obbligazionarie. Le emissioni a tasso fisso hanno interessato il 56% del totale delle emissioni obbligazionarie, il restante 44% sono emissioni obbligazionarie a tasso variabile. Facendo riferimento all ammontare totale delle emissioni obbligazionarie in questione, le percentuali si invertono: il 44% è a tasso fisso, il 56% a tasso variabile. Le emissioni obbligazionarie sono avvenute tutte in valuta nazionale (euro). Per le tre emissioni obbligazionarie regionali non è stata indicata la destinazione dell emissione obbligazionaria. Invece, 5 delle 22 emissioni obbligazionarie provinciali sono destinate all estinzione anticipata mutui cassa depositi e prestiti, le uniche su cui veniva indicato l investimento a cui erano destinate. Anche i Comuni hanno destinato 12/73 (gli unici su cui si sono potute reperire le informazioni) all estinzione di mutui e ad interventi di manutenzione straordinaria. 191

212 Le scelte di finanziamento degli enti locali Tabella 6.8 Emissioni obbligazionarie di BOC, BOP e BOR 2007 BOC BOP BOR Anno Regione Ammontare Numero Ammontare Numero Ammontare Numero 2007 Abruzzo / / / / Basilicata / / / / / / Calabria / / / / / / Campania / / / / / / Emilia Romagna 68, ,2 7 / / Friuli Venezia Giulia / / / / 164,5 1 Lazio 23,4 5 12,46 1 / / Liguria 52, / / Lombardia 8, ,59 4 / / Marche 12,76 2 / / / / Molise / / / / / / Piemonte / / 20 1 / / Puglia / / / / / / Sardegna 3,58 1 / / / / Sicilia / / / / / / Toscana 20,66 7 3,81 2 / / Trentino Alto Adige / / / / / / Umbria 2,79 1 3, ,22 1 Valle d'aosta / / / / / / Veneto 25, ,5 5 / / Totale 218, , ,72 3 Fonte: nostra elaborazione dati IFEL Istituto Finanza Enti Locali L analisi (Tabella 6.8) ha evidenziato che, in termini di volumi, il maggiore ammontare di emissioni obbligazionarie comunali ha riguardato i Comuni situati nelle regioni Emilia Romagna, Liguria e Veneto i quali hanno emesso rispettivamente il 31%, 24% e 11% delle emissioni totali. In termini di numero il primato è detenuto dall Emilia Romagna con 34/73 emissioni di BOC seguita dalla Lombardia con 12 emissioni e dal Veneto con 10 emissioni. Per quanto concerne le emissioni obbligazionarie provinciali il maggiore ammontare ha riguardato le province situate nelle regioni Lombardia, Veneto e Piemonte le quali hanno emesso rispettivamente il 34%, 28% e 12% delle emissioni totali. In termini di numero il primato è detenuto dall Emilia Romagna 192

213 Le emissioni obbligazionarie singole e in pool con 7/22 emissioni di BOP seguita dal Veneto con 5 emissioni e dalla Lombardia con 4 emissioni. Le tre regioni che nel 2007 hanno emesso BOR sono Abruzzo, Friuli Venezia Giulia e Umbria. Figura 6.13 Numero emissioni obbligazionarie Enti Locali 2007 Numero emissioni per Regione - Anno Abruzzo Basilicata Calabria Campania Emilia Romagna Friuli Venezia Giulia Lazio Liguria Lombardia Marche Molise Piemonte Puglia Sardegna Sicilia Toscana Trentino Alto Adige Umbria Valle d'aosta Veneto BOC BOP BOR Fonte: nostra elaborazione dati IFEL Istituto Finanza Enti Locali 193

214 Le scelte di finanziamento degli enti locali Figura 6.14 Ammontare emissioni obbligazionarie Enti Locali (2007) Ammontare emissioni per Regione - Anno Abruzzo Basilicata Calabria Campania Emilia Romagna Friuli Venezia Giulia Lazio Liguria Lombardia Marche Molise Piemonte Puglia Sardegna Sicilia Toscana Trentino Alto Adige Umbria Valle d'aosta Veneto BOC BOP BOR Fonte: nostra elaborazione dati IFEL Istituto Finanza Enti Locali Per l anno 2008 i dati che si sono avuti a disposizione si fermano al 20/06/2008 e confermano l andamento decrescente sia dei BOC sia dei BOP. Sino al 20/06/2008 sono state effettuate 25 emissioni obbligazionarie, 18 da parte dei Comuni (BOC) e 7 da Province (BOP) per un importo di 129,03 milioni di euro (104,06mln di BOC e 24,97mln di BOP). Le emissioni a tasso fisso hanno interessato il 41% del totale delle emissioni obbligazionarie e il 62% del loro ammontare. Le emissioni obbligazionarie sono avvenute tutte in valuta nazionale (euro). 194

215 Le emissioni obbligazionarie singole e in pool Tabella 6.8 Emissioni obbligazionarie di BOC e BOP (2008) BOC BOP Anno Regione Ammontare Numero Ammontare Numero 2008 Abruzzo / / / / Basilicata / / / / Calabria / / / / Campania / / / / Emilia Romagna 7,89 7 9,13 2 Friuli Venezia Giulia / / / / Lazio 2 1 / / Liguria 80,62 3 / / Lombardia / / 10 1 Marche / / / / Molise / / / / Piemonte / / / / Puglia / / / / Sardegna / / / / Sicilia / / 2,28 2 Toscana 12,15 6 1,54 1 Trentino Alto Adige / / / / Umbria / / / / Valle d'aosta / / / / Veneto 1,4 1 2,02 1 Totale 104, ,97 7 Fonte: nostra elaborazione dati IFEL Istituto Finanza Enti Locali L analisi ha evidenziato che, in termini di volumi, il maggiore ammontare di emissioni obbligazionarie comunali ha riguardato i Comuni situati nella regione Liguria con il 77% del totale. In termini di numero il primato è detenuto dall Emilia Romagna con 7/18 emissioni di BOC seguita dalla Toscana con 6 emissioni. Per quanto concerne le emissioni obbligazionarie provinciali il maggiore ammontare ha riguardato le province situate nella regione Emilia Romagna con il 37% del totale. 195

216 Le scelte di finanziamento degli enti locali Figura 6.15 Numero emissioni obbligazionarie Enti Locali (2008) Numero emissioni per Regione - Anno Abruzzo Basilicata Calabria Campania Emilia Romagna Friuli Venezia Giulia Lazio Liguria Lombardia Marche Molise Piemonte Puglia Sardegna Sicilia Toscana Trentino Alto Adige Umbria Valle d'aosta Veneto BOC BOP Fonte: nostra elaborazione dati IFEL Istituto Finanza Enti Locali Figura 6.16 Ammontare emissioni obbligazionarie Enti Locali (2008) Ammontare emissioni per Regione - Anno Abruzzo Basilicata Calabria Campania Emilia Romagna Friuli Venezia Giulia Lazio Liguria Lombardia Marche Molise Piemonte Puglia Sardegna Sicilia Toscana Trentino Alto Adige Umbria Valle d'aosta Veneto BOC BOP Fonte: nostra elaborazione dati IFEL Istituto Finanza Enti Locali 196

217 7 Il project finance per il finanziamento degli investimenti pubblici Veronica Vecchi 7.1 Introduzione Una adeguata dotazione infrastrutturale e il raggiungimento di elevati livelli di efficienza gestionale nell erogazione dei servizi pubblici rappresentano due condizioni necessarie per lo sviluppo economico e per il riequilibrio territoriale. La dotazione infrastrutturale rappresenta uno degli indicatori in base al quale è valutata la competitività dei paesi da parte dell IMD 1 di Losanna. Si tratta di un indicatore complesso che misura la dotazione di infrastrutture di base, per la tecnologia, per l educazione, la sanità e l ambiente. Da questo ne deriva che la competitività dei pesi e prima di tutto dei sistemi territoriali dipende dalla capacità delle amministrazioni pubbliche di sviluppare sistemi infrastrutturali efficienti, garantendo il miglior rapporto tra risorse impiegate e soddisfazione dei bisogni di cittadini, imprese e investitori. Il gap infrastrutturale in Italia, rispetto all Europa, rimane ancora significativo (figura 7.1) e la situazione può sembrare ancor più critica se si considera che il nuovo ciclo di programmazione dei fondi strutturali per il periodo fa convergere la maggior parte delle risorse verso i nuovi stati membri 2, riducendo così le risorse disponibili per investimenti infrastrutturali nelle regioni italiane 3. In un contesto in cui si rende necessaria 1 IMD business school redige annualmente il rapporto sulla competitività dei paesi. 2 I nuovi stati membri, entrati a far parte dell Unione Europea nel maggio del 2004 sono: Ungheria, Polonia, Repubblica Ceca, Slovacchia, Slovenia, Estonia, Lettonia, Lituania,Cipro e Malta. 3 La dotazione complessiva dei fondi strutturali per il periodo ammonta a 307 miliardi di, di cui l 82% destinato alle regi in obiettivo convergenza (ovvero quelle regioni con

218 Le scelte di finanziamento degli enti locali una contrazione della spesa pubblica ai fini del rispetto del patto di stabilità e al contempo in cui la competitività e l attrattività del nostro territorio dipende in buona misura dal rilancio infrastrutturale l attivazione di capitali privati, attraverso lo strumento del project finance, può risultare una scelta più opportuna. Figura 7.1 Il gap infrastrutturale italiano rispetto agli altri paesi UE (media EU5=100), CNEL ,8 115,9 95,3 117, , Francia Germania Italia Regno Unito Spagna Fonte: CNEL Il project finance e gli altri strumenti di ingegneria finanziaria, nati in ambito privato e successivamente estesi anche a quello pubblico, richiedono lo sviluppo di competenze specifiche al fine di valutarne attentamente le modalità di applicazione e la convenienza. Esiste infatti un forte interesse da parte di operatori privati e di istituzioni finanziarie a sviluppare questi nuovi strumenti nel settore pubblico, che ha spesso portato, di fronte all inesperienza del pubblico e all urgenza di realizzare investimenti infrastrutturali, allo sviluppo di operazioni che hanno mascherato i maggiori costi traslando l onere dal breve al lungo periodo, con significative implicazioni intergenerazionali. Il presente contributo si pone, dunque, l obiettivo di illustrare come il project finance può essere utilizzato per il finanziamento delle infrastrutture pubbliche, di individuarne le principali criticità che si sono riscontrate nel suo utilizzo tra le amministrazioni pubbliche italiane e di indicare alcuni suggerimenti e linee guida per un efficiente e corretto utilizzo, al fine di massimizzarne i benefici. A un PIL inferiore al 75% della media comunitaria), obiettivo in cui si trovano quattro regioni italiane, Campania, Puglia, Sicilia e Calabria e la Basilicata in phasing out statistico. Le regioni del centro nord, parte dell obiettivo competitività regionale e occupazione, beneficiano di una quota decrescente di fondi strutturali, che per i criteri di premialità legati alla riserva di efficienza, dovranno essere spesi almeno per un 50% a favore della ricerca e dell innovazione tecnologica. 198

219 Il project finance per il finanziamento degli investimenti pubblici parere degli autori, il project finance, e in generale tutti gli strumenti che presuppongono una collaborazione pubblico-privato, richiedono che l amministrazione pubblica svolga non solo il ruolo tradizionale di committente, ma anche il più arduo compito di project manager. Essere project manager presuppone la capacità di valutare ex ante l efficienza e la convenienza degli strumenti, di strutturare le operazioni e negoziare le migliori soluzioni con gli operatori privati, di monitorare economicamente e finanziariamente gli investimenti, di misurarne gli impatti sul territorio e la loro capacità di soddisfare i bisogni degli utenti. Si tratta di competenze spesso nuove tra le pubbliche amministrazioni, dalle quali dipende fortemente la possibilità di rilanciare il sistema degli investimenti pubblici. 7.2 Il mercato italiano Lo strumento del PF sta trovando ampia diffusione in Italia per il finanziamento non solo dei grandi progetti di investimento, ma anche per la realizzazione di piccoli interventi. I settori in cui lo strumento trova un maggior utilizzo da parte degli enti locali sono: parcheggi, impianti sportivi, cimiteri ed edilizia pubblica (sedi di istituzioni pubbliche, come municipi, tribunali e scuole). Il mercato appare molto dinamico, dal 2005 al 2008, in questi quattro settori sono state avviate 1242 operazioni per un totale di 5,5 miliardi. Di queste operazioni solo il 18% è stato aggiudicato (230), per un valore di investimento equivalente al 24% ( 1,3 miliardi) dell ammontare degli investimenti messo a gara. Figura 7.2 Numero gare promosse e aggiudicate per tipologia di procedura Selezione di Proposte PF su proposta del promotore PF su proposta PA Aggiudic. proposte Aggiudic. PF su proposta promotore Aggiudic. PF su proposta PA Cimiteri Ed Pubblici Impianti Sportivi Parcheggi Fonte: nostra elaborazione. Si tratta di un trend molto diffuso non solo in questi settori che può trovare spiegazione in queste cause: 199

220 Le scelte di finanziamento degli enti locali i) prevalenza di un approccio contingente allo strumento, basato sull urgenza e sull assenza di altri strumenti alternativi di finanziamento; ii) effetto moda e imitazione; iii) prevalenza di un approccio giuridico/burocratico allo strumento rispetto a un approccio di tipo economico e finanziario, orientato alla comprensione della coerenza dello strumento rispetto alle caratteristiche dell investimento e al suo impatto sull equilibrio aziendale di lungo periodo. Questi elementi comportano che molte gare sono bandite senza le adeguate valutazioni preliminari. Come conseguenza di questo i progetti presentati dagli operatori sono spesso disallineati rispetto ai fabbisogni degli enti e pertanto le operazioni non sono aggiudicate o sono sospese per periodi molto lunghi. Nei pochi casi in cui le operazioni vengono aggiudicate, spesso esse sono oggetto di lunghe rinegoziazione finalizzate a modificare le caratteristiche degli investimenti a seguito dei mutati fabbisogni degli enti, anche di tipo finanziario. Queste criticità non sono solo imputabili alle scarse competenze delle amministrazioni pubbliche, ma anche a quelle degli operatori privati, che specie in questi settori, operano a livello locale e con professionalità non adeguate alla complessità dello strumento. Indicazioni sui possibili spazi di investimento per far fronte a queste criticità sono discusse nel paragrafo Caratteristiche tecniche dello strumento Il project finance consiste nel finanziamento di una particolare unità economica (Fabozzi e Nevitt 2000) o di un progetto di investimento 4 economicamente separato dai suoi promotori (Finnerty 1996) i cui finanziatori ne valutano il merito di credito sulla base dei flussi di cassa generati. Esso consiste nella costituzione di una entità giuridica indipendente per la realizzazione di una iniziativa economica finanziata con debito senza rivalsa (e con capitale di rischio) la cui unica fonte di remunerazione è rappresentata dai flussi di cassa prodotti durante la gestione (Esty 2001). La principale caratteristica dello strumento consiste nella separazione tra il progetto e i suoi sponsor attraverso la costituzione di una società ad hoc, chiamata SPV special purpose vehicle capace di isolare l iniziativa, i suoi cash flow e i suoi rischi, da un punto di vista giuridico, economico, patrimoniale e tecnico (attraverso il cosiddetto ring fence) dalle attività di impresa dei singoli promotori. Il project finance è noto come operazione flow based, poiché i 4 Il progetto o l investimento può essere rappresentato da una iniziativa privata imprenditoriale o da una infrastruttura pubblica. 200

221 Il project finance per il finanziamento degli investimenti pubblici finanziatori valutano il merito di credito dell operazione in base alla consistenza dei flussi di cassa previsionali destinati unicamente, prima, al servizio del debito e, poi, alla remunerazione del capitale investito. Il successo del progetto si fonda inoltre su un sistema di garanzie di tipo contrattuale, un security package, che permette di allocare la responsabilità dei rischi connessi al progetto ai numerosi soggetti coinvolti nell operazione, attraverso un complesso sistema di contratti (Boeri e Cohen, 1998). L ottimale trasferimento dei rischi (risk sharing), in termine di rischi individuati e allocati e di costo di trasferimento, è subordinato alla capacità di trasferire i rischi relativi alla realizzazione e alla gestione del progetto secondo il principio del maggior know how nel risk management delle parti coinvolte. In altre parole i rischi vengono trasferiti a coloro che hanno le maggiori competenze per gestirli efficientemente e per renderli accettabili, minimizzando quelli in capo alla SPV. Il project finance permette dunque di ottenere significative economie di specializzazione, accompagnate anche da possibili economie di scala legate alla dimensione dell investimento. Il project finance si è diffuso per il finanziamento di investimenti privati come alternativa alla finanza d impresa, che prevede la concessione del finanziamento bancario sulla base dell analisi dell azienda 5 nel suo complesso, della sua capacità di ripagare il debito e i relativi interessi. Il project finance rappresenta una forma di finanziamento più efficiente rispetto a quella tradizionale, in quanto il finanziamento è erogato sulla base delle capacità del progetto stesso di produrre un sufficiente cash flow e sulla base del valore dei suoi asset, che risultano isolati rispetto agli sponsor/azionisti e alle loro attività nella SPV. Ne consegue che i finanziatori terzi (le banche) sono più propensi a finanziare quote più elevate di investimento nell ambito di schemi di finanza di progetto rispetto alle forme tradizionali. Per questo motivo la struttura finanziaria di un investimento realizzato in project finance è più efficiente rispetto a quella di un investimento tradizionale: la quota di capitale di debito nel primo caso può raggiungere livelli molto elevati, attorno al 90% del valore del progetto, riducendo conseguentemente la quota di capitale di rischio, che ha un costo più elevato rispetto al debito. In sintesi, il project finance, grazie all elevata leva finanziaria (rapporto tra capitale di debito e di rischio), consente di ridurre complessivamente il costo della struttura finanziaria di un progetto d investimento 6. La figura 7.3 mostra i soggetti che tipicamente pendono parte a una operazione di project finance e i contratti che li legano alla società di progetto,all interno della quale viene sviluppato il progetto. Gli azionisti/sponsor costituiscono la società di progetto per la realizzazione dell investimento e conferiscono il capitale di 5 Nel caso di finanza tradizionale l investimento entra a far parte dello stato patrimoniale d azienda e, di conseguenza, viene meno quella segregazione del bene tipica del project finance. 6 La dimensione della leva finanziaria dipende dal livello di profittabilità del progetto, dalla natura e dall ammontare dei rischi, dalla tipologia e dalla forza degli accordi contrattuali (Finnerty 1996). 201

222 Le scelte di finanziamento degli enti locali rischio 7 ; possono intervenire anche soggetti terzi, quali altri sponsor o garanti, che forniscono linee di finanziamento integrative o garanzie. Partecipano, poi, i finanziatori con capitali di debito (prestiti): essi vantano un diritto certo; infatti, la SPV ha nei loro confronti un impegno irrevocabile rappresentato dal servizio del debito sancito nel contratto di finanziamento (Gatti 2006a). L investimento viene realizzato e gestito attraverso l acquisto di fattori produttivi sulla base di contratti di fornitura; infine, i flussi di cassa positivi per il pagamento dei fornitori, dei finanziatori e degli sponsor sono generati dalla vendita dei beni e/o servizi prodotti attraverso l investimento realizzato 8. Figura 7.3 Lo schema di riferimento di una operazione di project finance (Finnerty 1996) Prestito Finanziatori Servizio del debito Fattori produttivi Fornitori Contratti di fornitura Progetto di investimento - SPV Output Acquirenti Contratti di acquisto Capitale sociale Azionisti Dividendi Altri sponsor/ garanti Garanzie Linee di finanziamento integrative Fonte: nostra elaborazione. Oltre alle caratteristiche appena illustrate, quali la ripartizione dei rischi, la maggior capacità di ricorrere a capitali di debito e il più basso costo del 7 Esistono anche alte forme intermedie di finanziamento, chiamate mezzanine finance, che permette di attirare finanziatori maggiormente propensi al rischio ma non in grado, per vari motivi, di conferire capitale sociale. Gli stessi azionisti, possono, comunque optare per conferire anche debito mezzanino, come parziale riduzione dell equity (Gatti 2006a). Il debito mezzanino o subordinato ha un profilo di rischio superiore al debito principale: esso viene rimborsato dopo che i flussi di cassa operativi del progetto hanno pagato il servizio del debito. Il capitale subordinato fornisce una garanzia maggiore ai finanziatori. 8 Per maggiori approfondimenti sulla struttura del project finance, sui soggetti coinvolti e sugli schemi contrattuali, si rimanda alla bibliografia nazionale e internazionale sul project finance, in particolare Finnerty 1996, Draetta e Vaccà 1987, Fabozzi e Nevitt 2000, Imperatori 2003, Gatti 2006b. 202

223 Il project finance per il finanziamento degli investimenti pubblici finanziamento, le maggiori economie di scala e di specializzazione, il project finance si caratterizza anche per livelli maggiori di complessità rispetto agli strumenti tradizionali, maggior rischiosità per i soggetti finanziatori ed elevati costi di transazione. La complessità del project finance dipende dalla sua strutturazione, in altre parole dal numero di contratti che devono essere stipulati tra i soggetti coinvolti da cui ne consegue un aumento dei tempi e costi di strutturazione dell operazione rispetto a forme di finanziamento tradizionale. La maggior rischiosità dell investimento per i soggetti finanziatori dipende dalla natura delle operazioni di project finance, che possono essere senza rivalsa (without recourse) o a rivalsa limitata (limited recourse). La prima tipologia prevede una separazione assoluta del progetto dai suoi sponsor, questo significa che gli unici elementi rilevanti per i finanziatori (Imperatori 2003) sono la capacità del progetto di generare flussi di cassa, i suoi asset e le garanzie contrattuali. Questa fattispecie è molto rara e può manifestarsi solo in alcune fasi di vita del progetto o in presenza di una forte capitalizzazione della società di progetto. La forma più diffusa è quella a rivalsa limitata, che riduce il rischio commerciale in capo ai soggetti finanziatori, che altrimenti si dovrebbero assumere un rischio imprenditoriale pieno assimilabile al rischio d impresa. In questo caso le banche sono assiste anche da garanzie nella forma di obbligazioni contrattuali a carico dei promotori/sponsor o di terzi (quali l impegno al completamento del progetto, al versamento di ulteriore capitale di rischio o di liquidità, al pagamento di un certo numero di prestazioni anche se non erogate sul mercato) 9. Visto che in una operazione di project finance le banche assumono un rischio maggiore rispetto alle operazioni di finanziamento ordinario il tasso applicato è maggiore, di un cosiddetto premio al rischio 10 (Finnerty 1986). Si tratta di un elemento di svantaggio che può essere controbilanciato dalla leva finanziaria e dai rilevanti conseguenti benefici fiscali. Il project finance, inoltre, si caratterizza per elevati costi dai transazione, dovuti dalla necessità di stipulare numerosi contratti tra le parti, in un contesto di asimmetria informativa (Cowen e Parker 1997) e di opportunismo, da cui deriva una situazione di incompletezza contrattuale, soprattutto con riferimento a quelle operazioni caratterizzate da durate lunghe, da costi e tecnologie incerti e da un ambiente volatile (Williamson 1975, Parker e Hartley 2001). I costi di transazione dipendono, dunque, dalle difficoltà finanziarie e legali di definire contratti tra le parti e sono rappresentati principalmente dal costo delle risorse umane e dei viaggi, specie se l operazione coinvolge attori provenienti da paesi 11 diversi (Klein et al. 1996). 9 Fonte: Imperatori Il premio al rischio, in questo caso, può generalmente variare tra i 50 e i 100 punti base. 11 Creating a stand alone project company takes more time (from 6 to 18 month more) and requires significantly graeter transaction cost than financing an asset on an existing bilance sheet (Esty 2003). 203

224 Le scelte di finanziamento degli enti locali 7.4 Il project finance per gli investimenti pubblici Come scritto lo strumento del project finance ha trovato ampia applicazione per la realizzazione di investimenti pubblici, soprattutto con la diffusione dei principi del New Public Management nel mondo anglosassone. L applicazione del project finance al settore degli investimenti pubblici ha richiesto una parziale revisione degli elementi caratterizzanti lo strumento illustrati nel paragrafo precedente, proprio per il fatto che si passa da una applicazione a settori a carattere industriale a settori di interesse pubblico, caratterizzati dal perseguimento dell interesse generale e dall applicazione di tariffe spesso inferiori ai livelli di mercato. Un importante elemento di differenza tra l applicazione privata e quella pubblica del project finance è rappresentata dal fatto che, nel primo caso, esso rappresenta esclusivamente uno strumento di finanziamento per la realizzazione di un investimento. Questo è facilmente deducibile dall attenzione che viene posta sull efficienza della struttura finanziaria e sull efficiente ripartizione dei rischi ai fini di innalzare la leva finanziaria e di ridurre il costo del debito. Nel secondo caso, il project finance non è solo considerato uno strumento di finanziamento per la realizzazione di un investimento pubblico, ma il focus è spostato sui servizi erogati per il mezzo dell infrastruttura, sulla loro qualità e sulla loro capacità di risposta ai fabbisogni dei cittadini. L obiettivo, in questo caso, non è la riduzione del costo del finanziamento, posto che una Amministrazione Pubblica è in grado di negoziare condizioni finanziarie sicuramente più vantaggiose rispetto all operatore privato, grazie al suo status pubblico e al conseguente ridotto rischio di default; l obiettivo è, invece, il trasferimento del rischio di progettazione, di costruzione e di gestione finalizzato a rispondere in tempi brevi ai fabbisogni dei cittadini con standard di qualità maggiori. La dimensione finanziaria acquista importanza se si considera che spesso le Amministrazioni hanno capitali limitati da destinare agli investimenti e sono soggetti a vincoli sull indebitamento: esse preferiscono, dunque, optare per una soluzione di finanza di progetto che permette di legare la copertura dell investimento alle tariffe corrisposte dall utenza (in caso di operazioni a tariffazione sull utenza, cfr. infra) o di spalmare il pagamento dell investimento su un periodo di utilizzo dell infrastruttura e dei correlati servizi su un periodo mediamente lungo (nel caso di operazioni a tariffazione sulla Pubblica Amministrazione, cfr. infra). Con riferimento al minor costo di indebitamento del settore pubblico rispetto al privato è utile evidenziare la posizione di una parte della dottrina (Kay 1993, Transaction costs are usually about 3 or 5 percent in well developed policy environments, while they may be 10 to 12 percent in pioneering projects (Klein et al. 1996). The early history of PFI in the UK was clouded by private sector complaints of over-protracted and wasteful project bidding and aborted projects. The cost of taking part in a PFI bidding process was estimated at between 0.5m and 2.5m (NAO 1997) 204

225 Il project finance per il finanziamento degli investimenti pubblici Grout 1997, Klein 1997, Argy et al. 1999) che ritiene che la percezione del minor rischio pubblico dipende dal fatto che esso è trasferito sui contribuenti, che non sono remunerati per tale assunzione di rischio. Se nella valutazione fosse incorporato anche questo rischio residuale trasferito, il costo di indebitamento del pubblico sarebbe uguale a quello del privato. Tale tesi non è quindi molto diversa dal famoso teorema di Modigliani Miller (Gimsey e Lewis, 2004), secondo cui il vero valore di una impresa dipende dal rischio dei suoi ritorni e non dall opzione di finanziamento 12. Argy et al. (1999) ritengono che il costo del capitale possa essere ritenuto uguale per pubblico e privato se si verificano queste tre condizioni: 1) il rischio associato a uno specifico progetto è prevalentemente di tipo commerciale; 2) il mercato dei capitali è ragionevolmente efficiente; 3) i costi di transazione relativi all indebitamento sono simili tra pubblico e privato. Questa posizione risulta molto utile ai fini della valutazione della convenienza (value for money, cfr. infra) delle operazioni di project finance rispetto a formule tradizioni di finanziamento, di cui si scrive nel capitolo terzo. L applicazione del project finance agli investimenti pubblici avviene attraverso l istituto giuridico della concessione di costruzione e gestione, come analizzato nell appendice al volume. Spesso questo ha comportato una sovrapposizione dei due strumenti, la concessione e il project finance, anche per effetto dell interpretazione della norma (prima la Legge Merloni, L. 109/94, e poi il Codice degli Appalti, D. Lgs 163/2006). In effetti la norma chiama project financing l istituto del promotore (la procedura di cui all art. 153 del D. lgs 163/2006, noto anche come project finance a iniziativa privata). Inoltre, essa prevede l istituto della concessione di costruzione e gestione (ex art. 144, noto nella prassi come project finance a iniziativa pubblica) e in generale disciplina l applicazione della finanza di progetto con l art E evidente una non chiara relazione tra la procedura giuridica finalizzata alla selezione del Concessionario (nella procedura a iniziativa pubblica e in quella privata) e lo strumento della finanza di progetto. Questo ha portato, a parere di chi scrive, a una eccessiva concentrazione delle Amministrazioni Pubbliche italiane sulla procedura giuridica piuttosto che sullo strumento stesso, la cui applicazione non 12 Il teorema di Modigliani-Miller riguarda le scelte di finanziamento delle imprese, e in particolare la scelta tra debito e azioni. Esso individua le condizioni sotto cui la scelta di emettere debito oppure azioni per finanziare un dato livello di investimenti non influisce sul valore delle imprese, e quindi sotto cui non esiste un livello ottimo di indebitamento rispetto ai mezzi propri delle imprese. In presenza di informazione completa vi è perfetta sostituibilità tra le forme di finanziamento e il valore dell impresa è indipendente dalla sua struttura finanziaria. 13 Per maggiori approfondimenti sulle procedure giuridiche relative al project finance a iniziativa privata e pubblica far riferimento al capitolo quarto. 205

226 Le scelte di finanziamento degli enti locali consiste solo nella selezione della miglior proposta privata, ma anche nell implementazione dell operazione, con tutto ciò che ne segue in termini di responsabilità in capo al Concedente, chiamato a monitorare costantemente l operato del Concessionario privato. A tal proposito è utile distinguere le fasi di un project finance pubblico e analizzarle nello specifico. Esse sono: 1) strutturazione e valutazione dell operazione; 2) selezione del Concessionario e aggiudicazione; 3) implementazione: avvio, monitoraggio e revisioni dell operazione. Figura 7.4 Il ciclo di una operazione di project finance per la realizzazione di investimenti pubblici e il ruolo del Pubblico e del privato Fase di sviluppo PA Percezione e analisi dei bisogni Valutazione e strutturazione PF Procedura a evidenza pubblica Negoziazione e firma del contratto PA+ SPV Fase di realizzazione Monitoraggio Financial close stipula del contratto di finanziamento SPV PA Restituzione dell infrastruttura Gestione Costruzione Progettazione SPV Fase di strutturazione e valutazione Revisione - Rinegoziazione PA + SPV Fonte: nostra elaborazione. Questo è il momento più complesso, dal quale dipende la bontà e il successo del project finance. Poiché in Italia il project finance, come scritto, è sempre 206

227 Il project finance per il finanziamento degli investimenti pubblici stato interpretato e applicato con riferimento quasi esclusivo alla Legge sui lavori pubblici (prima la Merloni e poi il nuovo Codice degli Appalti), tale passaggio preliminare all avvio della procedura di selezione ad evidenza pubblica è stato troppo spesso trascurato per l assenza di una specifica previsione normativa che indirizzasse in tal senso, per mancanza di adeguate competenze nelle Amministrazioni Pubbliche e per la carenza di risorse finanziarie da destinare alla strutturazione dell operazione. La fase di strutturazione si articola in due attività consequenziali: valutare se la soluzione del project finance è la più conveniente ed eventualmente confrontarla con soluzioni alternative, come per esempio la finanza tradizionale; strutturare l operazione, che significa definirne gli elementi essenziali affinché l operatore privato trovi conveniente investire nel progetto e affinché l investimento stesso risponda ai fabbisogni che hanno motivato l intervento stesso. Con riferimento a questo secondo punto è essenziale che l operazione sia strutturata in modo tale da rispondere a due bisogni: quello pubblico, che è alla base della decisione di realizzare l investimento, e quello privato che consiste nell adeguato ritorno dall investimento che è alla base della decisione degli operatori di investire i capitali in uno specifico progetto e non in iniziative alternative. Questa fase si conclude con la decisione da parte dell Amministrazione di avviare l operazione di project finance e quindi con la predisposizione di una adeguata documentazione di gara che consenta di orientare gli operatori privati nella formulazione delle offerte in modo aderente rispetto ai fabbisogni pubblici e alle caratteristiche dell operazione delineate dall Amministrazione in funzione alle sue esigenze. Condurre un simile processo di valutazione ex ante significa essere in grado di compiere le scelte più adeguate, che non riguardano solo la convenienza del project finance, ma si estendono a elementi di dettaglio che permettono di migliorare la strutturazione dei progetti. Va notato che questo processo di valutazione è indipendente dalla procedura che si intende adottare: non è più accettabile, in caso di procedura a iniziativa privata, che il pubblico assuma una posizione passiva, con il conseguente trasferimento del governo dell operazione, i cui impatti possono perdurare per un periodo molto lungo, talvolta oltre i trenta anni, all operatore privato. Il project finance è uno strumento di finanziamento e non di privatizzazione, la titolarità della funzione rimane in capo alla amministrazione pubblica e questa titolarità deve essere esercitata pienamente attraverso la definizione puntuale delle caratteristiche del progetto e il monitoraggio del livello di servizi erogati. Molto spesso si è assistito, invece, a una non chiara definizione degli obiettivi da raggiungere e delle caratteristiche del progetto per una carenza di risorse pubbliche da destinare alla valutazione ex ante: deve essere evidenziato come l investimento in questa fase sia ampiamente 207

228 Le scelte di finanziamento degli enti locali ripagato da significativi risparmi nei costi dell operazione e dai maggiori benefici per gli utenti finali. I vantaggi di un forte processo di strutturazione delle operazioni possono essere ricondotti a: un maggior indirizzo dell operatore privato nella predisposizione delle offerte tecniche ed economico finanziarie, da cui deriva una maggior confrontabilità delle proposte e uno snellimento dell iter di selezione; una maggior reputation che si traduce in un allargamento dell arena competitiva; una riduzione dei tempi da cui deriva un abbattimento dei costi di transazione; un maggior potere negoziale da cui deriva un maggior value for money 14 dell operazione. La bontà e il successo delle procedure ad evidenza pubblica per la selezione del privato dipendono dalla capacità dell Amministrazione di orientare e guidare l operatore privato attraverso la predisposizione di una chiara e dettagliata documentazione a base di gara. Tanto più dettagliate saranno le informazioni fornite (non solo contenute nei bandi o negli avvisi indicativi, ma anche in linee guida di supporto) relativamente alle caratteristiche tecniche, gestionali ed economico e finanziarie dell operazione, tanto maggiore sarà la confrontabilità tra le offerte ricevute. La confrontabilità permette di ridurre o eliminare le incertezze circa la correttezza formale della procedura ad evidenza pubblica, che spesso è alla base dei suoi tempi eccessivamente lunghi. In particolare, è utile segnalare come la definizione di criteri minimi relativi alle caratteristiche tecniche dell infrastruttura e ai livelli qualitativi e quantitativi dei servizi da erogare siano funzionali non solo per orientare l operatore privato nella predisposizione delle offerte ma anche nella valutazione della convenienza delle proposte economiche e finanziarie ricevute. Si tratta di elementi funzionali anche alla definizione di livelli minimi di trasferimento dei rischi imposti dalla 14 Value for Money è un concetto che verrà spesso utilizzato in questo capitolo e nei prossimi. Esso esprime la capacità di una organizzazione di raggiungere il massimo beneficio da una operazione con le risorse disponibili. Il VfM non considera solo il costo dell operazione ma anche la sua qualità, le risorse assorbite, la capacità di perseguire gli obiettivi definiti, il rispetto dei tempi. Il termine VfM esprime il significato combinato del paradigma delle 3E, efficineza, efficacia ed economicità. Esso si è conseguentemente diffuso negli studi delle Amministrazioni Pubbliche con il NPM, soprattutto nel mondo anglosassone, dove numerose guide sono state prodotte al fine di supportare le organizzazioni pubbliche nel raggiungimento del VfM. Con riferimento al project finance esiste una particolare enfasi nel modo anglosassone su questo concetto: guide per la misurazione del VfM sono state prodotte da HM Traesury e dagli altri ministeri e agenzie con riferimento a settori specifici (sanità, prigioni, autostrade). Esistono, inoltre, posizioni differenti in dottrina rispetto alle modalità di calcolo del VfM, alla loro validità e correttezza, come per esempio quello che fa capo a Allyson Pollock (Università di Edimburgo) che rappresenta la più autorevole critica alle indicazioni date dal Governo inglese sul VfM. 208

229 Il project finance per il finanziamento degli investimenti pubblici Decisione Eurostat 11/02/ sul trattamento contabile nei conti nazionali degli impatti derivanti dalla stipula di contratti di Public Private Partnership, che abbiano come oggetto prevalentemente la realizzazione di infrastrutture a tariffazione sulla pubblica amministrazione. Da sottolineare è, anche, l importanza di definire in sede di gara parametri utili alla predisposizione dei piani economici e finanziari. La confrontabilità delle offerte economiche è spesso un elemento molto critico, sia per una carenza di competenze di base in materia di analisi finanziaria (tra il pubblico e il privato), sia per una eterogeneità dei parametri scelti e degli schemi predisposti dagli operatori. La definizione di indicazioni precise in grado di guidare gli operatori privati migliora la reputazione, l affidabilità dell amministrazione e la trasparenza dell iter di selezione. Si tratta di stimoli importanti ai fini dell allargamento dell arena competitiva, che inducono gli operatori privati, che non godono di legami informali con l amministrazione, a partecipare al confronto competitivo, forti del valore aggiunto che sono in grado di 16 esprimere grazie alle competenze ed esperienze maturate nel settore. Si tratta di un elemento di rilevante importanza anche in considerazione delle distorsioni alla procedura derivanti dall attuale quadro normativo, specie in materia di project finance a iniziativa privata, in cui il diritto di prelazione attribuito al promotore ha allentato il confronto competitivo tra gli operatori, a scapito della qualità e della convenienza delle operazioni. 15 La decisione Eurostat si applica nel caso in cui lo Stato sia il principale acquisitore dei beni e servizi forniti, sia che la domanda sia originata dalla stessa parte pubblica o da terze parti. Per principale acquisitore Eurostat intende che almeno il 90% dei pagamenti sia di origine pubblica, sulla base del contratto stipulato. Il campo di applicabilità, esemplificato dalla stessa decisione Eurostat, è quello delle opere a tariffazione sulla Pubblica Amministrazione, quali gli investimenti in sanità o in istruzione, nei quali le prestazioni erogate agli utenti sono pagate prevalentemente dall Ente pubblico, oppure le infrastrutture di trasporto stradale pagate dal Concedente pubblico attraverso sistemi di pedaggi ombra (shadow tolling). La decisione Eurostat raccomanda che gli assets realizzati attraverso forme di public private partnership non vadano classificati come attivi pubblici, e pertanto non vengano registrati nel bilancio delle amministrazioni pubbliche (off balance), quando vi sia un sostanziale trasferimento di rischio dal pubblico al privato. Questo trasferimento dei rischi può considerarsi avvenuto quando si verificano contemporaneamente le seguenti due condizioni: il partner privato si assume il rischio di costruzione e almeno uno tra il rischio di disponibilità e di domanda. I rischi presi in considerazione da Eurostat sono tre: il rischio di costruzione, il rischio di disponibilità ed il rischio di domanda (ovvero di traffico, in caso di infrastrutture stradali con sistema di shadow toll). 16 Generalmente gli operatori locali godono di maggiori contatti e capacità di lobbying con le Amministrazioni; con l intensificazione dei processi di globalizzazione dell economia le possibilità di attirare investitori esteri dotati, talvolta, di maggiore esperienza e know how sono aumentate. Questo dovrebbe innalzare il livello di competitività con conseguenti effetti di miglioramento per le operazioni avviate dalle Amministrazioni, in termini di aumento della qualità e riduzione dei costi, a patto che i vecchi poteri di lobbying vengano scardinati. 209

230 Le scelte di finanziamento degli enti locali Selezione La fase di selezione è caratterizzata dallo svolgimento delle procedure ad evidenza pubbliche analizzate in appendice al volume. Essa si conclude con l aggiudicazione della concessione a cui segue la stipula della convenzione tra le parti, che deve essere oggetto di una attenta valutazione e negoziazione, al fine di contemperare gli interessi del Concessionario e del Concedente. Implementazione: monitoraggio e revisione Minore esperienza esiste in Italia nella fase di implementazione del progetto, per il fatto che poche grandi operazioni sono state avviate. Al fine di garantire il rispetto delle obbligazioni assunte dal Concessionario e al fine di rendere concreto il trasferimento dei rischi all operatore privato è necessario che la stazione appaltante sviluppi nuove capacità: non più di gestione diretta ma di monitoraggio e valutazione del livello di servizi e prestazioni erogate dalla società di progetto. Questo è tanto più possibile quanto più la convenzione siglata tra le parti (con i relativi capitolati e allegati progettuali) indica la specificazione qualitativa e quantitativa dei servizi da erogare (i cosiddetti output specification) e le penali da applicare in caso di non raggiungimento dei livelli di servizio stabiliti. Il monitoraggio sul livello di servizi assume una rilevante importanza nelle operazioni a tariffazione sulla pubblica amministrazione (cfr. infra), per il fatto che trattasi di servizi di supporto a quelli core erogati dal pubblico attraverso l infrastruttura realizzata in project finance. Questo significa che la capacità di rispondere ai fabbisogni dei cittadini dipende in larga misura dal rispetto dei livelli qualitativi e quantitativi da parte dell operatore privato. Nelle operazioni di project finance a tariffazione sull utenza (cfr. infra) il livello di qualità del servizio è incorporato nella dinamica di domanda e offerta: se il servizio non è soddisfacente l utente non acquista il servizio compromettendo così il raggiungimento dell equilibrio economico e finanziario da parte della società di progetto. Il rapporto diretto tra Concessionario e utente agisce come incentivo, anche se è necessario considerare le caratteristiche peculiari dei servizi pubblici e del project finance ad essi applicato. Nella maggior parte dei casi si tratta di servizi erogati a prezzi e tariffe inferiori ai livelli di mercato, e quindi non remunerativi, che necessitano di un supporto finanziario pubblico finalizzato al raggiungimento dell equilibrio economico e finanziario da parte della società di progetto. Inoltre, si tratta di servizi di pubblico interesse di tipo individuale (divisibili ed escludibili nell uso, Borgonovi 2004), che richiedono una costante valutazione della loro capacità di risposta ai bisogni ritenuti prioritari da parte delle Amministrazioni. Per i motivi elencati, eventuale coinvolgimento finanziario pubblico e valutazione della capacità di risposta, spesso anche in questa tipologia di operazioni di project finance sono inseriti dei meccanismi di penalità per incentivare la società di progetto a operare in modo efficiente ed 210

231 Il project finance per il finanziamento degli investimenti pubblici efficace in settori caratterizzati da possibili fallimenti i mercato, della tutela di gruppi deboli, dall universalità del servizio. La definizione di un sistema di output specificati non dipende dalle caratteristiche e dai contenuti dell operazione, ma guardando all esperienza anglosassone, si possono derivare alcuni elementi che ne rappresentano l ossatura: obiettivi del servizio e delle sue eventuali sotto categorie; obblighi dell operatore privato (per esempio fornire tutte le utilities necessarie al corretto svolgimento delle attività sanitarie e non sanitarie; assicurare l acquisto dei fattori produttivi ai prezzi più competitivi sul mercato; rispettare i livelli di efficienza energetica stabiliti e assicurare l aggiornamento degli impianti secondo le norme e i regolamenti vigenti); output del servizio, rispetto a cui si definisce il livello di gravità del disservizio, il tempo massimo per ripristinare la sua funzionalità oltre il quale si attivano i meccanismi di penale; strumenti di monitoraggio da utilizzare per ciascun output; La tabella 7.1 mostra un esempio di come può essere definito uno schema di definizione degli output. Tabella 7.1 Esempio di output specification (riadattato da Output Based Specification, Department of Health, UK) SP n. SP1 SP2 SP3 Output specification per il servizio di fornitura delle utilities La Società di Progetto deve garantire l integrità del sistema elettrico La società di progetto deve revisionare annualmente le reti e gli impianti e definire un contingency plan La società di progetto deve monitorare il livello di consumi, efficienza energetica e costi di approvvigionamento Fonte: nostra elaborazione. Livello di disservizio Tempo max per il ripristino Strumento di monitoraggio Medio 1 ora Manifestazione del disservizio Elevato 1 settimana Analisi del report consegnato dalla società di progetto Medio 4 ore Richiesta di estrazione dal database La definizione degli output avviene durante la fase di strutturazione dell operazione e di negoziazione. Essa rappresenta il punto di riferimento per l Amministrazione durante la fase di gestione, poiché rappresenta il termine di confronto durante l attività di monitoraggio. 211

232 Le scelte di finanziamento degli enti locali L attività di monitoraggio si compie in modo ciclico durante la vita del progetto; la durata di ciascun ciclo varia in funzione dell oggetto del monitoraggio e quindi del suo grado di mutevolezza. Gli ambiti del progetto oggetto di monitoraggio sono cinque (Grimsey e Lewis, 2004): dimensione strategica, intesa come evoluzione del mercato e cambiamenti macro ambientali significativi, quali le condizioni economiche, i trend demografici, i cambiamenti tecnologici e i fattori legislativi, sociali e culturali; dimensione progettuale, intesa come il livello dei servizi offerti rispetto agli output specification definiti; dimensione economica e finanziaria, intesa come il mantenimento dell equilibrio economico e finanziario, il livello di ricavi percepiti dalla società di progetto, la struttura dei costi, i dividendi distribuiti ai soci della società di progetto, la sensitività del progetto rispetto ai rischi di più probabile accadimento; dimensione del rischio, intesa come il rispetto del livello di trasferimento del rischio stabilito in contratto, e il piano di mitigazione del rischio per far fronte ai rischi di più probabile accadimento; dimensione delle competenze, intesa come la capacità dell operatore privato di impiegare personale dotato di specifico know how in base alla complessità del progetto. L attività di monitoraggio condotta su questi ambiti permette di rilevare le informazioni necessarie a guidare ed eventualmente a riorientare il progetto verso il raggiungimento dei suoi obiettivi. Modifiche sostanziali ai presupposti alla base del contratto e delle caratteristiche del progetto, molto probabili se si considera la lunga durata delle concessioni, possono rendere necessaria una rinegoziazione degli accordi tra le parti 17. L efficacia del processo di rinegoziazione dipende dalla presenza nel contratto di modalità flessibili di revisione del livello di servizio e delle sue caratteristiche e dell equilibrio economico e finanziario del progetto. Si pensi, per esempio, al servizio di upgrading tecnologico: se il contratto e i suoi capitolati prevedono in modo specifico le tecnologie da utilizzare, in caso di disponibilità sul mercato di innovazioni nel sistema di erogazione dei servizi, la richiesta da parte del Concedente di introdurre l innovazione sarà totalmente a suo carico in termini di costi da sostenere per l upgrading. Se, al contrario, la convenzione prevede che il sevizio sia erogato con riferimento alle più moderne tecnologie disponibili sul mercato e secondo gli standard adottati in progetti analoghi nella stessa Regione o area territoriale, il Concessionario sarà obbligato 17 Si tratta, per esempio, della modificazione dei fabbisogni dei cittadini e quindi delle caratteristiche del servizio, oppure delle tecnologie disponibili o dei costi di approvvigionamento dei fattori produttivi. 212

233 Il project finance per il finanziamento degli investimenti pubblici a sostenere tutti i costi necessari all upgrading tecnologico, esonerando il Concedente dal rischio tecnologico. Le revisioni al contratto possono essere richieste sia dal pubblico che dal privato e il conseguente equilibrio economico e finanziario deve essere ripristinato a vantaggio dell una o dell altra parte. Questo significa che nel caso in cui una modifica progettuale determini una riduzione dei costi di produzione per il Concessionario, l equilibrio dovrà essere ridefinito a vantaggio del Concedente, prevedendo, a seconda dei casi e quindi delle tipologie di project finance, la riduzione della durata della concessione, delle tariffe a carico degli utenti o dei canoni corrisposti dal pubblico, un diverso mix di servizi o la corresponsione di una royalty da parte del privato. Si tratta di elementi che devono essere previsti in modo non eccessivamente dettagliato nel contratto, al fine di non precludere alcuna soluzione di modificazione, assieme a un sistema di benchmarking, gestito da un gruppo di lavoro a cui prendono parte esperti nominati dal Concedente e dal Concessionario, in grado di monitorare costantemente le evoluzioni del mercato, in termini di prezzi, tecnologie e fabbisogni. 7.5 Una classificazione delle operazioni di project finance e le forme di supporto pubblico Uno degli elementi principali che determinano la possibilità di applicazione del project finance agli investimenti pubblici è rappresentato dalle tariffe a cui sono erogati i servizi pubblici, che sono spesso fissate a livelli inferiori rispetto ai livelli di mercato da cui ne consegue la loro scarsa capacità di ripagare l investimento effettuato. Il project finance come detto è uno strumento di finanziamento flow based (Vecchi 2004). Una prima dimensione di analisi delle tipologie di PF fa riferimento al soggetto che acquista il servizio erogato attraverso l infrastruttura realizzata: esso può essere direttamente il cittadino oppure il Concedente pubblico. Si parla, pertanto, di project finance, rispettivamente, a tariffazione sull utenza e sull Amministrazione Pubblica. Le opere a tariffazione sull utenza, come scritto in precedenza, prevedono che l operatore privato assuma la gestione del servizio, rimanendo comunque pubblica la titolarità; diversamente, nella seconda tipologia di opere, la gestione del servizio è in capo al pubblico, mentre al privato è affidata la gestione di servizi di supporto. Una seconda dimensione di analisi si riferisce al project finance a tariffazione sull utenza e si basa sulla dimensione dei flussi di cassa, in altre parole sul livello di tariffazione e sulla loro remuneratività. In base a questa classificazione si posso definire tre differenti tipologie di project finance (Vecchi 2004): opere financially free standing, quando le tariffe pagate dagli utenti sono remunerative e in grado di coprire i costi di gestione, i costi di investimento, gli oneri finanziari e la remunerazione del capitale investito; 213

234 Le scelte di finanziamento degli enti locali opere finalizzate all erogazione di servizi a prezzi politici o a tariffe inferiori ai livelli di mercato che non sono in grado di coprire gli oneri sostenuti dall operatore privato per realizzare l investimento e per gestire i servizi; opere finalizzate all erogazione di servizi senza corrispettivo a carico sull utenza. Questa classificazione proposta è funzionale alla definizione del coinvolgimento finanziario del pubblico nelle operazioni di project finance al fine di garantire il raggiungimento dell equilibrio economico e finanziario alla società di progetto, che è conditio sine qua non per l applicazione del project finance agli investimenti pubblici e quindi per l attrazione di capitali privati. Nel caso di opere financially free standing non è previsto un coinvolgimento finanziario del pubblico; al contrario, può accadere, che i flussi di cassa del progetto siano molto elevati, tali da garantire rendimenti per l operatore privato sopra la media di mercato. In questi casi la definizione da parte del Concedente, in fase di negoziazione antecedente alla sottoscrizione del contratto o durante la gestione del progetto, di tetti (cap) ai ricavi della società di progetto, attraverso la corresponsione da parte do quest ultima di royalties, permette di ripristinare accettabili livelli di redditività dell operazione. Se il cap è accompagnato dalla definizione di una soglia di ricavi minimi, che deve essere garantita dall Amministrazione (floor), il trasferimento del rischio di domanda all operatore privato risulta indebolito e può trovare giustificazione in caso di investimenti particolari, caratterizzati da una domanda poco prevedibile e volatile. Nel caso di opere per l erogazione di servizi a tariffazione sull utente, con tariffe o i prezzi non sufficienti a garantire l equilibrio economico e finanziario, il soggetto pubblico può decidere di intervenire in due modi, generalmente alternativi, con un sostegno ai proventi e con un sostegno all investimento nella forma di contributo in conto lavori 18. Nel caso in cui l amministrazione decida di utilizzare contemporaneamente le due forme di supporto, una valutazione del loro effetto combinato sull equilibrio economico e finanziario permette di valutare il rendimento effettivo dell operazione per l operatore privato. Esistono, inoltre, infrastrutture che potenzialmente potrebbero generare flussi di cassa a parziale o totale copertura dell investimento, ma che per ragioni di pubblico interesse non prevedono l applicazione di alcuna tariffa a carico dell utente che fruisce, quindi, gratuitamente del servizio. In tal caso la pubblica amministrazione 19 interviene con tariffe ombra, legate all andamento della domanda e a volte anche con un contributo in conto lavori. 18 Il contributo in conto lavori erogato dall Amministrazione e previsto anche dall art. 144 del D. lgs 163/2006 è finalizzato a ridurre il costo dell investimento a carico della società di progetto e quindi a ridurre proporzionalmente il valore del capitale sociale e del finanziamento bancario. 19 Le tariffe ombra prevedono che l Amministrazione paghi il sevizio alla SPV, sostituendosi agli utenti nel pagamento. 214

235 Il project finance per il finanziamento degli investimenti pubblici Con riferimento alle opere a tariffazione sulla pubblica amministrazione, questa acquista dal privato la disponibilità di spazi e di servizi accessori a supporto dell attività principale, la cui gestione non viene delegata. L operatore privato è remunerato da un canone di gestione e può essere eventualmente previsto un contributo in conto lavori. Le modifiche introdotte alla Legge Merloni nel 2002 (Legge 166) e ora contenute nel nuovo Codice degli Appalti hanno espressamente previsto la possibilità di ricorrere al project finance per la realizzazione di opere a tariffazione sulla pubblica amministrazione e hanno abrogato ogni limite relativo all ammontare del contributo in conto lavori e alla durata della concessione, per consentire maggiore flessibilità nella strutturazione di questo tipo di operazioni. Lo schema riportato in tabella sintetizza le tipologie di opere finanziabili in project finance con particolare enfasi sul diverso grado di intervento finanziario da parte della Amministrazione Pubblica e sui settori di applicazione. Tabella 7.2: Opere a tariffazione sull utente e opere a tariffazione sulla pubblica amministrazione: tipologia di supporto finanziario e settori di applicazione. TIPOLOGIA DI OPERA OPERE A TARIFFAZIONE SULL UTENTE OPERE A TARIFFAZIONE SULLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE Fonte: Vecchi 2004 Tariffa sufficiente a garantire l equilibrio economico finanziario Tariffa non sufficiente a garantire l equilibrio economico finanziario Nessuna tariffa a carico dell utente L utente è eventualmente fruitore di servizi commerciali erogati direttamente dal gestore SUPPORTO FINANZIARIO PUBBLICO nessuno Integrazioni di ricavi (shadow toll) Eventuale contributo in conto lavori Integrazioni di ricavi (shadow toll) Contributo in conto lavori Canone di gestione Contributo in conto lavori Settori di applicazione Parcheggi, cimiteri, porti, inceneritori, strade a pedaggio, impianti sportivi, mercati coperti Autostrade a pedaggio, tunnel, funicolari, impianti sportivi, strutture ricreativeculturali, depuratori, acquedotti, asili nido, centri diurni per anziani, case di riposo, parcheggi di interscambio Strade e superstrade, tunnel, ponti Ospedali, edifici pubblici, scuole, carceri I settori di applicazione e le modalità di supporto finanziario al progetto indicate in tabella 2 hanno finalità indicativa e non sono né esaustivi né prescrittivi. In particolare con riferimento al supporto all equilibrio economico e 215

236 Le scelte di finanziamento degli enti locali finanziario va sottolineato l obiettivo della sua minimizzazione. Non è, infatti, possibile indicare una soglia accettabile, l ammontare dipende dal settore di intervento, dalla tipologia di progetto e dalle scelte di carattere politico e sociale dell amministrazione. La decisione relativa al quantum e alla modus non dovrebbe essere guidata dalla semplice valutazione della liquidità a disposizione del pubblico e delle modalità più ricorrenti per supportare il progetto, ma essa dovrebbe essere il risultato di un attenta analisi del piano economico e finanziario dell iniziativa (Vecchi 2004). Con riferimento al settore è, invece, importante sottolineare che si tratta di un riferimento di tipo indicativo, in quanto il livello di domanda per tipologia di infrastruttura è variabile in base alla dimensione degli utenti potenziali, ai livelli tariffari, alla cultura, alla disponibilità a pagare e alla concentrazione di servizi analoghi. Con riferimento alle modalità di supporto finanziario alle operazioni di project finance, la tabella considera le forme più tradizionali e quindi più diffuse. Oltre a queste esistono altri strumenti più innovativi, di natura monetaria o non monetaria, capaci di garantire l equilibrio economico e finanziario dell iniziativa se utilizzati singolarmente o in combinazione a quelli tradizionali. La scelta del tipo di supporto ottimale deriva da una valutazione relativa al livello di trasferimento del rischio e alla coerenza dello strumento rispetto alle disponibilità del Concedente e alle peculiarità del progetto. Con riferimento a quest ultimo elemento è possibile affermare che esiste una correlazione diretta, che riguarda il supporto finanziario in conto gestione, tra tariffe ombra o integrazioni di ricavi e opere a tariffazione sull utenza per servizi erogati a prezzi sociali o gratuiti e tra i canoni di gestione e le opere a tariffazione sulla pubblica amministrazione (Vecchi 2004). La definizione di canoni e tariffe ombra in modo variabile, in funzione di alcuni parametri, quali la domanda e la qualità dei servizi, consente di raggiungere un adeguato livello di trasferimento dei rischi, come meglio illustrato nel successivo paragrafo. Tali dirette correlazioni non si riscontrano, invece, per gli altri strumenti, che possono essere utilizzati con maggior discrezione. Il contributo in conto lavori potrebbe, infatti, essere applicato sia nei project finance a tariffazione sulla PA sia in quelli a tariffazione sull utenza, sempre sotto la condizione che esso non garantisca un immunizzazione al rischio per l operatore privato e una curva dei rendimenti troppo elevata. Strumenti di supporto alternativi al contributo sono la concessione per progetti integrati, il trasferimento di diritti di proprietà o di godimento su patrimonio non funzionale, la partecipazione al capitale di rischio e il versamento di debito subordinato 20. In particolare, il debito subordinato permette una ottimizzazione 20 Il capitale di debito può assumere diverse forme: prestito subordinato (capitale privato privilegiato nel rimborso rispetto al capitale di rischio, ma subordinato al pagamento degli altri capitali di debito; è anche definito quasi-equity, perchè di poco meno rischioso rispetto al capitale di rischio); debito mezzanino o mezzanine finance (anch esso subordinato, ma privilegiato rispetto al precedente); senior debt (che rappresenta di norma la quota più cospicua di capitale di credito ottenuto dalla SPV; è generalmente costituito da una o più linee di finanziamento di medio-lungo 216

237 Il project finance per il finanziamento degli investimenti pubblici della struttura finanziaria del progetto. Nell ipotesi che la stazione appaltante disponga di un certo ammontare di liquidità, il suo utilizzo a rafforzamento del progetto nella forma di debito subordinato e di una quota di capitale sociale nella società di progetto ha un effetto più significativo sull equilibrio economico e finanziario rispetto al contributo in conto lavori, per le seguenti ragioni: 1) il versamento di capitale sociale e di debito mezzanino non sono esclusi dal campo di applicazione dell IVA, che invece è applicata con un aliquota del 10% al prezzo; 2) le risorse erogate in questo modo non devono essere corrisposti a stato avanzamento lavori (SAL) e questo riduce per la società di progetto (con conseguenti risparmi per il soggetto pubblico) i costi derivanti dalla capitalizzazione degli oneri finanziari e quelli legati alla fideiussione per l incasso del prezzo a SAL; 3) le risorse corrisposte in questa forma sono restituiti al termine della concessione; 4) la quota di partecipazione al capitale sociale permette al Concedente di percepire dividendi. Il trasferimento di diritti di proprietà o di godimento su asset non funzionali, oltre a supportare finanziariamente l operazione di project finance grazie alle maggiori entrate generate in conto capitale e/o in conto gestione, consente di coordinare la politica di dismissione e valorizzazione del patrimonio immobiliare con i nuovi investimenti. L inserimento di asset all interno di uno schema di project finance può consistere in: 1) trasferimento del diritto di proprietà su asset non funzionali al momento della stipula del contratto che possono essere valorizzati attraverso lo sviluppo di attività commerciali o alienati da parte della società di progetto; 2) trasferimento del diritto di proprietà sull immobile che risulta non più funzionale solo dopo la realizzazione del nuovo investimento; 3) trasferimento del diritto di godimento per la durata della concessione su asset per lo sviluppo di attività commerciali e talvolta anche a carattere periodo, erogate in parallelo allo stato avanzamento dei lavori); apertura di credito (per il finanziamento dell IVA e del capitale circolante necessario all avvio del progetto in fase di costruzione; tali fondi hanno un periodo di rimborso più breve rispetto al senior debt); stand-byfacilty (linea di credito messa a disposizione della SPV per far fronte ad inaspettati incrementi dei costi in fase di costruzione e consentire il completamento dell opera; il costo del prestito è molto oneroso in considerazione del maggior rischio di un deterioramento dell equilibrio economicofinanziario dell iniziativa); obbligazioni (raccolta da parte della SPV di capitale di debito con emissione di obbligazioni sui mercati finanziari). 217

238 Le scelte di finanziamento degli enti locali sociale, configurando la fattispecie della concessione per progetti integrati. Nell esperienza anglosassone l inserimento di asset disponibili all interno dei contratti di project finance è molto frequente e le giustificazioni che sorreggono tale scelta sono principalmente due: 1) maggiori competenze e know how del privato nella valorizzazione del patrimonio immobiliare; 2) riduzione dell ammontare di canone e contributo in conto lavori dovuti dalla stazione appaltante al concessionario. Il trasferimento del diritto di godimento o di proprietà sugli asset dell ente richiede un attento processo di stima del valore economico dei beni al fine di perseguire la miglior scelta possibile in termini di creazione di valore per l amministrazione pubblica e per la collettività (value for money). Questo significa che spesso potrebbe risultare più conveniente alienare o valorizzare i beni immobili al di fuori di un contratto di project finance e destinarne i proventi a copertura delle somme impegnate per il cofinanziamento del progetto, a titolo di contributo in conto lavori, di capitale di rischio, di debito subordinato o di canone di gestione. Oltre a queste forme di supporto, l Amministrazione potrebbe ritenere più conveniente indebitarsi, attraverso un mutuo o una emissione obbligazionaria (in caso di operazioni a elevata intensità di capitali) per raccogliere le risorse finanziarie necessarie a corrispondere il contributo piuttosto che sostenere, durante la gestione, integrazioni di ricavi o canoni più elevati rispetto al servizio del debito 21. Esistono, inoltre, altre forme di supporto finalizzate a fornire garanzie sul capitale sociale, assicurando un determinato livello di remunerazione del capitale investito sulla variabilità dei tassi di interesse del finanziamento, limitando così il rischio finanziario sugli operatori privati. Con riferimento a questa seconda forma di copertura va detto che il soggetto pubblico non ha il know how necessario per assumersi tale rischio e soprattutto sembra essere totalmente in antitesi rispetto alla ratio del project finance, di cui si è ampiamente scritto. A tal proposito è possibile sostituire queste forme di supporto che gravano sul pubblico con forme di garanzie ampiamente diffuse a livello internazionale, 21 Un caso simile è accaduto a una Amministrazione Comunale che, avendo ottenuto un finanziamento presso la Cassa Depositi e Presiti per realizzare un investimento il cui valore d investimento aumentò a seguito della decisione di realizzare un impianto qualitativamente superiore, decise di ricorrere al project finance utilizzando il finanziamento ottenuto a titolo di prezzo. Tale scelta venne sostenuta dalle analisi economico finanziarie che dimostrarono che il servizio del debito sarebbe stato inferiore rispetto al pagamento di integrazioni di ricavo in grado di garantire lo stesso livello di equilibrio all operazione. 218

239 Il project finance per il finanziamento degli investimenti pubblici come le monoline, che hanno il ruolo di garantire i creditori e quindi di abbassare il livello degli oneri finanziari dell operazione, grazie al loro rating AAA e alla loro capacità di pagare il servizio del debito alle scadenze stabilite 22. Il coinvolgimento di monoline è particolarmente diffuso nel Regno Unito nelle operazioni di rifinanziamento dei PFI (Private Finance Initiative) 23 : esse permettono di ottenere un significativo aumento nei rendimenti delle operazioni, che, in base ad un accodo del 2002 tra il Governo inglese e gli operatori privati del mercato, è ripartito tra le parti, con percentuali variabili tra il 30% e il 50% a favore del Concedente 24. Rispetto, invece, alle garanzie sul capitale sociale va detto che non possono essere ammesse nella forma a piè di lista 25, finalizzata a garantire un rendimento fisso indipendente alla performance dell operatore privato. Questo non è in antitesi con la previsione di supporti finanziari in conto capitale e in conto gestione definiti in funzione di una situazione di equilibrio (quando il Valore Attuale Netto è pari a zero e il Tasso Interno di Rendimento è pari al tasso di sconto, come meglio precisato nel capitolo terzo): in tal caso essi garantiscono una remunerazione dell equity pari al livello atteso di remunerazione utilizzato per il calcolo dei ratios di sostenibilità economica e finanziaria. Le forme di sostegno all equilibrio economico e finanziario devono in ogni caso essere accompagnate da un sistema di penali in funzione della qualità dei servizi che riporti variabilità ai rendimenti della società di progetto, che in caso di sottopeformance possono compromettere la remunerazione del capitale investito e nei casi più gravi la capacità di sostenere il servizio del debito, ponendo i soggetti finanziatori nella posizione di esercitare il cosiddetto step in right, in altre parole di sostituire il soggetto concessionario 26. Tra le forme di supporto a carattere non monetario si ricordano l allungamento del periodo di concessione e il contenimento dei costi di transazione, che, pur trovando applicazione in tutte le operazioni di project finance, possono essere particolarmente adatte a migliorare la fattibilità di investimenti financially free standing. Infatti, se si allunga il periodo di concessione, aumentano i flussi di cassa a disposizione della società di progetto ed è possibile negoziare una diluizione del servizio del debito con la banca. Se si presidia la dimensione dei 22 Il debito garantito da monoline è noto come wrapped bank debt. 23 Nel PFI per l ospedale Norfolk e Norwich ci fu un incremento del VAN (Valore Attuale Netto) pari a 115 milioni a seguito del rifinanziamento; nel PFI per l ospedale Swindon & Malborough il rifinanziamento con wrapped debt è stato utilizzato per finanziare una modifica progettuale relativa alla realizzazione di un centro diagnostico nella struttura precedentemente realizzata in PFI. 24 NAO, National Audit Offica, Focus on refinancing, Aprile Cfr. Ordine degli ingegneri della Provincia di Roma, Commissione Project Finnacing e PPP, Il PPP ed il patto di stabilità europeo: l impatto della decisione Eurostat 11/02/2004 sulle operazioni in Public - Private Partnership, Relazione finale della Sottocommissione PPP, Patto di Stabilità ed Aspetti Contrattualistici (7 giugno 2006). 26 Cfr. art. 159 D. lgs 163/2006 che disciplina del subentro. 219

240 Le scelte di finanziamento degli enti locali costi di transazione, questi impattano in misura inferiore sulla struttura dei costi di investimento dell operatore privato, da cui ne deriva che sono necessari minori flussi per coprire l investimento. La figura 7.5 mostra una classificazione delle principali forme, in base a due variabili: il grado di esposizione finanziaria dell ente e la capacità di attrarre risorse private per l impatto che essi determinano sulla quantità e stabilità dei flussi di cassa del progetto. La figura inoltre consente di fornire una chiave interpretativa qualitativa del reciproco posizionamento delle modalità di intervento, anche qualora presentino un impatto simile su una delle due variabili di indagine. Figura 7.5 Le tipologie di intervento pubblico a supporto di iniziative di project finance ALTA Capacità di attirare risorse private Strumenti urbanistici Debito subordinato Diritti di proprietà su immobili pubblici Garanzie sul debito Diritti di godimento su immobili pubblici Estensione della durata della concessione Tariffe ombra Canone di gestione Quota di capitale di rischio Contributo a fondo perduto BASSA BASSA Esposizione finanziaria dell ente ALTA Fonte: nostra elaborazione. 7.6 La gestione dei rischi L individuazione di tutti i rischi del progetto, da cui dipende il suo buon esito, e soprattutto i rischi dovuti a significativi scostamenti rispetto alle previsioni iniziali e la negoziazione tra le parti finalizzata alla loro ripartizione, costituisce 220

241 Il project finance per il finanziamento degli investimenti pubblici l essenza stessa del project finance (Imperatori 2003). Non esiste in realtà un criterio logico in base al quale ripartire i rischi tra tutti i soggetti che partecipano ad una operazione di PF (a titolo di esempio costruttore, progettista, gestore, finanziatore, assicuratore): il criterio più utilizzato è quello che i rischi sono attribuiti a quei soggetti che hanno più di altri le capacità per individuarli, gestirli, controllarli e neutralizzarli. Con specifico riferimento al project finance per la realizzazione di investimenti pubblici l esperienza, soprattutto anglosassone, ha permesso di definire delle matrici, talvolta anche diversificate in base al settore di riferimento, che evidenziano come i rischi possono essere suddivisi tra operatore pubblico e privato al fine di massimizzare il value for money 27. La matrice dei rischi rappresenta dunque uno strumento di riferimento per governare il processo di negoziazione del contratto, che è il documento di riferimento che sancisce il trasferimento dei rischi tra pubblico e privato nell ambito dell operazione di PF. Con riferimento, invece, al trasferimento dei rischi dalla società di progetto ai soggetti privati che prendono parte all operazione esso avviene mediante la stipula di più accordi, che nel loro complesso definiscono il cosiddetto security package, che è la somma di tutte le garanzie primarie, reali o contrattuali, negoziate prima dell erogazione del finanziamento, e di tutte le garanzie di rivalsa poste a carico dei soci o di soggetti terzi (Imperatori 2003). I rischi possono essere analizzati in funzione del momento in cui si possono verificare durante la vita del progetto (costruzione, collaudo e gestione o sfruttamento economico dell infrastruttura) oppure in funzione delle differenti tipologie di rischio. Poiché la prima modalità di classificazione è più consona alle esigenze delle banche finanziatrici, chiamate a isolare ed analizzare i periodi a più alta rischiosità del progetto, si è scelto di utilizzare la seconda, in base alla quale sono stati identificati nove tipologie di rischio (Champan and Wards, 1997; Kerzner 1989; Smith e Walter 1990, Thobani, 1998): rischi tecnici, dovuti alla progettazione e alle soluzioni tecniche e ingegneristiche adottate; rischi di costruzione, dovuti a errate tecniche di costruzione, maggiori costi e allungamento dei tempi di cantiere; rischi operativi, dovuti ai maggiori costi di gestione e in particolare a quelli di manutenzione ordinaria e straordinaria; rischi di ricavo, dovuti alla riduzione della domanda e alla volatilità dei prezzi; rischi finanziari, dovuti ad un aumento dei costi di finanziamento; rischi di forza maggiore, dovuti a calamità naturali, prolungati scioperi; rischi politici e istituzionali, dovuti a modifiche nelle leggi e regolamenti o a diversi orientamenti politici; rischi ambientali, dovuti a situazioni ambientali avverse; 27 In appendice al capitolo si fornisce un esempio di matrice dei rischi. 221

242 Le scelte di finanziamento degli enti locali rischio di fallimento del progetto a causa della combinazione dei precedenti rischi tali da compromettere l implementazione del progetto stesso. Il trasferimento dei rischi dal soggetto pubblico al privato dipende da tre elementi (Gimsey e Lewis, 2004): gli obblighi assunti dal privato in termini di gestione dei servizi; la struttura di pagamento del Concessionario; i rischi non trasferibili. Con riferimento al primo elemento, si rimanda a quanto scritto nel precedente paragrafo con riferimento alla necessità di definire gli ambiti di responsabilizzazione del Concessionario nella realizzazione dell infrastruttura e nella gestione del servizio, un sistema di monitoraggio in grado di valutare la capacità della società di progetto di erogare i servizi in base ai livelli qualitativi e quantitativi definiti e un sistema di penali che rappresentano l incentivo al rispetto delle obbligazioni assunte. Rispetto a questo è importante evidenziare che una puntuale definizione delle obbligazioni, in altre parole la definizione di come il servizio deve essere erogato, potrebbe comportare una riduzione del livello di trasferimento di quei rischi che normalmente sono assunti dal privato. La corretta definizione del meccanismo di pagamento è, invece, importante per due ordini di motivi: per definire un appropriato livello di trasferimento dei rischi; per stimolare l operatore privato verso livelli ottimali di performance. La strutturazione del meccanismo di pagamento è strettamente correlata al settore di intervento e alla tipologia dell opera, ma è possibile tratteggiare alcuni modelli riferiti alla sanità e al settore autostradale (che rappresentano, peraltro, due settori presi come esempio anche dalla Decisione Eurostat del 2004) con l obiettivo di identificare gli elementi cruciali che determinano la variabilità del canone e la trasferibilità di quei rischi che l operatore privato è in grado di sostenere in modo efficiente e di ricondurre a livelli di accettabilità. Esso assume una particolare importanza per le operazioni in cui l Amministrazione Pubblica è il principale acquirente del servizio o nel caso in cui le tariffe corrisposte dagli utenti sono particolarmente limitate per ragioni sociali. Il modello teorico per la definizione del canone in operazioni di project finance in sanità, e ampliamente applicato nell esperienza anglosassone, prevede che esso sia strutturato in base a tre elementi volti a garantire una allocazione ottimale dei rischi (Gatti e Germani, 2003): 222

243 Il project finance per il finanziamento degli investimenti pubblici 1) una quota correlata direttamente alla disponibilità degli edifici (availability payment), con la previsione di penali differenziate qualora ci fossero aree a diverso grado di criticità non disponibili; 2) una quota correlata direttamente alla qualità dei servizi forniti (service performance fee), definita sulla base di un algoritmo di calcolo che stabilisce la remunerazione del servizio in base alla capacità di rispettare standard di servizio definiti contrattualmente (output specification); 3) una quota correlata ai volumi di alcuni servizi specifici (volume fee). In Italia, mancando un preciso modello di riferimento definito da Istituzioni nazionali e regionali, le prime iniziative di project finance sono state caratterizzate da canoni con bassi livelli di variabilità. Da una ricerca svolta (Amatucci e Lecci, 2006) emerge che su 27 operazioni aggiudicate in Italia dal 2000 al 2006, solo in 14 è previsto un canone variabile in funzione della qualità dei servizi e in 9 in funzione della domanda. Negli anni, grazie alle maggiori competenze ed esperienze maturate nelle aziende sanitarie ma anche e soprattutto nel settore privato (in particolare da studi legali, banche e consulenti) i canoni sono stati strutturati in modo più complesso, inserendo maggiori livelli di variabilità Si propongono tre tipi di canoni di gestione che anno riferimento, rispettivamente, all operazione dell Azienda Ospedaliera Spedali Civili di Brescia aggiudicata nel 2002, all operazione di Castelfranco Veneto e Montebelluna, aggiudicata nel 2004, e a una operazione attualmente in fase di valutazione. Nel primo progetto il canone è stato reso variabile in funzione del tasso di occupazione dei posti letto con la previsione di un tasso di occupazione floor e cap per garantire, nel primo caso, l equilibrio economico e finanziario minimo e, nel secondo caso, un tetto ai rendimenti per la società di progetto. L oscillazione del canone nell ambito di questa fascia determina maggiori o minori livelli di remuneratività per l operatore privato che dipendono dalla sua capacità di gestire in modo efficace i servizi dai quali dipende la capacità di attirare maggiori livelli di domanda. Nel secondo progetto il canone è stabilito come percentuale dei proventi annui dell azienda sanitaria se questi sono compresi in una determinata fascia definita contrattualmente. Se i proventi dovessero oscillare al di sopra o al di sotto dei livelli stabiliti si applicano rispettivamente percentuali inferiori o superiori in modo tale da riportare il canone a un livello tale da garantire l equilibrio economico e finanziario. Il canone così strutturato è soggetto anche a penalities sul livello di qualità dei servizi erogati. Nel terzo progetto il canone è composto da due distinti canoni: uno per la disponibilità delle aree, indicizzato all Euribor, in funzione della variabilità degli oneri finanziari della società di progetto, e uno per la remunerazione dei servizi manutentivi e non sanitari sul quale possono essere applicate penalties fino a un terzo del suo valore complessivo. Il canone di disponibilità delle aree è finalizzato alla copertura del servizio del debito senior, che come detto è variabile; la copertura dei costi di gestione e la remunerazione del capitale di rischio è garantita dal service fee, che essendo soggetto a variabilità in funzione della performance permette di conseguire una tensione sull efficienza e sull efficacia dell operatore privato. In questo caso la struttura del canone non permette di massimizzare il value for money dell operazione, poiché l azienda sanitaria è chiamata a sostenere un rischio finanziario dovuto alla variabilità del tasso di interesse passivo rispetto al quale non ha le competenze adeguate per sostenerlo efficacemente. 223

244 Le scelte di finanziamento degli enti locali Nella costruzione delle tariffe ombra variabili l obiettivo del risk sharing può essere conseguito in due modi, non alternativi: 1) con la previsione di un cap ai ricavi, come nel caso delle shadow toll applicate nei primi DBFO inglesi, in cui esse prevedono il pagamento da parte del Governo di una tariffa con valori unitari inversamente proporzionali all andamento del traffico e tendente a zero per determinati livelli di domanda, secondo lo schema riportato in figura 5; 2) con l indicizzazione delle shadow toll a parametri di performance reale (il cosiddetto active management payment mechanism): esso prevede la definizione di premi o di penali in base alla capacità dell operatore privato di conseguire gli obiettivi definiti dall amministrazione, quali, per esempio, la scorrevolezza del traffico, il rapido ripristino delle condizioni di viabilità in caso di maltempo o di incidenti, la riduzione del numero di incidenti rispetto alla media nazionale. Figura 7.6 Shadow toll per l applicazione del project finance al settore autostradale inglese, fonte Highway Agency Veicoli per KM, pesati per lunghezza Livello 4: 0p per car Livello 3: 1p per car Livello 2: 3p per car Livello 1: 10p per car Durata concessione Fonte: nostra elaborazione. L ultimo elemento da cui dipende il trasferimento dei rischi fa riferimento a quelle tipologie che per la loro complessità non possono essere sostenuti dal soggetto privato: un loro trasferimento sarebbe in effetti eccessivamente oneroso, proprio per la mancanza di know how specifico. Infatti, si dovrebbero esternalizzare solo quei rischi il cui corrispettivo per il trasferimento, il cosiddetto risk premium, che è strettamente correlato alle esperienze e alle competenze degli operatori privati coinvolti, è accettabile e complessivamente permette di conseguire il value for money del progetto (figura 6). L obiettivo è 224

245 Il project finance per il finanziamento degli investimenti pubblici cioè quello di verificare la condizione per cui il premio al rischio pagato per allocare le diverse tipologie di alea tra i privati (in figura identificato con la curva denominata Cpf) sia minore rispetto all alternativa in cui il soggetto pubblico assuma direttamente in capo a sé tali rischi (in figura identificato con la curva denominata Cpa). Figura 7.7 Livello ottimale di trasferimento dei rischi Cpf Cpa VfM Ottimale allocazione dei rischi, max VfM basso Fonte: Vecchi 2004 Risk sharing alto È strategico, quindi, per una Amministrazione Pubblica comprendere se il premio al rischio richiesto per il trasferimento è accettabile e permette di conseguire il value for money del progetto, oppure se è più conveniente trattenere i rischi e sopportarne il probabile costo futuro a seguito della loro manifestazione o alternativamente il risk premium richiesto da un soggetto assicuratore (figura 7.7). L entità di rischi trasferibili è in particolare influenzata dalle pressioni esercitate dai finanziatori, i portatori di capitale di debito. Il loro obiettivo è, infatti, quello di garantirsi un cash flow sufficiente e a bassa vulnerabilità. 225

246 Le scelte di finanziamento degli enti locali Figura 7.8 Livello di trasferibilità dei rischi in base al costo del loro trasferimento Costo gestione rischi Costo manifestazione Costo del trasferimento Costo assicurativo Fonte: Vecchi 2005 Trasferimento al privato Trasferimento al privato o a sogg. assicuratore Trasferimento a sogg. assicuratore Trattenimento Grado di trasferimento dei rischi 7.7 Le criticità. La pubblica amministrazione come Project Manager Se da un lato il project finance rappresenta una interessante soluzione per far fronte alla carenza di fondi pubblici e all obsolescenza delle strutture sanitarie, dall alto lato l analisi presentata ha evidenziato alcune criticità che sono alla base di un inefficiente utilizzo dello strumento da parte delle amministrazioni pubbliche e conseguentemente di una sua scarsa convenienza e sostenibilità. Di seguito si presenta una sintesi delle principali criticità emerse: 1) limitato sviluppo e diffusione delle analisi finanziarie a supporto della scelte di investimento, fondamentali per la valutazioni di convenienza e di sostenibilità degli investimenti secondo la prospettiva dell azienda pubblica; 2) conseguente utilizzo snaturato dello strumento del project finance da parte delle aziende pubbliche: la sua adozione non è la diretta conseguenza di analisi finanziarie di fattibilità e convenienza, ma esso 226

247 Il project finance per il finanziamento degli investimenti pubblici trova giustificazione nell assenza di adeguate risorse finanziarie derivate o di strumenti finanziari alternativi; 3) mancanza di un coordinamento tra le funzioni aziendali programmazione degli investimenti e finanza aziendale da cui ne consegue l incapacità di strutturare operazioni di finanziamento degli investimenti definite sulla base dei fabbisogni dell azienda e di definire documenti di programmazione capaci di orientare l operatore privato nella formulazione delle offerte; 4) conseguente mancanza di potere contrattuale da parte dell azienda pubblica nei confronti degli operatori privati rispetto a cui esiste una forte asimmetria informativa a sfavore dell azienda stessa; 5) predominanza di un approccio giuridico al project finance che è alla base di una focalizzazione dell azienda sulla correttezza formale delle procedure ad evidenza pubblica piuttosto che su elementi di carattere aziendale, quali gli effetti dello strumento sull equilibrio economico d azienda, sull organizzazione dei servizi e sulla loro qualità e sulla struttura dei rischi d azienda. In Italia, anche per il prevalere di una cultura di tipo giuridico all interno delle Amministrazioni Pubbliche, l utilizzo del project finance è stato sempre concepito nell ambito della legge quadro sui lavori pubblici (la cosiddetta Legge Merloni, sostituita nel 2006 dal Codice degli appalti 29 ), che individua le procedure per la selezione dell operatore privato, chiamato, secondo un lessico di matrice giuridica, il concessionario. Questo ha determinato una maggior enfasi sulla correttezza formale delle procedure piuttosto che sull analisi di impatto sul vincolo di economicità d azienda, passaggio non previsto dalla norma. La presenza di due procedure (una a iniziativa privata, che sposta l onere della progettazione e della strutturazione del progetto -compresa la formulazione del piano economico e finanziario- sull operatore privato; l altra a iniziativa pubblica, che richiede all amministrazione di predisporre il progetto e di delinearne anche le caratteristiche economico finanziarie) ha indotto le aziende a prediligere la prima procedura, in quanto apparentemente più semplice e meno onerosa da gestire. Si tratta, evidentemente, di una distorsione generata dal quadro giuridico, in un contesto in cui esiste una funzione finanza vincolata al quadro normativo di regolamentazione degli strumenti innovativi di finanziamento e con una scarsa maturazione delle attività di valutazione che rappresentano il cardine della finanza d azienda. L assenza di una valutazione strutturata di convenienza (Barretta 2005) genera una barriera all applicazione efficiente ed efficace dello strumento, a causa di: 29 I riferimenti normativi sono rispettivamente L. 109/94 successivamente novellata con particolare riferimento al project finance dalla L. 166/2002; D.lgs 156/

248 Le scelte di finanziamento degli enti locali una rilevante asimmetria informativa dovuta al fatto che l operatore privato predispone la documentazione e l amministrazione è chiamata a esprimere la valutazione su un progetto che non conosce, soprattutto in relazione alla dimensione economico e finanziaria; un debole potere negoziale, dovuto alla situazione di asimmetria informativa a cui si aggiungono deboli professionalità sviluppate su contratti di finanziamento molto complessi, come quelli di project finance, rispetto ai quali la controparte privata si fa assistere da istituti finanziari e studi legali specializzati sul tema. Tale affermazione è supportata dai dati relativi al numero di progetti aggiudicati: dall osservatorio Infopieffe emerge che dal 2002 al 2007 su circa gare avviate ne sono state aggiudicate solo circa Le difficoltà relative alla valutazione dei progetti si traducono spesso in un allungamento dei tempi procedurali, talvolta oltre limiti fisiologici, che può causare un indebolimento della credibilità dell amministrazione e comportare un incremento dei costi di transazione (Klein et al. 1996) a carico dell operatore privato, poi trasferiti sull azienda sanitaria. L allungamento dei tempi è in generale attribuibile anche alla scarsa programmazione dell investimento nella fase antecedente la gara, che comporta la presentazione di offerte da parte degli operatori privati spesso non coerenti con i reali fabbisogni aziendali, determinando anche lunghi periodi di negoziazione. Un ulteriore elemento, a completare il quadro, è relativo al numero medio di proposte ricevute dalle amministrazioni in caso di procedura a iniziativa privata. Questo valore molto contenuto, in un mercato composto in prevalenza da operatori nazionali può essere spiegato dal fatto che molti operatori privati nazionali ed esteri non sono incentivati a investire in una gara relativa a un progetto rispetto al quale non esistono specificazioni da parte dell azienda in merito alle caratteristiche tecnico progettuali, gestionali ed economico finanziarie. Da queste considerazioni è facile concludere che una funzione finanza poco sviluppata riduce il potere negoziale e genera maggiori costi per l azienda pubblica; rende lo strumento finanziario meno efficiente ed efficace e causa un restringimento dell arena competitiva, che esclude dal mercato gli operatori più capaci e innovativi a scapito di quelli che possono vantare forti poteri di lobbying rispetto ai vertici aziendali. Sulla base di queste criticità è possibile definire alcune indicazioni utili a guidare le amministrazioni pubbliche nella strutturazione, avvio e gestione di operazioni di project finance. Le considerazioni sviluppate derivano dalla consapevolezza che il successo di una operazione di project finance, inteso come capacità di conseguire i migliori risultati per i beneficiari finali alle migliori condizioni, in termini di rapidità della risposta e di costo, dipendono sempre più dall assunzione di un ruolo di project manager da parte delle amministrazioni pubbliche. Si tratta di un ruolo 228

249 Il project finance per il finanziamento degli investimenti pubblici nuovo, che richiede lo sviluppo di una cultura orientata alla valutazione ex ante, finalizzata ad analizzare il grado di appropriatezza dello strumento rispetto alle caratteristiche dell opera da realizzare e la convenienza rispetto a strumenti alternativi. Nella maggior parte dei casi si tratta di analisi non condotte per insufficienza di risorse, per carenza di competenze o per altre motivazioni poco razionali, quali, per esempio, la convinzione che il project finance sia l unico strumento utilizzabile o le pressioni esercitate dai vertici politici o dagli operatori privati. Il numero di operazioni di project finance in Italia è senza dubbio indice del dinamismo delle amministrazioni pubbliche nel ricorrere a questo strumento; ma va anche notato come sia ora necessario fare un vero e proprio salto di qualità, verso una maggior razionalizzazione delle operazioni, che porti ad una maggior incidenza del numero delle operazioni concluse sul numero di quelle avviate. L elevato numero di operazioni non concluse, la durata delle procedure di aggiudicazioni più lunghe dei tempi standard previsti in normativa, la scarsa competizione tra gli operatori, che nella maggior parte dei casi interessa il solo mercato locale, le difficoltà a finalizzare i contratti di finanziamento sono causati da due principali elementi: la mancanza di una fase di valutazione ex ante da parte delle amministrazioni pubbliche; una domanda spesso generata da operatori privati locali che vedono nel project finance la soluzione per ridurre il confronto competitivo e per assicurarsi dei ritorni talvolta superiori ai livelli medi di mercato. Si tratta di due cause strettamente interrelate: la mancanza di una fase di valutazione valida e capace di orientare le scelte delle amministrazioni pubbliche lascia spazio a comportamenti opportunistici da parte degli operatori privati; dall altro lato, la strutturazione di progetti fattibile ed efficienti è il presupposto per stimolare una maggior responsabilizzazione degli operatori e per ridurre l incidenza degli elementi distorsivi. Un corretto processo di valutazione si caratterizza per un insieme di analisi strategiche, tecniche, economiche e finanziarie che possono essere ricondotte a quattro dimensioni principali: 1) valutazione dell opportunità dell intervento, basata sull analisi del contesto economico e sociale, dei bisogni dei cittadini non soddisfatti e dell offerta esistente; 2) valutazione della fattibilità dell investimento, volta a individuare le soluzioni tecniche e gestionali che consentono di ridurre i costi complessivi di investimento, in un periodo significativamente ampio di riferimento e di migliorare l efficienza gestionale (si tratta di una analisi condotta sulla base di scenari alternativi); 3) valutazione della finanziabilità dell investimento, volta a supportare la scelta dello strumento più appropriato e conveniente; 229

250 Le scelte di finanziamento degli enti locali 4) valutazione di sostenibilità dell investimento, volta a individuare e minimizzare gli impatti economici e finanziari sull amministrazione pubblica della soluzione finanziaria scelta. Se le prime due fasi caratterizzano tutti i progetti di investimento pubblico e rappresentano una parte sostanziale degli studi di fattibilità, la terza è alla base della scelta del project finance. Essa consiste nel verificare, da un lato, i presupposti per finanziare l investimento con capitali privati e in particolare le condizioni affinché esso sia in grado di attirare l interesse degli investitori; dall altro, la convenienza dello strumento per l amministrazione pubblica rispetto a strumenti alternativi. Si tratta di una analisi basata su un primo test di equilibrio economico e finanziario, che è conditio sine qua non per l investitore privato su un secondo test di value for money, finalizzato a definire le condizioni affinché l operazione rappresenti la miglior scelta allocativa di risorse pubbliche (intese sia come risorse della pubblica amministrazione sia dei beneficiari finali/utenti). 230

251 Il project finance per il finanziamento degli investimenti pubblici Figura 7.9 Il processo di valutazione Analisi Contesto Socio- Economico Individuazione bisogni pubblici Analisi domanda e offerta 1.Valutazione opportunità dell intervento Definizione Obiettivi Individuazione Intervento/i - scenari Realizzazione dell intervento Mantenimento status quo Intervento A Intervento B 2. Valutazione fattibilità dell intervento 3. Scelta dello scenario di intervento Scelta dell intervento 4. Valutazione finanziabilità dell intervento Finanza tradizionale Altri strumenti di Finanziamento/PPP 5. Sostenibilità della scelta finanziaria Impatti di bilancio Verifica equilibrio ec fin/ Appetibilità mercato Definizione strategia Negoziale con privato Fonte: Vecchi V.,

252 Le scelte di finanziamento degli enti locali I criteri per la valutazione di value for money si modificano in base alle caratteristiche dell opera: nel caso di progetti financially free standing, rispetto ai quali il soggetto pubblico fornisce un supporto finanziario diretto all iniziativa, le valutazioni devono riguardare il livello di tariffazione sull utenza, che deve essere allineato con le politiche dell ente, e le finalità del progetto. Scegliere l offerta più competitiva in linea con le priorità pubbliche significa applicare il principio del value for money sociale. Per questa tipologia di opere il processo valutativo si conclude con l analisi di finanziabilità; nell ipotesi più frequente di project finance con intervento pubblico il criterio di valutazione applicabile può essere rappresentato dal public sector comparator (PSC) di derivazione anglosassone. Una analisi simile è raccomandata anche dalla Commissione Europea nelle Linee Guida per Public Private Partnership di successo e con l identificazione del Public Private Comparator (PPC) nell ambito di PROFIT (Private Operation and Financing of Ten s)30. Il PSC consente di definire l ipotetico costo aggiustato al rischio di un investimento finanziato con capitali pubblici o con il ricorso al credito e realizzato secondo schemi tradizionali (public procurement), e permette di definire un valido termine di confronto con il costo dell iniziativa in project finance. Esso è caratterizzato da questi elementi: 1) è espresso in termini di valore attuale netto dei flussi di cassa; 2) si basa sulla possibilità di stimare il costo dell infrastruttura in relazione ai processi più usuali di finanziamento e di realizzazione dell opera oggetto di analisi; 3) considera tutti i rischi del progetto che la pubblica amministrazione deve sostenere 31. È necessario, con riferimento all analisi dei rischi, valutarne l impatto sui costi dell opera, stimandone la probabilità di manifestazione e prevedendo diversi scenari (base, migliorativo e peggiorativo). Si tratta di una analisi utile a migliorare la consapevolezza del rischio e a esprimere, pur in un ambito di semplificazione e di soggettività, il probabile andamento del progetto. 30 Rispettivamente, Guidelines for successfull Public Private Partnership, Marzo 2003 e Public Private Partnership, introduction, handbook, raccomandation and conclusion, Private Operation and Financing of TEN s, Aprile Ai fini dell analisi di PSC è necessario considerare tutti i rischi di un progetto, quelli che per loro natura devono essere trattenuti in caso di project finance e quelli che invece possono essere esternalizzati: da qui la definizione di rischio trattenuto e rischio trasferibile con riferimento all ipotesi finanza tradizionale in fig

253 Il project finance per il finanziamento degli investimenti pubblici La figura seguente esprime in modo generale e sintetico il potenziale vantaggio derivabile dalla scelta della finanza di progetto come alternativa a un finanziamento bancario per le diverse opere. Il vantaggio economico si riduce notevolmente passando da un opera remunerativa a un opera mediamente remunerativa e a un opera non remunerativa, in funzione del grado di supporto finanziario assicurato dall amministrazione pubblica al progetto. L impatto negativo del supporto finanziario in termini di value for money può essere controbilanciato da un efficiente trasferimento di rischi all operatore privato. Molto spesso, però, questa componente risulta difficilmente valutabile a causa della reticenza delle amministrazioni nell adozione di analisi del rischio e soprattutto per la soggettività implicita che caratterizza il risk assessment. Figura 7.10 Il confronto tra la Finanza Tradizionale e il Project Finance per tipologia di opera RISCHI TRASFERIBILI COSTO INVESTIMENTO E GESTIONE OPERATIVA RISCHI TRATTENUTI V F M Eventuale conferimento di diritti di godimento RISCHI TRATTENUTI V F M INTEGRAZIONE DI RICAVI SHADOW TOLL o altri strumenti di supporto finanziario RISCHI TRATTENUTI V F M INTEGRAZIONE DI RICAVI SHADOW TOLL + ALTRI STRUMENTI DI SUPPORTO FINANZIARIO RISCHI TRATTENUTI FINANZA PF OPERE TRADIZIONALE CALDE Fonte: Marsilio M., Vecchi V., 2004 PF OPERE TIEPIDE PF OPERE FREDDE Nel caso in cui da tali valutazioni emerga la convenienza del project finance o nel caso in cui si ritenga che esso possa essere l unica soluzione finanziaria percorribile, risulta necessario sviluppare un ulteriore livello di analisi volto a definire: 233

254 Le scelte di finanziamento degli enti locali 1) le modalità per garantire l equilibrio economico e finanziario del progetto; 2) i margini di negoziazione con l operatore privato 3) gli impatti sul bilancio dell ente per la durata del progetto Con riferimento al primo e al secondo punto, si tratta di definire la modalità e il livello ottimo di supporto pubblico finalizzato a garantire l equilibrio economico e finanziario. Sono considerazioni che devono essere sviluppate sulla base delle caratteristiche del progetto, sul suo grado di rischio e degli asset patrimoniali o delle disponibilità della pubblica amministrazione. Garantire l equilibrio economico e finanziario non deve determinare un assunzione eccessiva di rischi in capo alla pubblica amministrazione, tale da vanificare i benefici di una operazione di project finance, che essendo per sua natura finanziariamente più onerosa di un semplice finanziamento bancario, trova prevalentemente giustificazione, appunto, nel trasferimento di rischi all operatore privato. Nei casi in cui per insufficienza strutturale della domanda o di applicazione di tariffe o prezzi politici, sia impossibile per l operatore privato generare, anche attraverso una ottima gestione, i flussi di cassa necessari per coprire l investimento, gli oneri finanziari e i costi di gestione, si rende necessario un supporto finanziario o non finanziario nelle forme indicate nel terzo paragrafo. Il quarto step di valutazione è finalizzato a individuare il modus e il quantum. Il modus dipende dalle caratteristiche del progetto e dagli asset dell amministrazione pubblica; il quantum deve essere stabilito in modo variabile: in altri termini deve essere definito un livello massimo in grado di garantire l equilibrio economico e finanziario in caso di non manifestazione di alcuno dei rischi a carico dell operatore privato. Si tratta dunque di un supporto finanziario che potrà ridursi in caso di incapacità gestionali da parte dell operatore o che non sarà in grado di assicurare l equilibrio in caso di incapacità a gestire e mitigare i rischi a suo carico. Definire ex ante il modus e il quantum permette di strutturare in modo adeguato la documentazione a base di gara e di incrementare il potere negoziale delle pubbliche amministrazioni nei confronti degli operatori privati. La scelta del modus e del quantum deve essere condotta anche con riferimento agli impatti presenti e futuri sul bilancio, ai fini di valutarne la sostenibilità e la compatibilità con i limiti alla spesa pubbliche imposti dal rispetto del patto di stabilità. Condurre un simile processo di valutazione ex ante significa essere in grado di compiere le scelte più adeguate, che non riguardano solo la convenienza del project finance, ma si estendono a elementi di dettaglio che permettono di migliorare la strutturazione dei progetti. Va notato come questo processo di valutazione sia indipendente dalla procedura che si intende adottare e ne deriva che anche nel caso in cui la scelta ricada sulla procedura a iniziativa privata (ex art. 37 bis della Legge Merloni) non è più accettabile una posizione passiva della pubblica amministrazione che vede il trasferimento del governo di una 234

255 Il project finance per il finanziamento degli investimenti pubblici operazione, i cui impatti possono perdurare per un periodo molto lungo, talvolta oltre i trenta anni, all operatore privato. Il project finance è uno strumento di finanziamento e non di privatizzazione, la titolarità della funzione rimane in capo alla amministrazione pubblica e questa titolarità deve essere esercitata pienamente attraverso la definizione puntuale delle caratteristiche del progetto e il monitoraggio del livello di servizi erogati. Molto spesso si è assistito a una non chiara definizione degli obiettivi da raggiungere e delle caratteristiche del progetto per una carenza di risorse pubbliche da destinare alla valutazione ex ante: deve essere evidenziato come l investimento in questa fase sia ampiamente ripagato da significativi risparmi nei costi dell operazione e dai maggiori benefici per gli utenti finali. I vantaggi di un forte coordinamento delle operazioni possono essere ricondotti a: un maggior indirizzo dell operatore privato nella predisposizione delle offerte tecniche ed economico finanziarie, da cui deriva una maggior confrontabilità delle proposte e uno snellimento dell iter di selezione; una maggior reputation che si traduce in un allargamento dell arena competitiva; una riduzione dei tempi da cui deriva un abbattimento dei costi di transazione 32 ; un maggior potere negoziale da cui deriva un maggior value for money dell operazione. Esercitare un forte ruolo di project management significa saper orientare e guidare l operatore privato attraverso la predisposizione di una chiara e dettagliata documentazione a base di gare. Tanto più dettagliate saranno le informazioni fornite (non solo contenute nei bandi o negli avvisi indicativi, ma anche in linee guida di supporto) relativamente alle caratteristiche tecniche, gestionali ed economico e finanziarie dell operazione, tanto maggiore sarà la confrontabilità tra le offerte ricevute. La confrontabilità permette di ridurre o eliminare le incertezze circa la correttezza formale della procedura ad evidenza pubblica, che spesso è alla base dei suoi tempi eccessivamente lunghi. In particolare, è utile segnalare come la definizione di criteri minimi relativi alle 32 Le amministrazioni pubbliche giocano un ruolo strategico nel presidio nei costi di transazione, che possono limitare i vantaggi e la convenienza del project finance rispetto ad altre strutture finanziarie. Sul tema, Esty (2003): creating a stand alone project company takes more time (from 6 to 18 month more) and requires significantly graeter transaction cost than financing an asset on an existing bilance sheet. Klein (1996): [transaction] costs are usually about 3 or 5 percent in well developed policy environments, while they may be 10 to 12 percent in pioneering projects. Parker, Hartley (2000): The early history of PFI in the UK was clouded by private sector complaints of over-protracted and wasteful project bidding and aborted projects. The cost of taking part in a PFI bidding process was estimated at between 0.5m and 2.5m (NAO, 1997a). 235

256 Le scelte di finanziamento degli enti locali caratteristiche tecniche dell infrastruttura e ai livelli qualitativi e quantitativi dei servizi da erogare siano funzionali non solo per orientare l operatore privato nella predisposizione delle offerte ma anche nella valutazione della convenienza delle offerte economiche e finanziarie ricevute. Si tratta di elementi che sono funzionali anche alla definizione di livelli minimi di trasferimento dei rischi imposti dalla Decisione Eurostat 11/02/2004 sul trattamento contabile nei conti nazionali degli impatti derivanti dalla stipula di contratti di Public Private Partnership, che abbiano come oggetto prevalentemente la realizzazione di infrastrutture a tariffazione sulla pubblica amministrazione. Da sottolineare è, anche, l importanza di definire in sede di gara parametri utili alla predisposizione dei piani economici e finanziari. La confrontabilità delle offerte economiche è spesso un elemento molto critico, sia per una carenza di competenze di base in materia di analisi finanziaria (sia dal lato della pubblica amministrazione sia dal lato dei privati), sia per una eterogeneità dei parametri scelti e degli schemi predisposti dagli operatori. La definizione di indicazioni precise in grado di guidare gli operatori privati migliora la reputazione, l affidabilità dell amministrazione e la trasparenza dell iter di selezione. Si tratta di stimoli importanti ai fini dell allargamento dell arena competitiva, che inducono gli operatori privati non locali, che non godono di legami informali con l amministrazione, a partecipare al confronto competitivo, forti del valore aggiunto che sono in grado di esprimere grazie alle competenze ed esperienze maturate nel settore. Si tratta di un elemento di rilevante importanza anche in considerazione delle distorsioni alla procedura derivanti dall attuale quadro normativo, specie in materia di project finance a iniziativa privata, in cui il diritto di prelazione al promotore ha allentato il confronto competitivo tra gli operatori, a scapito della qualità e del value for money delle operazioni. Gli elementi di miglioramento al project finance considerati si basano sulla capacità della pubblica amministrazione di condurre un adeguato processo di valutazione ex ante dal quale dipende la bontà, la correttezza e la convenienza dell operazione. Si tratta di analisi che molto spesso richiedono competenze specifiche, non presenti all interno delle pubbliche amministrazioni. Il passaggio da forme di finanziamento pubblico e gestione diretta dei servizi pubblici verso modelli di intervento più leggero richiedono lo sviluppo di competenze di project management, di valutazione e di coordinamento, che rappresentano quindi una nuova frontiera del processo di cambiamento in atto da oltre un decennio nella pubblica amministrazione italiana 33. Il trasferimento all esterno 33 Un importante segnale sul valore della valutazione e sul ruolo della pubblica amministrazione come coordinatore di public private partnership deriva dalla nuova iniziativa promossa dall Unione Europea e dalla BEI a supporto del nuovo ciclo di programmazione dei fondi strutturali: JASPERS (Joint Assistance to Support Projects in European RegionS). Si tratta di una iniziativa che offre un supporto tecnico finalizzato alla predisposizione di progetti infrastrutturali di qualità al fine di agevolare l iter di valutazione e di erogazione del finanziamento strutturale ed eventualmente, a cascata, di altri finanziamenti bancari. 236

257 Il project finance per il finanziamento degli investimenti pubblici delle funzioni di produzione non può portare and una esternalizzazione anche delle funzioni di governo e di controllo, che richiedono dunque lo sviluppo di competenze specifiche e nuovi ambiti di investimento formativo. Se da un alto il consolidamento di forme di public private partnership quali il project finance richiede un investimento significativo da parte delle amministrazioni pubbliche, dall altro lato è doveroso affermare l urgenza di cambiamenti più generali nel sistema, quali per esempio lo snellimento delle procedure ad evidenza pubblica, un orientamento forte e positivo del Governo o delle Regioni a supporto delle operazioni di project finance e un maggior committment da parte degli operatori privati e degli operatori finanziari. A tal proposito è utile ricordare la necessità di definire un regime IVA favorevole al supporto finanziario pubblico nelle operazioni di project finance 34. La non neutralità fiscale che deriva dalla scelta del project finance rappresenta un grave ostacolo alla realizzazione degli interventi infrastrutturali, specie quando i capitali privati rappresentano l unica strada percorribile (the only game in town). In particolare potrebbe essere opportuno l introduzione di un incentivo, soprattutto per le operazione capital intensive, che richiedono un supporto pubblico in conto capitale. L incentivo 35 potrebbe consistere in: 34 L attuale orientamento dell Agenzia delle Entrate è quella di assoggettare ad IVA il prezzo o contributo pubblico in conto investimenti che la pubblica amministrazione è chiamata ad erogare per garantire il necessario equilibrio economico-finanziario alle operazioni di project finance. Tale interpretazione comporta una riduzione di parte del contributo pubblico utile alla realizzazione dell infrastruttura e determina una diseconomia fiscale che non si avrebbe nel caso di realizzazione dell intervento con un appalto tradizionale.. Anche nel settore delle opere non suscettibili di generare ricavi da utenza (ad es. ospedali, edifici scolastici, istituti penitenziari, edifici pubblici), in cui la pubblica amministrazione si pone come acquirente dei servizi resi disponibili con l infrastruttura, risulta assoggettato ad IVA (con aliquota al 20%) il canone versato periodicamente al concessionario privato. Il trattamento fiscale ai fini IVA del prezzo è stato, infatti, definito prima dalla risoluzione dell Agenzia delle Entrate n. 161/E del 2000, che stabiliva l applicazione di una aliquota pari al 20%. Successivamente, la risoluzione n. 395/2002 ha ribadito la natura sinallagmatica del contributo, indicando però l applicazione dell aliquota prevista per la realizzazione dell opera (e quindi pari al 10%). Tale risoluzione recepisce le modifiche alla legge Merloni operate dalla Legge 166/2002 che stabilisce che il contributo a fondo perduto, il cosiddetto prezzo, può essere corrisposto anche a stato avanzamento lavori e non più a collaudo avvenuto. Tale contributo si deve pertanto considerare come un contributo in conto capitale, come ricordato anche dall articolo 3 comma 18 della Finanziaria per il L interpretazione fornita poi dalla stessa Agenzia nel 2005, n. 21, riconfermando quanto già dichiarato nel 2002, precisa che il medesimo trattamento Iva si applica anche al ricavato delle dismissioni dei beni immobili di proprietà pubblica, retrocesso alla società, in quanto tali somme costituiscono parte integrante del prezzo pagato alla società per la realizzazione dell'opera. 35 Un esempio interessante proviene dal Regno Unito, dove, dal 1994, esiste un fondo per le operazioni di project finance in sanità, che permette di annullare il cosiddetto fiscal drug determinato dal regime di esenzione Iva per le prestazioni sanitarie, che comunque è tipico della maggior parte dei servizi pubblici. Si potrebbe dunque pensare di costituire anche in Italia un 237

258 Le scelte di finanziamento degli enti locali un regime di neutralità fiscale per le cessione di immobili in conto prezzo e nella esenzione e/o riduzione ICI per le opere realizzate; un fondo per il recupero dell IVA versata sul prezzo, al netto di quanto deve essere corrisposto dall Italia all Unione Europea come impegno finanziario di Stato Membro 36. Deve inoltre essere qui richiamata la necessità di garantire un maggior coordinamento tra le pubbliche amministrazioni locali coinvolte nella realizzazione di interventi infrastrutturali, che molto spesso vedono l utilizzo del project finance. Una interessante opzione potrebbe prevedere l attribuzione di un ruolo di coordimento alle Province, al fine di garantire la realizzazione di progetti intercomunali che abbiano come bacino di riferimento un territorio e una domanda più ampi e quindi maggiormente compatibili con lo strumento del project finance. Il coinvolgimento di un ente come la Provincia potrebbe inoltre assicurare quel supporto necessario nella fase di valutazione ex ante che, come scritto, richiede lo sviluppo di competenze tecniche ad hoc. Con riferimento al maggior committment degli operatori privati, si auspica una chiarificazione del ruolo e dei contenuti dell asseverazione, che ad oggi risulta assolutamente priva di alcun valore informativo ai fini della valutazione e spesso si traduce in un mero adempimento burocratico per le banche, benché ampiamente remunerato. Si potrebbe a tal proposito pensare ad una sorta di accreditamento degli operatori finanziari, che dietro equa remunerazione, potrebbero fornire un auditing indipendente della fattibilità delle operazioni di project finance, supportando pubblico e privato nella definizione delle caratteristiche dei progetti e valutandone la bancabilità. Questo permetterebbe di velocizzare le negoziazioni tra le stazioni appaltanti e gli operatori privati ai fini della firma dei contratti di concessione e di ridurre i tempi, spesso lunghi, che intercorrono tra l aggiudicazione della concessione e la stipula dei contratti di finanziamento. fondo che raccolga l Iva corrisposta dalle stazioni appaltanti nell ambito delle operazioni di project finance e che in modo più o meno automatico la retroceda alle stesse. Una soluzione analoga è rappresentata dal fondo per il recupero dell Iva, istituito con l articolo 6, comma 3, della legge 488/1999. Il fondo, istituito presso il ministero dell'interno, rappresenta un contributo statale per l'iva versata dagli enti locali (comuni, province, città metropolitane, comunità montane, comunità isolane, unioni di comuni) in relazione ai contratti stipulati mediante esternalizzazione (outsourcing). Un fondo del tutto simile è stato istituito per le aziende sanitarie con l art. 49 del d.l. n.269 del Tutti i Paesi membri dell Unione europea contribuiscono alle entrate del Bilancio comunitario attraverso il versamento di contributi relativi ad alcune voci specificamente individuate. I versamenti effettuati sono rappresentati, per la maggior parte, dalle Risorse proprie aggiuntive, costituite dall Imposta sul Valore Aggiunto (IVA) e dal Prodotto Nazionale Lordo (PNL). Sebbene in misura decisamente inferiore, i contributi sono determinati anche dalle Risorse proprie tradizionali, ossia dalle entrate derivanti dai Dazi doganali riscossi, dai prelievi sulla produzione di Zucchero ed isoglucosio ed, infine, dai prelievi effettuati sulle importazioni di Prodotti agricoli. 238

259 Il project finance per il finanziamento degli investimenti pubblici In figura 7.11 si mostra in modo sintetico le implicazioni di un forte sistema di valutazione ex ante sul processo di miglioramento delle operazioni di project finance. Figura 7.11 Il project management e i suoi impatti sulle operazioni di project finance Formazione e cultura orientata alla valutazione Potere negoziale: Maggior value for money Valutazione ex ante Project management Riduzione tempi: riduzione costi di transazione Reputation: trasparenza e allargamento arena competitiva Inidirizzo al privato: conforntabilità E valutabilità delle proposte Fonte: nostra elaborazione. Cambiamento culturale nel settore privato 7.8 Indicazioni per gli operatori privati La nuova configurazione del project finance (piccoli interventi anche in piccoli e medi Comuni) sta facendo emergere una nuova tipologia di promotori. Non solo più le grandi imprese per costosi progetti infrastrutturali, ma piccoli imprenditori che, tradizionalmente, hanno lavorato con le amministrazioni come semplici appaltatori di opere pubbliche. Tali imprenditori affrontano la complessa procedura del project con la mentalità tradizionale. Tendono a rientrare dell investimento iniziale nei primissimi anni di gestione dell opera, anche se il rapporto concessorio è trentennale. Ciò viene attuato con tre modalità: 1) gonfiando i costi di realizzazione; 239

260 Le scelte di finanziamento degli enti locali 2) minimizzando l apporto di equity; 3) stressando la leva finanziaria. A riprova di ciò, in molti casi, la compagine del promotore non annovera al suo interno l entità di gestione, riservandosi lo stesso di individuarla solo a seguito dell aggiudicazione. Ciò rappresenta sicuramente una criticità che va tenuta attentamente sotto controllo.. Le amministrazioni devono valutare l opportunità che il promotore-costruttore, al momento della presentazione della proposta, debba indicare anche il soggetto gestore con il quale si costituisce in ATI. Questa previsione potrebbe essere contenuta nell avviso e costituire criterio di valutazione della proposta. Se non si risolve normativamente al più presto questo problema, le amministrazioni rischiano di trovarsi nel giro di pochi anni con incombenze gestionali non previste e con il più serio rischio del default sulle operazioni attivate, con tutte le conseguenze di ordine giuridico e finanziario immaginabili. Infine, dovrebbe essere sancito, come obbligo di legge, la prestazione da parte dell aggiudicatario di una garanzia sulla continuità e sulla qualità della gestione (mantenaince bond). Tale garanzia è ancora più necessaria a seguito della liberalizzazione del contributo pubblico. Attualmente, è una scelta discrezionale dell amministrazione aggiudicatrice. A conclusione di questo paragrafo, si vuole precisare un ultimo aspetto. Generalmente, il promotore, nella predisposizione del piano economico e finanziario, tende ad abbattere i ricavi generati dall opera per massimizzare il contributo pubblico. Pur essendo questi dati, ordinariamente, elementi da mettere in gara nella fase successiva, sarebbe opportuno che venissero previste delle royalty a carico del concessionario e a favore del concedente nel caso in cui i ricavi generati dall opera gestita siano superiori a quelli previsti. Le amministrazioni potrebbero prevedere questi meccanismi all interno della convenzione, con l obbligo per la SPV di presentare al concedente i rendiconti annuali. Sui progetti più significativi da un punto di vista eocnomico, va inoltre evidenziato, si sono generati livelli di redditività eccessivi per gli operatori privati (Vecchi 2008). E stata evidenziata, infatti, una tendenza degli operatori privati a caricare alti rendimenti su questo tipo di operazioni, sfruttando una situazione di marcato fabbisogno di nuovi investimenti, il favore politico, ma anche una debole capacità di valutazione e di negoziazione da parte delle Amministrazioni. Gli elevati costi delle operazioni derivano infatti da una serie di elementi correlati al piano economico e finanziario che, se attentamente valutati, potrebbero condurre a una significativa riduzione dei costi delle operazioni (Vecchi 2008b). Tali elementi sono, per esempio, il cosiddetto sculpting dei flussi finanziari, che permette di modificare i valori che esprimono i rendimenti delle operazioni, 240

261 Il project finance per il finanziamento degli investimenti pubblici consentendo agli investitori privati di dichiarare rendimenti inferiori a quelli effettivi (Cuthbert e Cuthbert 2008). Un secondo esempio è la frequente pratica di agganciare all inflazione la parte dei canoni di disponibilità, nelle operazioni a tariffazione sull Amministrazione, per la copertura del servizio del debito e la remunerazione del capitale investito (la cosiddetta availability charge): essa, essendo destinata a coprire voci di costo che non subiscono gli effetti dell inflazione, non dovrebbe essere infatti agganciata all inflazione; farlo consente di mascherare ricavi addizionali per la società di progetto con costi che nei fatti non si manifestano (HM Treasury 2006). Una terza modalità che consente di aumentare i rendimenti per gli operatori privati è la rinegoziazione dei contratti, finalizzata a ridurre il tasso di interesse di debito al termine del periodo di costruzione, o a modificare la durata dei contratti di finanziamento, o a rimborsare una parte di equity anticipando dunque la liquidazione dei dividendi. La rinegoziazione dei contratti non ha portato uguali benefici alle controparti: a fonte di impennate nei rendimenti per gli operatori privati (National Audit Office 2006a), la riduzione dei costi per le PA o delle tariffe è stata pressoché impercettibile (National Audit Office 2006b). 241

262

263 8 Le fasi procedurali del project finance nell attuale contesto normativo (alla luce del decreto legislativo 11 settembre 2008, n. 152) Quali spazi per gli istituti di credito? Fabio Amatucci 8.1 Modelli giuridici applicabili al project finance L analisi dei modelli applicativi ha mostrato come nel settore pubblico non si applichi lo schema puro di project finance (Imperatori, 2003), bensì forme ibride di intervento, basate sul contratto di concessione di costruzione e gestione, caratterizzate da un coinvolgimento più ampio del soggetto pubblico. L elemento che contraddistingue l operazione di project finance è la presenza di una società di progetto (che può assumere differenti forme giuridiche e assetti istituzionali: società per azioni, società a responsabilità limitata, fondazione, società mista), che abbia come unico oggetto sociale la progettazione, il finanziamento, la realizzazione e la gestione dell opera. Le caratteristiche dell operazione, infatti, richiedono la partecipazione di più soggetti all iniziativa, dotati delle capacità gestionali, finanziarie e tecniche necessarie; nell operazione di project finance, l intervento dei diversi soggetti avviene attraverso la costituzione di un veicolo societario autonomo, finalizzato esclusivamente alla realizzazione del progetto e non intaccabile a causa di eventuali insolvenze dei soggetti coinvolti. L elemento più significativo del project finance è dato dalla separazione, sotto il profilo economico, giuridico e finanziario, dell iniziativa dai suoi promotori, evitando così la confusione di passività e attività inerenti il progetto. La costituzione della società di progetto permette anche di differenziare le operazioni di project finance dalla tradizionale concessione: se il raggruppamento di imprese che si è aggiudicato la concessione costituisce la

264 Le scelte di finanziamento degli enti locali società di progetto, si realizza un operazione di project finance; in caso contrario, si ha semplicemente una concessione di costruzione e gestione 1 (figura 8.1). Figura 8.1 Il percorso delle operazioni di project finance Procedura con promotore Costituzione società di progetto Operazione di project finance Concessione di costruzione e gestione Procedura tradizionale Mantenimento forma di A.T.I. Operazione di concessione Fonte: adattamento da Amatucci, 2002 Attraverso lo strumento della concessione (figura 8.2), l amministrazione pubblica affida ad un impresa privata (società di progetto, nel modello di project finance): la progettazione, definitiva ed esecutiva, e la realizzazione di un opera attraverso risorse proprie (capitale di rischio e capitale di debito); 1 Si sottolinea come la scelta di costituire la società di progetto possa essere imposta dalla pubblica amministrazione concedente oppure possa essere lasciata all aggiudicatario della concessione; l articolo 156 del Codice dei Contratti, infatti, recita: Il bando di gara per l affidamento di una concessione per la realizzazione e/o gestione di una infrastruttura ( ) deve prevedere che l aggiudicatario ha la facoltà, dopo l aggiudicazione, di costituire una società di progetto in forma di società per azioni o a responsabilità limitata, anche consortile. ( ). La società così costituita diventa la concessionaria subentrando nel rapporto di concessione all'aggiudicatario senza necessità di approvazione o autorizzazione. ( ). Il bando di gara può, altresì, prevedere che la costituzione della società sia un obbligo dell'aggiudicatario. 244

265 Le fasi procedurali del project finance nell attuale contesto normativo il diritto di gestirla e di sfruttarla economicamente per un periodo sufficiente a recuperare e remunerare le risorse investite (durata della concessione). La principale caratteristica della concessione consiste nel pieno coinvolgimento dei soggetti privati, non solo nella fase di costruzione, ma soprattutto nella ideazione, progettazione e gestione dell opera, in un ottica di ripartizione dei rischi tra i soggetti coinvolti nell iniziativa. La concessione di costruzione e gestione presenta differenti modelli, che vengono utilizzati per le tipologie di opere viste in precedenza. Figura 8.2 Modello base della concessione di costruzione e gestione Progettista Pubblica amministrazione concedente Costruttore Fornitore CONCESSIONARIO SOCIETÀ DI PROGETTO Finanziatore Gestore Clienti/ Utenti Fonte: nostra elaborazione. Un primo modello (Design, Build, Operate, Transfer - D.B.O.T.) ricalca lo schema base di concessione, in quanto prevede: progettazione dell intervento da parte del concessionario; realizzazione dell opera pubblica da parte del concessionario; 245

266 Le scelte di finanziamento degli enti locali sfruttamento economico dell iniziativa, attraverso la gestione del servizio e la vendita agli utenti; trasferimento dell opera all ente pubblico al termine del periodo di concessione. Questo modello, non contemplando alcun intervento finanziario da parte dell ente pubblico concedente, può essere utilizzato esclusivamente per le operazioni pienamente autoremunerative. Il concessionario recupera il proprio capitale investito solo attraverso le tariffe versate dagli utenti del servizio. Il secondo modello (Design, Build, Operate, Subsidize, Transfer - D.B.O.S.T.) si differenzia dallo schema precedente, in quanto, a causa dell insufficiente livello delle tariffe, la fase della gestione viene accompagnata da un contributo di risorse pubbliche (da cui il termine subsidize) 2, che, come visto in precedenza, può assumere la duplice forma di contributo in denaro o diritto di proprietà o godimento su beni immobiliari. L intervento pubblico allontana lo schema descritto dal modello puro di project finance, la cui caratteristica fondamentale risiede nell attitudine dell opera realizzata a generare flussi di cassa in grado di coprire integralmente il servizio del debito e di remunerare adeguatamente il capitale di rischio investito. Il prezzo versato dall amministrazione pubblica può in molti casi consentire la realizzazione di infrastrutture di grande rilevanza sociale, altrimenti irrealizzabili, senza che il carattere privatistico insito nel project finance venga meno. Il terzo modello (Design, Build, Operate, Subsidize, Lease, Transfer - D.B.O.S.L.T.) trova applicazione per la realizzazione di opere utilizzate e gestite direttamente dalla pubblica amministrazione, in quanto funzionali alla erogazione di pubblici servizi; in questo modello, l ente pubblico versa al concessionario un canone periodico (di cui il termine lease), spesso sotto forma di tariffa ombra o di pedaggio virtuale, fungendo da controparte diretta della società di progetto. 8.2 Le fasi procedurali nell attuale contesto normativo In relazione alle operazioni di concessione con project finance, si possono avere due differenti schemi procedurali, a seconda del grado di definizione dell intervento da parte dell amministrazione pubblica: modello a bassa definizione pubblica (procedura con promotore), previsto dall art. 153 del Codice dei Contratti. modello ad alta definizione pubblica, previsto dall articolo 143 del Codice dei Contratti; 2 L articolo 142 del d.lgs. 163/06 definisce questo contributo come prezzo che l ente concedente può erogare al concessionario, al fine di assicurargli il perseguimento dell equilibrio economico-finanziario dell investimento e della gestione. 246

267 Le fasi procedurali del project finance nell attuale contesto normativo In entrambi i casi, l oggetto del rapporto tra amministrazione pubblica e concessionario privato è l affidamento di una concessione di progettazione, costruzione e gestione, con la differenza che, nel primo modello, gli elementi essenziali dell operazione (progettazione preliminare, schema di massima degli accordi contrattuali, definizione degli aspetti economico-finanziari dell iniziativa) sono definiti dall amministrazione pubblica e sono posti a base della successiva gara pubblica di affidamento della concessione; nel secondo, l amministrazione si limita a definire uno schema di massima dell intervento, lasciando al soggetto privato (promotore) la definizione dell intervento (progettazione preliminare, modalità e caratteristiche di gestione del servizio, bozza di contratti di convenzione, piano economico-finanziario), riservandosi la sola facoltà di valutazione della proposta. 8.3 Project finance, attraverso la figura del Promotore Un elemento di rilievo nel modello della finanza di progetto è rappresentato dalla figura del promotore di opere pubbliche (art. 153 d. lgs. 163/06), ossia di quel soggetto che può proporre alle amministrazioni pubbliche la realizzazione, con risorse totalmente o parzialmente private, di infrastrutture aventi carattere imprenditoriale, già inserite nel programma triennale e negli strumenti di promotore avviene a seguito di una procedura complessa, che prevede differenti alternative, a scelta dell amministrazione pubblica: a) procedura a gara unica (art. 153, c. 3); b) procedura a doppia gara e prelazione (art. 153, c. 15); c) procedura ad inerzia pubblica (art. 153, c. 16). Sulla base del nuovo quadro normativo, le procedure sono sintetizzabili in alcune fasi sequenziali: Programmazione degli interventi da realizzare (fase comune per le tre procedure); L elemento che accomuna i tre percorsi è l inserimento delle opere da realizzare nella programmazione triennale, ovvero negli strumenti di programmazione formalmente approvati dall ente pubblico 3. Il programma triennale dei lavori pubblici rappresenta, di conseguenza, lo strumento base per il ricorso al project finance; tuttavia, il legislatore ha valorizzato, in assenza del programma triennale delle opere pubbliche, qualunque altro strumento di programmazione. 3 Tra gli strumenti di programmazione formalmente approvati possono essere compresi non solo gli ordinari strumenti di pianificazione territoriale, ossia i piani urbanistici, i piani territoriali di coordinamento ed i piani regolatori generali, ma anche i procedimenti di programmazione negoziata, ed i programmi di riqualificazione urbana e di sviluppo sostenibile del territorio. 247

268 Le scelte di finanziamento degli enti locali La novità della disciplina, sta nell obbligo, da parte dell amministrazione pubblica, di inserire l opera, negli strumenti di programmazione, solo attraverso la redazione di uno specifico studio di fattibilità 4. Occorre, quindi, sottolineare come il punto di partenza di una procedura di project finance sia costituito dalle capacità programmatorie della pubblica amministrazione, che deve essere in grado di individuare e di proporre al mercato iniziative valide ed appetibili. Di regola, spetta all ente redigere, per ciascuna iniziativa, uno studio di fattibilità tecnica, economica e finanziaria, indispensabile per comprendere se esistano le condizioni per un coinvolgimento dei soggetti privati, quali siano le eventuali fonti di ricavo aggiuntive da aggregare all iniziativa per migliorarne la redditività complessiva, se e in quale misura sia previsto un contributo pubblico. Nel contesto italiano, infatti, la scelta di promuovere un iniziativa solo dopo averne verificato l effettiva convenienza e fattibilità in termini tecnici, amministrativi, sociali, ambientali, economici e finanziari è certamente un elemento innovativo. La necessità di rivolgersi al capitale privato costringe, però, ad adottare anche in Italia la prassi ormai consolidata in ambito internazionale: infatti, i finanziamenti, ad imprenditori privati, da parte del sistema bancario sono condizionati dalla serietà e dalla bontà, in termini generali, dell iniziativa. Se gli studi e le verifiche eseguiti dall ente pubblico non mostrano in modo convincente che esso è determinato a condurre in porto l iniziativa, che i costi e i tempi di realizzazione sono realistici, che il servizio del debito e la remunerazione del capitale di rischio sono ragionevolmente assicurati, che sono state raggiunte le intese preliminari con gli altri enti da cui dipende l approvazione dell iniziativa, le banche non concederanno i prestiti necessari, né i soggetti privati si faranno carico dei notevoli costi che la partecipazione ad una gara di concessione in project finance comporta. Si ritiene di fondamentale importanza che lo studio di fattibilità contenga una bozza di piano economico-finanziario, sia per consentire, successivamente, una uniformità di valutazioni, sia per fornire ai potenziali promotori linee guida su come impostare l operazione, su alcuni valori fondamentali che possono differire molto tra i singoli promotori e creare disparità di valutazione (ad esempio, il tasso di attualizzazione), sia, infine, per permettere all amministrazione di conoscere l operazione e i profili di 5 convenienza, per facilitare la valutazione e negoziazione con il promotore. 4 In passato, infatti, era sufficiente un elenco delle opere da realizzare in finanza di progetto. 5 Secondo le indicazioni fornite dall Autorità per la Vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (Determinazione n. 1, 14 gennaio 2009), lo studio di fattibilità deve consentire, in particolare, l individuazione: a) dell importo presunto dell intervento, ricavato o da un computo metrico estimativo di massima o da un calcolo sommario, applicando alle quantità di lavori i costi unitari o sulla base di parametri desumibili da interventi similari; b) del valore complessivo dell investimento su cui calcolare la percentuale del 2,5 %, quale limite massimo del costo di predisposizione delle offerte; c) delle categorie generali e specializzate dei lavori e delle classifiche delle opere da realizzare. 248

269 Le fasi procedurali del project finance nell attuale contesto normativo Questa fase, spesso sottovalutata, è da considerarsi, invece, fondamentale: una programmazione accurata è indispensabile affinché si giunga ad una previsione coerente con i bisogni dei cittadini e, visto l oggetto dell analisi, con le proposte delle imprese private. Sino alla legge 1 agosto 2002, n. 166, non era prevista la partecipazione del soggetto privato in questa fase di individuazione del bisogno collettivo, sicché era data facoltà alle amministrazioni pubbliche di instaurare rapporti di collaborazione informali con altri soggetti, sia pubblici che privati, in modo da giungere a scelte effettivamente rispondenti alle esigenze della collettività. Questa programmazione partecipata è divenuta oggetto di una esplicita previsione normativa, consentendo ai soggetti pubblici e privati di intervenire, nell ambito della fase di programmazione, con proposte relative alla realizzazione di opere pubbliche e di pubblica utilità e studi di fattibilità. La presentazione di proposte e studi in sede di programmazione determina l obbligo, da parte delle amministrazioni, di valutazione delle proposte entro sei mesi dal loro ricevimento; le amministrazioni possono adottare, nell ambito dei propri programmi, gli studi di fattibilità ritenuti di pubblico interesse. Tuttavia, l adozione non determina, a favore del proponente, alcun diritto né di compenso per l attività svolta, né di realizzazione dell intervento proposto. In questa fase può rinvenirsi un ruolo di primo piano per gli istituti di credito. Secondo la norma, infatti, possono presentare questi studi di fattibilità soggetti dotati dei requisiti specificati dal regolamento, ossia soggetti che svolgono in via professionale attività finanziaria, assicurativa, tecnico-operativa, di consulenza e di gestione nel campo dei lavori pubblici o di pubblica utilità e dei servizi alla collettività, che negli ultimi tre anni hanno partecipato in modo significativo alla realizzazione di interventi di natura ed importo almeno pari a quello oggetto della proposta. A partire da questo punto, i percorsi si differenziano in maniera significativa (si veda la figura 8.3): procedura a definizione pubblica (art. 153, c. 3, d.lgs. 163/06) Dopo aver definito gli interventi da realizzare, l amministrazione pubblica effettua una gara per la ricerca del promotore, sulla base di uno specifico studio di fattibilità. Entro i termini indicati dal bando, i soggetti interessati possono presentare offerta per candidarsi ad essere nominati promotori. Le offerte devono contenere elementi tali da consentire di valutarne la validità: lo studio di inquadramento territoriale ed ambientale; lo studio di fattibilità (convenienza economica del progetto: analisi della domanda, analisi dell offerta, analisi delle alternative di carattere economico e progettuale, analisi della fattibilità tecnica, finanziaria, normativa, ambientale; ipotesi relative ai costi, attinenti la fase di costruzione, gestione e manutenzione, modalità e tempi di adeguamento della struttura tariffaria); il progetto preliminare; una bozza di convenzione; il piano economico-finanziario, asseverato da un istituto di credito; la specificazione 249

270 Le scelte di finanziamento degli enti locali delle caratteristiche del servizio e della gestione. Valutando le offerte secondo i criteri definiti nel bando di gara, l amministrazione redige una graduatoria e sceglie il promotore. In questa fase, l amministrazione può richiedere al promotore di apportare modifiche al progetto preliminare presentato (e conseguentemente a tutti gli elementi dell offerta, compreso il piano economicofinanziario). Se il promotore accetta le modifiche (o se non sono richieste modifiche all offerta presentata dal promotore), questi si aggiudica direttamente la concessione, senza ulteriori procedure concorsuali. Qualora, invece, il promotore non dovesse accettare le modifiche, l amministrazione pubblica ha la facoltà di richiedere progressivamente ai concorrenti successivi in graduatoria l accettazione delle modifiche al progetto presentato dal promotore, alle stesse condizioni ad esso proposte e non accettate. In questo caso, il soggetto che accetta si aggiudica la concessione. Questa procedura, introdotta interamente dal Terzo Decreto Correttivo (d.lgs. 11 settembre 2008, n. 152) ha il pregio di semplificare fortemente la procedura di aggiudicazione della concessione con promotore, sulla base del modello presente in altri Paesi comunitari (Amatucci, Hellowell, Vecchi, 2008), tutelando, attraverso la previsione di un piano di fattibilità realizzato dall amministrazione, l interesse pubblico. procedura a definizione privata (art. 153, c. 15, d.lgs. 163/06) In alternativa, l amministrazione può ricorrere ad un percorso differente: il bando di ricerca del promotore, comunque basato su un piano di fattibilità realizzato dall amministrazione, comporta il riconoscimento al promotore di un diritto di prelazione e non l aggiudicazione del contratto; dopo aver approvato il progetto presentato dal promotore, l amministrazione bandisce una nuova procedura selettiva, ponendo a base di gara il progetto preliminare approvato e le condizioni economiche e contrattuali offerte dal promotore, con il criterio dell offerta economicamente più vantaggiosa; se non viene presentata alcuna offerta migliorativa di quella del promotore, il contratto è aggiudicato a quest ultimo. Se, invece, vengono presentate una o più offerte valutate economicamente più vantaggiose di quella del promotore posta a base di gara, quest ultimo può, entro quarantacinque giorni dalla comunicazione dell amministrazione aggiudicatrice, adeguare la propria proposta a quella del migliore offerente, aggiudicandosi il contratto. Se il promotore non esercita il diritto di prelazione l amministrazione aggiudicatrice gli rimborsa, a spese dell aggiudicatario, le spese sostenute nella misura massima del 2,5 per cento del valore dell investimento. procedura ad inerzia pubblica (art. 153, c. 16, d.lgs. 163/06). Se, in relazione alle opere inserite nella programmazione, l amministrazione non provvede, entro sei mesi, alla pubblicazione dei bandi, i soggetti con idonei requisiti possono presentare, entro i successivi quattro mesi, una proposta 250

271 Le fasi procedurali del project finance nell attuale contesto normativo completa. Entro sessanta giorni dalla scadenza del termine di quattro mesi di cui al punto precedente, le amministrazioni aggiudicatrici provvedono, anche nel caso in cui sia pervenuta una sola proposta, a pubblicare un avviso, contenente i criteri in base ai quali si procede alla valutazione delle proposte. Le eventuali proposte rielaborate e ripresentate alla luce dei suddetti criteri e le nuove proposte sono presentate entro novanta giorni dalla pubblicazione di detto avviso; le amministrazioni aggiudicatrici esaminano tali proposte e ne selezionano una di pubblico interesse, per poi procedere, alternativamente a: indire un dialogo competitivo (se il progetto preliminare necessita di modifiche), bandire una gara di concessione (se il progetto preliminare non necessita di modifiche), bandire una gara di concessione attribuendo al promotore il diritto di prelazione (se il progetto preliminare non necessita di modifiche). Data la complessità delle procedure previste nei commi 15 e 16, si ritiene che la procedura più utilizzata sia quella del comma 3, in quanto garantisce semplicità e velocità di aggiudicazione.tuttavia, la fase più complessa consiste nell esame della proposta, che deve tener conto di molteplici aspetti: 1) profilo tecnico (costruttivo-progettuale, urbanistico ed ambientale, funzionale). 2) profilo economico (rendimento, costo di gestione e manutenzione, durata, valore economico e finanziario del piano). 3) impatto sull utenza (fruibilità dell opera, accessibilità al pubblico, tempi di ultimazione dei lavori, tariffe da applicare e relative modalità di aggiornamento, contenuto della bozza di convenzione). 251

272 Le scelte di finanziamento degli enti locali Figura 8.3 Project finance con promotore Project finance ad iniziativa privata (art. 153) Pubblicazione Bando Proposta promotore Graduatoria Proposta promotore Accettazione: promotore aggiudicatario Non accettazione: altro aggiudicatario Studio di fattibilità Pubblicazione Bando Proposta promotore Proposta promotore Esercizio diritto: promotore aggiudicatario Inserimento nella programmazione della pubblica amministrazione Prelazione al promotore Non esercizio: altro aggiudicatario Proposta promotore Avviso Dialogo competitivo Gara, art. 143 Gara, con prelazione Fonte: nostra elaborazione. Aspetti relativi alle procedure di gara Per chiarire meglio i differenti aspetti relativi alle procedura di gara, l Autorità per la Vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, attraverso le Determinazioni n. 3 e 4, del 20 maggio 2009, ne ha chiarito i contenuti e le caratteristiche più significative. In particolare, attraverso la Determinazione n. 3, l Autorità ha predisposto alcune linee guida per la redazione dei documenti di gara, per le procedure previste dall articolo 153 (tabella 8.1). 252

273 Le fasi procedurali del project finance nell attuale contesto normativo Tabella 8.1 Linee guida dell Autorità relative alla documentazione Tipologia procedura Procedura a gara unica (articolo 153, commi 1-14) Procedura aperta Procedura ristretta Procedura aperta/ristretta Procedura a doppia gara (articolo 153, comma 15) Prima fase Procedura aperta Procedura ristretta Procedura aperta/ristretta Seconda fase Procedura aperta Procedura ristretta Procedura aperta/ristretta Fonte: nostra elaborazione. Documentazione Disciplinare di gara Norme integrative del bando di gara Lettera di invito Indicazioni per la compilazione del bando di gara Disciplinare di gara Norme integrative del bando di gara Lettera di invito Indicazioni per la compilazione del bando di gara Disciplinare di gara Norme integrative del bando di gara Lettera di invito Indicazioni per la compilazione del bando di gara Con riferimento, invece, alle procedure relative alla gara ristretta, la Determinazione n. 4 fornisce indicazioni di massima e criteri applicativi. In particolare, si chiarisce come la prima fase della procedura ristretta (preselezione dei soggetti da invitare alla gara) debba avvenire sulla base di requisiti soggettivi dei fornitori, ben diversi dagli elementi che saranno successivamente utilizzati per la valutazione dell offerta: in questa fase, esiste una ampia discrezionalità della pubblica amministrazione nella definizione dei requisiti soggettivi per l individuazione dell affidatario, nel rispetto, però, di alcuni principi 6 : i criteri devono essere in larga parte prefissati e non contrastanti con i criteri di ragionevolezza e di non arbitrarietà. 6 Criteri ribaditi da numerose sentenze dei Tribunali Amministrativi Regionali e del Consiglio di Stato. 253

274 Le scelte di finanziamento degli enti locali Una volta selezionati i soggetti da invitare alla gara, il processo di valutazione e di acquisto di beni e servizi si compone, quindi, delle seguenti fasi: Individuazione dei parametri rilevanti per la scelta dell offerta migliore, in relazione alla caratteristiche dell opera da realizzare; Attribuzione dei diversi pesi alle variabili individuate; Indicazione di questi elementi nel bando di gara; Valutazione delle offerte e scelta del contraente privato. 8.4 Project finance, attraverso la procedura tradizionale (senza promotore) La procedura di selezione del concessionario su iniziativa pubblica è scomponibile in due fasi sequenziali (figura 8.4): 1) Programmazione degli interventi da realizzare e progettazione; 2) Gara per la scelta del concessionario. Figura 8.4 Project finance ad iniziativa pubblica Project finance ad iniziativa pubblica (art. 143) Progetto preliminare Piano economico finanziario Bozza di convenzione Programma triennale Stazione appaltante Studio di fattibilità Bando di gara Aggiudicatario Società di progetto concessionaria Fonte: nostra elaborazione. 254

275 Le fasi procedurali del project finance nell attuale contesto normativo 1. Programmazione degli interventi da realizzare e progettazione Una corretta programmazione da parte dell ente pubblico rappresenta il punto di partenza per avviare una procedura di finanza di progetto; a differenza della procedura con il promotore, è la pubblica amministrazione a doversi accollare gli oneri per la predisposizione del progetto preliminare relativo all intervento da realizzare e degli studi di fattibilità (tecnici, economico-finanziari, geologici, sismici) idonei a presentare l iniziativa al mercato. Nel modello della concessione, l ente pubblico deve predisporre anche un piano economicofinanziario e una bozza della convenzione di concessione. 2. Gara per la scelta del concessionario Una volta acquisito il progetto preliminare e gli studi integrativi (indagini geologiche, geotecniche, idrologiche e sismiche), l ente procede all affidamento della concessione, attraverso una procedura di gara (procedura aperta o ristretta). Questa comprende la pubblicazione del bando di gara, la selezione dei concorrenti da invitare alla gara (fase di prequalifica), la redazione dei rimanenti documenti di gara, l inoltro delle lettere di invito ai concorrenti selezionati, la preparazione delle offerte da parte dei concorrenti, la valutazione delle stesse da parte dell ente pubblico, l aggiudicazione della gara. La normativa dispone che l affidamento in concessione avvenga con il criterio dell offerta economicamente più vantaggiosa, prendendo in considerazione i seguenti elementi, variabili in relazione all opera da realizzare: valore economico e finanziario della controprestazione; valore tecnico ed estetico dell opera progettata; tempo di esecuzione dei lavori; rendimento; durata della concessione; modalità di gestione e livello delle tariffe da praticare all utenza. È esplicitamente ammesso, inoltre, che l offerta possa avere ad oggetto anche proposte di varianti al progetto posto a base di gara. Naturalmente, dovranno essere indicati nel capitolato speciale d appalto o nel bando di gara, i pesi degli elementi sopra indicati, in modo tale da individuare, con un unico parametro numerico, l offerta più vantaggiosa. 255

276 Le scelte di finanziamento degli enti locali Figura 8.5 Diversi percorsi di individuazione del concessionario Procedura tradizionale di individuazione del concessionario Procedura attraverso la figura del promotore Concessione di costruzione e gestione Società di progetto Fonte: nostra elaborazione. 8.5 Caratteristiche dell operazione di project finance e problemi aperti Per analizzare l operazione di project finance occorre prendere in considerazione diversi elementi Costituzione della società di progetto Le fasi analizzate in precedenza conducono all assegnazione della concessione di costruzione e gestione, che ha per oggetto la realizzazione dell opera e la 256

277 Le fasi procedurali del project finance nell attuale contesto normativo relativa gestione da parte del soggetto concessionario. Al termine del periodo di concessione, è previsto che venga trasferita l opera al soggetto pubblico. Le caratteristiche dell operazione richiedono un sistema articolato, in grado di consentire, da un lato la partecipazione di più soggetti all iniziativa, dotati delle capacità tecniche, gestionali e finanziarie necessarie, dall altro la costituzione di un patrimonio autonomo, finalizzato esclusivamente al finanziamento del progetto e non intaccabile a causa di eventuali insolvenze dei soggetti coinvolti. L elemento più significativo del project finance è dato, infatti, dalla separazione, sotto il profilo economico, giuridico e finanziario, dell iniziativa dai suoi promotori, evitando così la confusione delle attività e passività inerenti il progetto. Lo strumento che consente di ottenere l isolamento economicofinanziario dell iniziativa è costituito dalla società di progetto: l articolo 156 ha introdotto la facoltà, o l obbligo, se previsto dal bando, per l affidatario della concessione, di costituire una società di progetto 7, dando così vita all operazione di project finance. Il bando di gara: deve fissare l ammontare minimo del capitale sociale della società di progetto. Naturalmente, tale previsione deve essere coerente con l ammontare complessivo dell investimento; la ratio va ravvisata non tanto nell individuazione di un corretto rapporto tra capitale proprio e capitale di debito (scelta che spetta, semmai, agli istituti di credito interessati al finanziamento del progetto), quanto nel garantire, alla pubblica amministrazione, il reale impegno e coinvolgimento degli attori nella gestione del progetto; può anche prevedere l obbligatorietà di costituire la società di progetto. In linea generale, la società di progetto è da preferire nei casi in cui, in considerazione dell importo o delle caratteristiche degli interventi, è opportuna una ampia partecipazione alla realizzazione e, soprattutto, alla gestione dell opera, che garantisca una migliore ripartizione dei rischi. Tuttavia, è preferibile imporre come obbligo e non come facoltà la costituzione della società di progetto, per almeno due motivi: da un lato, solo con essa l ente pubblico può assicurarsi che la realizzazione e la gestione dell opera siano finalizzate in modo esclusivo al soddisfacimento degli interessi dei diversi soggetti coinvolti; dall altro, può garantirsi una valutazione più approfondita sulla fattibilità dell iniziativa e, soprattutto, sulla sua funzionalità, da parte degli istituti di credito e degli altri soggetti finanziatori, che vedono soddisfatti i loro interessi di recupero del debito solo attraverso una gestione economicamente valida e qualitativamente adeguata. 7 Come già indicato in precedenza, tale facoltà, od obbligo, riguarda non solo la concessione disciplinata dall art.153 e seguenti (promotore), ma anche la concessione tradizionale (artt. 19 e seguenti), in coerenza con l appartenenza dei due istituti al medesimo genus. 257

278 Le scelte di finanziamento degli enti locali Merita di essere sottolineato un aspetto, che le norme sulla società di progetto evidenziano, relativo al rapporto tra società di progetto, soci e terzi, nell affidamento dei lavori di realizzazione e dei servizi di gestione. L art. 156 prevede che la società di progetto possa affidare la realizzazione dei lavori e la prestazione dei servizi direttamente ai propri soci, pur se dette attività risulteranno come realizzate e prestate in proprio. Quanto al rapporto con i terzi, in precedenza era previsto l obbligo di affidamento a terzi del 30% dei lavori oggetto della concessione (40% se il concessionario veniva individuato attraverso la procedura senza promotore). Questa disposizione, tesa ad incentivare la partecipazione di risorse imprenditoriali diverse, al fine di conseguire una ottimale realizzazione ed una funzionale gestione dell opera in oggetto, è stata invece rimessa alla discrezionalità dell amministrazione pubblica, che può anche inserirla tra le variabili da valutare in sede di gara. Secondo l articolo 146, infatti, l amministrazione può: imporre al concessionario di lavori pubblici di affidare a terzi appalti corrispondenti ad una percentuale non inferiore al 30% del valore globale dei lavori oggetto della concessione. Tale aliquota minima deve figurare nel bando di gara e nel contratto di concessione. Il bando fa salva la facoltà per i candidati di aumentare tale percentuale; invitare i candidati a dichiarare nelle loro offerte la percentuale, ove sussista, del valore globale dei lavori oggetto della concessione, che intendono appaltare a terzi. 8.6 Emissione obbligazionaria Un ulteriore elemento attraverso il quale il legislatore ha voluto facilitare il ricorso al project finance, è dato dalla possibilità, per la società di progetto, di finanziarsi attraverso l emissione di obbligazioni. L articolo 157, infatti, prevede che le società costituite al fine di realizzare o gestire una singola infrastruttura o un nuovo servizio di pubblica utilità possano emettere, previa autorizzazione degli organi di vigilanza, obbligazioni nominative o al portatore, anche in deroga ai limiti di cui all articolo c.c., purché garantite pro-quota mediante ipoteca. L emissione obbligazionaria è particolarmente adatta ai fini del finanziamento privato di un opera pubblica, in considerazione di un duplice vantaggio: minori costi, rispetto alle tradizionali forme di indebitamento bancario; 8 L articolo 2410 impone, per esigenze di tutela dei creditori, la corrispondenza tra l ammontare delle obbligazioni ed il capitale versato ed esistente al momento dell emissione; consente di emettere obbligazioni per un importo superiore al capitale versato, purché l intero ammontare delle obbligazioni non superi i 2/3 del valore degli immobili ipotecati. Pertanto, l articolo 157, derogando a tale regime, permette l emissione di obbligazioni in eccedenza rispetto al capitale sociale, purché il valore di tale eccedenza sia pari al valore degli immobili ipotecati. 258

279 Le fasi procedurali del project finance nell attuale contesto normativo elevata flessibilità ed adattabilità alle esigenze del singolo progetto 9. Tuttavia, tale facoltà è limitata solo alle società di progetto che assumono la forma di società per azioni, essendo preclusa la possibilità di emettere obbligazioni alle società a responsabilità limitata, secondo quanto previsto dall articolo 2486 c.c Scioglimento del rapporto di concessione Al fine di tenere indenne il concessionario da rischi politici ed amministrativi legati ad eventi che possono colpire l amministrazione concedente, la normativa ha previsto particolari meccanismi di rimborso. In caso di risoluzione del rapporto concessorio, per inadempimento del concedente, o in caso di revoca, per motivi di pubblico interesse, si possono verificare due situazioni differenti: se il collaudo è già stato effettuato, al concessionario verranno rimborsati sia il valore delle opere realizzate, sia gli oneri accessori, al netto degli ammortamenti 10 ; se il collaudo non è ancora stato avviato, o, comunque, completato, al concessionario verranno rimborsati i costi effettivamente sostenuti. La norma prevede che siano, inoltre, rimborsati al concessionario le penali 11 o gli altri costi sostenuti, o da sostenere, in conseguenza della risoluzione. Infine, è previsto un indennizzo, a titolo di risarcimento del mancato guadagno, pari al 10% del valore delle opere ancora da eseguire o della parte del servizio ancora da gestire, valutata sulla base del piano economico-finanziario. In sostanza, se lo scioglimento del rapporto avviene prima del collaudo, al concessionario verranno restituiti i costi effettivamente sostenuti, ed il 10% del valore delle opere ancora da realizzare; viceversa, nel caso in cui il collaudo sia già avvenuto, verranno rimborsati il valore delle opere realizzate ed il 10% degli introiti previsti per tutto il rimanente periodo di gestione, in base alle tariffe 12 previste nel piano economico-fnanziario. 9 Essendo la remunerazione per i sottoscrittori strettamente legata alla redditività del progetto, il costo e l affidabilità del prestito obbligazionario dipendono dalla qualità del piano economicofinanziario dell iniziativa e dall affidabilità dei promotori dell iniziativa. 10 Per oneri accessori, si intendono gli oneri conseguenti al ricorso al credito, con la detrazione delle quote di ammortamento già maturate. 11 Le penali sono intese come danno emergente, subito dal concessionario, a seguito dello scioglimento del rapporto. 12 Alcuni autori hanno sottolineato l inadeguatezza di tale diversità di trattamento, nel caso in cui la revoca avvenga a lavori pressoché conclusi; in tal caso, infatti, il concessionario otterrebbe solo la restituzione dei costi sostenuti, considerato che i lavori sono talmente avanzati che il 10% di quelli rimanenti finisce per non avere alcun rilievo economico. Di conseguenza, alcuni autori ritengono che la distinzione proposta dal legislatore (10% dei lavori ancora da eseguire; 10% del servizio da gestire) non debba essere connessa all avvenuto o mancato collaudo, bensì allo stato di 259

280 Le scelte di finanziamento degli enti locali Tutela dei soggetti finanziatori In precedenza si è sottolineato come il project finance consista essenzialmente in una operazione di finanziamento, e come, di conseguenza, i principali attori siano gli istituti di credito. Pertanto, sono previsti alcuni strumenti che, in deroga alla normativa civilistica ed amministrativa, tutelano fortemente gli enti finanziatori. a) Vincolo di indisponibilità Secondo l articolo 158, comma 2, in caso di revoca o di risoluzione della concessione, per causa imputabile all ente concedente, tutti gli importi corrisposti al concessionario (sia i costi sostenuti che gli indennizzi) sono destinati, prioritariamente, al soddisfacimento dei crediti dei finanziatori, e divengono indisponibili, da parte del concessionario, fino al completo soddisfacimento di tali crediti. b) Subentro Nel caso, invece, in cui lo scioglimento del rapporto concessorio sia imputabile al soggetto concessionario (quindi, alla società di progetto), gli enti finanziatori, secondo quanto previsto dall articolo 159, hanno la facoltà di attivare la procedura di subentro, impedendo la risoluzione dell originario contratto di concessione. In sostanza, i soggetti finanziatori possono designare, entro il termine fissato dal contratto, una società che subentri nel rapporto concessorio, in luogo dell inadempiente (cosiddetto step in right) 13. L accettazione del subentro da parte dell amministrazione pubblica è subordinata al fatto che: la società designata a subentrare nel rapporto concessorio abbia caratteristiche tecniche e finanziarie equivalenti a quelle dell originario concessionario; l inadempimento del concessionario cessi entro 90 giorni successivi alla scadenza del termine di cui sopra. Questo meccanismo rappresenta una forma di tutela non solo per gli enti finanziatori, ma anche per la pubblica amministrazione concedente, in quanto avanzamento dei lavori. Pertanto, quanto più è elevata la parte dell opera realizzata al momento della revoca, tanto più deve riconoscersi al concessionario, a titolo di indennizzo, non il 10% dei lavori che ancora rimangono, ma il 10% degli incassi previsti per l intera gestione del servizio (Zoppolato, 1999). 13 Il subentro si configura come una novazione soggettiva nel rapporto concessorio, che opera ex nunc, per cui non vengono meno gli obblighi del concessionario, né nei confronti dei finanziatori, né nei confronti dell amministrazione. 260

281 Le fasi procedurali del project finance nell attuale contesto normativo garantisce il completamento e la gestione dell opera, anche in caso di inadempimento del soggetto concessionario. Tuttavia, essa ha sollevato dubbi sull uso distorto che se ne potrebbe fare, in contesti controllati dalla malavita, imponendo al concessionario il fallimento, per poi far subentrare una nuova società senza il filtro della gara pubblica. c) Privilegio sui crediti I soggetti che finanziano opere in project finance godono, in base all articolo 160, anche di un privilegio generale sui beni mobili del concessionario, ai sensi degli articoli 2745 e seguenti del codice civile. Questo vantaggio, a differenza del vincolo di indisponibilità di cui all articolo 158, comma 2, che si riferisce unicamente ai crediti dei soggetti finanziatori del concessionario, ai fini delle somme dovute dall amministrazione a causa dello scioglimento del contratto, ha una portata molto più ampia, dal momento che attribuisce il privilegio sui beni mobili ai crediti dei soggetti che finanziano la realizzazione di lavori pubblici, di opere di interesse pubblico, o la gestione di pubblici servizi. Con la disposizione, si offre un ulteriore forma di garanzia al sistema bancario, al fine di favorirne la partecipazione alle operazioni di finanza di progetto Prezzo a favore del concessionario La norma prevede che la controprestazione per il concessionario consista unicamente nel diritto di gestire funzionalmente e di sfruttare economicamente l opera realizzata. La legge 1 agosto 2002, n. 166, attribuisce all ente pubblico ampia discrezionalità nel valutare la necessità di corrispondere al concessionario un prezzo 14, al fine di garantire il perseguimento dell equilibrio economicofinanziario degli investimenti e della successiva gestione. Ampia libertà viene data anche nella determinazione del quantum, in precedenza fissato nella misura massima del 50% dell importo totale dei lavori. Confermando orientamenti già diffusi nella prassi e fatti propri dall Autorità 15 di Vigilanza sui Lavori Pubblici, si è ammesso che le forme del contributo 14 In precedenza, infatti, la norma subordinava il prezzo alla presenza di tariffe, o prezzi, nella gestione del servizio, controllati, amministrati o predeterminati. La legge 1 agosto 2002, n. 166 recita, invece, semplicemente Qualora necessario ( ). 15 Sulla questione è intervenuta anche l Autorità di Vigilanza sui Lavori Pubblici, con determinazione n. 20/2001, del 4 ottobre 2001, la quale afferma che Il prezzo, quindi, assume il carattere di elemento sinallagmatico accidentale che l amministrazione aggiudicatrice corrisponde al concessionario al solo fine del perseguimento dell equilibrio economico-finanziario degli investimenti e della connessa gestione ( ). Secondo le esperienze di project financing a livello internazionale, il sostegno pubblico in questione può estrinsecarsi in molteplici forme, purché risultino definiti tutti i termini del complesso scambio economico sottostante all operazione( ). Il legislatore, dunque, si allontana dal concetto giuridico di prezzo, per prevedere una forma di concorso da parte dell ente concedente che può assumere forme molto diverse, fra le quali può 261

282 Le scelte di finanziamento degli enti locali pubblico possono anche essere diverse dall erogazione di denaro: a titolo di prezzo, i soggetti aggiudicatori possono cedere in proprietà, o diritto di godimento, beni immobili, la cui utilizzazione sia strumentale o connessa all opera da affidare in concessione, nonché beni immobili che non assolvono più a funzioni di pubblico interesse 16. Nel caso in cui il prezzo sia corrisposto in termini monetari, è necessario tener conto del trattamento fiscale, ai fini dell imposta sul valore aggiunto, e del suo impatto sul bilancio dell azienda pubblica. In particolare, il contributo potrebbe ritenersi corrisposto in conto lavori, quindi assoggettato all aliquota ridotta del 10 per cento 17, oppure in conto gestione, con l applicazione dell aliquota di imposta ordinaria, pari al 20 per cento. Sulla questione è intervenuto il Ministero delle Finanze, che con Risoluzione n. 161/E, del 31 ottobre 2000, ha ritenuto che il contributo debba essere considerato come integrazione del corrispettivo spettante al concessionario per la prestazione di servizi successivi alla realizzazione, e quindi assoggettato all aliquota di imposta ordinaria, del 20 per cento 18. Pertanto, è differente anche la sua contabilizzazione nel bilancio pubblico: il prezzo, infatti, essendo in conto gestione, rientra tra le spese correnti dell ente (Titolo I) Durata L articolo 143 dispone che la durata della concessione di regola non possa di regola superare i trenta anni. Nell offerta e nel contratto deve essere inserito il piano economico-finanziario di copertura degli investimenti e della connessa gestione per la durata prescelta e deve essere specificato il valore residuo, al netto degli ammortamenti annuali e l eventuale valore residuo non ammortizzato al termine della concessione anche prevedendo un corrispettivo per tale valore residuo 19 Pertanto la concessione può avere una durata anche superiore a trenta anni, al fine di garantire al concessionario il perseguimento dell equilibrio economico-finanziario degli investimenti e della connessa gestione. L amministrazione pubblica, nel fissare la durata della concessione, deve tener conto di diversi elementi: anche ricomprendersi la concessione del diritto di superficie di aree di proprietà dell amministrazione stessa. 16 Ad esempio, l ente pubblico può supportare l iniziativa privata attraverso agevolazioni fiscali, tariffe incentivanti (nella fase di avvio, o per tutta la durata della concessione), permute di aree, scambi di diritti urbanistici, realizzazione di opere di urbanizzazione o infrastrutturali (strade di accesso, ecc.), concessioni allargate, diritti di superficie. 17 Questo è previsto dagli articoli 127 quinquies, 127 sexies e 127 septies della tabella A, parte III, allegata al decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n Questo comporta quindi che se il Comune eroga un contributo pari a 1 milione di Euro, debba versare all impresa la cifra di 800 mila Euro, e all erario i restanti 200 mila Euro sotto forma di Iva. 19 Comma così modificato dall art. 1, comma 1 d. lgs. n. 113 del

283 Le fasi procedurali del project finance nell attuale contesto normativo rendimento della concessione; percentuale del prezzo corrisposto sull importo totale dei lavori; rischi connessi ai mutamenti delle condizioni di mercato Variazioni e modifiche Uno degli elementi che, in passato, ha reso poco appetibile per il mercato l istituto della concessione sta nella mancanza di un rapporto paritario tra amministrazione concedente e concessionario, in merito soprattutto ad alcuni punti chiave del contratto. Ci si riferisce, ad esempio, alle tariffe, spesso predeterminate, o comunque controllate, dall ente concedente o da altra amministrazione pubblica (in molti settori è ancora il CIPE, che ha ereditato le competenze del Comitato Interministeriale Prezzi, a definire, a livello nazionale, i criteri per gli aggiornamenti tariffari). In molti casi, gli organi preposti alla determinazione delle tariffe non tengono conto dei patti sottoscritti con i soggetti concessionari, provocando così uno squilibrio economico-finanziario dell investimento in concessione. Sulla base di queste considerazioni, la legge prevede maggiori garanzie nei rapporti contrattuali tra concedente e concessionario, stabilendo che: i presupposti e le condizioni di base che determinano l equilibrio economico-finanziario degli investimenti e della relativa gestione costituiscono parte integrante del contratto 20 ; le variazioni apportate dall amministrazione aggiudicatrice a queste condizioni, qualora determinino una modifica dell equilibrio del piano, comportano una necessaria revisione, da attuare mediante rideterminazione delle nuove condizioni di equilibrio, anche tramite la proroga dei termini di scadenza; in mancanza della predetta revisione, il concessionario può recedere dalla concessione. In linea generale, le ragioni che possono modificare l equilibrio del piano, comportandone una revisione possono riguardare: variazioni apportate dall amministrazione aggiudicatrice ai presupposti ed alle condizioni di base; norme legislative e regolamentari che stabiliscono nuovi meccanismi tariffari; norme legislative e regolamentari che stabiliscono nuove condizioni per l esercizio delle attività previste nella concessione. 20 I presupposti e le condizioni di base, al fine di poter essere blindati, andrebbero inseriti nelle premesse del contratto. 263

284 Le scelte di finanziamento degli enti locali Nel caso in cui le variazioni apportate o le nuove condizioni risultino favorevoli al concessionario, la revisione del piano dovrà essere effettuata a vantaggio del soggetto concedente. La norma, tuttavia, non stabilisce alcun termine temporale entro il quale la revisione debba avvenire Perfezionamento dei contratti L aggiudicazione della gara non esaurisce il procedimento di affidamento della concessione in project finance, in quanto devono essere effettuate alcune attività ulteriori: approvazione, da parte dell ente, del progetto definitivo facente parte dell offerta presentata dall aggiudicatario; emissione del parere di conformità ambientale, per le iniziative che lo richiedano; convocazione della conferenza dei servizi 21, chiamata ad esprimersi sul progetto definitivo approvato dall ente, per le iniziative che richiedano il benestare di amministrazioni diverse dalla concedente; ottenimento di tutti i pareri, le intese, le concessioni, le autorizzazioni, necessarie; costituzione, da parte dell aggiudicatario, della società di progetto e presentazione, da parte di questa, delle garanzie ed assicurazioni richieste; stipula, da parte della società di progetto, dei contratti, a prezzo fisso e garantito, con le imprese coinvolte nei lavori, nelle forniture e nei servizi necessari alla realizzazione dell iniziativa; finalizzazione dei contratti di finanziamento tra la società di progetto e gli istituti di credito. Solo al termine delle suddette attività, l ente potrà stipulare il contratto di concessione e potranno avere inizio i lavori Esecuzione lavori Nella realizzazione dei lavori, il concessionario non è obbligato ad avvalersi della propria organizzazione d impresa. Nel caso in cui egli voglia eseguire in proprio i lavori, dovrà possedere, oltre ai requisiti previsti dal regolamento, anche i requisiti previsti dal sistema di qualificazione per gli appalti di lavori oggetto di concessione. Il concessionario potrà anche realizzare i lavori mediante imprese controllate, ai sensi dell articolo 2359 c.c., purché preventivamente 21 La partecipazione alla Conferenza dei servizi anche della società di progetto concessionaria era stata prevista dalla legge 1 agosto 2002, n

285 Le fasi procedurali del project finance nell attuale contesto normativo indicate in sede di candidatura con la specificazione delle rispettive quote di lavori da eseguire. I lavori non eseguiti direttamente, o attraverso imprese controllate, dovranno essere appaltati a terzi, attraverso pubblico incanto o licitazione privata. 8.7 Il ruolo degli istituti di credito nel nuovo quadro normativo La riforma dell ordinamento bancario, di cui il Testo Unico (d. lgs. 1 settembre 1993, n. 385) costituisce la cornice normativa finale, offre nuove opportunità per impostare su basi diverse il rapporto tra istituti di credito e operatori di mercato. Gli interventi legislativi e gli indirizzi delle autorità hanno avuto come finalità prioritaria quella di realizzare un mercato concorrenziale, non più segmentato da specializzazioni e limiti, in cui la banca potesse giocare un ruolo imprenditoriale. Oltre alle funzioni tipiche (raccolta del risparmio ed esercizio del credito), diviene oggetto dell attività bancaria non solo ogni altra attività finanziaria, ma anche la consulenza alle imprese, l offerta di servizi integrati, l assistenza finanziaria. Nelle operazioni di project finance, l istituto di credito (generalmente banche commerciali e/o banche d affari) gioca un ruolo di primo piano, in ordine a tre funzioni: consulente finanziario (financial advisor); organizzatore del finanziamento (arranger); finanziatore del progetto (lender). Nella fase di sviluppo dell iniziativa, la banca opera soprattutto nella qualità di consulente finanziario, provvedendo allo studio di fattibilità dell iniziativa 22, che si sostanzia nelle seguenti attività: elaborazione del modello finanziario; analisi dei rischi (identificazione, impatto sul progetto, possibili mitigazioni); assistenza nelle negoziazioni con le principali controparti; assistenza nella predisposizione della documentazione a corredo dell operazione. Il fenomeno della finanza di progetto richiede, infatti, un sostegno da parte degli intermediari finanziari non più limitato all erogazione di un prestito, ma esteso all assistenza specialistica nella strutturazione dei progetti, al controllo continuo dell iniziativa, al supporto agli stessi enti pubblici concedenti. 22 Si sottolinea, tuttavia, come questa attività non sia di stretta competenza della banca, ma viene spesso svolta da istituti specializzati o società di consulenza. 265

286 Le scelte di finanziamento degli enti locali Rispetto al nuovo quadro normativo presentato nelle pagine precedenti, l istituto di credito può intervenire in tre differenti fasi: nella predisposizione di studi di fattibilità, proposti da operatori privati, in assenza di opere nei piani di programmazione triennale. In questa fase, però, le proposte presentate da soggetti privati non hanno la certezza di essere accolte dall amministrazione, in quanto non sono state inserite nella programmazione formale. Come visto in precedenza, le proposte da parte di operatori privati possono fungere solo da stimolo per le amministrazioni pubbliche; nella presentazione di proposte da parte di operatori privati, aspiranti promotori. Sicuramente questa è la fase in cui l istituto di credito interviene con maggiore interesse. Il ruolo della banca non si limita alla semplice asseverazione del piano economico-finanziario (come richiede la legge; tuttavia, il Regolamento prevederà alcuni aspetti critici dell attività di asseverazione), ma si richiede una vera e propria attività di supporto non solo nello studio di fattibilità e nella valutazione delle condizioni di sostenibilità dell opera,m ma anche nella delicata fase di negoziazione con l amministrazione pubblica. Si sottolinea che, nel nuovo percorso normativo, alla conclusione della negoziazione, se il promotore accetta le condizioni finali diventa immediatamente aggiudicatario della concessione, senza la necessità di ulteriore procedure di gara di alcun tipo. È assolutamente fondamentale che il promotore, in questo processo sia seguito e supportato dall istituto di credito che ha asseverato il Piano; soprattutto nella fase di negoziazione con l amministrazione pubblica, è necessario valutare gli effetti, in tempo reale, delle modifiche richieste in sede di negoziazione (che possono riguardare qualunque aspetto della proposta: aumenti dei costi, modifiche alla struttura tariffaria, modifiche alla durata del contratto di concessione, ecc.); nella predisposizione di studi di fattibilità, promossi dalle amministrazioni pubbliche, al fine di inserire i progetti nei relativi documenti programmatici. Come visto in precedenza, al fine di avviare un iniziativa di project finance, l amministrazione pubblica è tenuta ad inserire nei documenti programmatici (Piano triennale delle opere pubbliche, altri strumenti di programmazione formalmente approvati dall ente) non più solo l elenco delle opere da realizzare, ma uno specifico Studio di fattibilità Come visto in precedenza, l Autorità per la Vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (Determinazione n. 1, 14 gennaio 2009), fornisce indicazioni operative su come realizzare uno studio di fattibilità e quali elementi esso deve contenere. 266

287 Le fasi procedurali del project finance nell attuale contesto normativo Le attività sicuramente più critiche e tipiche delle aziende bancarie, consistono, invece, nell organizzazione del finanziamento e nell eventuale erogazione dello stesso. Generalmente, al termine dello studio di fattibilità, l istituto di credito, i promotori, la società di progetto negoziano e predispongono la struttura definitiva del progetto; questa attività si sostanzia in: negoziazione con la società di progetto della struttura del finanziamento e delle garanzie, nonché dei costi finanziari; verifica della documentazione relativa al progetto e della contrattualistica sottostante; organizzazione del pool di banche o altri intermediari interessati a sottoscrivere una quota di finanziamento; collocamento di parte del finanziamento in mercati nazionali od internazionali (underwriter); eventuale erogazione del finanziamento o di una quota di esso (lendering). Occorre chiarire che gli istituti di credito possono partecipare al finanziamento di operazioni di project finance giocando due ruoli sostanzialmente diversi: investitori: la banca può assumere una partecipazione di minoranza nella società di progetto. Naturalmente, le finalità dell istituto di credito nella società, specialmente se la banca è anche finanziatrice del progetto, sono diverse da quelle degli sponsor e certamente con orizzonti temporali di impegno generalmente più brevi; solitamente l istituto di credito può decidere di investire una, seppur minima, quota di capitale, solo con la finalità di poter designare un suo membro all interno del Consiglio di Amministrazione della società di progetto. finanziatori: il completamento della fase di organizzazione si concreta con la stipula del contratto di finanziamento e l erogazione del credito; generalmente, la stipula del contratto di finanziamento è preceduto da un accordo tra la società di progetto e un pool di primarie banche le quali si propongono come sottoscrittori a fermo (underwriters) delle facilitazioni di credito. Nella fase finale, le banche, con diversi gradi di impegno, rendono disponibile, alle condizioni e ai termini del contratto di finanziamento, i capitali di credito necessari al finanziamento del progetto Il capitale di debito può assumere diverse caratteristiche: prestito subordinato (capitale privilegiato nel rimborso rispetto al capitale di rischio, ma subordinato al pagamento degli altri capitali di debito; viene anche detto quasi-equity, in quanto poco meno rischioso del puro capitale proprio); mezzanine finance (anch esso subordinato, ma privilegiato rispetto al precedente); senior debt (rappresenta il principale capitale di credito ottenuto dalla società di progetto; è generalmente costituito da una o più facilitazioni di credito, di durata medio-lunga, 267

288 Le scelte di finanziamento degli enti locali Gli istituti di credito operanti nel nostro Paese difficilmente giocano un ruolo di investitore, intervenendo con proprio capitale di rischio. Questa funzione, di solito, viene esercitata da Merchant & Investment Banks, che per loro natura istituzionale scelgono di entrare a far parte della società di progetto. Lo spazio di intervento per le banche commerciali appare invece caratterizzato da una pura funzione di finanziamento, alle condizioni e secondo le modalità previste dai relativi contratti. Nel modello italiano, gli istituti di credito sono chiamati ad un ulteriore, rilevante, ruolo, che consiste nell asseverazione del piano economicofinanziario presentato dal promotore ed inserito nella sua proposta. Tale attività può essere svolta dagli istituti di credito direttamente o a mezzo di società di servizi costituite dagli stessi istituti o anche società di revisione. Sul significato e i contenuti dell attività di asseverazione si sono registrate diverse interpretazioni 25 : secondo alcuni istituti di credito, l asseverazione consisterebbe nella semplice attestazione da parte della banca, finalizzata a comprovare la correttezza formale del piano economico-finanziario: essa non dovrebbe implicare una valutazione approfondita da parte dell istituto di credito sulle condizioni e le ipotesi di base del modello, ma solo una verifica di massima dell iniziativa. Sulla questione è intervenuta l Autorità per la Vigilanza sui Lavori Pubblici, che, attraverso una determinazione 26, ha precisato come l attività di asseverazione degli istituti di credito sia da intendersi, innanzitutto, come esercizio di un attività pubblicistica, che si sostanzia nell accertamento, effettuato dall istituto di credito, in luogo dell amministrazione stessa, su uno degli elementi costitutivi della proposta. Pertanto, l attività di asseverazione si concretizza in un esame critico, analitico ed approfondito del progetto, finalizzato alla valutazione degli aspetti legati alla fattibilità dell iniziativa, alla sua remuneratività, alla capacità di generare flussi di cassa positivi; diventa, pertanto, un elemento essenziale e formalmente necessario per l ammissione della proposta del promotore. In erogato a stato avanzamento lavori); apertura di credito (generalmente, nella fase di costruzione la società di progetto non dispone di fondi per il finanziamento dell IVA e del capitale circolante necessario all avvio del progetto; questi fondi sono forniti con facilitazioni di credito a parte perché il periodo di rimborso è più breve di quello degli investimenti immobilizzati); stand-by facility (rappresenta una facilitazione di credito di emergenza resa disponibile dalle banche al fine di consentire alla società il completamento dell opera in presenza di costi-extra; prevede condizioni più onerose, in considerazione del maggior rischio determinato da un degrado dell equilibrio finanziario della società di progetto); obbligazioni (la società di progetto può anche raccogliere capitali di credito emettendo obbligazioni sui mercati finanziari). 25 La mancanza di indicazioni precise sull attività ha indotto, di recente, il legislatore a demandare ad un apposito regolamento, da emanarsi, chiarimenti che ne agevolino l esercizio (Collegato Infrastrutture alla Finanziaria 2002). 26 Atto di Regolazione n. 34/2000, del 18 luglio 2000: Project financing - Piano economicofinanziario. 268

289 Le fasi procedurali del project finance nell attuale contesto normativo particolare l asseverazione deve permettere di identificare con chiarezza i seguenti elementi del piano economico-finanziario: l eventuale prezzo massimo che l amministrazione aggiudicatrice intende corrispondere; l eventuale prezzo minimo che il concessionario è tenuto a corrispondere per la costituzione o il trasferimento di diritti; l eventuale canone da corrispondere all amministrazione aggiudicatrice; la percentuale di lavori da appaltare obbligatoriamente a terzi; il tempo massimo previsto per l esecuzione dei lavori e per l avvio della gestione; la durata massima della concessione; il livello minimo della qualità di gestione del servizio, nonché delle relative modalità; il livello iniziale massimo e la struttura delle tariffe da praticare all utenza e la metodologia del loro adeguamento nel tempo. Naturalmente, e questo viene anche ribadito dall Autorità, l asseverazione non comporta l impegno, per l istituto di credito, al successivo finanziamento del progetto a favore del promotore. L attività di asseverazione viene, infatti, intesa come svolta in luogo e nell interesse dell amministrazione pubblica, al solo fine di attestare la validità degli elementi che compongono il piano economicofinanziario. Come si rileva dalle pagine precedenti, il ruolo degli istituti di credito, nell implementazione delle opere in project finance e nella successiva realizzazione, è fondamentale. Si ritiene, tuttavia, che gli istituti debbano giocare un ruolo importante soprattutto nella diffusione di una cultura condivisa tra operatori pubblici ed imprese private, che permetta un corretto ed equo equilibrio tra i legittimi margini di remunerazione per le imprese e la congruità dei sacrifici richiesti agli utenti delle opere ed alla collettività. 269

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291 9 Le principali criticità derivanti dall applicazione del project finance in Italia Fabio Amatucci 9.1 Difficoltà di applicazione del project finance A fronte del ricorso generalizzato al project finance e dei suoi principali vantaggi, occorre riflettere sulla complessità dello strumento, che comporta l integrazione di diverse professionalità e richiede risorse capaci di affrontare gli aspetti giuridici, tecnici, economico-finanziari, contrattuali dell iniziativa. Il project finance e gli altri strumenti di partnership finanziaria richiedono lo sviluppo di competenze specifiche, al fine di valutarne attentamente le modalità di applicazione e la convenienza. Infatti, l inesperienza della pubblica amministrazione e l urgenza di realizzare investimenti infrastrutturali hanno spesso determinato lo sviluppo di operazioni che hanno comportato costi maggiori rispetto ad altre soluzioni, come l indebitamento pubblico o l autofinanziamento, con un aggravio di rischi per l amministrazione pubblica. Al fine di effettuare una valutazione dell applicazione del project finance in Italia, è stata condotta un analisi sui quattro maggiori settori di intervento, in cui, a partire dal 2005, siano state avviate ben iniziative: parcheggi, impianti sportivi, cimiteri, edifici pubblici. Questa analisi intende analizzare l evoluzione del mercato del project finance nei quattro settori indagati, evidenziando gli aspetti di maggiore criticità dell utilizzo di tale strumento e cercando di fornire alcuni suggerimenti e linee guida per un suo efficiente e corretto utilizzo.

292 Le scelte di finanziamento degli enti locali 9.2 Il project finance nei settori indagati: aspetti di criticità e possibili soluzioni Al fine di condurre, nei settori considerati, un analisi dei principali aspetti di criticità del project finance e proporre possibili soluzioni, dopo aver effettuato una ricostruzione di tutte le operazioni avviate e realizzate tra il 2005 e il 2008, si è proceduto alla costruzione di una griglia di analisi, basata su questionari ed interviste semistrutturate a dirigenti e funzionari direttamente coinvolti nei processi indagati. Le interviste erano finalizzate a rappresentare: i riferimenti dell ente locale coinvolto e la sua localizzazione geografica; l oggetto dell operazione; la dimensione economica dell operazione; la procedura adottata; l anno di aggiudicazione e i tempi della procedura; il numero di imprese partecipanti alla gara. Le informazioni tratte dalle interviste sono state integrate attraverso l analisi di documenti aziendali (bando di gara; capitolato tecnico e prestazionale; contratto/convenzione di concessione; studi di fattibilità; piano economico-finanziario; eventuali altri documenti disponibili). Dai dati emergono due fenomeni significativi, in relazione alle difficoltà dell applicazione dello strumento del project finance: la scarsa percentuale di iniziative aggiudicate (intorno al 12,2% la media dei settori; tabella 9.1); il trend in alcuni casi decrescente (soprattutto parcheggi e cimiteri), negli ultimi anni, relativo alle operazioni avviate nei quattro settori considerati (tabella 9.2). Tabella 9.1 Iniziative aggiudicate per settore Settore Iniziative avviate Iniziative aggiudicate Percentuale di aggiudicazione Edifici pubblici ,6% Cimiteri ,5% Impianti sportivi ,1% Parcheggi ,5% Totale ,25% Fonte: Elaborazioni su dati Osservatorio Nazionale del Partenariato Pubblico-Privato (2009) 272

293 Le principali criticità derivanti dall applicazione del project finance in Italia Tabella 9.2 Trend delle iniziative avviate per settore Settore Totale Edifici pubblici Cimiteri Impianti sportivi Parcheggi Totale Fonte: Elaborazioni su dati Osservatorio Nazionale del Partenariato Pubblico-Privato (2009) 9.3 Il modello di analisi e le principali criticità emerse Per una corretta interpretazione delle criticità del project finance, è stato costruito un modello concettuale di analisi, basato su alcuni driver significativi: le motivazioni del ricorso al project finance ed i vantaggi per l azienda pubblica; la distribuzione del rischio e i profili di convenienza per le controparti; gli aspetti di governance e le relazioni contrattuali tra i soggetti coinvolti. Dall analisi sono emersi alcuni aspetti di criticità, raggruppabili in differenti categorie concettuali: a) Motivazioni del ricorso al project finance Il ricorso al project finance da parte delle amministrazioni locali non è legato tanto alla ricerca di finanziamento di un investimento, quanto al perseguimento di obiettivi indiretti : superamento dei vincoli finanziari posti dalla normativa (Patto di stabilità interno e limite di indebitamento); migliore qualità progettuale delle infrastrutture realizzate; distribuzione dei rischi tra soggetto pubblico e soggetto privato; sgravio di responsabilità programmatorie e progettuali; project management di grandi opere; compensazione di gap organizzativi in termini di competenze gestionali, conoscenze e know how tecnologico; esternalizzazione della gestione di alcuni servizi. Mentre alcune di queste motivazioni (migliore qualità progettuale; compensazione di gap organizzativi; distribuzione dei rischi) appaiono legittime e comportano un semplice aumento dei costi dell operazione, altre sembrano essere frutto di errate interpretazioni dello strumento da parte 273

294 Le scelte di finanziamento degli enti locali dell amministrazione pubblica. All interno delle pubbliche amministrazioni, infatti, non sempre si è sviluppata un attenta programmazione strategica/territoriale, in relazione alle opere da realizzare e, soprattutto, in relazione alle modalità realizzative. Avviare una operazione attraverso la procedura con Promotore (54% delle iniziative avviate dagli enti locali nei settori indagati, con punte al 66% nella realizzazione dei parcheggi) rappresenta, spesso, più un tentativo, anche politico, di ottenere gratuitamente un opera dal mercato, che non una scelta ponderata, soprattutto in relazione ai rischi e alle caratteristiche dell operazione. Ha prevalso, in molti amministratori, l atteggiamento di inserire un opera nei documenti formali di programmazione, senza il supporto di un reale studio sulla fattibilità dell operazione, nella speranza di trovare dal mercato risposte in relazione alla destinazione dell opera e alla definizione delle sue caratteristiche. Questo elemento è sufficiente ad interpretare alcune distorsioni delle operazioni avviate nei quattro settori. Rispetto al 54% di iniziative avviate con la procedura del Promotore, solo il 9% si basa su un preventivo studio di fattibilità dell amministrazione concedente. E, soprattutto, in relazione alle operazioni non aggiudicate (interrotte o sospese), si verificano situazioni fortemente anomale che ne spiegano l insuccesso: scarsa verifica della pre-fattibilità dell intervento (inserimento di operazioni nei documenti programmatori, senza verifica delle condizioni sostanziali di fattibilità dell operazione: utilità per la collettività; presenza di un reale bisogno e quindi di un bacino di riferimento; valutazione della alternative di realizzazione e analisi dei relativi costi; verifica dei rischi e dell impatto nel medio-lungo periodo): 52% dei casi; scarsa programmazione del territorio (mancata individuazione degli obiettivi strategici, sociali, gestionali, urbanistici associati all operazione, che viene lasciata interamente alle valutazioni del mercato): 25% dei casi; mancanza di elementi essenziali per la realizzazione dell opera: indicazione delle finalità dell opera (7% dei casi), individuazione della destinazione d uso (10%), analisi concreta dei bisogni della collettività (15%); chiara definizione delle aree su cui dovrà essere realizzato l intervento (12%); contrasto con strumenti di programmazione approvati precedentemente dall ente: contrasto palese con strumenti e destinazione urbanistica (16%). In molti casi (32% delle operazioni sospese), la mancanza di chiarezza dell amministrazione ha portato all assenza di proposte presentate da promotori, rendendo vana la procedura. Si vuole sottolineare come, nonostante la normativa non rendesse obbligatoria la predisposizione da parte dell amministrazione pubblica di studi di fattibilità completi e dettagliati, questa sia assolutamente raccomandabile, sia per fornire linee guida ed indicazioni ai possibili promotori, sia per individuare alcuni 274

295 Le principali criticità derivanti dall applicazione del project finance in Italia elementi imprescindibili dell operazione, anche al fine di facilitare la successiva fase di valutazione da parte dell amministrazione. Si sottolinea come finalmente la normativa ha recepito questo elemento di criticità: il d.lgs. 152/08, di modifica della normativa sui lavori pubblici (d.lgs. 163/06) impone all amministrazione pubblica di effettuare un bando per la ricerca del promotore sulla base di uno studio di fattibilità. In relazione alle criticità evidenziate, non mancherebbero le soluzioni, alcune delle quali di facile realizzazione, spesso utilizzate in altri contesti territoriali locali: individuazione di fondi, ad esempio regionali, specifici per finanziare studi di fattibilità e valutazioni di interventi di fattibilità; anche attraverso bandi o concorsi; aumento del ruolo di alcuni enti intermedi, ad esempio provincia, che verrebbe al tempo stesso fortemente valorizzata, nel supporto agli enti locali in queste operazioni. b) Procedure di gara, competenze e trasparenza del mercato Un elemento di forte criticità dell operazione è sicuramente costituito dalla complessità della procedura di selezione del concessionario. Nelle operazioni di project finance, soprattutto nella procedura con il Promotore, l amministrazione pubblica ha una scarsa capacità contrattuale, dovuta ad una serie di motivazioni: Distorsione nelle motivazioni di ricorso al project finance Come ribadito più volte, l amministrazione pubblica intraprende una iniziativa di project finance non come semplice soluzione finanziaria, ma per superare i propri gap interni, di natura gestionale, organizzativa, programmatoria. Questo fenomeno comporta una minore autonomia di scelta da parte dell ente pubblico (costretto in ogni caso a giungere all aggiudicazione dell operazione) e un maggior onere correlato ai servizi offerti dal mercato. Limitati studi preliminari e di fattibilità dell intervento La mancanza o l inadeguatezza di studi preliminari e di fattibilità riduce la capacità dell amministrazione di verificare la fondatezza degli studi presentati dal promotore, di contestarne le valutazioni economiche, di comprendere eventuali sacche di inefficienza, di monitorare e prevedere i possibili rischi legati all iniziativa.. Mancanza di competenze specifiche 275

296 Le scelte di finanziamento degli enti locali Quanto visto al punto precedente si associa, spesso, alla mancanza di competenze interne per la valutazione dei progetti, orientate soprattutto agli aspetti tecnico-ingegneristici dell operazione e poco specializzate nelle valutazioni di natura economico-finanziaria, contrattuale, gestionale. Analizzando i bandi delle operazioni, nel 93% dei casi manca non solo qualunque riferimento agli indicatori di valutazione e di rendimento del progetto (VAN, TIR), ma anche l indicazione sui metodi di stesura del piano economicofinanziario, sulle tecniche di calcolo dei flussi di cassa, sui metodi di comparazione degli indicatori. Queste valutazioni sono ampiamente confermate dalla composizione delle Commissioni di gara, formate prevalentemente da tecnici ed ingegneri (100% dei casi), esperti legali (75%), responsabili del servizio (72%) e quasi mai da esperti di valutazioni economico-finanziarie (27%). Nelle operazioni analizzate, la prevalenza di una cultura di tipo giuridico determina una maggior enfasi sulla correttezza formale delle procedure piuttosto che sull analisi di impatto sul vincolo di economicità d azienda, passaggio non previsto dalla norma. Bassa autonomia di valutazione dell operazione In molti casi (37% degli avvisi), le amministrazioni pubbliche riversano sul concessionario la copertura dei costi sia procedurali che di implementazione del progetto 1, con conseguente perdita di autonomia ed imparzialità di valutazione dell amministrazione, costretta ad accettare la proposta del promotore o ad aggiudicare la gara per poter recuperare i costi sostenuti. Allungamento dei tempi procedurali Un altro elemento di criticità va rinvenuto nella durata media della procedura, che differisce nei casi di gara con Promotore o gara ad iniziativa pubblica; nel primo caso, nelle operazioni analizzate, il tempo medio intercorrente dalla pubblicazione dell avviso indicativo all aggiudicazione della gara è di circa mesi, con punte anche a 30; nel secondo caso, il tempo intercorrente tra la pubblicazione del bando di gara e l aggiudicazione è pari a circa mesi; ad entrambi, vanno aggiunti circa 8 mesi per la progettazione definitiva ed esecutiva, il perfezionamento dei contratti, la strutturazione dell operazione finanziaria. Se confrontate con i tempi medi di un appalto di lavori (8-10 mesi), le procedure di project finance appaiono lunghe e farraginose. Da non trascurare l elevato rischio di contenziosi, soprattutto nelle procedure con promotore: la scarsa chiarezza del quadro normativo in merito alla procedura di selezione del 1 In molti avvisi di ricerca del promotore, infatti, si inserisce una clausola, di dubbia legittimità, che obbliga il promotore ad assumersi l impegno alla copertura, successivamente all aggiudicazione, di tutte le spese sostenute dall amministrazione, in ordine all operazione (studi di fattibilità; commissioni di valutazione delle proposte; procedure di gara, ecc.). 276

297 Le principali criticità derivanti dall applicazione del project finance in Italia promotore, la controversa giurisprudenza di questi primi anni e la difficoltà oggettiva di valutazione di proposte, che spesso non presentano elementi tra loro comparabili, impediscono una corretta programmazione dei tempi di realizzazione dell operazione (Amatucci, Lecci, 2006). Scarso livello di concorrenza e cultura poco lungimirante del mondo imprenditoriale Una delle criticità più rilevanti è dovuta agli scarsi livelli di competizione delle procedure con promotore. Nelle operazioni effettuate nei settori indagati (ma il dato è simile a quanto accade in tutti i settori), la media dei promotori presenti alle gare è pari a 1,2. La modesta competizione incide, naturalmente, non solo sulle caratteristiche qualitative e gestionali dell operazione, ma anche sul livello dei costi. Soprattutto in un settore ad alta complessità, i costi di transazione (in particolare, dovuti ad opportunismo e piccoli numeri) (Williamson, 1975, 1979) tendono ad appesantire la procedura e a gravare in maniera pesante sull amministrazione pubblica (Amatucci, Gugiatti, 2007). La scarsa capacità contrattuale comporta, come conseguenza: eccessivo ricorso al contributo pubblico a fondo perduto/prezzo : nei settori oggetto di indagine, il 56% dei progetti è supportato da un contributo in denaro, mediamente pari al 40% del valore complessivo del progetto. Il 42% dei progetti, invece, presenta un prezzo anche sotto altra forma (diritti di godimento su immobili; permute; diritti urbanistici, ecc.); eccessivi margini di remunerazione a favore del soggetto privato. Come visto in precedenza, è molto scarsa l attenzione verso gli indicatori di valutazione del rendimento: Valore Attuale Netto (VAN); Tasso Interno di Rendimento (TIR). La ridotta capacità contrattuale, unita alla bassa competenza specifica, ha portato a valori fuori mercato: nel 15% delle iniziative monitorate (ma il dato è ampiamente sottostimato, stante la difficoltà di reperire informazioni corrette) il valore del TIR di progetto supera il 15% e il VAN di progetto supera abbondantemente il 15-20% del valore dell investimento. In molte operazioni non aggiudicate, questa è una delle principali motivazioni di rigetto del progetto (28% dei casi); comportamenti opportunistici da parte degli imprenditori. Agli elementi visti in precedenza spesso si aggiunge la propensione ad adottare comportamenti opportunistici, da parte di numerosi imprenditori, sfruttando la propria forza contrattuale e l asimmetria informativa di cui dispongono. Il ricorso improprio ad appoggi e pressioni politiche locali, soprattutto nelle realtà territoriali di minori dimensioni, rischia di essere un fenomeno in crescita. Inoltre, nelle operazioni di piccole dimensioni (35% dei casi analizzati), il mercato è caratterizzato da una rilevante presenza di piccoli imprenditori, con una cultura ancorata alla tradizionale 277

298 Le scelte di finanziamento degli enti locali logica dell appalto. L atteggiamento poco professionale degli operatori privati si riflette in alcuni comportamenti: sovrastima dei costi di investimento e di gestione; sottostima dei ricavi e, spesso, mancato inserimento dei ricavi di natura commerciale; stime sommarie degli elementi del piano economico-finanziario (tassi di attualizzazione; rapporto debito/capitale proprio); minimizzazione dell apporto di capitale proprio. Se da parte della pubblica amministrazione non vengono effettuate le opportune valutazioni di convenienza, in un iniziativa di project finance, il rapporto con il mondo imprenditoriale rischia, nelle iniziative a regime, di comportare gravi conseguenze soprattutto per le amministrazioni pubbliche. Alcune amministrazioni stanno cominciando ad attivare strumenti di controllo e tutela, che, tuttavia, appaiono ancora insufficienti. Tra le possibili soluzioni, si segnalano alcuni interventi che potrebbero invece riequilibrare il rapporto tra imprese private ed amministrazioni pubbliche: - individuazione, ed inserimento nei documenti programmatici (piano triennale delle opere pubbliche, avviso di ricerca dei promotori), di uno schema di piano economico-finanziario uniforme, con l indicazione dei parametri di base e delle variabili; questo faciliterebbe non solo la valutazione del piano presentato dal promotore, ma anche la comparazione in caso di più promotori; - valutazione sistematica dell allocazione dei rischi tra le controparti, attraverso la matrice dei rischi (si veda la successiva tabella n. 5); - definizione di contratti standard per settori, con riferimento a matrici di rischio ottimali; - utilizzo, ove possibile, di contratti e allegati standardizzati (ad esempio, penali per i diversi servizi; capitolati prestazionali); - controllo sui costi di gestione, in particolare di manutenzione, ordinaria e straordinaria e richiesta di dettagliato piano manutentivo; - previsione di royalty, a favore dell amministrazione, nel caso in cui i ricavi generati dall opera gestita siano di molto superiori a quelli previsti; - previsione di una elevata attività di negoziazione, nelle diverse fasi. Bassa propensione al project finance degli istituti finanziari Al di là dell attività di finanziamento dell iniziativa (studio, organizzazione del finanziamento, valutazioni), che riguarda prevalentemente il rapporto tra istituti di credito ed imprenditori privati, il ruolo degli istituti di credito nei confronti dell amministrazione pubblica consiste essenzialmente nell asseverazione del piano economico-finanziario. Di fatto, nel tempo, l asseverazione è divenuta semplicemente un adempimento formale, privo di 278

299 Le principali criticità derivanti dall applicazione del project finance in Italia qualsiasi funzione sostanziale e di reale supporto all amministrazione: da un lato, infatti, il promotore richiede l asseverazione del piano economico-finanziario al proprio istituto di credito, che difficilmente negherebbe opportunità imprenditoriali ad una impresa affidata ; dall altro lato, l asseverazione non comporta alcun impegno a finanziare la successiva iniziativa da parte della banca; in terzo luogo, l asseverazione costituisce un servizio spesso ben retribuito per l istituto di credito. Occorre sottolineare, invece, come l asseverazione di un piano economicofinanziario costituisca un elemento di grande importanza per la valutazione dell iniziativa. Il Piano economico-finanziario, infatti, costituisce l essenza di un project finance e la sintesi di tutti gli elementi previsti nel piano di fattibilità, nella convenzione, nella gestione della struttura. Testarne la validità, anche con il supporto di operatori specializzati ed esperti, è assolutamente fondamentale. Un possibile rimedio, che comporterebbe una semplice modifica normativa, può essere individuato in una sorta di blind certification. Ad oggi, infatti, l asseverazione, presentata dal promotore, a proprie spese, nell ambito della proposta, costituisce un documento di parte. Si potrebbe pensare, invece, che il promotore, all atto della presentazione della proposta e del piano economicofinanziario, versi all amministrazione pubblica una quota, pari al costo dell asseverazione, al fine di permetterle di richiedere l asseverazione ad istituti di credito di propria fiducia, senza che questo gravi sull amministrazione stessa. Probabilmente questo meccanismo, che dovrebbe prevedere costi standard per le asseverazioni, legate alla complessità dell intervento, garantirebbe una maggiore imparzialità e oggettività di valutazione da parte dell istituto di credito. In relazione, invece, all attività di finanziamento, si rileva una scarsa propensione di molti istituti di credito ad iniziative di project finance: essi sono in buona misura ancora legati alla tradizionale logica del finanziamento d impresa, basato sulle garanzie e sulla solidità patrimoniale del soggetto da finanziare, senza appieno cogliere l essenza del finanziamento per progetti, che impone l analisi della validità nel tempo del progetto stesso. La tendenza a richiedere, sempre e comunque, garanzie reali (spesso fideiussioni alle amministrazioni pubbliche) stravolge l iniziativa di project finance. c) Impatto sul bilancio e analisi dei rischi dell operazione per l ente locale L impatto di una operazione di project finance sul bilancio dell ente locale varia a seconda del modello adottato (tabella 9.3). Nelle operazioni a tariffazione sull utenza, non è prevista alcun esborso monetario da parte dell ente pubblico, per cui l operazione non ha impatto sul bilancio finanziario. Tuttavia, in alcuni casi, data la particolare remuneratività dell operazione, è previsto un contributo, versato dal concessionario a favore dell ente pubblico, che può essere di ammontare fisso, per tutta la durata della concessione, o in percentuale sui ricavi. 279

300 Le scelte di finanziamento degli enti locali In questo caso, si registra una entrata, di natura corrente, che viene contabilizzata nel titolo III, entrate extratributarie. Laddove sia previsto un prezzo in denaro versato dall amministrazione pubblica, questo viene contabilizzato in base alla sua natura: se il prezzo è in conto lavori, versato a stato avanzamento lavori, viene contabilizzato nel titolo II delle Spese, ossia nelle spese in conto capitale; se il prezzo è in conto gestione, versato dopo la realizzazione e il collaudo dell opera, rappresenta un versamento in conto gestione, e ricade nel titolo I delle Spese, ossia nelle spese correnti. Infine, nel modello con tariffazione sulla pubblica amministrazione, il canone di gestione versato al concessionario viene contabilizzato nel titolo I delle spese, ossia nelle spese correnti. Tabella 9.3 Impatto del project finance sul bilancio di un ente locale Tit.I Entrate tributarie Tit.II Entrate da contributi e trasferimenti correnti Tit.III Entrate extratributarie Eventuale canone dal concessionario Tit.IV Entrate da alienazioni, trasferimenti da capitale Tit.V Entrate da accensione prestiti Tit.I Spese correnti Canone al concessionario Prezzo al concessionario (quota gestione) Tit.II Spese in c/capitale Prezzo al concessionario (quota lavori) Tit.III Spese per rimborso prestiti Fonte: nostra elaborazione. d) Sintesi delle criticità e tasso di abbandono dei progetti nei settori indagati Le criticità rilevate hanno comportato un elevato tasso di abbandono delle operazioni avviate in Italia, anche nei quattro settori indagati. Le motivazioni, come visto nelle pagine precedenti, non sono da rinvenire tanto nelle caratteristiche dello strumento quanto nella cultura degli operatori coinvolti. 280

301 Le principali criticità derivanti dall applicazione del project finance in Italia Le principali ragioni di abbandono/non aggiudicazione dell operazione possono quindi riassumersi nelle seguenti (sono possibili anche più cause contemporaneamente): Valutazioni interne all ente o modifica dei vertici aziendali: 27% Proposte pervenute non di pubblico interesse (problemi urbanistici; problemi economico-finanziari; problemi legali): 15% Problematiche legate all erogazione del contributo pubblico: 25% Opera eliminata dal piano triennale: 18% Mancanza di proposte da parte del promotore: 20% Gara deserta: 11% Operazione sospesa da parte del Tribunale Amministrativo Regionale: 10% Mancanza di autorizzazione degli organi competenti: 8% Nell analisi delle operazioni considerate, le principali criticità riscontrate, analizzate nelle pagine precedenti, sono sintetizzate nella figura 9.1 (analizzate in termini di frequenza e di livello della criticità). 281

302 Le scelte di finanziamento degli enti locali Figura 9.1 Criticità riscontrate nelle operazioni di project finance nei quattro settori indagati Alto Lunghe e complesse negoziazioni con i promotori per rivedere la proposta Ricorsi amministrativi Problematiche di ordine ambientale LIVELLO CRITICITA Basso Valutazione documentazione promotore Problematiche sindacali Canone di gestione elevato Sottostima costi investimento Ritardi tempi realizzazione Problematiche di natura urbanistica Lunghezza tempi procedura Difficoltà valutazione PEF Difficoltà valutazione bozza convenzione Bassa FREQUENZA CRITICITA Alta Fonte: rielaborazione su rapporto Finlombarda (2008). 282

303 10 Prospettive di applicazione del project finance in Italia Veronica Vecchi 10.1 Quali azioni per il project finance in Italia Come ricordato più volte in precedenza, il PF è una operazione finanziaria complessa, nella quale confluiscono elementi che tradizionalmente venivano gestiti in modo separato, quali la progettazione, la costruzione, la gestione. Essendo una operazione finanziaria correlata alla realizzazione di un progetto di investimento, essa richiede lo sviluppo di competenze specifiche di valutazione, di tipo economico e finanziario, da integrare a competenze di tipo tecnico/progettuali (ingegneristiche, architettoniche e impiantistiche) e di tipo gestionale (a loro volta fortemente eterogenee al loro interno). A queste si devono aggiungere quelle di tipo legale, funzionali alla gestione della fase di gara per la selezione del concessionario e negoziazione, gestione e rinegoziazione del contratto. Il project management è il collante di queste competenze, l ingrediente che permette di realizzare in tempi certi investimenti capaci di generare valore economico e sociale. Questo contributo ha voluto porre l accento su alcuni punti critici relativi all utilizzo del PF negli enti locali che evidenziano l urgenza di alcune azioni di miglioramento di tipo manageriale, quali per esempio: investimento in competenze di project management e di tipo economico e finanziario, non necessariamente a livello di singolo ente, ma anche presso unità a livello sovra comunale o provinciale, capaci di supportare le amministrazioni intenzionate ad avviare operazioni di PF; la subordinazione dell avvio di operazioni di project finance alla valutazione di fattibilità, convenienza e sostenibilità, che non rappresenti un mero adempimento delle indicazioni del terzo decreto correttivo ma

304 Le scelte di finanziamento degli enti locali che assuma piuttosto un ruolo centrale e strategico nell ambito del processo decisionale pubblico; la predisposizione di adeguata documentazione di gara, comprendente una specificazione dei fabbisogni e dei relativi servizi richiesti dall ente, specie con riferimento agli standard qualitativi; di una bozza di convenzione tipo con esplicitazione della tipologia di rischi da trasferire all operatore privato; uno schema di piano economico-finanziario, con l indicazione dei parametri di base per rendere più agevole la valutazione del piano presentato e la comparazione in caso di più proposte/offerte; la previsione, in convenzione, di meccanismi che permettano di rinegoziare il contratto nel caso di modificazione sostanziale dei prezzi di mercato o della domanda, a vantaggio dell una o dell altra parte, al fine di ripristinare il giusto livello di equilibrio economico e finanziario, ovvero quello definito attraverso la gara; la previsione di una elevata attività di negoziazione, nelle diverse fasi di gara; la previsione, tra le variabili di valutazione delle offerte, degli elementi di remunerazione, quali VAN e TIR, al fine di contenere la remunerazione degli operatori entro livelli accettabili; l introduzione e la verifica dell operazione attraverso la matrice dei rischi, che permetta una equa ripartizione degli stessi tra operatore privato ed amministrazione pubblica. Questi elementi che sono propri della fase di strutturazione dell operazione, preliminarmente e durante la fase di gara hanno importanti effetti anche sulla procedura giuridica in sé, rendendola maggiormente inattaccabile da parte di coloro che vantano interessi particolari e sulla fase di gestione, rendendola più flessibile e restituendo importanti vantaggi nel caso molto probabile di rinegoziazione o modificazione. Questi maggiori investimenti necessari sul fronte degli enti locali sono richiesti anche al legislatore e agli operatori privati. Da parte del sistema legislativo ci si auspica, infatti, una maggior consapevolezza della natura finanziaria dello strumento e la definizione di un sistema di procedure che non inducano comportamenti distorsivi nel sistema, quali il ricorso al PF per superare i vincoli di finanza pubblica, pur generando, quando mal strutturato, un pericolo per il mantenimento dell equilibrio economico di lungo periodo. A tal proposito si ricorda, in particolare, la necessità di definire un quadro giuridico omogeneo del project finance e del leasing, anche in relazione al trattamento IVA, che nella sostanza rappresentano un unico strumento di finanziamento per le operazioni a tariffazione sulla pubblica amministrazione. Da parte del sistema privato, ci si auspica una maggior attenzione ai reali fabbisogni dell ente e una maggior customizzazione delle operazioni, che 284

305 Le prospettive di applicazione del project finance in Italia talvolta rappresentano delle vere e proprie replicazioni di strutture finanziare poco efficienti, finalizzate solo a generare elevati e sicuri rendimenti. In particolare, soprattutto per le operazioni medio piccole, si riscontrano deboli competenze da parte degli operatori privati in relazione alla redazione dei piani economici e finanziari, che spesso non sono strutturati in modo coerente con le caratteristiche dell investimento e del settore di riferimento, nonostante ricevano l asseverazione. In relazione ai rendimenti delle operazioni, va sottolineato la necessità di adottare dei sistemi di valutazione più attenti ed efficienti da parte delle amministrazioni, soprattutto in questo momento storico in cui grande attenzione è posta al rilancio dell economia italiana, anche attraverso gli investimenti infrastrutturali. L urgenza di avviare progetti infrastrutturali non deve, infatti, ridurre l attenzione sui rendimenti delle operazioni, al fine di evitare che il costo dell investimento gravi eccessivamente sui bilanci pubblici o sugli utenti dei servizi. Il project finance per la realizzazione degli investimenti pubblici può rappresentare un efficiente ed efficace strumento solo se esiste la volontà da parte del sistema finanziario e produttivo di applicare criteri di investimento più etici e da parte del sistema pubblico di investire nello sviluppo di adeguate competenze manageriali, capaci di bilanciare quelle private e di negoziare condizioni più convenienti e sostenibili. La convenienza e la sostenibilità di realizzare investimenti in project finance dipende, infatti, da alcuni fattori strettamente correlati allo sviluppo di adeguate competenze in materia di analisi finanziaria e di risk managment negli enti pubblici, che sono alla base: 1) di un effettivo trasferimento dei rischi di progetto all operatore privato, da cui dipende la convenienza dello strumento; 2) di un ampliamento della dimensione dell arena competitiva, da cui dipende la possibilità di ridurre i canoni delle operazioni di project finance; 3) della possibilità di allineare ai livelli di mercato la remunerazione del capitale privato investito; 4) della possibilità di negoziare contratti di project finance con una più chiara definizione dell allocazione dei rischi e delle conseguenze nel caso in cui si manifestino cause che impongono la rinegoziazione del piano economico e finanziario. Nessuno strumento finanziario è per sua natura inefficiente o non conveniente: la cosiddetta ingegneria finanziaria trae origine dalla necessità di individuare soluzioni più efficienti ed efficaci. Gli strumenti finanziari producono impatti negativi sul sistema economico nel momento in cui esistono competenze disomogenee, asimmetria informativa e obiettivi di super profitto in una delle controparti. 285

306 Le scelte di finanziamento degli enti locali L esperienza maturata nel corso degli ultimi cinque anni, il quadro normativo e la giurisprudenza in materia che hanno consolidato il sistema procedurale per la selezione degli operatori e l aggiudicazioni dei contratti, la maturazione di competenze dedicate da parte dei professionisti e i contributi teorici in materia sviluppati da università e centri di ricerca del nostro paese, che hanno assunto una crescente rilevanza anche di tipo internazionale, rappresentano un importante punto di ancoraggio per diffondere una cultura e un approccio più manageriale all utilizzo di questo strumento di finanziamento, che sempre più rappresenterà the only game in town per la realizzazione di infrastrutture nel nostro paese. 286

307 11 Il leasing immobiliare per la realizzazione di investimenti pubblici Fabio Amatucci 11.1 Premessa Tra le differenti forme di partnership pubblico-privato per la realizzazione di investimenti pubblici, il leasing immobiliare rappresenta lo strumento di più recente introduzione. Il leasing, definito anche leasing finanziario o locazione finanziaria, è un contratto di finanziamento che consente alla parte utilizzatrice di acquisire la disponibilità di un bene, strumentale all esercizio di un attività imprenditoriale o professionale, attraverso il versamento di un canone periodico, e di acquisirne, alla scadenza del contratto, la proprietà tramite l esercizio di un opzione di riscatto del bene stesso per un corrispettivo, di regola, inferiore al suo valore di mercato. Il contratto di leasing si struttura come una operazione trilaterale: il soggetto utilizzatore è colui che consegue la disponibilità del bene e versa il corrispettivo alla società di leasing che formalmente ne diviene proprietaria, per effetto di un contratto concluso con il terzo soggetto, cioè la società fornitrice. Il soggetto utilizzatore, pertanto, si rivolge alla società di leasing affinché quest ultima acquisti la proprietà di un bene mobile o faccia costruire un immobile, secondo le indicazioni fornite dal richiedente, consegnandolo poi in godimento allo stesso previo versamento di canoni (Marsilio, 2006). Ne deriva che l operazione complessiva si compone di due figure contrattuali: il contratto di compravendita o di appalto del bene, che intercorre tra la società di leasing e l impresa fornitrice (costruttrice o venditrice), e il contratto di leasing, in forza del quale il bene viene concesso in godimento all utilizzatore, contro il pagamento di un canone periodico; alla scadenza è previsto che il soggetto utilizzatore possa optare per l acquisto del bene, pagando un corrispettivo che, a

308 Le scelte di finanziamento degli enti locali seconda delle diverse condizioni contrattuali, potrà essere meramente simbolico o consistente. Le attività e rischi connessi alla conduzione del bene locato gravano generalmente in capo all utilizzatore; d altra parte, è frequente la presenza di forme contrattuali che prevedono l erogazione congiunta di servizi di natura diversa da quelli finanziari (di assistenza tecnica, di gestione e manutenzione, di natura fiscale, assicurativa, ecc.) al fine di soddisfare le esigenze della controparte. La proprietà del bene è trasferita dal locatario al locatore se al termine del contratto viene esercitata l opzione di riscatto; altrimenti il bene rimane di proprietà del concedente, che potrà ricollocarlo sul mercato o prolungare la scadenza del contratto originario. Di conseguenza, emerge chiaramente come il leasing sia riconducibile ad un operazione di finanziamento a medio-lungo termine, basata sulla concessione in godimento di un bene, con la facoltà per l utilizzatore di acquisirne la proprietà alla scadenza di un periodo contrattualmente convenuto. In un sistema produttivo caratterizzato da una continua evoluzione, dove il rinnovamento tecnologico rappresenta una variabile sempre più critica per garantire alta produttività, efficienza e qualità del prodotto e quindi, in ultima istanza, capacità di competere nel sistema economico, il leasing può rappresentare uno strumento in grado di ampliare il ventaglio delle possibili scelte di finanziamento aziendale e quindi di rendere più efficiente il coordinamento delle risorse disponibili con le dinamiche del processo produttivo. Il leasing è uno strumento finanziario in grado rendere più flessibili i processi produttivi reali, in quanto consente di modificare la composizione dell assetto produttivo di un azienda (grazie all apporto di nuove tecnologie, di nuovi asset, ecc.), rendendolo al tempo stesso meno rigido (in quanto la proprietà rimane in capo alla società di leasing); inoltre, dal punto di vista finanziario, il leasing permette di correlare le dinamiche economico-produttive con i relativi flussi finanziari aziendali, sostituendo l esborso monetario iniziale per l acquisizione dell asset con una distribuzione diluita nel tempo in relazione all effettivo utilizzo del bene nei processi aziendali I soggetti coinvolti Dal punto di vista dei rapporti esistenti tra i soggetti coinvolti, il leasing si caratterizza per la presenza di un duplice rapporto: da un lato, l utilizzatore che, non disponendo delle somme necessarie per l acquisto diretto del bene, si rivolge alla società di leasing affinché ne finanzi l operazione; dall altro, il concedente, che opera in veste di intermediario finanziario tra chi ha la necessità di disporre del bene e chi lo produce (e, nel caso il contratto includa anche altri servizi, dei singoli fornitori). 288

309 Il leasing immobiliare per la realizzazione di investimenti pubblici Ciò si traduce nella stipula di due contratti fondamentali: un contratto di leasing, stipulato tra la società di leasing e l utilizzatore finale, con cui si pattuiscono modalità e tempistiche per la cessione del bene in godimento, il pagamento dei canoni periodici e l esercizio dell opzione di riscatto; un contratto di compravendita stipulato tra il concedente, società di leasing o altro intermediario finanziario, e il proprietario/produttore/costruttore con cui si perfeziona l acquisto del bene che sarà concesso in leasing al locatario. Dal punto di vista economico, invece, è indubbia la natura trilaterale del rapporto che si instaura tra i soggetti coinvolti, ovvero il fornitore, il concedente e l utilizzatore che partecipano all operazione con ruoli e responsabilità diverse (figura 11.1). Figura 11.1 La trilateralità del rapporto fornitore società di leasing utilizzatore Disponibilità del bene Società di Leasing Proprietà del bene Riscatto del bene Utilizzatore Utilizzo del bene Pagamento di canoni periodici Fornitore Costruzione/ Vendita del bene Fonte: nostra elaborazione Le tipologie di leasing La varietà delle operazioni di leasing riscontrabili nella prassi contrattuale, sia italiana che internazionale, rende molto difficile l individuazione di un unico modello contrattuale cui esso possa essere generalmente ricondotto. Nei diversi 289

310 Le scelte di finanziamento degli enti locali tentativi di delineare gli elementi caratterizzanti lo strumento, sono stati proposti alcuni criteri per classificare le numerose esperienze e fattispecie offerte dagli operatori del settore: natura del bene (mobile, immobile, immateriale); natura dell utilizzatore (impresa, ente pubblico, consumatore); ruolo svolto dall utilizzatore, che in alcuni casi può coincidere con il fornitore del bene (come nei contratti cd di sale and lease back o di locazione finanziaria di ritorno); presenza di eventuali incentivi finanziari pubblici (cd leasing agevolato); struttura del contratto, in relazione alla presenza o meno dell opzione finale di acquisto (leasing finanziario e operativo), o la prestazione di servizi accessori (full leasing); diversa nazionalità dell utilizzatore rispetto a quella della società concedente (cd leasing internazionale). Tuttavia, è utile sottolineare le seguenti tipologie (Marsilio, 2006): leasing finanziario e leasing operativo Una delle classificazioni più ricorrenti è quella che distingue il concetto di leasing operativo da quello finanziario (o locazione finanziaria in senso proprio), sulla base della causa prevalente del contratto: di godimento il primo, di finanziamento il secondo. Tradizionalmente il leasing operativo è stato ricondotto ai casi in cui l utilizzatore intende essenzialmente godere del bene senza per questo assumersene l onere della manutenzione, di conduzione amministrativa e il rischio di obsolescenza. L utilizzatore, in questi casi, è quindi molto più interessato a ottenere la disponibilità economica temporanea del bene piuttosto che quella definitiva, esercitando l opzione di riscatto del bene al termine del contratto. La funzione commerciale di questa formula si riscontra anche nelle caratteristiche del bene oggetto del contratto, tipicamente un bene standardizzato in grado di contribuire ripetutamente alla formazione del reddito dell utilizzatore; la durata del contratto è solitamente breve, inferiore alla vita economica del bene e correlata alla rapida obsolescenza dei beni oggetti del contratto. Nella maggior parte dei casi il concedente (che può coincidere in alcuni casi con lo stesso produttore del bene) oltre a mantenere la titolarità giuridica e i rischi e gli oneri correlati al bene, garantisce all utilizzatore una vasta gamma di servizi accessori, di assistenza tecnica e manutenzione. Frequentemente all utilizzatore non è concesso il diritto di riscatto, per cui, alla scadenza del contratto, esso restituisce il bene o si impegna a rinnovare il contratto stesso. In virtù di questi elementi, il leasing operativo può essere equiparato ad un tradizionale contratto di locazione con inclusi alcuni specifici servizi accessori, strettamente correlati alla tipologia del bene oggetto del contratto. Per contro, l accezione finanziaria è stata tipicamente attribuita ai contratti di leasing in cui l utilizzatore si propone di finanziare la disponibilità di un bene strumentale all esercizio della propria attività e di mantenere lo stesso anche al termine del contratto, esercitando il diritto di riscatto. In questo caso, i beni oggetto del contratto sono tipicamente dotati di elevato contenuto tecnologico e, 290

311 Il leasing immobiliare per la realizzazione di investimenti pubblici se non sono disponibili sul mercato, vengono realizzati su specifiche indicazioni dell utilizzatore. La durata contrattuale è medio-lunga, coincidendo in alcuni casi con la vita economica del bene; nella prassi, il valore pagato al momento del riscatto è inferiore al valore di mercato del bene. La titolarità giuridica sul bene rimane in capo al concedente (solitamente una società finanziaria), ma tutti gli oneri e rischi gravano generalmente in capo all utilizzatore. Tuttavia, la tradizionale separazione tra la tipologia negoziale del leasing operativo e quella del leasing finanziario è ritenuta ormai sostanzialmente superata. In generale è quindi preferibile definire il leasing come una forma contrattuale in cui un intermediario finanziario finanzia un terzo soggetto (utilizzatore) con la messa a disposizione di un bene (mobile o immobile) strumentale alla sua attività. Oltre al finanziamento, l intermediario può erogare all utilizzatore altre tipologie di servizi di natura imprenditoriale e commerciale (manutenzione, assistenza, assicurazione, ecc.), finalizzati a garantire il corretto ed efficiente funzionamento del bene locato, a patto che i rischi correlati a tali attività siano trasferiti in capo ad altri soggetti, che ne assumono la responsabilità nei confronti dell utilizzatore (in figura 11.2). Figura 11.2 Il leasing finanziario con servizi accessori Disponibilità del bene Società di Leasing Proprietà del bene Riscatto del bene Utilizzatore Utilizzo del bene Pagamento di canoni periodici Trasferimento rischi Fornitore Costruzione/ Vendita del bene Fornitore Fornitore Servizi accessori Fonte: nostra elaborazione. Quanto al corrispettivo versato dall utilizzatore, esso sarà finalizzato a remunerare l attività di finanziamento del bene e dei servizi accessori eventualmente erogati; qualora i beni locati non siano idonei a conservare un apprezzabile valore residuale alla scadenza naturale del rapporto negoziale, e sia quindi ipotizzabile la mancanza di interesse per l utilizzatore a riscattarne la 291

312 Le scelte di finanziamento degli enti locali proprietà, la sommatoria dei canoni coprirà l intero valore capitale del bene; diversamente, nel caso in cui i beni conservino un valore residuo superiore al prezzo pattuito per l opzione di riscatto e sia di conseguenza ragionevole attendersene l esercizio, i canoni saranno determinati anche in funzione del prezzo fissato nel contratto in previsione dell acquisto futuro (rispetto al quale la concessione in godimento assume per l utilizzatore una funzione strumentale). leasing strumentale e leasing immobiliare Nel periodo di introduzione del leasing nel nostro Paese, i contratti hanno riguardato principalmente beni destinati ad essere impiegati nell attività produttiva (impianti, attrezzature, automezzi) e gli utilizzatori erano essenzialmente imprese private. Successivamente si è osservata una maggior diffusione dello strumento e l apertura a nuove tipologie di beni e di utilizzatori. Rispetto all oggetto del contratto, è possibile ricondurre le tipologie di leasing a due macro categorie: 1) leasing strumentale o mobiliare, che ha ad oggetto beni mobili strumentali, quali impianti, macchinari e attrezzature e in generale tutti i beni di investimento tecnico delle aziende; 2) leasing immobiliare, che ha come oggetto beni immobili strumentali all attività dell utilizzatore; su questa tipologia contrattuale ci si sofferma più approfonditamente nei prossimi paragrafi Il leasing immobiliare in costruendo: principali caratteristiche Il contratto di leasing immobiliare in costruendo si basa su alcuni elementi: la società di leasing si obbliga a mettere a disposizione della controparte un bene immobile per un dato periodo di tempo; il contratto ha una scadenza predeterminata; la durata rappresenta un elemento determinante per la definizione del piano di ammortamento del valore dell immobile; il corrispettivo per la società di leasing è rappresentato dal canone che il locatore versa a scadenze periodiche; l ammontare dei canoni è determinato essenzialmente in relazione al valore dell immobile, alla durata del contratto e al prezzo di riscatto. Il canone comprende gli interessi sulla somma anticipata dalla società di leasing per l acquisto dell immobile, l ammortamento dell investimento (quota capitale) e una quota finalizzata a garantire il margine di profitto alla società finanziaria; l immobile è acquistato o fatto costruire dalla società di leasing su scelta e indicazione del conduttore, con facoltà di quest ultimo di divenirne 292

313 Il leasing immobiliare per la realizzazione di investimenti pubblici proprietario alla scadenza del periodo contrattuale dietro versamento di un prezzo di riscatto; il prezzo è quantificato (in valore assoluto o in percentuale del valore dell immobile) al momento della stipula del contratto. Di conseguenza, lo strumento garantisce all utilizzatore una serie di vantaggi (Marsilio, 2006): a) incrementare la capacità di ricorso all indebitamento, poiché garantisce il finanziamento dell intero investimento, rispetto ad altre forme di finanziamento che coprono solo una parte più o meno elevata del costo, in virtù del fatto che la società di leasing è tutelata dalla proprietà stessa del bene locato 1 ; b) assicurare maggiore flessibilità alla gestione finanziaria, incrementando il numero di soluzioni cui l azienda può ricorrere per perseguire gli equilibri monetari e finanziari; questo non solo per la fondamentale peculiarità di consentire di posticipare e diluire nel tempo l esborso per l investimento, ma soprattutto per le possibilità di definire con un ampia variabilità alcune caratteristiche dell operazione (durata del contratto, 2 piano di pagamento dei canoni, opzione di acquisto del bene ) che incidono sulle dinamiche finanziarie complessive dell azienda; c) aumentare la flessibilità della gestione immobiliare, garantendo una periodica e più celere revisione delle scelte strategiche compiute dall impresa utilizzatrice in quanto, qualora alla scadenza del contratto la stessa ritenesse che la disponibilità del bene non sia più conveniente, può decidere di non rinnovare il contratto e non esercitare l opzione di 3 acquisto. 1 Si sottolinea d altra parte come il leasing immobiliare non costituisca una fonte addizionale di finanziamento, ma sia alternativo all utilizzo di altre fonti di credito. Il ricorso al leasing infatti fa sorgere per l utilizzatore obbligazioni analoghe a quelle generate da un finanziamento di eguale ammontare, riducendo in modo corrispondente la capacità di indebitamento dell impresa. 2 Il valore dell immobile, al termine del periodo contrattuale, è solitamente elevato e può risultare maggiore, in termini monetari o reali, del valore iniziale; il pagamento da effettuare per il riscatto, di conseguenza, può variare da un valore simbolico ad un valore più elevato, che tenga conto della rivalutazione dell immobile avvenuta nel corso degli anni. La vita economica di un immobile è in genere molto lunga e di conseguenza la durata dell operazione può variare, a discrezione delle parti, da un numero relativamente limitato di anni ad un periodo molto ampio. Il canone di locazione può a sua volta comprendere una quota di ammortamento più o meno elevata del bene, in relazione al prezzo fissato per il riscatto e alla durata del contratto. 3 Ovviamente, tale flessibilità è ridotta qualora i canoni comprendano una elevata quota di ammortamento dell immobile, per cui l opzione di acquisto sarà esercitatile con un prezzo molto ridotto; in questi casi il locatario avrà infatti la convenienza a riscattare il bene. 293

314 Le scelte di finanziamento degli enti locali 11.5 Il leasing immobiliare in costruendo. Il quadro giuridico di riferimento. La procedura di gara La possibilità, per le amministrazioni pubbliche, di avvalersi dello strumento del leasing immobiliare in costruendo per la realizzazione di opere pubbliche è stata introdotta nel nostro ordinamento attraverso la legge finanziaria 2007 (legge 27 dicembre 2006 n. 296). In particolare, il comma 907 dell articolo 1 della legge finanziaria 2007 prevede che le amministrazioni pubbliche per la realizzazione, l acquisizione ed il completamento di opere pubbliche o di pubblica utilità possono avvalersi anche del contratto di locazione finanziaria, autorizzando il ricorso allo strumento del leasing immobiliare per il finanziamento della realizzazione di opere pubbliche. In seguito alla previsione della legge finanziaria, la Locazione finanziaria di opere pubbliche o di pubblica utilità è stata inserita nel Codice dei contratti pubblici 4, Capo III 5, poi modificata attraverso il recente decreto 11 settembre 2008, n. 152 (cosiddetto Terzo Decreto Correttivo del Codice dei contratti). In attesa sia di una maggiore esperienza da parte degli operatori, sia del Regolamento attuativo del Codice, si sottolineano gli elementi salienti dell operazione, come delineata dal modello italiano. a) Oggetto della gara pubblica L ente pubblico interessato deve bandire una gara ad evidenza pubblica, avente per oggetto la realizzazione di un bene immobile (es. una struttura ospedaliera; una struttura scolastica) mediante un contratto di locazione 4Il D.lgs. 31 luglio 2007, n. 113 (c.d. secondo decreto correttivo al Codice dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture) ha introdotto l art. 160 bis rubricato Locazione finanziaria di opere pubbliche o di pubblica utilità, abrogando la relativa disposizione contenuta nella Legge finanziaria per il Si riporta di seguito il testo dell art. 160 bis del D.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, Codice dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture: 1. Per la realizzazione, l acquisizione ed il completamento di opere pubbliche o di pubblica utilità i committenti tenuti all applicazione del presente codice possono avvalersi anche del contratto di locazione finanziaria. 2. Nei casi di cui al comma 1, il bando, ferme le altre indicazioni previste dal presente codice, determina i requisiti soggettivi, funzionali, economici, tecnico-realizzativi ed organizzativi di partecipazione, le caratteristiche tecniche ed estetiche dell opera, i costi, i tempi e le garanzie dell operazione, nonché i parametri di valutazione tecnica ed economico-finanziaria dell offerta economicamente più vantaggiosa. 3. L offerente di cui al comma 2 può anche essere una associazione temporanea costituita dal soggetto finanziatore e dal soggetto realizzatore, responsabili ciascuno in relazione alla specifica obbligazione assunta, ovvero un contraente generale. In caso di fallimento, inadempimento o sopravvenienza di qualsiasi causa impeditiva all adempimento dell obbligazione da parte di uno dei due soggetti costituenti l associazione temporanea di imprese, l altro può sostituirlo, con l assenso del committente, con altro soggetto avente medesimi requisiti e caratteristiche. 4. L adempimento degli impegni della stazione appaltante resta in ogni caso condizionato al positivo controllo della realizzazione ed alla eventuale gestione funzionale dell opera secondo le modalità previste. 294

315 Il leasing immobiliare per la realizzazione di investimenti pubblici finanziaria. Il bando deve chiarire la tipologia e le caratteristiche del bene: il comma 2 dell art. 160 bis stabilisce che il bando di gara determina le caratteristiche tecniche ed estetiche dell opera. Per questo motivo, è previsto che l ente pubblico ponga a base di gara un progetto almeno a livello preliminare. b) Soggetti ammessi alla gara La gara ha per oggetto la selezione contestuale del finanziatore e del soggetto realizzatore. Entrambi devono essere in possesso dei requisiti soggettivi, tecnici ed economici prescritti dal bando di gara, per ciascuno di essi, nel rispetto del Codice dei Contratti pubblici (art. 160 bis, c. 2). Secondo la norma, possono partecipare alla gara: il soggetto finanziatore (esclusivamente costituito da imprese iscritte all elenco di cui all art. 106 del d.lgs. 385/1993); un associazione temporanea di impresa, costituita dal soggetto finanziatore e dal soggetto realizzatore (responsabili, ciascuno, in relazione alla specifica obbligazione assunta); un contraente generale. Se partecipa alla gara il solo finanziatore, questi dovrà indicare nell offerta l impresa di costruzioni, sempre che quest ultima sia in possesso dei requisiti di partecipazione prescritti dal bando di gara. In tal modo, l indicazione del costruttore diventa componente dell offerta presentata dall impresa di leasing e consente di salvaguardare il principio di concorrenzialità nella scelta. Come sopra illustrato, il vincolo contrattuale che lega l impresa di leasing al soggetto costruttore rende legittima l assunzione da parte dell impresa di leasing del rischio connesso con l esecuzione della fornitura. Invero, l intermediario finanziario può assumere rischi e responsabilità concernenti il bene locato solo allorché detti rischi siano negozialmente trasferiti in capo ad altri soggetti 6. Nel caso di ATI, il soggetto finanziatore ed il soggetto realizzatore parteciperebbero in forma congiunta. L ATI prevista dall art. 160 bis è del tutto peculiare, in quanto prevede una responsabilità dei suoi membri limitata alle prestazioni di competenza, in deroga alla regola generale della responsabilità solidale di cui all art. 37, c. 5, del Codice dei contratti pubblici 7. Con una disposizione innovativa, l art. 160 bis, c. 3, stabilisce inoltre che in caso di fallimento, inadempimento o sopravvenienza di qualsiasi causa impeditiva all adempimento dell obbligazione da parte di uno dei due soggetti 6 Istruzioni di vigilanza per gli intermediari finanziari iscritti nell Elenco Speciale, Banca d Italia, Parte I, Capitolo III, par Anche nell ATI verticale, la mandataria è solidalmente responsabile delle obbligazioni della mandante; solo quest ultima risponde limitatamente al proprio apporto. 295

316 Le scelte di finanziamento degli enti locali costituenti l associazione temporanea di imprese, l altro può sostituirlo, con l assenso del committente, con altro soggetto avente medesimi requisiti e caratteristiche. Viene pertanto ammessa la possibilità di sostituire uno dei componenti dell ATI su iniziativa degli aggiudicatari e non dell amministrazione appaltante, ma sempre dietro consenso di quest ultima, in deroga alla regola di cui all art. 140 del Codice. La figura più problematica è certamente quella del contraente generale che sarebbe esportato al di fuori delle infrastrutture strategiche (De Nictolis, 2007). c) Caratteristiche della gara Nell offerta, il soggetto realizzatore definisce le caratteristiche e le modalità di realizzazione dell opera, nonché i suoi costi, che saranno tradotti in rate di leasing. L aggiudicazione dell appalto dovrà avvenire con il criterio dell offerta economicamente più vantaggiosa, secondo i parametri contenuti nel bando (art. 160 bis, c. 2). Con l aggiudicazione, l Amministrazione appaltante stabilisce in via definitiva il bene ed il costo del contratto di leasing in costruendo. A seguito dell aggiudicazione, l Amministrazione appaltante attribuirà il diritto di superficie alla società di leasing aggiudicataria dell appalto, affinché quest ultima possa provvedere a far realizzare l opera all impresa di costruzioni, selezionata unitamente al finanziatore in sede di procedura di gara. Infine, spetta all amministrazione appaltante provvedere al positivo controllo della realizzazione ed alla eventuale gestione funzionale dell opera. Resta pertanto in capo all amministrazione la verifica della corretta esecuzione dell opera con una modalità che non si discosterà nel contenuto sostanziale da un vero e proprio collaudo(de Nictolis, 2007) La contabilizzazione del leasing nel bilancio pubblico: approcci a confronto Nella prassi contabile internazionale convivono due diverse modalità di rilevazione dei fenomeni economici che scaturiscono dalla sottoscrizione di un contratto di leasing: 1) il modello finanziario, tipico del sistema contabile anglosassone e più in generale di quello applicato dai Paesi di common law, che prevede che il bene oggetto del leasing sia registrato nello stato patrimoniale del soggetto utilizzatore fin dal momento della stipula del contratto, in quanto da quel momento si trasferiscono in capo allo stesso tutti i rischi e i benefici correlati allo sfruttamento economico dell opera. Tale modello si fonda sul riconoscimento della prevalenza di un criterio di rilevazione sostanziale, che riflette la distinzione tra la titolarità giuridica 296

317 Il leasing immobiliare per la realizzazione di investimenti pubblici del bene, che rimane in capo al locatore, e la titolarità economica dello stesso, che invece è trasferita al locatario; 2) il modello patrimoniale, tipico dei sistemi contabili che privilegiano criteri di rilevazione di tipo formale (civilistico-fiscale), secondo i quali possono essere iscritti in bilancio solo i beni di cui un azienda sia proprietaria. Tale modello prevede che l iscrizione del bene nello stato patrimoniale del locatario possa avvenire esclusivamente nel caso in cui, alla scadenza del contratto, questi decida di riscattarlo; infatti con l esercizio dell opzione di riscatto si perfeziona il passaggio della proprietà del bene dalla società di leasing all utilizzatore. L assenza di una specifica disciplina civilistica del contratto di leasing nel nostro ordinamento ha un impatto anche sulla rappresentazione contabile di quest ultimo. La mancanza di un quadro contabile nazionale uniforme e definito del leasing ha stimolato infatti numerosi dibattiti e confronti tra esperti ed operatori su quale sia il sistema più efficace per rilevare le operazioni ad esso correlate. Nonostante al modello finanziario, adottato dai principi contabili internazionali, sia generalmente riconosciuta una maggiore efficacia, nel nostro Paese è prevalso tradizionalmente l utilizzo del metodo patrimoniale. Anche in occasione della Riforma organica della disciplina delle società di capitali e società cooperative contenuta nel d.lgs. 6/2003, nonostante nei lavori preparatori si fosse auspicato una radicale modifica del sistema di rilevazione in uso 8, il legislatore, nel regolamentare il trattamento contabile delle operazioni di locazione finanziaria riformulando gli artt e 2427 cod. civ., ha ribadito la prevalenza del metodo patrimoniale, limitandosi a prevedere l obbligo di indicare in nota integrativa una serie di informazioni che consentano di desumere gli effetti delle operazioni di locazione finanziaria sul bilancio dell impresa utilizzatrice qualora fossero state contabilizzate con il metodo finanziario 9. L adozione di un corpus contabile omogeneo nel settore privato ha sollevato l interesse della comunità contabile internazionale ad analizzare l opportunità di armonizzare anche le procedure contabili in uso presso le amministrazioni pubbliche europee e di creare un linguaggio contabile comune, che induca una 8 Nella relazione di accompagnamento alla Legge n. 366/2001 Delega al Governo per la riforma del diritto societario che prevedeva all art. 6, comma c), una specifica disciplina per le operazioni di locazione finanziaria, si affermava che il leasing finanziario andrebbe codificato con un trattamento contabile in grado di rispecchiarne meglio l essenza economica e che parrebbe corretto prevederne la contabilizzazione secondo il cd metodo finanziario in luogo di quello patrimoniale. 9 Nello specifico il provvedimento ha previsto di inserire nella Nota Integrativa un prospetto analitico che illustri: il valore attuale delle rate di canone non scadute, determinato utilizzando il tasso d interesse pari all onere finanziario effettivo inerente i singoli contratti; l onere finanziario effettivo attribuibile ad essi e riferibile all esercizio; l ammontare complessivo al quale i beni locati sarebbero stati iscritti alla data di chiusura dell esercizio qualora fossero stati considerati immobilizzazioni, con separata indicazione di ammortamenti, rettifiche e riprese di valore che sarebbero stati inerenti all esercizio. 297

318 Le scelte di finanziamento degli enti locali maggior trasparenza ed efficacia nella rappresentazione delle modalità di impiego delle risorse pubbliche. Il corpus di principi contabili assunti a riferimento è in questo caso costituito dai Principi Contabili Internazionali per il Settore Pubblico (IPSAS), emessi dal Public Sector Commitee (PSC) dell IFAC 10 (International Federation of Accountants). Il contenuto di tali principi richiama nella sostanza gli IAS/IFRS tenendo in considerazione di volta in volta le peculiarità e specificità degli enti pubblici chiamati ad applicarli. In sintesi, allo stato attuale: gli enti pubblici non sono tra i soggetti che secondo il D.Lgs. 38/2005 hanno l obbligo di applicare gli IAS, che sanciscono per il leasing la prevalenza del metodo finanziario; attualmente, in assenza di principi contabili specifici, le amministrazioni si conformano per il leasing alla prassi contabile impiegata dalle imprese non quotate, che utilizza il criterio patrimoniale, pur con l obbligo di indicare nella Nota Integrativa gli effetti che avrebbe indotto sul bilancio la contabilizzazione di operazioni di locazione finanziaria con il metodo finanziario; Alla luce di quanto visto, è interessante evidenziare le differenze tra i due metodi contabili con riferimento agli aspetti dell operazione (Marsilio, 2006) Metodo finanziario Il principio contabile internazionale per il settore pubblico che disciplina la locazione finanziaria è l IPSAS n , principio in cui sono definiti i criteri più appropriati per il trattamento contabile del leasing nei bilanci dei locatari e le informazioni integrative che devono essere fornite per le diverse fattispecie di leasing. Il principio si applica alla contabilizzazione di tutti i contratti in virtù dei quali il locatore trasferisce al locatario, a titolo oneroso, il diritto dell uso di un bene per un periodo stabilito, anche se al locatore possono essere richiesti rilevanti servizi in relazione all utilizzo o alla manutenzione del bene. Il principio classifica le diverse tipologie di leasing in relazione all attribuzione al locatore o locatario dei benefici e dei rischi connessi alla proprietà del bene Lo IAFC è l associazione internazionale delle professioni contabili, cui partecipa in rappresentanza dell Italia, il Consiglio Nazionale dei Dottori Commercialisti e quello dei Ragionieri. L IFAC ha istituito nel 2000 uno specifico comitato, il Public Sector Commette (PSC), che si occupa delle redazione e pubblicazione dei principi contabili per il settore pubblico. 11 Il principio IPSAS n. 13 riprende i contenuti del principio IAS n Il paragrafo 21 del principio prevede espressamente in relazione alla rilevazione del leasing nel bilancio del locatario che le operazioni e gli altri fatti devono essere contabilizzati ed esposti tenendo conto della loro natura sostanziale e finanziaria e non semplicemente della loro forma giuridica. Mentre la forma giuridica di un contratto di leasing stabilisce che il locatario non acquisisce la proprietà del bene locato, nel caso di leasing finanziario la realtà sostanziale e 298

319 Il leasing immobiliare per la realizzazione di investimenti pubblici oggetto del contratto: in generale, si qualifica come finanziario il leasing che di fatto trasferisce al locatario i benefici economici e i relativi rischi 13 derivanti dalla proprietà del bene, indipendentemente dalla effettiva titolarità giuridica sul bene stesso. In questo modo la classificazione della natura finanziaria del leasing deriva dalla sostanza del contratto piuttosto che dalla sua forma giuridica. In Tabella 10.1 sono riportati i criteri che singolarmente o in maniera combinata, identificano un contratto di leasing finanziario secondo i dettati del principio IPSAS n. 13. Tabella 11.1 Leasing finanziario IPSAS 13, par. 13 Un contratto di leasing può essere classificato come finanziario se rispetta singolarmente o congiuntamene tali criteri: Fonte: nostra elaborazione. Il contratto prevede il trasferimento della proprietà del bene al termine del contratto Il locatario ha l opzione di acquisto del bene ad un prezzo che ci si attende sia sufficientemente inferiore al valore economico alla data alla quale si può esercitare l opzione, in modo che sia ragionevole attendersi che essa venga esercitata La durata del leasing copre la maggior parte della vita utile del bene anche se la proprietà del bene non è trasferita Al momento della stipula del contratto il valore attuale dei pagamenti minimi dovuti per il leasing equivale almeno al valore economico del bene locato I beni locati sono di natura così particolare che solo il locatario può utilizzarli senza dover apportare loro significative modifiche I beni locati non sono facilmente sostituibili da un altro bene Tali criteri permettono di equiparare un contratto di leasing immobiliare pubblico, che rispetti le caratteristiche descritte nei capitoli precedenti, ad un operazione di leasing finanziario secondo il principio contabile IPSAS n. 13. Richiamando gli aspetti più propriamente contabili previsti in tale principio, il trattamento del leasing nel bilancio di contabilità economico-patrimoniale 14 dell ente pubblico locatario può essere ricondotto alle seguenti fasi: finanziaria è che tale locatario acquisisce i benefici economici o i servizi potenziali derivanti dall uso del bene locato per la maggior parte della sua vita economica in cambio dell impegno a pagare un corrispettivo che approssima il valore corrente del bene e dei relativi oneri finanziari. 13 Per rischi si intendono le perdite derivati da una parziale utilizzazione del bene, da obsolescenza tecnologica o da variazioni sul rendimento atteso imputabili ad una variazione delle condizioni economiche. Per benefici si intendono invece i servizi che potenzialmente possono derivare dal bene, o i flussi di ricavi correlati all utilizzo del bene, o a proventi derivanti da rivalutazioni o realizzazione del valore residuo del bene (IPSAS n.13, par. 10). 14 In particolare, se si tratta di un azienda sanitaria si farà riferimento agli schemi di bilancio civilistico, con le eventuali variazioni previste dal Ministero o dalle Regioni competenti, mentre 299

320 Le scelte di finanziamento degli enti locali Stipula del contratto di leasing Al momento della stipula del contratto, il locatario deve registrare nello stato patrimoniale il bene acquisito in leasing come attività e le obbligazioni associate come passività per un importo di pari valore; l ammontare di tale importo è pari al minore tra il valore corrente 15 del bene locato (cd fair value) all istante T 0 (periodo in cui ha inizio il leasing 16 ) e il valore attuale dei pagamenti minimi 17 dovuti per il leasing. Il pagamento richiesto per esercitare l opzione di acquisto può essere incluso tra i pagamenti solo se, alla data in cui l opzione sarà esercitabile, il prezzo sia sufficientemente inferiore al valore corrente, così da rendere ragionevolmente certo l esercizio dell opzione stessa. L attualizzazione di tali pagamenti deve essere effettuata utilizzando il tasso di interesse implicito del leasing 18. Nel caso di leasing immobiliare in costruendo, è possibile ipotizzare che le scritture contabili siano registrate a collaudo (positivo) dell opera o all approvazione degli stati di avanzamento lavori, ovvero al momento in cui il locatario entra nella effettiva disponibilità del bene. Pagamenti dei canoni per la durata del contratto Per quanto attiene al pagamento dei canoni periodici dovuti dal locatario è necessario scomporre la quota capitale, che verrà registrata in riduzione al debito per gli enti locali al Conto del Patrimonio e al Conto Economico, che rappresentano i classici documenti di sintesi della contabilità generale e i cui schemi sono contenuti nel DPR 194/ Con la locuzione valore corrente si intende il corrispettivo al quale un attività può essere scambiata (o una passività estinta) tra due parti. Qualora il locatario sostenga costi diretti iniziali, ovvero direttamente attribuibili alle attività svolte per un leasing finanziario (quali ad esempio i costi di negoziazione e di stipula del contratto), gli stessi contribuiscono ad incrementare il valore corrente del bene locato rilevato. 16 L inizio del leasing coincide con la data anteriore tra quella della stipula del contratto e quella dell impegno delle parti sulle principali clausole del leasing (IPSAS n. 13, par. 7). 17 I pagamenti minimi dovuti per il leasing sono invece i pagamenti richiesti (o che possono essere richiesti) al locatario nel corso della durata del contratto, ad esclusione dei canoni sottoposti a condizione, dei costi per servizi e imposte che devono essere pagati dal locatore ed essere a lui rimborsati e del valore residuo non garantito. Quest ultimo rappresenta la parte del valore residuo del bene locato la cui realizzazione da parte del locatore non sia certa (o sia garantita solamente da un terzo collegato al locatore,come nel caso di patto di riacquisto). 18 E il tasso di interesse che consente, all inizio del leasing, di eguagliare il valore attuale complessivo dei pagamenti minimi dovuti per il leasing e del valore residuo non garantito al valore corrente (fair value) del bene locato. Qualora non fosse possibile determinarlo, per la presenza ad esempio di indicizzazioni, dovrà essere assunto il tasso marginale di interesse del finanziamento per il locatario; esso è il tasso di interesse che il locatario dovrebbe pagare per un leasing con le stesse caratteristiche o, in alternativa, il tasso che al momento della stipula del contratto di leasing, il locatario dovrebbe pagare per un prestito con durata e garanzie simili necessario ad acquisire il bene. 300

321 Il leasing immobiliare per la realizzazione di investimenti pubblici complessivo iscritto nelle passività dello stato patrimoniale, dalla quota interessi che verrà invece registrata nel conto economico come onere finanziario 19. Ammortamento del bene Il valore del bene locato deve essere ammortizzato dal locatario coerentemente con i criteri previsti dal principio IPSAS n. 17 per i beni (immobili, impianti e macchinari) ammortizzabili di proprietà. La quota ammortizzabile deve essere imputata in ciascuno degli esercizi contabili relativi al periodo di utilizzo atteso. Se sussiste una ragionevole certezza che il locatario eserciti il diritto di riscatto al termine del leasing, il periodo di utilizzo atteso (e quindi il periodo di ammortamento) coinciderà con quello della reale vita utile del bene; in caso contrario il periodo di riferimento assunto sarà il più breve tra la vita utile del bene e la durata del contratto. Di conseguenza può non sussistere una corrispondenza univoca tra la somma della quota di ammortamento e gli oneri finanziari, e l ammontare del canone di leasing; per questo motivo non è corretta la semplice rilevazione dell importo del canone come un costo nel conto economico. Analogamente, raramente le attività, e le relative passività, mantengono lo stesso valore dopo la data di inizio del leasing. Riscatto del bene Nel caso in cui il prezzo di riscatto sia stato incluso nel valore iniziale del bene, al momento del riscatto non verrà rilevata alcuna scrittura. In caso contrario, sarà rilevato un incremento delle attività per un importo pari al prezzo versato, a fronte di un immediata uscita di cassa: tale valore dovrà essere ammortizzato per la vita residua del bene. Nei contratti di leasing pubblico, il prezzo di riscatto è solitamente molto basso e l esercizio del riscatto, in virtù anche dell alta specificità del bene è pressoché certo; il prezzo dovrebbe quindi essere incluso nel valore iniziale del bene. Informazioni integrative Il paragrafo 32 del principio IPSAS n. 13 prevede inoltre una serie di ulteriori informazioni che il locatario deve fornire in Nota Integrativa tra le quali: per ciascuna categoria di beni, il valore contabile netto dei beni alla data di chiusura del bilancio; un prospetto di riconciliazione tra il totale dei pagamenti minimi dovuti (cd investimento lordo) alla data del bilancio e il loro valore attuale; 19 Gli oneri finanziari devono essere ripartiti tra gli esercizi di durata del contratto in modo da avere un tasso d interesse costante sul debito residuo per ciascun esercizio. Nella prassi possono essere impiegate alcune forme di approssimazione per semplificarne il calcolo. 301

322 Le scelte di finanziamento degli enti locali il totale dei pagamenti minimi dovuti per i leasing effettuati e il loro valore attuale, per specifici scaglioni temporali (non più di un anno, tra uno e cinque anni, più di cinque anni); i canoni sottoposti a condizione 20 rilevati come proventi nel periodo di riferimento; il totale dei pagamenti minimi previsti per eventuale sublocazione; una descrizione dei contratti di leasing significativi del locatario, includendo, tra gli altri, il criterio alla base della determinazione dei canoni sottoposti a condizione, le clausole di opzione di rinnovo, di acquisto e di indicizzazione, le restrizioni previste da contratti di leasing, quali quelle riguardanti il ritorno sul risultato economico, dividendi, nuovo indebitamento e ulteriori leasing. In Figura 11.3 si sintetizzano le rilevazioni previste dall IPSAS n. 13 per un contratto di leasing nel bilancio di contabilità economico-patrimoniale. Figura 11.3 Metodo finanziario leasing immobiliare in costruendo - contabilità economico-patrimoniale Presa in consegna del bene Durata del contratto Riscatto del bene Durata residua del bene T 0 T N T z Iscrizione all ATTIVO del valore del bene (SP) Iscrizione al PASSIVO di un debito di importo uguale al valore del bene per i futuri pagamenti (SP) CANONE - Iscrizione degli oneri finanziari (quote interesse del canone, CE) - Riduzione al debito complessivo iscritto nelle passività dello stato patrimoniale (quota capitale, SP) AMMORTAMENTO - Iscrizione quote di ammortamento in riduzione del valore dell attivo (CE) Iscrizione del prezzo di riscatto all ATTIVO del prezzo* (SP) Ammortamento del valore di Riscatto (CE) *se non è già incluso nel valore iniziale del bene 20 Il canone sottoposto a condizione è la parte dei canoni il cui importo varia in funzione di un fattore diverso dallo scorrere del tempo (quale una percentuale di vendite, un ammontare d uso, indici di prezzo, tassi di interesse di mercato). 302

323 Il leasing immobiliare per la realizzazione di investimenti pubblici Metodo patrimoniale I principi contabili nazionali, pur non avendo per ora disciplinato nello specifico la tipologia negoziale del leasing, stabiliscono implicitamente che le rilevazioni ad esso correlate debbano uniformarsi al metodo patrimoniale; infatti il documento PC n. 16 relativo alle immobilizzazioni materiali non può essere applicato ai beni di terzi in quanto prevede espressamente che sia il passaggio del titolo di proprietà a determinare l inclusione dei beni che costituiscono le immobilizzazioni materiali nei relativi conti, in quanto con tale passaggio vengono trasferiti i rischi e i benefici relativi a tali beni. Le amministrazioni pubbliche, in mancanza di specifici principi contabili, si sono uniformate a tale approccio. Di conseguenza, rispetto al sistema di contabilità economicopatrimoniale 21, l utilizzatore pubblico può iscrivere il bene oggetto del contratto di leasing tra le immobilizzazioni dello stato patrimoniale (o conto del patrimonio) solo nel momento in cui ne acquisisce giuridicamente la proprietà; d altra parte sarà tenuto a rilevare nel conto economico alla voce Costi per il godimento di beni di terzi l importo dei canoni periodici corrisposti alla società di leasing. Nei conti d ordine sarà registrato il valore del bene utilizzato, l ammontare degli impegni per i canoni futuri che dovranno essere versati alla società di leasing e il prezzo previsto per l eventuale riscatto. Solamente nel caso in cui il locatario decidesse di esercitare l opzione di riscatto e quindi si perfezionasse giuridicamente il passaggio della proprietà del bene, quest ultimo potrà essere inserito tra le voci dell attivo dello stato patrimoniale e ammortizzato per gli anni residui di vita utile. In Figura 10.4 si sintetizzano le rilevazioni previste dall applicazione del metodo patrimoniale ad un contratto di leasing pubblico nel bilancio di contabilità economico-patrimoniale. Figura 10.4 Metodo patrimoniale rilevazione in contabilità economico-patrimoniale Presa in consegna del bene Durata del contratto Riscatto del bene Durata residua del bene T 0 T N T z Iscrizione nei Conti d Ordine del valore del bene, dell ammontare delle obbligazioni per canoni futuri e del prezzo di riscatto Iscrizione dell importo del canone periodico corrisposto alla società di leasing di competenza dell esercizio (CE) Iscrizione del prezzo di riscatto all ATTIVO (SP) Ammortamento del valore di riscatto (CE) 21 Anche in questo caso, se si tratta di un azienda sanitaria si farà riferimento agli schemi di bilancio civilistico, con le eventuali variazioni previste dal Ministero o dalla Regione corrispondente, mentre per gli enti locali al Conto del Patrimonio e Conto Economico i cui schemi sono contenuti nel DPR 194/

324 Le scelte di finanziamento degli enti locali Confronto con le registrazioni di operazioni di indebitamento e impatti sul bilancio La rilevazione contabile di un operazione di leasing secondo il criterio patrimoniale in uso tanto per le imprese private che per le amministrazioni pubbliche, implica un sistema di rilevazione diverso rispetto a quello previsto per altre forme di indebitamento finalizzate all acquisto di un bene, quali tipicamente il mutuo (cfr. Box 11.1). Box 11.1 Le rilevazioni di un operazione di indebitamento a medio-lungo termine con un istituto di credito ordinario In contabilità generale alla stipula del mutuo corrisponde la rilevazione di un aumento delle disponibilità liquide e un aumento dei debiti di finanziamento; al momento del pagamento della rata si registra, a fronte di un uscita di cassa, un costo per interessi passivi per la quota interessi e una diminuzione dei debiti di finanziamento per la quota capitale. Parallelamente vengono effettuate le operazioni di rilevazione del bene acquisito grazie al finanziamento ottenuto all attivo dello stato patrimoniale e le relative scritture di ammortamento. La mancata applicazione del metodo finanziario impedisce una rappresentazione corretta e veritiera della causa sostanziale del contratto di leasing, ovvero il finanziamento di un investimento pubblico attraverso una specifica forma di indebitamento, influenzando la significatività dei bilanci; di conseguenza vi è il rischio che il decisore pubblico possa essere indotto a scegliere la modalità di realizzazione più conveniente sotto il profilo contabile a discapito della valutazione dell opportunità e della convenienza tecnica, gestionale ed economico-sociale dello stesso. Rispetto alle rilevazioni di contabilità finanziaria il leasing, non essendo equiparato ad un operazione di indebitamento, presenta rispetto ad un mutuo, il vantaggio di non aggravare la situazione debitoria dell ente. Gli impatti generati dal diverso metodo impiegato per la contabilizzazione delle due forme di indebitamento potrebbero indurre gli enti che, per una limitata autonomia finanziaria non possono accendere nuovi mutui, ad utilizzare il leasing per rispettare formalmente il vincolo di indebitamento, ma impegnando ugualmente nella sostanza i bilanci futuri per le obbligazioni correlate ai canoni. Il ricorso al metodo finanziario impedirebbe tale distorsione equiparando il leasing alle altre modalità di indebitamento. Al momento, in attesa di una normativa organica dell operazione, è auspicabile che gli enti pubblici espongano nella nota integrativa gli effetti derivanti dall adozione del metodo finanziario di contabilizzazione delle operazioni di leasing. Ciò, se da un lato produce inevitabilmente una doppia rappresentazione degli accadimenti della gestione, dall altro contribuirebbe a fornire un quadro più fedele della situazione economico-patrimoniale-finanziaria dell azienda ed eviterebbe che il differente impatto rispetto ad altre forme di 304

325 Il leasing immobiliare per la realizzazione di investimenti pubblici indebitamento influenzi la scelta tecnica dello strumento da utilizzare per finanziare gli investimenti Il trattamento ai fini dell imposta sul valore aggiunto del leasing pubblico Per valutare la convenienza economica di un leasing è indispensabile considerare anche gli impatti fiscali che esso può produrre in capo all utilizzatore e, nello specifico, in capo all ente pubblico appaltante al fine di dedurne l effetto sul costo complessivo dell operazione rispetto ad altre modalità di finanziamento. A questo proposito, tralasciando gli aspetti relativi all imposizione diretta 22, è necessario analizzare, rispetto all attuale quadro normativo, quali siano i regimi ai fini dell Imposta sul valore aggiunto applicabili all operazione e i loro impatti sia in capo alla società di leasing (che, evidentemente, avrà sempre la qualifica di soggetto passivo d imposta), che all ente pubblico utilizzatore (per il quale, in linea di massima, l Imposta sul valore aggiunto rappresenta un costo, non essendo l acquisizione dell immobile riferibile ad un attività commerciale). Agli effetti dell Imposta sul valore aggiunto, le operazioni dipendenti da un contratto di locazione finanziaria sono riconducibili alle prestazioni di servizi disciplinate dall art. 3, primo comma, del DPR n. 633 del 26 ottobre 1972, il quale prende in considerazione, tra l altro, le prestazioni verso corrispettivo dipendenti da obbligazioni di fare, di non fare e di permettere, quale ne sia la fonte. Il secondo comma dell art. 3, inoltre, qualifica come prestazioni di servizi quelle rese, dietro corrispettivo, in dipendenza di contratti di locazione, affitto, noleggio e simili; come chiarito con Risoluzione del Ministero delle finanze n. 57/E/III/7/1109 del 7 aprile 1997 è ragionevole ritenere che il termine "locazione", utilizzato dalla richiamata norma senza ulteriori specificazioni, possa essere riferito anche al contratto di leasing - o locazione finanziaria - che, non espressamente disciplinato dal codice civile, presenta comunque innegabili affinità con la fattispecie della locazione di cui agli articoli 1571 e seguenti del richiamato codice. L' art. 6 del DPR n. 633 del 1972, relativamente alle prestazioni di servizi, fa coincidere ai fini IVA il momento di effettuazione dell operazione con quello di pagamento del corrispettivo; per quanto concerne i contratti di leasing, è generale il riconoscimento che l obbligo di versamento dell imposta sul valore aggiunto e tutti gli altri obblighi strumentali connessi sorgono, in capo alla società di leasing, al momento in cui viene pagato ciascuno dei canoni periodici, limitatamente all'importo di volta in volta corrisposto. Qualora poi, alla scadenza contrattuale, venga esercitata da parte dell' utilizzatore del bene la facoltà di riscatto, la somma predeterminata che deve essere corrisposta per acquisire la 22 Tendenzialmente tali aspetti sono irrilevanti in presenza di un ente pubblico. 305

326 Le scelte di finanziamento degli enti locali proprietà del cespite, viene a costituire il corrispettivo di una vera e propria cessione di beni, per cui è possibile affermare che il contratto di leasing configura, ai fini dell IVA, una serie di prestazioni di servizi il cui corrispettivo è rappresentato dai canoni, e una cessione di beni, meramente eventuale, avente come corrispettivo l importo dovuto per il riscatto (RM n. 57/E). In relazione invece all aliquota IVA applicabile, le disposizioni contenute nell art. 16 del DPR n. 633/1972 prevedono che per le prestazioni di servizi dipendenti da contratti d opera, di appalto e simili che hanno per oggetto la produzione di beni, e per quelle dipendenti da contratti di locazione finanziaria, di noleggio e simili, l imposta si applica con la stessa aliquota che sarebbe applicabile in caso di cessione dei beni prodotti, dati con contratti di locazione finanziaria, noleggio e simili. In merito all estensione di tale norma, si ritiene che la norma si limiti a disciplinare l aliquota applicabile a determinate operazioni di locazione finanziaria (ovviamente, qualora le stesse siano imponibili), ma non possa essere invocata per stabilire il regime di esenzione o di imponibilità di tali operazioni Il mercato del leasing immobiliare in costruendo in Italia Come visto in precedenza, il leasing immobiliare come forma di finanziamento degli investimenti pubblici è stato introdotto nel nostro ordinamento a partire dal 31 luglio Pertanto, le operazioni ad oggi avviate sono ancora limitate. Occorre tuttavia sottolineare come già prima dell entrata in vigore della normativa alcune amministrazioni pubbliche avevano utilizzato la forma della locazione finanziaria per realizzare investimenti pubblici. Pertanto, la ricognizione, ad oggi, delle operazioni effettuate si basa su due categorie di operazioni: a) operazioni effettuate in leasing prima dell entrata in vigore delle specifica normativa; b) operazioni effettuate dopo l entrata in vigore della normativa. a) Le operazioni immobiliari effettuate in leasing prima dell entrata in vigore della specifica normativa Prima dell entrata in vigore delle disposizioni contenute nella Legge Finanziaria 2007, numerosi sono stati i tentativi di utilizzare il contratto di leasing immobiliare in costruendo da parte delle amministrazioni pubbliche; tuttavia, la quasi totalità delle gare è stata annullata, soprattutto per i dubbi sulla compatibilità con la normativa degli appalti pubblici, e riconvertita in operazioni differenti, prevalentemente di concessione di costruzione e gestione. Solo poche gare risultano concluse positivamente (soprattutto quelle in cui la 306

327 Il leasing immobiliare per la realizzazione di investimenti pubblici componente prevalente dell importo posto a base di gara era relativa a forniture): azienda a controllo municipale Polis di Lucca per la realizzazione di un parcheggio interrato (circa 12 milioni di euro); Azienda Ulss 20 di Verona per la fornitura delle opere edili e degli impianti del nuovo Ospedale di San Bonifacio (Verona) (importo superiore ai 53 milioni di euro). Nella tabella 11.2, si riporta la situazione delle principali gare di leasing in costruendo prima della Legge Finanziaria La maggior parte delle operazioni sono state avviate nel settore degli investimenti sanitari, proprio come alternativa al PF. 307

328 Le scelte di finanziamento degli enti locali Tabella 11.2: Gare di leasing immobiliare in costruendo indette prima della legge finanziaria 2007 Committente Oggetto Importo Esito della gara A.O. S. Anna di Ferrara Ulss 18 di Rovigo Ulss 7 di Pieve di Soligo (TV) Ulss 20 di Verona. Nuovo ospedale Scaligero Girolamo Fra castoro - San Bonifacio Polis Spa di Lucca Realizzazione e consegna di leasing chiavi in mano, completamento del Nuovo ospedale S. Anna di Ferrara Servizio di locazione finanziaria in costruendo per la realizzazione della piastra polifunzionale tecnologica e del nuovo ingresso dell ospedale S. Maria della Misericordia di Rovigo. Acquisizione in locazione finanziaria di un area chirurgica e di due aree dedicate ai servizi presso il presidio ospedaliero di Conegliano (lavori di completamento, ristrutturazione e adeguamento impiantistico). Fornitura e installazione chiavi in mano in leasing di attrezzature sanitarie e arredi, con relativa esecuzione dei lavori edili e impiantistici Realizzazione parcheggio interrato nel centro storico di Lucca, ex caserma Mazzini, con sistemazione a verde area esterna Annullato. Ripubblicato come bando di project finance Annullato. Ripubblicato come bando di lavori Annullato. Ripubblicato con modifiche, aggiudicato a dicembre 2006 e sospeso dal TAR Veneto a febbraio Aggiudicato e completato nel febbraio Aggiudicato. Opera completata nel novembre Azienda ULSS 13 di Mirano e Dolo Veneto Aggiudicato Totale mercato Di cui, aggiudicati Di cui, annullati Fonte: nostra elaborazione. 308

329 Il leasing immobiliare per la realizzazione di investimenti pubblici b) Le prime operazioni effettuate dopo l entrata in vigore della normativa Alla luce della normativa introdotta nel corso del 2007, si sono registrate prime gare di leasing immobiliare in costruendo (tabella 11.3). Tabella 11.3 Gare di leasing immobiliare in costruendo indette dopo la legge finanziaria 2007 COMMITTENTE REGIONE OGGETTO IMPORTO IN Acquisizione di un istituto scolastico da adibire a Provincia di Messina Sicilia liceo scientifico nel comune di Barcellona Pozzo di Gotto ,05 Comune di Lonato (BS) Comune di Cadorago (CO) Comune di Sommacampagna (VR) Lombardia Lombardia Veneto Riqualificazione piazza Martiri della Libertà e via Tarello; riqualificazione e pavimentazione piazza Matteotti. Realizzazione e progettazione esecutiva di un immobile da destinare a palestra, mensa e servizi annessi nel comparto scolastico di via Carducci Acquisto di alcune porzioni di immobile e realizzazione, chiavi in mano, dei lavori di ristrutturazione del fabbricato , , ,00 Comune di Carnago (VA) Lombardia Realizzazione chiavi in mano dei lavori di ampliamento scuola materna comunale ,00 Comune di Negrar (VR) 23 Veneto Realizzazione in Negrar, via San Giovanni Calabria e via Cavalieri di Vittorio Veneto, di un edificio da destinare a scuola elementare mediante contratto di locazione finanziaria ,02 Comune di Merate (LC) 24 Lombardia Realizzazione e progettazione esecutiva di scuola primaria per 500 alunni e centro unico di cottura mense scolastiche ,47 Comune di Civitanova Marche (MC) Comune di Pescia (PT) Acea Spa - Azienda Comunale Energia e Ambiente di Roma Marche Toscana Lazio Realizzazione di un edificio da adibire a residenza per studenti e anziani con certificazione energetica di classe A tramite ricorso al leasing immobiliare pubblico ovvero locazione finanziaria in costruendo. Recupero edificio ex macelli per la sede uffici di polizia municipale e protezione civile con certificazione energetica di classe A tramite il ricorso al leasing immobiliare pubblico. Procedura negoziata. Gara n. 4/GE/07 suddivisa in n. 5 lotti - Esecuzione, nelle zone dell ambito territoriale del comune di Roma e Formello, delle attività relative alla rete di distribuzione tramite il ricorso al leasing immobiliare pubblico , , ,00 23 Aggiudicato da Ati Rialto costruzione Spa (Capogruppo), Banca Monte Paschi di Siena leasing & factoring. 24 Aggiudicato da Ati La sorgente soc. coop.va per azioni (Capogruppo), Mps leasing & factoring Spa. 309

330 Le scelte di finanziamento degli enti locali Comune di Pescia (PT) Toscana Procedura aperta. Lavori di realizzazione di piazza, area a verde e area gioco e parcheggio nella frazione di Alberghi di Pescia tramite il leasing immobiliare pubblico ,00 Comune di Carnago (VA) Lombardia Realizzazione chiavi in mano di: una strada di collegamento tra via S. Bartolomeo e via C. Battisti (tangenziale di Rovate) a sud del Pl Cantaluppi (progetto A); una strada di collegamento tra la via Pascoli e via Garibaldi (progetto B) ,00 Comune di Spinea (VE) Veneto Costruzione nuovo edificio scolastico ,00 Comune di Spinea (VE) Veneto Realizzazione palestra scolastica ,00 Comune di Stezzano (BG) Lombardia Costruzione scuola media ,00 Provincia di Messina Sicilia Costruzione edificio scolastico ,00 Provincia di Salerno 1 Campania Costruzione edificio scolastico ,00 Provincia di Salerno 2 Campania Costruzione edificio scolastico ,00 Provincia di Salerno 3 Campania Costruzione edificio scolastico ,00 Comune di Lumezzane (BG) Lombardia Costruzione piscina comunale ,00 Aulss 15 Alta Padovana Veneto Costruzione piastra emergenze Ospedale Cittadella ,00 A.O. Novara Piemonte Realizzazione Nuovo ospedale ,00 A.O. Vittorio Emanuele Catania Sicilia Realizzazione Nuovo ospedale ,00 Comune di Casalrugo (PD) Veneto Realizzazione teatro e palestra ,00 Comune Merate (LC) Lombardia Realizzazione scuola e parcheggio ,00 Mercato totale ,54 Di cui, in sanità ,00 Di cui, nel settore scolastico ,54 310

331 Il leasing immobiliare per la realizzazione di investimenti pubblici Di cui, in altri settori ,00 Aggiudicati ,49 Fonte: nostra elaborazione. 311

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333 12 La realizzazione di investimenti pubblici: leasing o project finance? Fabio Amatucci, Veronica Vecchi 12.1 Un modello di confronto tra i due strumenti Nel Regno Unito il finanziamento di investimenti pubblici avviene prevalentemente con il ricorso a capitali privati. Non si tratta di una semplice strategia finanziaria o dell applicazione di uno strumento finanziario, quanto piuttosto di una politica pubblica orientata al mantenimento del debito pubblico su PIL entro la soglia del 40% e al coinvolgimento di operatori privati, raggruppati in consorzio, che consentono di ridurre alcuni rischi legati al ciclo di vita dell investimento, quali l aumento dei costi e dei tempi di realizzazione e la carente qualità di gestione delle infrastrutture e dei servizi pubblici connessi. Inizialmente tale politica prese il nome di Private Finance Initiative (PFI), spesso erroneamente tradotta con il termine project finance: il PFI si differenzia dal project finance per le ragioni sopra esposte, in altre parole che nel Regno Unito il finanziamento con capitali privati (attraverso lo strumento del project finance appunto) assume i connotati di una scelta di policy (da cui il termine iniziative), entro cui trovano applicazione alcuni strumenti manageriali, volti a supportare la scelta dello strumento rispetto a soluzioni alternative (quali per esempio il value for money test). Successivamente il termine PFI ha lasciato il posto al termine PPP public private partnership, che consentiva di racchiudere sotto la policy del governo inglese diversi modelli di finanziamento e realizzazione degli investimenti pubblici con capitali privati, in relazione ai differenti settori di applicazione. Tratto distintivo di tutti i modelli di finanziamento con capitali privati di opere pubbliche è la selezione di un soggetto, la special purpose veichle la società di progetto, che progetta, finanzia, costruisce e gestisce l opera e servizi connessi e si remunera attraverso tariffe corrisposte dagli utenti (nel caso di servizi a tariffazione sull utenza) o dall ente pubblico committente

334 Le scelte di finanziamento degli enti locali (nel caso di servizi a tariffazione sulla PA). Altri modelli di partnership possono essere definiti, ma nella maggior parte dei casi vi è un pieno coinvolgimento dell operatore privato, dalla progettazione alla gestione del servizio, compreso il finanziamento iniziale necessario per la realizzazione dell infrastruttura. In particolare se si tratta di servizi a tariffazione sull utenza il modello utilizzato è il BOT (build operate and transfer), mentre per gli investimenti a tariffazione sulla PA si fa riferimento al modello BLT (build lease and transfer). Va notato che in entrambi i casi le procedure di gara per la selezione dell operatore privato non cambiano, posto che trattasi della selezione di un soggetto concessionario. Nelle operazioni a tariffazione sulla PA il modello finanziario sottostante è un contratto di leasing, in quanto la PA chiede a un operatore privato di progettare, finanziare e costruire una infrastruttura, di gestirne i servizi non core e di averne il pieno utilizzo per l erogazione del servizio principale (sanità educazione edifici pubblici). Quindi, nel Regno Unito, ma anche altrove, come per esempio in Spagna e Portogallo dove il project finance sta avendo ampia diffusione, non esiste una distinzione formale tra il leasing e il project finance, che anzi si fondono per originare il cosiddetto PF a tariffazione sulla pubblica amministrazione. In Italia, invece, i due strumenti sono considerati, almeno nella pratica, come distinti e prevedono procedure di gara differenti, che possono indurre a erronee valutazioni. È auspicabile quindi che il legislatore italiano, che pure sta intervenendo in maniera positiva sul modello italiano di project finance, se non si diffonderà prima questa consapevolezza nella pratica, assimili le due operazioni, quantomeno per la realizzazione di investimenti a tariffazione sulla PA 1. Spesso, infatti, nella pratica i due strumenti sono considerati alternativi e il ricorso al leasing è spesso stato alimentato dalla volontà di superare le criticità del project finance. Va subito notato che gli elementi che hanno reso difficile l utilizzo del project finance sono riconducibili prevalentemente alle scarse competenze di tipo economico finanziarie e di risk management, che sono alla base anche di un efficiente utilizzo del leasing. Come detto, il leasing è introdotto nel codice degli appalti attraverso il d.lgs. 31 luglio 2007, n. 113, recante ulteriori disposizioni correttive e integrative del D.lgs 163/2006. A tal proposito è utile evidenziare che project finance e leasing sono due contratti di finanziamento con oggetto simile, la progettazione, la costruzione e la fornitura chiavi in mano di un investimento e la sua gestione, parziale o totale. In particolare, il leasing (il cosiddetto leasing immobiliare in costruendo) e il project finance possono rappresentare due alternative per il finanziamento degli investimenti a diretto utilizzo dell Amministrazione pubblica (ospedali, sedi pubbliche, scuole). Se da un punto di vista giuridico la procedura per la selezione dell operatore privato nel project finance è più articolata di quella del leasing, sebbene la procedura a iniziativa pubblica è del 1 Risolvendo anche il diverso trattamento fiscale, che non ha senso di persistere, visto che le due operazioni sono analoghe e l attuale trattamento fiscale differenziato è causato solo da una stratificazione normativa (Vecchi 2008a). 314

335 La realizzazione di investimenti pubblici tutto simile a quella per la selezione dell operatore privato nell ambito del leasing (procedura aperta o ristretta con il criterio economicamente vantaggioso), da un punto di vista di strutturazione dell operazione le differenze sono limitate. Il leasing per la realizzazione di immobili è assimilabile ai contratti BLT (build lease and trasfer), che rappresentano una variante al modello di riferimento del project finance BOT (build operate and transfer). In particolare, con riferimento alle infrastrutture a tariffazione sulla pubblica amministrazione, l applicazione del project finance prevede che il concedente pubblico paghi un canone di disponibilità e un canone per i servizi. Il primo è assimilabile a un canone di leasing per la disponibilità, appunto, dell immobile realizzato; il secondo, invece, si riferisce ai servizi accessori eventualmente trasferiti in gestione all operatore privato. Il project finance così strutturato non è altro che un contratto di leasing al quale è aggiunto un contratto per la gestione di servizi accessori, che per altro possono essere in parte inclusi anche in un operazione di locazione. La strutturazione di operazioni di project finance con doppio canone permette dunque un agevole confronto tra i due strumenti e consente di valutare in modo trasparente il costo della gestione dei servizi accessori nel caso in cui vengano esternalizzati all operatore privato nell ambito di operazioni di PF/leasing o attraverso contratti di più breve durata separati. La figura 12.1 evidenzia la scomposizione degli elementi di costo per la stazione appaltante relativi ai due strumenti. Il confronto di convenienza dell uno o dell altro strumento prevede un analisi differenziale del costo dei canoni di leasing e di quelli relativi alla disponibilità delle aree; la valutazione del grado e della natura dei rischi trattenuti (e di converso trasferiti all operatore privato) e l analisi del costo relativo alla gestione dei servizi accessori, che può essere trasferita in parte o totalmente all operatore privato (in entrambi gli strumenti) oppure rimanere in capo all amministrazione. Sotto questo profilo di analisi va, infatti, evidenziato che sempre più spesso contratti di project finance prevedono il coinvolgimento dell operatore privato nella gestione dei servizi strettamente correlati all infrastruttura realizzata (manutenzioni, energia), servizi peraltro talvolta inclusi in contratti di leasing. Vanno comunque evidenziati alcuni limiti del leasing, così come si configura nell esperienza italiana, tra cui la non previsione di una società di progetto, che agisca come interlocutore unico per il concedente pubblico, che non consente una efficiente allocazione dei rischi, che rappresentano uno dei vantaggi più rilevanti del project finance, soprattutto quando i contratti sono adeguatamente negoziati. Un secondo elemento è riferito al fatto che spesso si tratta di un contratto che non prevede la gestione dell infrastruttura realizzata, riducendo conseguentemente l incentivo per l operatore privato di realizzare un investimento con caratteristiche tali da limitare i costi di manutenzione e di gestione. Per concludere, è possibile affermare, in relazione alle operazioni a tariffazione sulla PA, che da un punto di vista procedurale, il leasing è assimilabile al project finance a iniziativa pubblica e che, qualora l ente fosse intenzionato alla sola realizzazione dell infrastruttura senza avvalersi della gestione dei servizi non core da parte dell operatore privato, il project finance, 315

336 Le scelte di finanziamento degli enti locali nell attuale ordinamento giuridico, consente di strutturare una operazione maggiormente efficiente sotto il profilo dell allocazione dei rischi. Per tali motivi è auspicabile uno sforzo del legislatore nell assimilare i due strumenti, per lo meno sotto il profilo fiscale ai fini dell imposta sul valore aggiunto (IVA), in quanto i canoni corrisposti nell ambito di una operazione di leasing godono di un trattamento favorevole rispetto al canone di disponibilità delle project finance, che sconta una diseconomia del 10% rispetto ai primi. Figura 12.1 Confronto PF e leasing Costo gestione servizi accessori Canone servizi canoni di leasing Canone di disponibilità RISCHI TRATTENUTI LEASING Valutazione anche dei rischi trasferiti RISCHI TRATTENUTI PF Fonte: nostra elaborazione La valutazione comparata dei vantaggi e delle criticità Le differenze sostanziali tra le due operazioni sono comunque riportate nella tabella

337 Tabella 12.1 Differenze tra leasing e project finance Elementi di confronto LEASING PROJECT FINANCE Trattamento contabile per l utilizzatore Il canone di leasing ricade completamente sulla spesa corrente (conto economico), senza separazione nelle due componenti (quota interessi e quota capitale). Ad oggi, il canone viene contabilizzato con il metodo finanziario Il prezzo di riscatto è contabilizzato come spesa di investimento Il contributo in conto lavori è contabilizzato come spesa di investimento Il contributo in conto esercizio nonché il pagamento del canone (non scomposto nelle componenti disponibilità e servizi) ricade sulla spesa corrente (conto economico). 317 Limite di indebitamento (art. 204 TUEL per enti locali; d.lgs. 502/517/92 per asl) Il canone di leasing e il valore residuo da riconoscere alla società non rientrano nel calcolo del limite di indebitamento. I contributi in conto lavori e esercizio non rientrano nel limite di indebitamento, a condizione che l alea gestionale (rischio di costruzione e rischio di gestione e/o domanda) siano a carico del soggetto concessionario (secondo previsione di Eurostat) Incidenza sugli equilibri di bilancio e parametri di deficitarietà Un opera acquisita con leasing viene iscritta nel bilancio preventivo solo quando verrà pagato il canone I canoni di leasing impattano sul bilancio consuntivo solo per il canone annuale Gli investimenti realizzati in concessione figurano nel loro intero ammontare nel bilancio preventivo Un opera può essere iscritta nel bilancio preventivo per lotti solo se sono funzionali Patto di stabilità interno I canoni di leasing per gli enti locali rientrano interamente nel calcolo dei saldi. Tuttavia il valore dell operazione non costituisce debito Le rate dei contributi in conto lavori e in conto esercizio rientrano nel calcolo dei saldi Patto di stabilità esterno I canoni di leasing rientrano interamente nelle passività finanziarie e dunque aumentano il debito pubblico rilevante per patto di stabilità esterno? I contributi in conto lavori e esercizio a determinate condizioni possono non rientrare nel patto di stabilità esterno (vedi comunicazione Eurostat) Possibilità di avvalersi di fondi comunitari statali È dubbia la possibilità di erogazione di contributi statali e/o comunitari per finanziare una spesa È ammessa la possibilità per la pubblica amministrazione di avvalersi dello stanziamento di

338 e regionali corrente (canone di leasing) fondi statali e/o comunitari per il contributo in conto lavori. È dubbia la possibilità di avvalersene per il contributo in conto esercizio e per il canone di disponibilità. Confronto finanziario a parità di costo di A parità di costo di investimento e di servizi A parità di costo di investimento e di servizi 318 difficiltà procedurali Gli articoli del codice appalti dedicati al leasing sono scarni e lacunosi. Ne consegue ampio rischio di contenzioso e di ricorsi. Tra gli aspetti problematici obbligazioni e garanzie della società di leasing nella fase esecutiva dei lavori vista l esclusività di attività degli intermediari finanziari ex TUB; contenuti del bando di gara ai quali viene lasciato il compito di chiarire una serie di prescrizioni anche per aspetti molto delicati come le garanzie, le polizze assicurative, i requisiti per la partecipazione, eventuali modifiche nella compagine degli aggiudicatari espropri e partecipazione della società di leasing alla conferenza dei servizi Non ci sono significative incertezze procedurali in quanto la procedura della concessione sia ad iniziativa privata che pubblica è ad oggi sufficientemente consolidata nella prassi e nella giurisprudenza oltre che nei chiarimenti dell Autorità di vigilanza sui lavori pubblici. Contenuti dei bandi, requisiti, poteri del concessionario in materia di esproprio e di partecipazione a conferenza dei servizi, ecc. sono tutti aspetti ampiamente regolati. Qualche incertezza in merito alle nuove procedure introdotte di recente. Tempi di esecuzione Tempi certi e rapidi nell esecuzione in quanto la società di leasing è incentivata a consegnare l opera in tempi brevi perché riscuote la rata iniziale solo dopo la consegna dell immobile (maggiore incertezza nel caso di maxirata iniziale come acconto lavori) Costi In linea generale, il costo del finanziamento risente di uno spread 0.5/0.8 %. A parità di costo di investimento il canone di leasing presenta tassi meno elevati rispetto a quelli della concessione Tempi certi e rapidi nell esecuzione Nella società di progetto affidataria della concessione sono presenti sia i costruttori che i gestori e pertanto in essa si contemperano interessi opposti che riducono il rischio di ritardi nella consegna e di varianti in corso d opera Importante, tuttavia, indicare la durata della concessione a partire dall apertura del cantiere, e non dalla fase di gestione In linea generale, il costo del finanziamento risente di uno spread 1,25%-1,40% Nella concessione c è ampia e ben maggiore flessibilità nella gestione dei flussi a carico della pubblica amministrazione rispetto al leasing

339 investimento esternalizzati il leasing presenterà canoni più elevati rispetto a quelli ottenibili con concessione che consente una ripartizione su un periodo di tempo più lungo esternalizzati la concessione consente una ripartizione su un periodo di tempo più lungo e dunque un canone più basso possibilità di integrazione attraverso un prezzo (contributo a fondo perduto) Non sono possibili pagamenti in natura e neanche la cessione dello sfruttamento di attività a reddito, al fine di ridurre il costo dell operazione Una delle caratteristiche dell operazione sta nella possibilità di prevedere la cessione, al concessionario, al fine di ridurre il costo dell operazione, di diritti di proprietà o godimento su immobili, nonché la cessione dello sfruttamento di attività a reddito. Nella concessione è quindi possibile per l ente abbassare l esborso finanziario in modo molto più flessibile rispetto al leasing 319 Durata del contratto Le durate medie di leasing immobiliare sono in genere pari a 15/20 anni Le durate delle concessioni sono in genere pari a 30 anni ma possono anche essere superiori Fiscalità Il canone di leasing è soggetto a IVA relativa all oggetto (per la realizzazione di opere, 10%). La società di leasing paga il costruttore applicando l IVA relativa Il contributo in conto capitale è soggetto ad IVA con un aliquota pari al 10% Il contributo in conto esercizio e il canone sono soggetti ad IVA con un aliquota pari al 20% Per le aziende sanitarie è previsto il recupero dell IVA versata, ma il decreto non è mai stato approvato. Contrattualistica La contrattualistica del leasing immobiliare pubblico non è standardizzata e quella che ad oggi si è sviluppata sul leasing immobiliare è relativa più che altro ad operazioni con soggetti privati e non appare particolarmente tutelante per l utilizzatore (vedi anche oltre sul trasferimento rischi, ecc.) Sono previste di norma consistenti penalità a carico dell utilizzatore per ritardi nei pagamenti e oneri accessori vari, cauzioni ecc. onerose per La contrattualistica delle concessioni ha sviluppato un consistente grado di tutela dell utilizzatore pubblica amministrazione Le penalità per mora sono inferiori rispetto a quelle del leasing Non ci sono oneri accessori

340 Progettazione La stazione appaltante pone a base di gara un Nel project finance, la progettazione dipende dalla l utilizzatore 320 Trasferimento Rischi In linea di massima la società di leasing è meno propensa e pronta a gestire la ripartizione dei rischi È importante un confronto tra matrice rischi nella prassi del leasing e nelle concessioni Negli schemi proposti da ASSILEA sono previste clausole non previste per il PF: La stazione appaltante manleva la società di leasing da ogni responsabilità in ordine a: mancanza di qualità; difetto funzionamento; vizi palesi o occulti; idoneità degli immobili e dei lavori; inadempimenti del costruttore e/o di terzi; violazione di norme antinfortunistiche e/o di inquinamento imputabili alle ditte esecutrici; qualsiasi altra ipotesi che comportasse la parziale o mancata utilizzazione degli immobili per qualunque causa e qualunque sia la durata del mancato utilizzo; ritardata o mancata consegna degli immobili; indennizzi o risarcimenti danni per qualsiasi titolo o causa connessi all esecuzione dei lavori Al momento della consegna dell opera finita, si procederà al conguaglio dei costi di realizzazione effettivamente sopportati dalla società di leasing mandante dell ATI aggiudicataria. La stazione appaltante mandataria, incaricata del controllo e della gestione dei lavori eseguiti dal soggetto realizzatore, si accollerà in quanto Ente aggiudicante utilizzatore in locazione finanziaria dell opera gli ulteriori oneri finanziari, economici e temporali che dovessero gravare sull opera finita rispetto a quelli inizialmente preventivati attraverso una riformulazione dei canoni periodici del contratto di locazione finanziaria. Nella concessione la prassi e una maggiore capacità delle amministrazioni pubbliche di negoziare offre una ripartizione dei rischi più equilibrata; la pubblica amministrazione può contare su una maggiore preparazione e propensione all accollo di rischi da parte del privato. I rischi di costruzione e quelli relativi alla fase di gestione dell opera sono di norma trasferiti al concessionario

341 progetto almeno a livello preliminare procedura: ad iniziativa pubblica (art. 144): progetto preliminare, comprensivo di PEF; ad iniziativa privata (art 153): è sufficiente lo studio di fattibilità. 321 Gestione dell opera È possibile prevedere nell ambito del contratto di leasing solo limitati servizi di gestione È quindi necessario affidare con procedure separate la costruzione dell opera e i servizi di gestione della stessa Questo comporta da un lato che la PA non si spoglia dei poteri di affidamento dei servizi e potrà fare affidamenti di servizi per periodi più brevi (rispetto a quanto avviene nella concessione) dall altro la PA deve comunque effettuare più gare (rispetto a quanto avviene nella concessione) e sopporta il rischio che la separazione tra costruzione e gestione e affidamenti di servizi per periodi più brevi comportino problemi di raccordi operativi e di maggiori oneri Per queste caratteristiche il leasing si adatta maggiormente per opere dove non sia possibile o opportuno esternalizzare una grande componente servizi È necessario affidare al concessionario congiuntamente la realizzazione e le attività relative alla gestione dell opera (tranne quelle riservate alla Pubblica Amministrazione quali ad es. servizi sanitari) per durate molto lunghe L ente può comunque decidere il perimetro delle attività da affidare al concessionario anche in relazione alla opportunità di svolgerne alcune internamente La concessione comporta una sola gara e quindi per lunghi periodi la pubblica amministrazione non si dovrà più occupare di affidare servizi Inoltre consente di coordinare meglio la fase di costruzione e quella di gestione (in quanto i costruttori e i gestori sono riuniti nella società di progetto e quindi i gestori possono consentire di ottimizzare la struttura dell opera al fine della successiva gestione riducendo oneri di manutenzione, ecc.) Reverse charge Il leasing non comporta rischi di reverse charge per la stazione appaltante La concessione comporta limitati rischi di reverse charge per la stazione appaltante (responsabilità solidale del committente per pagamento oneri contributivi e previdenziali dell appaltatore, ecc.) Ruolo della pubblica amministrazione In linea generale, l ente pubblico svolge i compiti di programmazione; In linea generale, l ente pubblico svolge semplicemente i compiti di programmazione;

342 322 progettazione; coordinamento; finanziamento; controllo; si può trovare a dover gestire molteplici rapporti con società di leasing, costruttore, fornitore di servizi. Elementi di confronto LEASING PROJECT FINANCE Trattamento contabile per l utilizzatore Il canone di leasing ricade completamente sulla spesa corrente (conto economico), senza separazione nelle due componenti (quota interessi e quota capitale). Ad oggi, il canone viene contabilizzato con il metodo finanziario Il prezzo di riscatto è contabilizzato come spesa di investimento Limite di indebitamento (art. 204 TUEL per enti locali; d.lgs 502/517/92 per asl) Il canone di leasing e il valore residuo da riconoscere alla società non rientrano nel calcolo del limite di indebitamento. eventuale progettazione (preliminare o studio di fattibilità); controllo; gestisce un solo rapporto con la Società di progetto. Il contributo in conto lavori è contabilizzato come spesa di investimento Il contributo in conto esercizio nonché il pagamento del canone (non scomposto nelle componenti disponibilità e servizi) ricade sulla spesa corrente (conto economico). I contributi in conto lavori e esercizio non rientrano nel limite di indebitamento, a condizione che l alea gestionale (rischio di costruzione e rischio di gestione e/o domanda) siano a carico del soggetto concessionario (secondo previsione di Eurostat) Incidenza sugli equilibri di bilancio e parametri di deficitarietà Un opera acquisita con leasing viene iscritta nel bilancio preventivo solo quando verrà pagato il canone I canoni di leasing impattano sul bilancio consuntivo solo per il canone annuale Gli investimenti realizzati in concessione figurano nel loro intero ammontare nel bilancio preventivo Un opera può essere iscritta nel bilancio preventivo per lotti solo se sono funzionali Patto di stabilità interno I canoni di leasing per gli enti locali rientrano interamente nel calcolo dei saldi. Tuttavia il valore dell operazione non costituisce debito Le rate dei contributi in conto lavori e in conto esercizio rientrano nel calcolo dei saldi Patto di stabilità esterno I canoni di leasing rientrano interamente nelle passività finanziarie e dunque aumentano il debito I contributi in conto lavori e esercizio a determinate condizioni possono non rientrare nel patto di

343 pubblico rilevante per patto di stabilità esterno? stabilità esterno (vedi comunicazione Eurostat) Possibilità di avvalersi di fondi comunitari statali e regionali È dubbia la possibilità di erogazione di contributi statali e/o comunitari per finanziare una spesa corrente (canone di leasing) È ammessa la possibilità per la pubblica amministrazione di avvalersi dello stanziamento di fondi statali e/o comunitari sia per il contributo in conto lavori. È dubbia la possibilità di avvalersene per il contributo in conto esercizio e per il canone di disponibilità. 323 difficiltà procedurali Gli articoli del codice appalti dedicati al leasing sono scarni e lacunosi. Ne consegue ampio rischio di contenzioso e di ricorsi. Tra gli aspetti problematici obbligazioni e garanzie della società di leasing nella fase esecutiva dei lavori vista l esclusività di attività degli intermediari finanziari ex TUB; contenuti del bando di gara ai quali viene lasciato il compito di chiarire una serie di prescrizioni anche per aspetti molto delicati come le garanzie, le polizze assicurative, i requisiti per la partecipazione, eventuali modifiche nella compagine degli aggiudicatari espropri e partecipazione della società di leasing alla conferenza dei servizi Non ci sono significative incertezze procedurali in quanto la procedura della concessione sia ad iniziativa privata che pubblica è ad oggi sufficientemente consolidata nella prassi e nella giurisprudenza oltre che nei chiarimenti dell Autorità di vigilanza sui lavori pubblici. Contenuti dei bandi, requisiti, poteri del concessionario in materia di esproprio e di partecipazione a conferenza dei servizi, ecc. sono tutti aspetti ampiamente regolati. Qualche incertezza in merito alle nuove procedure introdotte di recente. Tempi di esecuzione Tempi certi e rapidi nell esecuzione in quanto la società di leasing è incentivata a consegnare l opera in tempi brevi perché riscuote la rata iniziale solo dopo la consegna dell immobile (maggiore incertezza nel caso di maxirata iniziale come acconto lavori) Costi In linea generale, il costo del finanziamento risente di uno spread 0.5/0.8 %. A parità di costo di investimento il canone di leasing presenta tassi Tempi certi e rapidi nell esecuzione Nella società di progetto affidataria della concessione sono presenti sia i costruttori che i gestori e pertanto in essa si contemperano interessi opposti che diminuiscono il rischio di ritardi nella consegna e di varianti in corso d opera Importante, tuttavia, indicare la durata della concessione a partire dall apertura del cantiere, e non dalla fase di gestione In linea generale, il costo del finanziamento risente di uno spread 1,25%-1,40% Nella concessione c è ampia e ben maggiore

344 meno elevati rispetto a quelli della concessione flessibilità nella gestione dei flussi a carico della pubblica amministrazione rispetto al leasing Confronto finanziario a parità di costo di investimento A parità di costo di investimento e di servizi esternalizzati il leasing presenterà canoni più elevati rispetto a quelli ottenibili con concessione che consente una ripartizione su un periodo di tempo più lungo A parità di costo di investimento e di servizi esternalizzati la concessione consente una ripartizione su un periodo di tempo più lungo e dunque un canone più basso 324 possibilità di integrazione attraverso un prezzo (contributo a fondo perduto) Non sono possibili pagamenti in natura e neanche la cessione dello sfruttamento di attività a reddito, al fine di ridurre il costo dell operazione Durata del contratto Le durate medie di leasing immobiliare sono in genere pari a 15/20 anni Una delle caratteristiche dell operazione sta nella possibilità di prevedere la cessione, al concessionario, al fine di ridurre il costo dell operazione, di diritti di proprietà o godimento su immobili, nonché la cessione dello sfruttamento di attività a reddito. Nella concessione è quindi possibile per l ente abbassare l esborso finanziario in modo molto più flessibile rispetto al leasing Le durate delle concessioni sono in genere pari a 30 anni ma possono anche essere superiori Fiscalità Il canone di leasing è soggetto a IVA relativa all oggetto (per la realizzazione di opere, 10%). La società di leasing paga il costruttore applicando l IVA relativa Il contributo in conto capitale è soggetto ad IVA con un aliquota pari al 10% Il contributo in conto esercizio e il canone sono soggetti ad IVA con un aliquota pari al 20% Per le aziende sanitarie è previsto il recupero dell IVA versata, ma il decreto non è mai stato approvato. Contrattualistica La contrattualistica del leasing immobiliare pubblico non è standardizzata e quella che ad oggi si è sviluppata sul leasing immobiliare è relativa più che altro ad operazioni con soggetti privati e non appare particolarmente tutelante per La contrattualistica delle concessioni ha sviluppato un consistente grado di tutela dell utilizzatore pubblica amministrazione Le penalità per mora sono inferiori rispetto a

345 l utilizzatore (vedi anche oltre sul trasferimento rischi, ecc.) Sono previste di norma consistenti penalità a carico dell utilizzatore per ritardi nei pagamenti e oneri accessori vari, cauzioni ecc. onerose per l utilizzatore quelle del leasing Non ci sono oneri accessori 325 trasferimento Rischi In linea di massima la società di leasing è meno propensa e pronta a gestire la ripartizione dei rischi È importante un confronto tra matrice rischi nella prassi del leasing e nelle concessioni Negli schemi proposti da ASSILEA sono previste clausole non previste per il PF: La stazione appaltante manleva la società di leasing da ogni responsabilità in ordine a: mancanza di qualità; difetto funzionamento; vizi palesi o occulti; idoneità degli immobili e dei lavori; inadempimenti del costruttore e/o di terzi; violazione di norme antinfortunistiche e/o di inquinamento imputabili alle ditte esecutrici; qualsiasi altra ipotesi che comportasse la parziale o mancata utilizzazione degli immobili per qualunque causa e qualunque sia la durata del mancato utilizzo; ritardata o mancata consegna degli immobili; indennizzi o risarcimenti danni per qualsiasi titolo o causa connessi all esecuzione dei lavori Al momento della consegna dell opera finita, si procederà al conguaglio dei costi di realizzazione effettivamente sopportati dalla società di leasing mandante dell ATI Aggiudicataria. La stazione appaltante mandataria, incaricata del controllo e della gestione dei lavori eseguiti dal soggetto realizzatore, si accollerà in quanto Ente Aggiudicante utilizzatore in locazione finanziaria dell opera gli ulteriori oneri finanziari, economici e temporali che dovessero gravare sull opera finita rispetto a quelli inizialmente preventivati attraverso Nella concessione la prassi e una maggiore capacità delle amministrazioni pubbliche di negoziare offre una ripartizione dei rischi più equilibrata; la pubblica amministrazione può contare su una maggiore preparazione e propensione all accollo di rischi da parte del privato. I rischi di costruzione e quelli relativi alla fase di gestione dell opera sono di norma trasferiti al concessionario

346 una riformulazione dei canoni periodici del contratto di locazione finanziaria. Progettazione La stazione appaltante pone a base di gara un progetto almeno a livello preliminare Nel project finance, la progettazione dipende dalla procedura: ad iniziativa pubblica (art. 144): progetto preliminare, comprensivo di PEF; ad iniziativa privata (art 153): è sufficiente lo studio di fattibilità. 326 Gestione dell opera È possibile prevedere nell ambito del contratto di leasing solo limitati servizi di gestione È quindi necessario affidare con procedure separate la costruzione dell opera e i servizi di gestione della stessa Questo comporta da un lato che la PA non si spoglia dei poteri di affidamento dei servizi e potrà fare affidamenti di servizi per periodi più brevi (rispetto a quanto avviene nella concessione) dall altro la PA deve comunque effettuare più gare (rispetto a quanto avviene nella concessione) e sopporta il rischio che la separazione tra costruzione e gestione e affidamenti di servizi per periodi più brevi comportino problemi di raccordi operativi e di maggiori oneri Per queste caratteristiche il leasing si adatta maggiormente per opere dove non sia possibile o opportuno esternalizzare una grande componente servizi È necessario affidare al concessionario congiuntamente la realizzazione e le attività relative alla gestione dell opera (tranne quelle riservate alla Pubblica Amministrazione quali ad es. servizi sanitari) per durate molto lunghe L ente può comunque decidere il perimetro delle attività da affidare al concessionario anche in relazione alla opportunità di svolgerne alcune internamente La concessione comporta una sola gara e quindi per lunghi periodi la pubblica amministrazione non si dovrà più occupare di affidare servizi Inoltre consente di coordinare meglio la fase di costruzione e quella di gestione (in quanto i costruttori e i gestori sono riuniti nella società di progetto e quindi i gestori possono consentire di ottimizzare la struttura dell opera al fine della successiva gestione riducendo oneri di manutenzione, ecc.) Reverse charge Il leasing non comporta rischi di reverse charge per la stazione appaltante La concessione comporta limitati rischi di reverse charge per la stazione appaltante (responsabilità solidale del committente per pagamento oneri contributivi e previdenziali dell appaltatore, ecc.)

347 Ruolo della pa In linea generale, l ente pubblico svolge i compiti di programmazione; progettazione; coordinamento; finanziamento; controllo; si può trovare a dover gestire molteplici rapporti con società di leasing, costruttore, fornitore di servizi. Fonte: nostra elaborazione. In linea generale, l ente pubblico svolge semplicemente i compiti di programmazione; eventuale progettazione (preliminare o studio di fattibilità); controllo; gestisce un solo rapporto con la Società di progetto. 327

348 12.3 Conclusioni Dall analisi dei due strumenti si sono rilevati alcuni elementi critici che devono essere analizzati nella scelta dello strumento, soprattutto per la realizzazione di opere a tariffazione sulla pubblica amministrazione (non solo ospedali, ma scuole, caserme, edifici per sedi pubbliche, carceri, tribunali). L elemento di maggior criticità è rappresentato dall allocazione dei rischi tra il soggetto pubblico e il soggetto privato. Infatti, la sostanziale differenza tra i due strumenti si concretizza nella costituzione di una società di progetto, nel project finance, che si assume i rischi anche in seguito alla consegna dell immobile; invece, nel leasing immobiliare non è prevista la costituzione di un istituto giuridico specifico, scaricando in parte i rischi in capo alla pubblica amministrazione. Questo crea una sostanziale discordanza tra i due strumenti, il primo (project finance) finalizzato alla realizzazione dell opera e al trasferimento dei rischi al soggetto privato (costruzione, ma soprattutto gestione e domanda), anche dopo la consegna dell opera, il secondo (leasing immobiliare) finalizzato alla mera costruzione di un opera, finanziata attraverso il pagamento del canone di leasing. Inoltre, il leasing presenta altre, numerose, criticità: l amministrazione pubblica, oltre a dover predisporre un progetto preliminare, deve predisporre bandi completi, che chiariscano gli aspetti salienti della procedura di gara, del progetto e delle responsabilità fra la società di leasing e il costruttore. Proprio per l incompletezza di molti bandi, pubblicati da amministrazioni pubbliche, diverse di queste sono state impugnate o annullate; il leasing appare di difficile applicazione poiché la normativa obbliga la società di leasing, cioè l intermediario finanziario, ad inserire nel proprio bilancio gli asset, che successivamente verranno concessi in leasing. Questo appare di difficile attuazione poiché inscrivere asset di cospicuo valore all interno di bilanci bancari va contro le politiche di bilancio di queste aziende. In conclusione, sul piano giuridico è auspicabile che il legislatore riconduca le procedure relative ai due strumenti ad un unico percorso affinché la variabile procedurale non distorca il confronto tra due strumenti simili. Inoltre, va sottolineato che ad oggi esiste in Italia anche una distorsione fiscale che penalizza il PF rispetto al leasing e che non tiene conto della natura omogenea del canone di leasing e di quello di disponibilità: al primo, infatti, si applica un aliquota IVA del 10% e al secondo del 20%. L applicazione del project finance o leasing non può derivare dunque da una scelta aprioristica ma deve essere il risultato di una analisi giuridica ed economico finanziaria. Si ribadisce che sul piano sostanziale non vi è alcuna differenza tra i due strumenti, sostanzialmente identici che, anzi, si fondono per originare il cosiddetto PF a tariffazione sulla pubblica amministrazione. 328

349 13 La valorizzazione del patrimonio come leva di finanziamento degli investimenti Fabio Amatucci 13.1 Il contesto di riferimento La gestione del patrimonio immobiliare, che costituisce uno degli elementi strategici per gli assetti economici delle amministrazioni pubbliche, rende necessario intraprendere opportune politiche di gestione, valorizzazione e sviluppo. Il patrimonio immobiliare, oltre a costituire un elemento fondamentale ai fini economico-finanziari, presenta particolari ricadute sull intera attività di un ente locale, in quanto (Rubini, 2008): la qualità dei servizi erogati dagli enti locali è profondamente connessa alla qualità dello stato di conservazione degli immobili e alla loro razionale organizzazione; la piena valorizzazione del patrimonio può concorrere a finanziare politiche di investimento, senza l obbligo di ricorso all indebitamento bancario, o come leva per diminuirne il costo; l utilizzo e la valorizzazione del patrimonio di proprietà può favorire l attivazione di interventi di trasformazione urbana, la realizzazione di nuove opere, l implementazione di politiche di sviluppo del territorio; un efficiente gestione del patrimonio di proprietà permette un incremento delle entrate correnti e la riduzione complessiva della spesa. La necessità, da parte degli enti locali, di affrontare in modo differente il tema della gestione e dell utilizzo del proprio patrimonio è legata, tuttavia, a criticità di natura prevalentemente finanziaria. La carenza di risorse, i tagli continui ai

350 Le scelte di finanziamento degli enti locali trasferimenti, le difficoltà (anche di ordine normativo) ad inasprire ulteriormente la pressione fiscale o ad aumentare le tariffe dei servizi, i limiti di spesa legati al Patto di stabilità interno impongono agli enti locali di individuare nuove modalità di finanziamento dei propri programmi, soprattutto di investimento. È necessario, quindi, che gli enti locali individuino precise strategie di valorizzazione del proprio patrimonio, coerenti con le possibili finalità da perseguire: copertura di disavanzi, riduzione del debito, sviluppo del territorio, realizzazione di nuove infrastrutture, aumento delle entrate correnti. La formulazione delle strategie generali relative al patrimonio immobiliare si articola in diverse fasi operative: innanzitutto, occorre procedere alla identificazione e classificazione del patrimonio in base alle sue caratteristiche e al livello di criticità strategica per l ente (questo processo avviene attraverso la due diligence immobiliare); in secondo luogo, è necessario ottenere una valutazione del patrimonio, secondo gli approcci utilizzati in letteratura; infine, la fase successiva consiste nella selezione delle politiche concrete di intervento, in base a specifiche priorità e linee guida, formulate dagli organi decisionali politici L identificazione, l inventariazione e la selezione del patrimonio: la due diligence immobiliare La conoscenza della consistenza del patrimonio immobiliare rappresenta il punto di partenza per le politiche di valorizzazione e sviluppo. Lo scarso livello di conoscenza del patrimonio immobiliare, che caratterizza non solo gli enti locali ma anche lo Stato, può essere colmato attraverso la due diligence immobiliare, che consente un analisi dettagliata e tecnica del patrimonio in un dato momento (Giliberto, 2007). La sua finalità è quella di fornire una descrizione dei beni immobili, sia in relazione agli aspetti qualitativi, sia in relazione ai potenziali rischi ed alle criticità che li caratterizzano, al fine di programmare eventuali interventi e definire le strategie di valorizzazione più appropriate. Il programma di valorizzazione ha ad oggetto un portafoglio immobiliare così complesso ed articolato che non può prescindere da un attività di ricognizione e valutazione; pertanto, la due diligence consente all ente di effettuare un identificazione del proprio patrimonio, definirne il reale valore di mercato (anche in funzione di progetti di sviluppo), selezionare gli immobili idonei alla cessione nel breve o medio periodo, analizzare in modo comparato i differenti scenari di valorizzazione e dismissione del patrimonio (figura 13.1). 330

351 La valorizzazione del patrimonio come leva di finanziamento degli investimenti Figura 13.1 Il processo di valorizzazione del patrimonio DUE DILIGENCE IMMOBILIARE RICOGNIZIONE VALUTAZIONE Inventario Censimento Tecniche di valutazione STRATEGIE DI VALORIZZAZIONE Fonte: nostra elaborazione. L attività di ricognizione del patrimonio, che si svolge attraverso l inventario (raccolta dati, accertamenti urbanistici ed edilizi, sopralluoghi 1 ) e il censimento (che fornisce una conoscenza continua e dinamica delle caratteristiche del patrimonio), si basa su differenti variabili, che possono essere raggruppate in quattro categorie (Giliberto, 2007; Elefanti, Bosoni, 2003): caratteristiche tecniche. La variabile in oggetto concerne le caratteristiche fisiche e tecniche dell immobile: dimensione, 1 Per una analisi approfondita delle caratteristiche e delle modalità di redazione dell inventario, si veda Elefanti, Bosoni (2003). In particolare, secondo gli autori, la procedura di inventariazione si articola in quattro fasi: 1) Individuazione del bene: identificazione non solo fisica degli immobili da inventariare, ma anche dell esatta natura (terreno, fabbricato, opera demaniale, patrimonio disponibile o indisponibile). 2) Rilevazione del bene: codificazione e sintesi delle informazioni disponibili, assegnazione di un numero di inventario, compilazione di apposite schede informative; 3) Codificazione/classificazione del bene: dopo aver individuato criteri di classificazione coerenti, (che evitino sia una eccessiva frammentazione che un elevato grado di sinteticità), si procede all assegnazione, informatica, di un codice di classificazione dei beni; 4) Valorizzazione del bene: assegnazione del valore del bene, ai fini del suo corretto inserimento nel Conto del Patrimonio dell ente. 331

352 Le scelte di finanziamento degli enti locali collocazione geografica (centro storico; centro; semi-periferia; periferia; extra-urbana), materiale con cui è realizzato, data di realizzazione (età dell edificio) e stato di conservazione; conformità tecnica e stato di manutenzione (attuali condizioni di utilizzo, costi di gestione e manutenzione ordinaria connessi, eventuali investimenti per attività di manutenzione straordinaria); caratteristiche economiche. L aspetto più critico è relativo alla valutazione economica degli immobili, in quanto in passato questa è stata prevalentemente legata ad aspetti conservativi e di controllo e non invece alla corretta valorizzazione aziendale (Elefanti, Bosoni, 2003). Pertanto, è necessario sviluppare un adeguata analisi relativa agli aspetti economici e valutativi, in grado di esprimere il reale valore dell immobile, partendo dalle informazioni di natura economicocontabile (rendita catastale; valore catastale; valore d acquisto; reddito agrario; reddito dominicale; costo di ricostruzione); aspetti di natura giuridico-amministrativa. Il complesso sistema di regole relativo al patrimonio immobiliare pubblico impone una dettagliata analisi degli aspetti strettamente giuridico-amministrativi: titoli di proprietà e di provenienza; destinazione d uso degli immobili non residenziali (superfici ad uso commerciale, sevizi pubblici, attività istituzionali, ecc.); inquadramento urbanistico (inquadramento complessivo di tutti gli strumenti attuativi, con un elenco delle destinazioni ammissibili; dati su tutte le superfici edificabili, con i relativi indici di edificabilità); vincoli e pregiudizialità (eventuali implicazioni di carattere ambientale; eventuali locazioni in atto); eventuali pertinenze; aspetti di natura catastale: l iscrizione catastale del bene immobile assume grande rilevanza in funzione soprattutto della sua valorizzazione. Le informazioni tecniche, economiche, giuridiche tenute dall Agenzia del Territorio (ex Ufficio Tecnico Erariale UTE) costituiscono un importante base informativa per la compilazione dell inventario e per l iscrizione degli immobili in bilancio. Su questo elemento, tuttavia, occorre segnalare la necessità di una maggiore attenzione, volta ad eliminare i rilevanti arretrati del catasto e a ridurre le percentuali di errore, nei dati catastali (volture non acquisite, errate quote di possesso, titoli di proprietà errati, anagrafiche assenti, partite cessate), nelle dichiarazioni (dichiarazioni non presentate, quote di possesso errate, estremi catastali assenti o errati) e nei versamenti (campi non avvalorati, pagamenti errati, detrazioni non corrispondenti). Per queste motivazioni, da tempo si auspica una profonda riforma del Catasto, anche attraverso un processo di graduale decentramento ai Comuni. Questi ultimi, in virtù della maggiore conoscenza del territorio, possono attuare una strategia 332

353 La valorizzazione del patrimonio come leva di finanziamento degli investimenti più attenta di valutazione delle rendite catastali, di modifica del classamento degli immobili, di emersione di immobili non dichiarati I criteri di valutazione del patrimonio immobiliare In un processo di valorizzazione del patrimonio immobiliare, oltre alle valutazioni e stime di natura contabile, compiute secondo i principi visti nelle pagine precedenti, è necessario effettuare una valutazione del valore di mercato degli immobili. La valutazione del patrimonio immobiliare consiste così in un processo logico e metodologico di stima, attraverso il quale si perviene alla determinazione del valore attribuibile ad un bene immobiliare o ad un complesso di beni immobiliari. In particolare, la valutazione è un processo che si compone di differenti attività, alcune delle quali presentano una componente soggettiva, in quanto necessitano di interpretazioni ed aggiustamenti da parte del valutatore. In letteratura esistono tre differenti approcci metodologici alla valutazione immobiliare 3 (Ferrero, Morri, 2004): il criterio di mercato, che esprime il valore di un bene attraverso la comparazione dei prezzi espressi in transazioni di beni comparabili; l approccio al costo di costruzione, che esprime il valore in funzione dei costi necessari per la riproduzione o sostituzione di un bene perfettamente identico o con il medesimo grado di utilità; l approccio reddituale-finanziario, che determina il valore di un bene in funzione dei flussi di reddito, o di cassa, che sarà in grado di generare. Il metodo maggiormente utilizzato è quello del valore di mercato. Secondo questa metodologia, si determina il valore di un immobile sulla base dei prezzi riscontrabili per transazioni che possono definirsi comparabili. L assunto di base 2 Già il d.lgs. 112/98 ha delineato un sistema integrato Stato-Comuni per la gestione delle funzioni catastali, improntato ad un forte decentramento. In particolare, allo Stato sono affidati la definizione delle metodologie, parte della gestione operativa (compresa la gestione unitaria e certificata della banca dati) il controllo e il coordinamento del sistema complessivo. Invece, ai Comuni sono attribuite parte della gestione operativa (che si può esercitare in maniera diretta, in forma singola o associata oppure mediante convenzione con l Agenzia del Territorio) e la partecipazione alla determinazione degli estimi catastali. Attraverso un protocollo d intesa tra l Anci e l Agenzia del Territorio del 4 giugno del 2007 e il D.p.c.m. 14 giugno 2008 erano stati definiti i termini per il graduale trasferimento delle funzioni dall Agenzia del Territorio ai comuni, compreso il passaggio di circa dipendenti. Tuttavia, il Tar Lazio, con la sentenza del 15 maggio 2008, ha annullato i provvedimenti, perché superavano i confini della delega, attribuendo ai Comuni anche la possibilità di definire le rendite catastali. Su questa vicenda è comunque allo studio una riforma complessiva da parte del Governo. 3 Per una trattazione più approfondita dei crioteri in oggetto, si rinvia a Ferrero C. ( a cura di), La valutazione immobiliare. Principi e metodologie applicative, Egea, Milano,

354 Le scelte di finanziamento degli enti locali di questo approccio è che un acquirente non è disposto a pagare un prezzo superiore al costo di acquisto di proprietà similari, che presentino lo stesso grado di utilità. L applicazione corretta di questo metodo presuppone l analisi e la valutazione di beni sostituibili (il metodo non è quindi mai applicabile a beni che siano per loro natura unici ), nonché la conoscenza dei prezzi a cui si concludono le transazioni. Tali obiettivi possono essere conseguiti attraverso un percorso metodologico che individua quattro fasi sequenziali: a) Identificazione degli elementi che rendono due o più beni comparabili. Poiché non esistono due beni immobiliari perfettamente identici, è necessario individuare aspetti di comparabilità, che permettano di far emergere alcune similitudini. Tali elementi possono essere legati alle caratteristiche fisiche del bene (destinazione d uso; accessibilità e collegamenti; presenza di strutture di pubblica utilità; aree e spazi verdi e di uso comune; dimensione, aspetto, stato di conservazione, finiture, impianti, panoramicità, altezza dei locali), alle caratteristiche normative (presenza di diritti di terzi, destinazioni urbanistiche attuali e prospettiche; aspetti fiscali), alle caratteristiche economiche e finanziarie (costi di esercizio e di manutenzione; redditività; costi e strumenti di pagamento). b) Definizione delle unità di misura. Ogni tipologia di bene immobiliare ha una propria unità di misura. Il valore finale del bene sarà infatti ottenuto dal prodotto tra prezzo unitario e quantità acquistata o venduta. I principali parametri utilizzati fanno riferimento a: prezzo al mq; prezzo per ettaro; prezzo per porta o affaccio (centri commerciali, centri di distribuzione); prezzo per lotti o spazi (depositi); prezzo per posto auto o posto barca (tabella 13.1). c) Selezione delle fonti e raccolta delle informazioni. Il criterio di mercato, di frequente utilizzo nella prassi immobiliare, è applicabile in presenza di informazioni recenti e attendibili, che permettano di determinare riferimenti significativi riguardo ai valori di transazione di beni comparabili. Per alcuni tipi di beni, acquistati e venduti con frequenza e regolarità, l approccio fornisce stime di valore significative e rappresenta la modalità più diretta e sistematica alla valutazione immobiliare. Non altrettanto si può affermare in presenza di un esiguo numero di transazioni e di informazioni insufficienti o disomogenee, come avviene nel caso di immobili funzionali e non funzionali. 334

355 La valorizzazione del patrimonio come leva di finanziamento degli investimenti Tabella 13.1 Identificazione delle unità di misura Aree agricole Aree edificabili Industria Magazzini/depositi Abitazioni Villaggi turistici/campings Residences Uffici Negozi Parcheggi/box Centri commerciali ingrosso Centri commerciali dettaglio Alberghi/motels Scuole/caserme Ospedali/cliniche Teatri/cinema Fonte: nostra elaborazione. Superficie fondiaria Volume edificabile vuoto per piano Superficie lorda di piano Superficie lorda di piano Superficie lorda di piano Numero di posti letto Unità abitative/numero di camere Superficie lorda di piano Superficie lorda di piano/numero vetrine Numero di unità Superficie lorda di piano Superficie di vendita Posti letto/numero camere Volume vuoto per piano Numero di posti letto Numero di poltrone d) Processo di aggiustamento e determinazione del valore. Una volta raccolte tutte le informazioni sul bene e sul mercato, occorrerà verificare le differenze tra i dati ottenuti ed il singolo bene da valutare. Il processo di aggiustamento solitamente si basa su valutazioni di natura qualitativa.questo tipo di approccio, molto valido dal punto di vista teorico, risente tuttavia di alcuni limiti. Innanzitutto, perché siano attendibili nei valori, le transazioni di riferimento dovrebbero essere guidate dalle stesse motivazioni; in secondo luogo, è opportuno definire un campione molto ampio, in lassi di tempo circoscritti e non lontani (massimo 3-6 mesi), soprattutto in periodo di turbolenza dei mercati quale quello attuale. Se non si individua un numero attendibile di transazioni confrontabili, tale metodo non può essere utilizzato. Il suo impiego è molto frequente soprattutto per edifici residenziali, o adibiti ad uffici. Molto più problematico, a causa dell elevata eterogeneità dei criteri, il suo utilizzo per tipologie di immobili più complesse (alberghi, multisala, ecc.), per le quali sono preferibili altre metodologie. Un secondo criterio di valutazione degli immobili è il cosiddetto costo di ricostruzione o sostituzione, utilizzato quando non esiste un mercato su cui scambiare il bene (Songini, 1996). La metodologia di valutazione in esame si basa sull osservazione di tre diversi elementi 4 : 4 La formula che, secondo questo approccio, definisce il valore finale del bene è: 335

356 Le scelte di finanziamento degli enti locali 1. stima del valore dell area di pertinenza dell edificio, considerata libera da ogni costruzione; 2. costo di ricostruzione di un edificio con caratteristiche simili. La stima del costo di costruzione del bene tiene conto dei costi diretti di costruzione, dei costi indiretti di costruzione (amministrativi, commerciali), degli oneri finanziari e della percentuale di profitto per l operatore immobiliare; 3. fattori di aggiustamento per tenere conto del deprezzamento, causato dal tempo e dall usura, ossia la perdita di valore economico derivante dall obsolescenza della struttura. Le principali voci che compongono questo elemento sono riconducibili al deterioramento fisico della struttura (costi necessari per rimettere in piena efficienza l immobile) e all obsolescenza funzionale (che definisce l incapacità della struttura di assolvere in pieno alla propria funzione in virtù del cambiamento degli stili di vita e delle metodologie produttive). L approccio in esame, tuttavia, risulta adatto soprattutto per finalità di copertura assicurativa (in cui è necessario stimare il costo di ricostruzione) oppure per tipologie di beni immobiliari che non presentano elementi rilevanti di redditività prospettica. Un terzo metodo di valutazione del patrimonio immobiliare si basa su criteri economico-finanziari. L approccio si fonda sul principio economico di anticipazione : un acquirente razionale non è disposto a pagare un prezzo superiore al valore attuale dei benefici che il bene sarà in grado di produrre. Il valore del bene immobile è, quindi, pari ai benefici economici futuri che il bene sarà in grado di generare. La misura dei benefici attesi, in funzione di flussi futuri economici o finanziari, porta a distinguere tra due metodologie che presentano notevoli differenze, sia sul piano metodologico che sul piano operativo: la capitalizzazione diretta del reddito e l attualizzazione dei flussi di cassa. Nel primo caso (approccio reddituale), la metodologia applicativa si basa sulla relazione tra valore del bene (V) e benefici economici attesi (R): V = f (R) Il metodo in esame può essere sviluppato attraverso tre fasi operative: 1. Determinazione dei benefici economici attesi. Valore = A + C + OC +OF + P deprezzamento Dove A: valore dell area C: costi di produzione del fabbricato OC: costi commerciali OF: oneri finanziari P: profitto dell imprenditore. 336

357 La valorizzazione del patrimonio come leva di finanziamento degli investimenti Occorre fare riferimento a due tipologie di benefici economici che, nella prassi immobiliare, rappresentano la concreta capacità di un bene o di un servizio di produrre effetti economici: ricavi da vendita e canoni di locazione. In questa valutazione, al fine di non inficiare i risultati della valutazione con stime arbitrarie, è preferibile utilizzare redditi reali e non nominali. In relazione alla determinazione del reddito atteso, esistono differenti modalità di analisi che possono essere utilizzate: risultati storici (determinazione valore d uso nelle attuali condizioni); risultati potenziali (valutazioni per finalità di scambio); analisi comparativa di mercato (stima di un prudenziale valore di mercato). 2. Determinazione della relazione tra V ed R. Il valore di un bene è pari alla sommatoria dei redditi futuri espressi dai valori attuali. La stima dei redditi producibili lungo tutta la vita economica di un bene immobile è abbastanza complessa: nella prassi immobiliare si è soliti utilizzare principalmente la rendita perpetua illimitata, proprio perché il bene immobiliare è di natura durevole, con cicli di vita lunghi o illimitati, e si assume una certa stabilità dei redditi, espressi a valori costanti. 3. Selezione di un adeguato tasso di attualizzazione Tra i differenti approcci per la determinazione del tasso di attualizzazione (approccio soggettivo e approccio comparativo) 5, nel settore immobiliare si tende a privilegiare quest ultimo, che è legato al rendimento offerto da due investimenti, alternativi e comparabili, per dimensioni e componenti di rischio: i = rendimento investimento risk free + premio per il rischio dove il risk free rappresenta il rendimento offerto dai titoli di Stato con scadenza omogenea rispetto all orizzonte temporale di riferimento mentre il premio per il rischio viene costruito identificando le differenti componenti di rischio e associando a ciascuna una specifica quotazione numerica. Il metodo reddituale così definito è tuttavia utilizzabile solo in presenza di beni immobiliari destinati ad ospitare attività di impresa; è invece meno indicato 5 Nell approccio soggettivo la determinazione del tasso è basata su un tasso derivato dall esperienza soggettiva del valutatore e dalle informazioni derivanti da altri valutatori. Tuttavia, questo metodo presenta differenti criticità: tende ad appiattire le scelte sui valori più frequenti o normali; lascia spazio a comportamenti imitativi; la scelta del tasso non è dimostrabile su base oggettiva. L approccio comparativo invece si basa sulla definizione del tasso in base ad una comparazione di mercato; in questo caso, è necessario provvedere alla costruzione di un campione omogeneo e rappresentativo di beni comparabili e alla raccolta di informazioni relative a valori di scambio e ai redditi prodotti o producibili. Laddove le informazioni sono correttamente desunte dal mercato e la componente economica correttamente determinata, non esiste alcuna differenza nell utilizzare tassi di capitalizzazione o moltiplicatori rapportati a differenti tipi di reddito. 337

358 Le scelte di finanziamento degli enti locali per la valutazione degli immobili residenziali (soprattutto per l incertezza normativa e fiscale), per la valutazione di operazioni in assenza di flussi reddituali di carattere continuativo e per beni che non sono passivi di valutazioni economiche (beni culturali ed artistici). Una variante del metodo reddituale è costituita dall approccio finanziario, che ne condivide i principi economici, la struttura metodologica e le finalità operative. La differenza sostanziale sta nell oggetto alla base del criterio finanziario: la distinzione tra redditi e flussi di cassa. Anche nel criterio in esame, la metodologia applicativa del metodo si basa sulla relazione tra valore del bene (V) e benefici economici attesi (R): V = f (R) ma con alcune differenze: il flusso di cassa preso in considerazione coincide solo occasionalmente con il rendimento economico; il procedimento valutativo è basato sui flussi di cassa futuri scontati; il tasso di attualizzazione cerca di tenere conto delle differenze tra investimenti immobiliari e non. Il valore assume quindi una differente definizione ed è dato dalla sommatoria dei flussi di cassa attesi (F) attualizzati ad un tasso (1+k), in base alla loro distribuzione temporale (t). Nel metodo in oggetto, occorre distinguere due fasi: 1. Definizione dell ammontare e della distribuzione temporale dei flussi di cassa. Nella definizione dei flussi si può fare riferimento ai flussi di cassa operativi prodotti dall investimento immobiliare (si considerano tutti i flussi finanziari generati direttamente dal bene immobiliare, e non le problematiche legate all accensione di nuove forme di finanziamento), oppure ai flussi di cassa finali (flusso di cassa per l azionista, al netto di eventuali impegni finanziari assunti nei confronti di finanziatori esterni). L orizzonte temporale con cui considerare i flussi è di 5-15 anni, nonostante sarebbe più corretto considerare l intera vita utile del bene. 2. Definizione del tasso di attualizzazione Il tasso di attualizzazione è funzione del tasso di rendimento privo di rischio, cui si aggiunge un premio per il rischio 338

359 La valorizzazione del patrimonio come leva di finanziamento degli investimenti k= risk free + premio per il rischio Il valore risk free è identico all approccio reddituale mentre il premio per il rischio viene considerato sulla base della sua natura, che può derivare da 6 : rischio di business: è rappresentato dal rischio commerciale, produttivo, operativo, di destinazione, di eventi esogeni; rischio finanziario: è rappresentato dalla potenzialità che variazioni nelle variabili monetarie e finanziarie comportino variazioni nei valori immobiliari (grado di leva finanziaria, rischio di liquidità, rischio di inflazione); rischio di sistema: fa riferimento al rischio normativo, amministrativo e a quello ambientale. Rispetto al metodo reddituale analizzato in precedenza, il criterio finanziario permette di enfatizzare maggiormente i flussi di cassa pluriperiodali. Tuttavia, non è importante tanto il metodo utilizzato, quanto il processo di valutazione che mira a stimare i flussi futuri, finanziari o reddituali. In conclusione, non esiste un criterio in assoluto preferibile, ma la scelta è legata alle finalità della valutazione e soprattutto al bene oggetto di analisi (figura 13.2). In particolare, alla luce delle caratteristiche delineate nelle pagine precedenti, appare preferibile l utilizzo di criteri di mercato soprattutto per beni ad uso comune, scambiati con frequenza (abitazioni, uffici, negozi, stabilimenti e magazzini con bassa complementarietà tra fabbricato ed impianti); invece, per beni ad uso speciale, scambiati raramente (stabilimenti e magazzini con alta complementarietà tra fabbricato ed impianti), oppure per beni dove non esiste un mercato di riferimento (progetti di sviluppo immobiliare), appare preferibile il criterio basato sul costo di ricostruzione; infine, criteri reddituali e finanziari 6 La stima del premio avviene attraverso due orientamenti: a) Build up approach: determina il premio per il rischio con una quantificazione numerica di ciascuna categoria di rischio: K= Risk Free reale +inflazione attesa + Prbus+Prfin+Prsis b) Approccio quantitativo finanziario: deriva direttamente dal Capital Asset Pricing Model ed esprime il premio attraverso la seguente equazione: PR= βj (Rm-Rfree), dove: β: rappresenta la quantità di rischio associabile ad un investimento o ad un attività j. A livello statistico rappresenta il codice di correlazione di due serie temporali di dati; (Rm-Rfree): rappresenta la differenza tra il rendimento medio di un ampio portafoglio di attività rischiose e il rendimento di attività prive di rischio. Tale differenza rappresenta il prezzo per unità di rischio. In generale il valore di β non risulta essere facilmente stimabile per imprese non quotate in mercati finanziari (e quindi senza dati storici); per tali realtà si è soliti utilizzare dati medi relativi al settore di appartenenza. In Italia, il progressivo avvicinamento tra mercato immobiliare e finanziario sta determinando un sempre maggior utilizzo di questo metodo (Ferrero, Morri, 2004). 339

360 Le scelte di finanziamento degli enti locali sono applicabili con successo per operazioni legate a beni direttamente produttivi di reddito (centri commerciali, beni con destinazione di intrattenimenti, centri sportivi, alberghi e villaggi turistici). Figura 13.2 Elementi per la scelta del criterio di valutazione Scelta del criterio di valutazione Criteri di mercato Beni ad uso comune, scambiati con frequenza Abitazioni, uffici, negozi, stabilimenti e magazzini con bassa complementarietà Criteri basati sui costi Beni ad uso speciale, scambiati raramente Stabilimenti e magazzini con alta complementarietà Progetti di sviluppo immobiliare Criteri reddituali e finanziari Beni direttamente produttivi di reddito Centri commerciali, centri sportivi e ricreativi, alberghi e villaggi turistici Fonte: nostra elaborazione Gli strumenti di valorizzazione previsti all interno del quadro normativo italiano. L articolo 58 del d.l. 112/08 Un impulso significativo al processo di valorizzazione immobiliare è stato apportato dalle recenti modifiche del quadro normativo, in particolare dall articolo 58 del d.l. 25 giugno 2008, n. 112, convertito nella legge 6 agosto 2008, n. 133, dedicato alla Ricognizione e valorizzazione del patrimonio immobiliare di Regioni, Comuni ed altri Enti locali. La nuova normativa in materia di valorizzazione ed alienazione del patrimonio immobiliare pubblico si inserisce all interno di un processo evolutivo avviato già dalla legge Finanziaria per il 2008 (legge 244/07), che, con 340

361 La valorizzazione del patrimonio come leva di finanziamento degli investimenti riferimento ai cosiddetti Programmi unitari di valorizzazione, aveva tracciato un segno di discontinuità con il passato, promuovendo una reale valorizzazione del patrimonio. Tuttavia, gli elementi di criticità della precedente normativa (e dei provvedimenti che si sono susseguiti negli ultimi 15 anni) vanno individuati negli aspetti relativi all operazione di alienazione, ossia: regime giuridico dei beni; buona parte del patrimonio, sia di proprietà dello Stato, sia delle regioni e degli enti locali, è demaniale. La trasformazione del bene da demaniale a patrimonio disponibile, ossia la declassificazione giuridica del bene, avviene attraverso procedimenti amministrativi molto complessi e lunghi, tali da alterare le aspettative del mercato immobiliare; destinazione dei beni; nel nostro sistema amministrativo i beni hanno una destinazione specifica; solitamente, i beni patrimoniali sono collocati in aree ricomprese all interno degli strumenti urbanistici, che li vincolano a determinate finalità (caserma, scuola, mercato). La normativa prevede che per la variazione della destinazione sia necessaria la variazione dello strumento urbanistico, attraverso un procedimento complesso e farraginoso. Solo in caso di interventi nell ambito di opere pubbliche si può ricorrere, in variante automatica, a strumenti più flessibili, quali gli accordi di programma, che riescono a rispondere all esigenza di destinare, in tempi ragionevoli, un bene al suo nuovo utilizzo. I due testi normativi citati, ossia la legge Finanziaria per il 2008 (legge 244/07, art. 1, commi 313 e ss.) e la legge 133/08 (art. 58) hanno il pregio di intervenire proprio sugli elementi di criticità richiamati. In particolare, la legge 244/07 prevede l individuazione, da parte del Ministero dell Economia e delle finanze (di concerto con il Ministro per i beni e le attività culturali, attraverso l Agenzia del Demanio), di zone o ambiti territoriali nei quali sono presenti beni immobili, al fine di promuovere un programma unitario di valorizzazione. Gli immobili individuati vengono inseriti in un Piano di valorizzazione dei beni pubblici, che disegna le grandi linee sulla valorizzazione degli immobili. La norma prevede che il Piano, dopo l approvazione da parte della Conferenza unificata, sia affidato alle regioni e agli enti locali per una declinazione operativa su dimensioni locali. Il Piano è inoltre in grado di incidere sullo strumento urbanistico, in quanto è previsto che la sua approvazione determini la variante urbanistica, previa ratifica del Consiglio comunale. L aspetto innovativo sta nel fatto che l approvazione del Piano e la 341

362 Le scelte di finanziamento degli enti locali sua ratifica nel Consiglio comunale producono immediatamente la variante, senza ulteriori processi amministrativi 7. La norma descritta ha il merito di affrontare, per la prima volta, il tema del regime giuridico dei beni patrimoniali. Tuttavia, alcuni elementi di criticità lo rendono ancora di difficile attuazione; in particolare, la semplificazione degli strumenti di variante è rilevante, ma risente della ratifica del Consiglio comunale, che potrebbe creare ostacoli, spesso solo di natura ideologica, all alienazione di immobili pubblici. Il vantaggio dell articolo 58 del d.l. 112/08 va individuato nel superamento di tali criticità e appare di più semplice utilizzo soprattutto per gli enti locali. Innanzitutto, rispetto alla legge Finanziaria, è prevista un inversione nella pianificazione e programmazione dei beni da valorizzare, attraverso un processo bottom-up: spetta all organo di governo dell ente locale predisporre un Piano delle alienazioni e delle valorizzazioni immobiliari, da allegare al bilancio di previsione. In secondo luogo, il Piano è uno strumento urbanistico, che produce effetti estremamente significativi: l approvazione del Piano comporta la variante automatica della destinazione dei beni; dal momento dell inserimento dei beni immobiliari nel Piano, questi perdono la loro destinazione precedente per assumere quella prevista, sia nel caso in cui siano destinati a semplice alienazione, che nel caso in cui siano destinati a conservazione nel patrimonio dell ente, ai fini di una successiva valorizzazione; l inserimento degli immobili nel Piano determina la declassificazione del bene, se demaniale, il suo inserimento nel patrimonio e, quindi, l immediata disponibilità e trasferibilità del bene anche a soggetti indiretti di gestione (società, fondazioni, sia nelle forme della proprietà, sia in uso o concessione); il Piano non è subordinato alla conformità coi piani sovraordinati (piano territoriale di coordinamento provinciale). La conformità è invece richiesta soltanto per varianti a terreni classificati come agricoli e che vengono destinati ad altra finalità, nonché nei casi di variazioni volumetriche superiori al 10 per cento dei volumi previsti dal medesimo strumento urbanistico vigente; non è necessaria la ratifica del Consiglio comunale. 7 Sfruttando la previsione normativa in oggetto, molti enti locali hanno effettuato convenzioni con l Agenzia del Demanio (a cui il Ministero della Difesa ha ceduto i beni dismessi) per la valorizzazione di caserme ed altre aree militari dismesse (forti, terreni, poligoni, basi). La rilevanza dell operazione va rinvenuta non solo nei numeri molto significativi (circa proprietà immobiliari per un valore di circa 4 miliardi di euro), ma anche negli strumenti che potranno essere utilizzati, in accordo con l Agenzia del Demanio: concessione di valorizzazione (di lunghezza pari a massimo 50 anni) e i piani unitari di valorizzazione (che si sostanziano in permute, concessioni d uso, conferimenti, modifiche di destinazioni urbanistiche). 342

363 La valorizzazione del patrimonio come leva di finanziamento degli investimenti La portata di questa norma è molto significativa, per diverse ragioni. Innanzitutto, per la prima volta, il patrimonio immobiliare non viene analizzato solo in ottica giuridica, ma diventa uno strumento di pianificazione e programmazione del territorio. Questo aspetto è particolarmente rilevante soprattutto per le aree e gli immobili che rimangono di proprietà pubblica, per una loro successiva valorizzazione 8. In secondo luogo, occorre sottolineare la semplificazione e la rapidità dell intero processo: la deliberazione del Consiglio comunale che approva il Piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari costituisce variante allo strumento urbanistico generale; questa, essendo relativa a singoli immobili, non necessita di verifiche di conformità agli eventuali atti di pianificazione sovraordinata, di competenza provinciale e regionale. Inoltre, mantenendo l obbligo di conformità per le aree agricole e nei casi che comportano variazioni volumetriche superiori al dieci per cento, si vuole perseguire il duplice obiettivo di tutelare e proteggere l ambiente e, al tempo stesso, evitare forme di speculazione edilizia, anche da parte degli enti locali. Alcune criticità della manovra attengono a due aspetti non trascurabili: stratificazione di strumenti sul patrimonio; la difficoltà che ha contraddistinto i tentativi di alienazione del patrimonio immobiliare negli anni ha comportato l utilizzo di numerosi strumenti finanziari (fondi immobiliari, cartolarizzazioni) che hanno avuto il merito di anticipare gli effetti finanziari delle operazioni in oggetto; la norma, che andava realizzata quando hanno avuto inizio i processi di alienazione e valorizzazione, si inserisce su un patrimonio in buona parte contenuto in scatole finanziarie già avviate; attuale situazione di mercato; i vantaggi dell articolo 58 del d.l. 112/08, che hanno un effetto immediato sulla destinazione urbanistica dei beni e quindi sulla loro appetibilità, si scontrano con un mercato in fase di recessione; la variante proposta, quando il mercato sarà in grado di ripartire, probabilmente non produrrà gli stessi benefici previsti. Oltre alla semplificazione normativa che favorisce la ricognizione, classificazione ed urbanizzazione, non sono da trascurare gli aspetti che favoriscono soluzioni per aumentare la redditività e la valorizzazione del patrimonio immobiliare. Infatti, oltre alle tradizionali operazioni di alienazione, la norma permette di ricorrere ad altri strumenti: 8 Ad esempio, nelle aree destinate a servizi (socio-sanitari, sportivi, ecc.), per ottenere la variante urbanistica è sufficiente l inserimento nel Piano, con l indicazione della nuova destinazione, in quanto non occorre la conformità agli strumenti di coordinamento provinciale. 343

364 Le scelte di finanziamento degli enti locali la possibilità di applicare anche al patrimonio le procedure di valorizzazione previste dall articolo 3 bis del d.l. 351/01, convertito dalla legge n. 410/01; il conferimento dell immobile ad un fondo comune di investimento immobiliare. Nel primo caso, il legislatore ha esteso anche a livello locale la possibilità di concedere o locare, a seguito di procedura ad evidenza pubblica, a titolo oneroso e per un periodo non superiore a cinquanta anni, immobili ai fini della riqualificazione e riconversione degli stessi, attraverso interventi di recupero, restauro, ristrutturazione, anche con l introduzione di nuove destinazioni d uso finalizzate allo svolgimento di attività economiche o attività di servizio per i cittadini (il tema è approfondito nel capitolo quarto). Nell altra ipotesi, invece, la norma estende l utilizzo di strumenti già sperimentati in diverse realtà locali, che prevedono il trasferimento di immobili in un fondo comune di investimento immobiliare, già esistente o appositamente costituito, in cambio di un corrispettivo in quote, successivamente oggetto di cessione ad investitori specializzati (il tema è approfondito nel capitolo sesto) La selezione delle politiche di intervento: la Matrice delle strategie del patrimonio immobiliare Nell identificazione delle scelte relative al patrimonio, diventa essenziale per l ente locale adottare un approccio di pianificazione strategica, in considerazione di alcuni elementi significativi: la complessità della gestione del patrimonio immobiliare; le differenti variabili che ne influenzano la pianificazione; l articolazione delle relazioni tra le diverse categorie di immobili; l eterogeneità delle finalità associate alle politiche patrimoniali, difficilmente riconducibili ad unità. La pianificazione strategica del patrimonio non consiste nella definizione delle scelte relative alle politiche patrimoniali, bensì nell individuare le regole per effettuare le scelte più coerenti, rispetto alle finalità perseguite ed alle caratteristiche dell azienda pubblica. Occorre sottolineare, infatti, come in passato la gestione del patrimonio non abbia ricevuto, non solo da parte degli enti locali, ma anche delle discipline economico-aziendali, l attenzione che avrebbe meritato. Un spiegazione, seppure parziale, dello scarso approfondimento del tema, è legata alla prevalenza, nello studio degli istituti pubblici, di discipline differenti rispetto all economia aziendale, quali gli studi giuridici (specie di diritto amministrativo e costituzionale) e politologici, che hanno condotto ad una visione della pubblica amministrazione come un sistema unitario, monolitico e pertanto regolabile con 344

365 La valorizzazione del patrimonio come leva di finanziamento degli investimenti criteri e modalità uniformi. La ricerca di condizioni di economicità e il raggiungimento dell equilibrio economico è stato quindi ricercato nell equilibrio del sistema pubblico nel suo complesso, dal quale discendono vincoli per il funzionamento delle singole unità. Di conseguenza, le scelte relative al patrimonio non competevano alle singole aziende pubbliche, bensì erano di pertinenza di politiche di sistema, focalizzate esclusivamente su processi di dismissione, legati all esigenza di ottenere liquidità per la riduzione del debito pubblico. Con la progressiva affermazione del modello aziendale, si è consolidato il principio secondo cui l equilibrio (in termini di quantità e qualità dei servizi offerti con riferimento ai bisogni e al piano economico finanziario generale del sistema pubblico), può essere garantito solo dal perseguimento e dal raggiungimento di condizioni di equilibrio di ogni ente locale; di conseguenza, si rompe la visione monolitica del sistema delle autonomie locali, che portava al rispetto di forme predeterminate di gestione per raggiungere determinati fini (Borgonovi, 1996a) e assume rilevanza l individuazione di criteri di scelta di ogni singola realtà aziendale. Di qui, l importanza di modelli che considerano il patrimonio immobiliare come un determinante elemento della struttura aziendale per lo sviluppo di combinazioni e processi di produzione e di consumo e per la vita duratura (Elefanti, 1996). L approccio strategico al patrimonio immobiliare, alla luce delle implicazioni di carattere istituzionale e gestionale, si articola in due differenti fasi: 1. identificazione del livello di criticità e rilevanza strategica del patrimonio; 2. formulazione delle politiche di valorizzazione del patrimonio strategico. La prima fase individuazione del livello di criticità e rilevanza strategica è legata al fatto che non tutto il patrimonio è disponibile o può essere reso disponibile attraverso semplici modifiche di destinazione o di declassificazione. Occorre infatti verificarne l impatto sociale e la dimensione istituzionale. Alcune categorie di beni patrimoniali, definiti come istituzionalmente o socialmente vincolati, sono esclusi e sottratti a valutazioni di natura strategica, trattandosi di beni per i quali la collettività locale richiede e accetta la proprietà dell ente pubblico. Definire, quindi, il livello di criticità strategica è un processo molto complesso, in quanto dipende dall indirizzo e dalle scelte politiche e sociali che, in un dato periodo, governano le decisione dell ente. Tuttavia, si può affermare che non sono strategici e, quindi non possono essere oggetto di politiche di valorizzazione o dismissione, differenti tipologie di immobili: immobili dove l ente persegue i propri fini istituzionali; immobili in comodato gratuito o in concessione ad associazioni locali (culturali, ricreative, sociali, sportive, religiose), circoli, altri enti territoriali, ecc.; la dismissione o la valorizzazione di beni patrimoniali, 345

366 Le scelte di finanziamento degli enti locali da cui derivi un interruzione di attività sociali, seppure svolte da terzi, provocherebbe danni all immagine dell ente e al consenso politico. Naturalmente, la presenza di valide soluzioni alternative, sia per eventuali servizi sociali che per lo svolgimento di attività istituzionali, modifica la natura del patrimonio, trasformandolo in disponibile. Considerazioni analoghe vanno effettuate anche in relazione ad altre variabili, quali le eventuali plusvalenze, i rendimenti percentuali, i costi attesi di gestione e manutenzione. Rispetto al valore iscritto nel conto del patrimonio, è fondamentale garantire la presenza di plusvalenze; in una prima fase, è pertanto opportuno escludere dal processo di dismissione i beni che possono produrre minusvalenze e quelli che richiedono interventi radicali e costi elevati di ristrutturazione. Al patrimonio immobiliare considerato strategico si applica la seconda fase del processo strategico, che riguarda l elaborazione delle politiche di valorizzazione. Tali politiche sono definite sulla base di due variabili di segmentazione e classificazione del patrimonio: a) l opportunità di dismissione: la convenienza a dismettere tiene conto non solo di valutazioni di natura economico-finanziaria (analisi costibenefici), ma anche di considerazioni ed opportunità di natura politica e sociale. La valutazione del diverso livello di opportunità è affidata agli organi decisionali, in considerazione delle difficoltà di costruzione di scale di utilità degli utenti, che siano universalmente valide per tutti i beni patrimoniali. La convenienza a dismettere è bassa sia per beni per i quali il mantenimento della proprietà pubblica è di interesse politico/istituzionale (sedi associazioni sportive, sociali, ricreative, ecc.), sia per i beni privi di valore intrinseco (in relazione alle condizioni qualitative del bene, alla sua ubicazione o alla destinazione d uso); la convenienza a dismettere è invece elevata per i beni non funzionali all attività istituzionale e per beni potenzialmente a redditività elevata, ma attualmente non gestiti secondo condizioni di economicità; b) il contributo all equilibrio finanziario : l impatto economicofinanziario della gestione attuale del patrimonio è generalmente espressa dalla redditività. In particolare, l attenzione è rivolta all individuazione delle somme incassate, a titolo di locazione o concessione e, al contempo, delle somme stanziate e impegnate a titolo di oneri di manutenzione ordinaria e straordinaria del patrimonio immobiliare. Questa analisi, tuttavia, si scontra con la difficoltà di rilevare i dati sugli affitti attivi in maniera dettagliata, con riferimento agli immobili ovvero alle singole unità abitative. I dati relativi alle entrate si riferiscono al titolo III, categoria 2 A (Proventi da beni dell ente). In relazione invece ai costi di gestione degli immobili di 346

367 La valorizzazione del patrimonio come leva di finanziamento degli investimenti proprietà, è possibile individuare una distinzione tra oneri di manutenzione ordinaria e oneri di manutenzione straordinaria. I primi possono anche essere a carico di eventuali società partecipate, cui sono affidati in outsourcing. Gli oneri straordinari, invece, sono totalmente di competenza dell amministrazione comunale 9. La combinazione delle due dimensioni di valutazione consente di definire le più appropriate politiche di intervento, secondo la matrice di strategia del patrimonio immobiliare, riportata nella figura La matrice, che costituisce un supporto informativo e decisionale semplificato, prevede quattro possibili politiche da adottare a seconda del posizionamento del bene patrimoniale nel singolo quadrante. Una redditività positiva e una convenienza a dismettere elevata (quadrante I della matrice) rappresentano il naturale riferimento per politiche di dismissione. I beni patrimoniali sono molto appetibili sul mercato e si prestano ad una vendita diretta ed immediata. Naturalmente, la scelta deve essere rimessa ad organi decisionali politici, in quanto la cessione di questi beni comporta una riduzione, negli anni successivi, delle entrate relative al rendimento dei beni in oggetto. Gli effetti sul bilancio dell ente locale sono: incremento notevole ed una tantum delle entrate (titolo IV, proventi da dismissioni patrimoniali); le risorse derivanti da questa operazioni sono vincolate alle spese di investimento o alla riduzione del debito; riduzione futura delle entrate correnti (titolo III, redditi da beni patrimoniali), con impatto sulle spese correnti degli anni successivi; riduzione, in misura meno che proporzionale, delle spese correnti (titolo I), legate ai costi di gestione del bene patrimoniale; riduzione, in misura meno che proporzionale, delle spese in conto capitale (titolo II), legate ai costi di manutenzione straordinaria del bene patrimoniale. 9 Una valutazione critica dell impatto sul bilancio è legata ad alcuni indicatori: a) percentuale di copertura degli oneri di manutenzione ordinaria totali mediante l incasso di locazione, dato da: affitti attivi/manutenzione ordinaria; b) percentuale di copertura degli oneri di manutenzione straordinaria mediante l incasso di locazione, dato da: affitti attivi/manutenzione straordinaria. La percentuale di copertura degli oneri di manutenzione spesso è limitata dal fatto che gran parte degli oneri riguarda proprietà immobiliari a reddito nullo (uffici comunali, impianti sportivi), mentre solo una parte si riferisce ad immobili che forniscono una seppur minima rendita economica. Un terzo indicatore è dato dal rapporto tra gestione attiva e passiva del patrimonio: pagamento locazioni/entrate da affitti e concessioni. 347

368 Le scelte di finanziamento degli enti locali Figura 13.3 Matrice del patrimonio immobiliare bassa OPPORTUNITÀ DI DISMISSIONE (economica, politica, sociale) alta positiva REDDITIVITÀ (canoni attivi,costi vari) (II) MANTENIMENTO VALORIZZARE (I) DISMISSIONE (III) (IV) negativa VALORIZZAZIONE VALORIZZAZIONE DISMISSIONE Fonte: nostra elaborazione. Le politiche di conservazione e mantenimento dei beni nel patrimonio dell amministrazione pubblica sono giustificate dalla contenuta opportunità di dismissione, in presenza di redditività positiva (quadrante II): i beni patrimoniali producono, in questo caso, frutti di gestione da utilizzare per altre attività. L impatto sul bilancio di questi beni patrimoniali produce entrate correnti (titolo III, redditi da beni patrimoniali), con impatto positivo sul bilancio degli anni successivi. Più complessa è la valutazione delle politiche relative a situazioni di bassa opportunità di dismissione e redditività negativa (quadrante III). In questo caso, non è possibile prevedere politiche di dismissione immediata, ma occorre 348

369 La valorizzazione del patrimonio come leva di finanziamento degli investimenti effettuare opportune politiche di valorizzazione dei beni patrimoniali, quali, ad esempio: manutenzione straordinaria o ristrutturazione, nel breve termine; modifica della destinazione d uso; inserimento in pacchetti di vendita complessivi, con presenza però di beni di pregio, in grado di rendere appetibile l intero pacchetto; cessioni gratuite ad agenzie, associazioni non profit, eventuali altre categorie deboli. L adozione di misure di questo tipo sposterebbe i beni in oggetto in uno degli altri quadranti, a seconda delle politiche gestionali sottostanti. La strategia di valorizzazione deve creare le condizioni per spostare il patrimonio verso il quadrante in alto a destra (quadrante I). È invece necessario procedere a politiche di valorizzazione e successiva dismissione (quadrante IV) in caso di alta convenienza a dismettere e redditività negativa. Ci si riferisce ad una serie di beni in cui la gestione o valorizzazione da parte di soggetti privati potrebbe generare uno spostamento verso l area di dismissione (quadrante I). Rispetto ai beni presenti negli altri quadranti, questi immobili possono essere oggetto di dismissione nell immediato e non presentano ostacoli rilevanti al completamento dell operazione. Per l ente, la cessione di questi beni comporterebbe un beneficio sul proprio bilancio, legato prevalentemente ad una riduzione delle spese correnti (diverse voci di spese gestionali) e di investimenti (manutenzioni straordinarie). Per alcune tipologie di questi beni, se non inseriti in pacchetti complessivi, è ipotizzabile anche una cessione gratuita Le strategie di valorizzazione patrimoniale La consapevolezza, da parte degli enti locali, della necessità di opportune strategie di valorizzazione del proprio portafoglio immobiliare, secondo quanto emerso dalla matrice precedente, conduce alla individuazione di tre differenti strategie di valorizzazione (figura 13.4): a) Dismissione: la dismissione del bene non è legata solo a politiche di alienazione o dismissione a titolo definitivo, ma anche ad operazioni di locazione o concessione; b) Gestione: la gestione è intesa come attività finalizzata al mantenimento della piena efficienza degli edifici e degli impianti affinché gli stessi concorrano all erogazione di servizi in grado di soddisfare le esigenze degli utenti, al minor costo possibile; c) Sviluppo: lo sviluppo è finalizzato alla realizzazione di nuove opere o a progetti di riqualificazione urbana. 349

370 Le scelte di finanziamento degli enti locali Figura 13.4 Le strategie di valorizzazione del patrimonio DISMISSIONE GESTIONE Cessione Locazione Cartolarizzazione Fondi immobiliari Spin off immobiliare Valorizzazione patrimonio Manutenzione Global service SVILUPPO Concessione Project finance STU Fonte: nostra elaborazione L elemento comune che caratterizza le strategie delineate va individuato nella necessità di una visione unitaria ed integrata della gestione del patrimonio, secondo politiche finalizzate ad incrementarne il valore. È fondamentale che l ente locale attui una strategia complessiva, in cui, accanto a politiche di incremento della qualità del patrimonio, finalizzate al miglioramento dei servizi, preveda la riqualificazione di aree urbane, lo sviluppo di nuove infrastrutture e l utilizzo dei proventi della dismissione per la riduzione del debito. a) Strategie di dismissione del patrimonio La strategia più semplice ed immediata, considerata prioritaria in gran parte delle operazioni di gestione del patrimonio, conduce a politiche di dismissione. Procedere, tuttavia, ad operazioni di cessione del patrimonio immobiliare richiede studi e competenze approfondite, sia nel campo del Real Estate (monitoraggio del mercato immobiliare, valutazione delle opportunità legate a operazioni straordinarie, gestione delle attività amministrative legate agli 350

371 La valorizzazione del patrimonio come leva di finanziamento degli investimenti immobili di proprietà), sia, soprattutto, in relazione ai vantaggi e agli elementi di criticità dei differenti strumenti offerti dalla normativa e dall evoluzione dei mercati finanziari (caratteristiche delle operazioni; condizioni di successo; impatto sul bilancio; difficoltà ed incertezze procedurali; tempi e costi dell operazione). Oltre alle forme classiche di alienazione, attraverso gare ad evidenza pubblica, o di cessione in locazione o concessione, gli enti locali possono individuare forme di valorizzazione alternative: dal conferimento a fondi comuni di investimento immobiliare, qualora il patrimonio sia sufficientemente significativo, ad operazioni di cartolarizzazione immobiliare. In alternativa, gli enti locali possono procedere all affidamento della gestione del proprio portafoglio immobiliare a società specializzate, appositamente costituite, anche con la partecipazione di soggetti privati esperti nel settore immobiliare. Il processo normativo avviato nei primi anni 90 e tuttora in corso ha messo a disposizione degli enti locali numerose opzioni di gestione del patrimonio immobiliare: alienazione diretta, attraverso gara pubblica; alienazione attraverso la costituzione di una società immobiliare (spin off); cessione gratuita; permuta e scambio del patrimonio; operazione di cartolarizzazione; costituzione di un fondo immobiliare con apporto pubblico; operazione di sale and lease back; operazione di concessione o locazione. b) Strategie di gestione del patrimonio Le difficoltà di ordine finanziario richiamate più volte hanno ricadute significative sulla qualità del patrimonio dell amministrazione locale, soprattutto in ordine alle attività di manutenzione, ordinaria e straordinaria, e di valorizzazione della gestione. In situazione di carenza di risorse, infatti, le spese di manutenzione e valorizzazione ne risentono immediatamente. Questo fenomeno porta non solo ad un progressivo degrado del patrimonio di proprietà, ma ha effetti negativi anche sulla qualità dei servizi che vengono erogati: lo stato di manutenzione di edifici scolastici, impianti sportivi, case di riposo, centri di aggregazione rappresenta una componente fondamentale della qualità dei servizi. Si è sviluppato, in questo ambito, il facility management, inteso come attività finalizzata al mantenimento della piena efficienza degli edifici e degli impianti, affinché gli stessi concorrano all erogazione di servizi qualitativamente e quantitativamente in linea con le aspettative della collettività. Lo sviluppo di queste attività ha visto crescere esponenzialmente il ricorso a formule di global 351

372 Le scelte di finanziamento degli enti locali service per la gestione del patrimonio immobiliare, non solo negli enti locali, ma anche nelle amministrazioni centrali dello Stato e nelle aziende sanitarie ed ospedaliere. c) Strategie di sviluppo del patrimonio Le politiche di valorizzazione del patrimonio immobiliare non possono prescindere da attività di sviluppo, intesa sia come realizzazione di progetti di riqualificazione urbana, sia come investimento per la costruzione di nuove opere. Effettuare politiche di sviluppo vuol dire utilizzare il patrimonio come leva per nuove infrastrutture; la riduzione generalizzata degli investimenti pubblici in infrastrutture che ha caratterizzato gli ultimi anni 10 impone alle amministrazioni locali di individuare nuove fonti per gli investimenti pubblici: attrazione di capitali privati, operazioni di partnership pubblico-privato, utilizzo dei beni patrimoniali per fini di interesse pubblico. Gli strumenti per la valorizzazione del patrimonio pubblico (fondi ad apporto per la dismissione degli immobili, cartolarizzazioni, ecc.) si devono quindi integrare con un crescente coinvolgimento di capitali privati, in parte finanziati con i proventi dei beni pubblici dismessi o valorizzati, in parte con le tariffe derivanti dalla gestione dei servizi, in grado di permettere uno sviluppo del patrimonio. La valorizzazione del portafoglio immobiliare potrà così contribuire a creare attività economiche, a fornire risorse aggiuntive per finanziarie gli investimenti, a riordinare il territorio, offrendo nuovi spazi pubblici ai cittadini Prospettive di valorizzazione del patrimonio Soprattutto alla luce delle nuove regole del Patto di stabilità interno (per le quali i proventi derivanti da alienazioni del patrimonio immobiliare diventano rilevanti ai fini del calcolo dei Saldi) diventa importante non solo definire una strategia immobiliare unitaria ed integrata, ma anche, e soprattutto, analizzare comparativamente i differenti strumenti a disposizione per la valorizzazione del patrimonio. Infatti, secondo le regole del Patto di stabilità interno, la convenienza degli enti pubblici è orientata più verso strumenti di valorizzazione del patrimonio immobiliare, volti ad aumentarne la redditività presente e 10 Da elaborazioni effettuate su dati Cresme (Il mercato delle costruzioni 2009; XVI rapporto congiunturale Cresme. Lo scenario di medio periodo ), risulta che tra il 2005 e il 2007, il valore delle opere pubbliche messe a gara dai Comuni è diminuito di circa il 18%, attestandosi al di sotto degli 8,3 miliardi di euro (rispetto ai 10 miliardi di euro del 2005). Nei primi 10 mesi del 2008 si è registrato un ulteriore calo del 3%; analoghi risultati derivano dal Rapporto Annuale 2007 del Ministero dello Sviluppo Economico Dipartimento per le Politiche di Sviluppo (DPS): mentre dal 2000 al 2004 la spesa pubblica per investimenti fissi lordi è cresciuta costantemente (è stata pari, in media, al 2,6 per cento del PIL), a partire dal 2005 si è ridotta, scendendo al di sotto del 2,5 per cento del PIL nel 2006 e nel 2007 (Dipartimento per le Politiche di Sviluppo DPS, 2007). 352

373 La valorizzazione del patrimonio come leva di finanziamento degli investimenti prospettica, piuttosto che verso una loro dismissione. In quest ottica, lo strumento che permette alle amministrazioni pubbliche di esercitare un ruolo rilevante, anche in termini di governance, è costituito dai fondi immobiliari ad apporto pubblico. Infatti, analizzando comparativamente i numerosi strumenti a disposizione delle amministrazioni pubbliche per la valorizzazione del patrimonio immobiliare, emergono alcune criticità che è opportuno richiamare: la convenienza della cartolarizzazione è spesso ridotta sia dagli elevati costi di strutturazione che dalla necessità di utilizzare tecniche di credit enhancement per diminuire il livello di rischio trasferito ai sottoscrittori di titoli, con i problemi di contabilizzazione ai sensi dei principi Eurostat. L operazione in oggetto risulta particolarmente adatta soprattutto per patrimoni di dimensioni molto significative, in grado di ammortizzare i costi iniziali di preparazione; la costituzione di una società immobiliare presenta un trattamento fiscale sfavorevole, sia per il trasferimento degli immobili che per il reddito generato dalla società stessa. Non trascurabile, inoltre, il rischio di consolidamento del debito societario sul bilancio dell amministrazione locale, con conseguenze negative sul Patto di stabilità interno; il leasing immobiliare è adatto soprattutto per immobili strumentali e presenta un elevata rigidità nella gestione corrente, a causa dell onere relativo al pagamento dei canoni di leasing; le difficoltà legate ad una sua corretta contabilizzazione suscitano non poche perplessità sul suo utilizzo futuro; il project finance è sicuramente indicato per la realizzazione di nuovi immobili, che presentino flussi di cassa stabili e prevedibili, rispetto all attività di valorizzazione di immobili esistenti; non trascurabile, inoltre, il suo utilizzo per operazioni di permuta, all interno di operazioni complesse. Allo stesso modo, la costituzione di Società di Trasformazione Urbana presenta un elevata convenienza, soprattutto laddove la componente urbanistica sia rilevante; a causa del vincolo alla prevalenza dell attività di locazione, le SIIQ sono più idonee per la gestione di patrimoni di immobili di rilevanti dimensioni ed elevata redditività e non tanto in un processo di valorizzazione. Al contrario, i fondi immobiliari ad apporto consentono una valorizzazione in tempi relativamente rapidi degli asset immobiliari, favorendo il coinvolgimento nell iniziativa di partner dotati di risorse specialistiche qualificate e di investitori privati. Lo strumento del fondo consente inoltre all ente pubblico di reperire le risorse finanziarie previste, mantenendo una partecipazione al plusvalore economico generato nel medio termine dall attività di valorizzazione condotta dal fondo e partecipando alla governance dello strumento, così da assicurare 353

374 Le scelte di finanziamento degli enti locali un efficace attuazione delle strategie definite. Tenuto conto delle attività necessarie per conseguire la valorizzazione degli immobili e delle caratteristiche degli strumenti finanziari analizzati, i fondi immobiliari presentano infatti due principali vantaggi: non comportano particolari limitazioni normative, con riferimento alla possibilità di esperire l attività imprenditoriale necessaria per la valorizzazione, caratterizzandosi anzi nella prassi come strumenti privilegiati per progetti di valorizzazione di complessi immobiliari; consentono la partecipazione ad una parte del plusvalore derivante dalle attività di gestione e valorizzazione del patrimonio. La partecipazione alla governance del fondo, sin dalla fase di strutturazione e per tutta la durata della gestione, è inoltre un importante elemento di accettabilità politica per coloro i quali, scetticamente, sono ancora convinti che valorizzare il patrimonio immobiliare pubblico equivalga, in qualche maniera, a privatizzare indistintamente o, peggio, a svendere sottocosto l attivo immobilizzato a bilancio. Nella figura 13.5, i differenti strumenti sono classificati secondo due variabili: il ruolo esercitato dall amministrazione pubblica (cessione, gestione diretta o indiretta, valorizzazione); la convenienza dell operazione in oggetto (in relazione ai costi dell operazione e all impatto fiscale, nonché alle difficoltà e ai tempi procedurali), che può essere bassa o elevata. Dalla figura emerge come le prerogative di governo esercitate dagli enti siano crescenti, passando dalla sola cessione, a forme di gestione (diretta o indiretta), a politiche di valorizzazione (attraverso i fondi immobiliari ad apporto). Naturalmente la convenienza dell operazione è più limitata nelle operazioni di cartolarizzazione (a causa degli elevati costi di strutturazione) e di costituzione di società immobiliari (a causa delle diseconomie fiscali), mentre è più elevata nelle operazioni di costituzione di fondi immobiliari ad apporto e nella costituzione di Società di trasformazione urbana. 354

375 La valorizzazione del patrimonio come leva di finanziamento degli investimenti Figura 13.5 Scelta dello strumento più idoneo Alta Cessione gratuita STU Fondi immobiliari Convenienza dell operazione (costi, tempi, procedure) Bassa alienazione Concessione di valorizzazione Leasing Società immobiliare Project finance cartolarizzazione Cessione Gestione (diretta o indiretta) Valorizzazione Funzioni esercitate dall amministrazione pubblica Fonte: nostra elaborazione. Quanto visto in precedenza rende tuttavia necessario superare alcune criticità più volte richiamate, in maniera tale da passare da una gestione del patrimonio non consapevole a politiche di asset management : mancanza di informazioni strutturate sul patrimonio, sul suo stato di conservazione, sul suo valore reale; carenza di programmazione delle operazioni di manutenzione, dei loro costi e della loro efficacia; mancanza di strategie integrate di lungo periodo sulla gestione del patrimonio immobiliare e, più in generale, sull assetto del territorio. Solo un attenta analisi del portafoglio, seguita da un appropriata due diligence e dalla costituzione di una base dati informativa, permettono l individuazione delle strategie più efficienti di valorizzazione del patrimonio immobiliare. 355

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377 14 I finanziamenti comunitari Veronica Vecchi 14.1 I fondi strutturali e i fondi settoriali L Unione Europea eroga due tipi di risorse finanziarie a beneficio degli Stati membri e delle sue organizzazioni: i fondi strutturali e i fondi settoriali, le cui regole di funzionamento e modalità di accesso sono differenti. I primi sono finalizzati a ridurre il divario di sviluppo delle regioni europee e i secondi sono finalizzati a finanziare il rafforzamento delle politiche settoriali europee e a renderle più coerenti tra di esse e più coerenti rispetto alle sfide globali. Se i fondi strutturali finanziano la realizzazione di interventi materiali e immateriali, erogando anche ingenti risorse finanziarie; i fondi settoriali finanziano soprattutto attività immateriali finalizzate al rafforzamento delle competenze interne e all introduzione di innovazioni di processo e di prodotto. La Commissione Europea raccomanda il perseguimento di una convergenza tra i fondi settoriali e strutturali, in quanto l accesso ai primi può rappresentare una condizione importante per la buona gestione dei secondi I fondi strutturali Attualmente è in corso il quarto ciclo della programmazione dei fondi strutturali, quella che copre il periodo (Borgonovi, Crugnola e Vecchi, 2006). I fondi strutturali sono attualmente tre: il FESR (fondo europeo di sviluppo regionale), il FSE (fondo sociale europeo) e il FC (fondo di coesione). Solo i primi due riguardano l Italia, in quanto FC è rivolto alle regioni più depresse con un PIL inferiore al 90% della media comunitaria.

378 Le scelte di finanziamento degli enti locali I fondi strutturali sono programmati a livello regionale e a livello ministeriale, questo significa che queste Amministrazioni definiscono dei programmi operativi strutturati in priorità e interventi strategici che guidano la selezione dei progetti da finanziare sui loro territori (per le Amministrazioni Regionali) o per le loro competenze settoriali (per le Amministrazioni Centrali). La selezione dei progetti avviene normalmente tramite bando. Ai fini della programmazione e allocazione dei fondi strutturali, sono stati definiti tre obiettivi: obiettivo convergenza, che si riferisce alle regioni con un PIL medio comunitario inferiore al 75% della media comunitaria; esse beneficiano dell 82% dei fondi strutturali a disposizione a livello comunitario; in Italia fanno parte di questo obiettivo Sicilia, Puglia, Campania e Calabria; obiettivo competitività, che si riferisce a tutte le altre regioni; esse beneficiano del 16% dei fondi strutturali a disposizione; obiettivo cooperazione, che ingloba i programmi Interreg di cooperazione trasfrontaliera, transnazionale e trans regionale. Nella tabella 14.1 si riportano le principali tematiche prioritarie per ciascun obiettivo. 358

379 I finanziamenti comunitari Tabella 14.1 Tematiche d intervento per obiettivo Programmi e Criteri di strumenti ammissibilità Obiettivo Convergenza compreso un programma speciale per le regioni ultraperiferiche Programmi regionali e nazionali FESR FSE Fondo di coesione Regioni con un PIL pro capite < 75% della media dell UE-25 Effetto statistico: regioni con un PIL pro capite < 75% dell UE-15 e > 75% dell UE-25 Stati membri con RNL pro capite < 90% della media dell UE-25 Obiettivo Competitività regionale e Occupazione Priorità Innovazione Ambiente/Prevenzione dei rischi Accessibilità Infrastrutture Risorse umane Capacità amministrativa Trasporti (TEN) Trasporti sostenibili Ambiente Energie rinnovabili Programmi regionali e programmi nazionali FESR FSE Gli Stati membri propongono una lista di regioni (NUTS 1 o NUTS 2) Sostegno transitorio per le regioni ammissibili all Ob. 1 nel periodo e non coperte dall Obiettivo Convergenza Innovazione Ambiente/Prevenzione dei rischi Accessibilità Strategia europea per l Occupazione Obiettivo Cooperazione territoriale europea Programmi e reti transfrontalieri e transnazionali (FESR) Fonte: nostra elaborazione. Regioni frontaliere e grandi aree di cooperazione transnazionale Innovazione Ambiente/Prevenzione dei rischi Accessibilità Cultura, Istruzione Di seguito si presenta un quadro dei programmi operativi regionali (POR) e nazionali (PON) e dei programmi Interreg. Per questi ultimi si indica anche il sito internet per poter reperire il programma operativo. In relazione ai fondi strutturali, i programmi operativi relativi al FESR e al FSE sono disponibili nei siti internet delle amministrazioni regionali e centrali che hanno il ruolo di autorità di gestione. Nel ciclo di programmazione i 66 programmi operativi (PO) sono "monofondo", ciascun PO ècofinanziato da un solo Fondo strutturale. Ci sono 359

380 Le scelte di finanziamento degli enti locali dunque 42 PO finanziati dal Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR) e 24 PO finanziati dal Fondo Sociale Europeo (FSE). In base alle tematiche affrontate e ai soggetti istituzionali competenti, i PO possono essere nazionali (PON): in settori con particolari esigenze di integrazione a livello nazionale, la cui Autorità di Gestione è una Amministrazione Centrale (5 FESR, 3 FSE); regionali (POR): multisettoriali, riferiti alle singole regioni gestiti dalle Amministrazioni Regionali. Per ciascuna Regione c è un POR FESR e un POR FSE (21 FESR, 21 FSE); interregionali (POIN): su tematiche in cui risulta particolarmente efficace un azione fortemente coordinata fra Regioni che consenta di cogliere economie di scala e di scopo nell attuazione degli interventi (Energia, Attrattori culturali naturali e turismo); gestiti dalle Regioni, con la partecipazione di centri di competenza nazionale o Amministrazioni centrali (2 FESR). I PO ai fini della realizzazione degli interventi si riferiscono ai tre Obiettivi della politica di coesione 2007/2013 : sotto la sigla CRO (Competitività Regionale e Occupazione) sono compresi i 33 PO che riguardano tutte le regioni del Centro Nord incluse le Province Autonome di Bolzano e Trento - e le tre regioni del Mezzogiorno: Abruzzo, Molise e Sardegna; sotto la sigla CONV (Convergenza), sono compresi i 19 PO che riguardano le rimanenti regioni del Mezzogiorno: Basilicata, Calabria, Campania, Puglia e Sicilia; sotto la sigla CTE (Cooperazione territoriale europea) sono compresi i 7 PO della cooperazione transfrontaliera, di cui 6 hanno come Autorità di Gestione una Regione italiana, i 4 PO della cooperazione transnazionale, tutti con Autorità di Gestione non Italiana, il PO cofinanziato dal FESR e dallo strumento di preadesione (IPA), i 2 PO cofinanziati dal FESR e dallo strumento di prossimità e di vicinato (ENPI). 360

381 I finanziamenti comunitari Si riportano, nelle tabelle seguenti, i Programmi Operativi adottati dalle Amministrazioni regionali e centrali. Tabella 14.2 Programmi operativi obiettivo convergenza finanziati dai fondi strutturali in Italia Obiettivo Convergenza Programmi Operativi Fondo FESR Fondo FSE Regionali (POR) Basilicata ST Calabria Campania Puglia Sicilia Totale POR 5 5 Nazionali (PON) Governance e AT - Istruzione - Ambienti per - l'apprendimento Reti e Mobilità - Ricerca e Competitività - Sicurezza - Governance e AS - Competenze per lo Sviluppo - Totale PON 5 2 Interregionali (POIN) Attrattori culturali, naturali e - - turismo Energie rinnovabili e risparmio - energetico Totale POIN 1 0 Fonte: nostra elaborazione. 361

382 Le scelte di finanziamento degli enti locali Tabella 14.3 Programmi operativi obiettivo competitività finanziati dai fondi strutturali in Italia Obiettivo Competitività Regionale e Occupazione Programmi Operativi Fondo FESR Fondo FSE Regionali (POR) Abruzzo Emilia Romagna Friuli Venezia Giulia Lazio Liguria Lombardia Marche Molise P.A. Bolzano P.A. Trento Piemonte Toscana Umbria Valle d Aosta Veneto Sardegna ST Totale POR Nazionali (PON) Azioni di Sistema - Totale PON 0 1 Fonte: nostra elaborazione. 362

383 I finanziamenti comunitari Di seguito si riportano i programmi relativi all obiettivo cooperazione, che sono gestiti da Autorità di Gestione a livello europeo. Tabella 14.4 Programmi operativi obiettivo cooperazione finanziati dai fondi strutturali Obiettivo Cooperazione Territoriale Europea Programmi Operativi Fondo FESR Transfrontaliera Italia - Francia Marittimo Italia - Francia Alcotra Italia Svizzera Italia Slovenia Italia Malta Grecia Italia Italia Austria Transnazionale Spazio Alpino 2007/2013 Europa Centrale Europa Sud-orientale Mediterraneo Transnazionale Preadesione Italia Adriatico Transnazionale - Prossimità e vicinato Italia Tunisia Nd Bacino del Mediterraneo Nd Altri Programmi Operativi in cui è coinvolta l'italia INTERREG IV C ESPON URBACT INTERACT Fonte: nostra elaborazione. Il finanziamento dei progetti richiede una piena corrispondenza tra progetti ideati e il programma operativo che è il documento di programmazione dei fondi strutturali. Esso è articolato in assi di intervento, macro ambiti tematici, specificati in misure (tipologie di azioni), che a loro volta trovano specificazione ulteriore in azioni o interventi (tipologie di progetti finanziabili). Ad ognuno di 363

384 Le scelte di finanziamento degli enti locali questi livelli corrisponde una dotazione finanziaria. La misura o l azione/intervento definiscono le caratteristiche dei progetti ammissibili, le spese eleggibili (e quindi finanziabili), le quote di cofinanziamento dei fondi strutturali per tipologia di spesa, la procedura di allocazione delle risorse, normalmente a bando o negoziale. Per ogni misura, l autorità di gestione del programma nomina un responsabile, i cui riferimenti sono indicati nel programma operativo, che può essere contattato al fine di accedere ad informazioni di dettaglio sui contenuti della misura o del bando o per conoscere il periodo di pubblicazione di bandi relativi ad una misura o azione di interesse. La vicinanza, fisica e culturale, tra autorità di gestione e beneficiari finali, l arena competitiva più ristretta, ridotta al territorio regionale o nazionale, la disponibilità di informazioni in lingua italiana, rendono molto più facile l accesso ai fondi strutturali rispetto a quelli di tipo settoriale. Questo non deve comunque spostare l attenzione dalla predisposizione di progetti fattibili e tecnicamente e finanziariamente validi, adottando le regole del project management, a cui è dedicato il sesto capitolo. La predisposizione dei progetti deve avvenire in base alle indicazioni del programma operativo e a quelle dei bandi di gara, che spesso possono specificare in modo più dettagliato i contenuti del programma, magari con riferimento ad alcuni elementi ritenuti prioritari al momento della pubblicazione. Il formulario per la predisposizione delle richieste è generalmente allegato al bando e si compone di una parte descrittiva, relativa alle finalità del progetto e alle sue attività, e di una parte relativa al quadro finanziario. I formulari per l accesso ai fondi strutturali sono stabiliti dalle autorità di gestione e presentano una struttura identica o simile per tutti gli assi e le misure. Questo può comportare talvolta alcuni problemi interpretativi dovuti al fatto che la formulazione dei quesiti del formulario appare generale proprio per potersi uniformare alle specificità dei progetti finanziabili, riconducibili a tre tipologie di base, progetti infrastrutturali, progetti formativi e regimi di aiuto per le imprese. I bandi possono essere per misura, per azione o multimisura. Questi ultimi aprono la selezione di progetti per diverse misure, anche appartenenti ad assi diversi, ma che possono essere collegate da finalità di tipo trasversale; la richiesta di finanziamento deve in ogni caso avvenire per una sola misura. I bandi indicano i criteri di selezione per la valutazione delle richieste di finanziamento. Sempre per il principio della maggior vicinanza tra autorità di gestione e beneficiari finali, spesso è possibile richiedere durante la fase di valutazione documentazione aggiuntiva ai fini della predisposizione della graduatoria finale. Una volta approvato il progetto, l autorità di gestione, proprio in virtù dei regolamenti sui fondi strutturali e delle dinamiche di spesa/rimborso che sono alla base del rapporto tra autorità di gestione e Commissione Europea, eroga un prefinanziamento al beneficiario finale, seguito da finanziamenti intermedi e da uno finale a saldo. Il beneficiario è sottoposto a obblighi di giustificazione dei fondi ricevuti, attraverso le procedure di rendicontazione delle spese sostenute, di cui si scrive nel capitolo settimo. 364

385 I finanziamenti comunitari La figura 14.1 schematizza e sintetizza il ciclo di accesso e utilizzo dei fondi strutturali, articolabile in quattro fasi: 1) analisi del programma operativo al fine di individuare le misure e sottomisure più coerenti con i fabbisogni di azienda, le modalità di accesso e le regole di finanziamento specifiche; 2) accesso ai fondi regolato da procedure di tipo valutativo o negoziale: la figura mostra come possano esistere misure che prevedono una sola modalità di accesso e misure che, invece, possono prevedere entrambe le procedure; 3) progettazione, che consiste nella compilazione dei formulari per la richiesta di un finanziamento legato ad uno specifico progetto o nella predisposizione di un programma territoriale, come nel caso dei PIT; 4) gestione, che prevede la predisposizione della progettazione esecutiva e del piano di lavoro di dettaglio, l utilizzo delle risorse e l adempimento agli obblighi stabiliti dai regolamenti e dal programma, primo tra tutti quello relativo alla rendicontazione delle spese sostenute. Figura 14.1 Il ciclo di accesso ai fondi strutturali Programma operativo Modalità di accesso Progettazione Gestione ASSE 1 MISURA 1.1 MISURA 1.2 ASSE 2 MISURA 2.1 SOTTO MISURA SOTTO MISURA SOTTO MISURA SOTTO MISURA BANDO I bandi possono essere riferiti a una o più misure o anche a sottomisure singole. Compilazione formulario Progettazione esecutiva, spesa, rendicontazione MISURA 2.2. Fonte: riadattato da Vecchi I fondi settoriali I fondi settoriali sono programmati ed erogati direttamente dalle Direzioni Generali della Commissione Europea. Essi, come indica la parola stessa, hanno una focalizzazione settoriale, ovvero sono destinati a finanziare la convergenza a 365

386 Le scelte di finanziamento degli enti locali livello europeo delle politiche e delle pratiche nei seguenti settori: agricoltura, audiovisivo e media, competitività, consumatori, cultura, energia, educazione formazione e gioventù, occupazione e politiche sociali, imprese, ambiente, pesca, libertà sicurezza e giustizia società dell informazione, salute. I programmi dei fondi settoriali, proprio perché definiti da Amministrazioni differenti, sono eterogenei, in altre parole si caratterizzano per regole di funzionamento specifiche. Esistono comunque alcuni principi di validità generale che fanno sì che le conoscenze acquisite nella gestione di un progetto finanziato da uno specifico programma settoriale faciliti la partecipazione a un programma differente. Dal ciclo di programmazione 2007, una importante novità è stata introdotta per i fondi settoriali: i programmi settoriali hanno una durata pari a quella dei fondi strutturali. Questo con l obiettivo di rendere fondi settoriali e strutturali convergenti. L accesso alle risorse dei programmi, come avviene per i fondi strutturali, è regolata dalla pubblicazione di bandi o avviso (tecnicamente chiamati call for proposal). La cadenza della pubblicazione dei bandi è stabilita dai programmi stessi. Le caratteristiche dei bandi sono influenzate dai programmi stessi, pertanto si ha eterogeneità per quanto riguarda i contenuti e il periodo di validità, ovvero il periodo che intercorre dalla sua pubblicazione alla sua scadenza. Ulteriore elemento di eterogeneità, che può rendere difficile la comprensione dei programmi, è la loro differente struttura, alcuni presentano un buon livello di articolazione in priorità/misure, altri non presentano alcuna articolazione delle azioni che possono essere finanziate, rendendo più complessa la definizione del progetto rispetto al quale formulare la richiesta di finanziamento. Poiché l obiettivo dei fondi settoriali è quello di stimolare la diffusione di una cultura omogenea sul territorio dell Unione e di modelli operativi condivisi, l accesso è subordinato alla costituzione di un partenariato progettuale su scala comunitaria o internazionale, nel caso in cui i programmi ammettano la partecipazione di Paesi non membri. Il partenariato su scala europea e su progetto rappresenta un elemento di novità rispetto ai fondi strutturali. In particolare, esso è in grado di influenzare la bontà di una richiesta di finanziamento, che dipende dalla capacità di definire un partenariato compatibile con le finalità del progetto formulato. La compatibilità del partenariato dipende da due elementi: il mix di competenze selezionate in grado di perseguire gli obiettivi del progetto, in linea con quelli di programma; la sua capacità di essere un efficace veicolo di disseminazione dei risultati all interno e all esterno del progetto. L attività di disseminazione è un altro tratto caratterizzante dei programmi di tipo settoriale: essa consiste in investimenti in azioni di sensibilizzazione e di pubblicità dei risultati raggiunti, finalizzati a garantire un elevato impatto delle risorse spese, misurato come capacità di diffondere una cultura e una sensibilità rispetto a 366

387 I finanziamenti comunitari determinate politiche o priorità europee e modelli operativi condivisi da un ampio numero di soggetti. La disseminazione risulta dunque strettamente collegata al partenariato, poiché la sua finalità è proprio quella di contribuire a una azione di disseminazione ad ampio raggio, internamente ed esternamente al progetto. Poiché i programmi differiscono gli uni dagli altri e le informazioni sono disperse nei siti delle Direzioni Generali, è importante aver chiaro quali sono i documenti necessari per programmare l acceso ai fondi settroriali. Questi sono: gli avvisi (call for proposal) i programmi operativi e il work program programma di lavoro e l eventuale annual work program nel caso dei fondi settoriali; i vademecum per la compilazione del formulario; la guida alla valutazione ; il formulario; le regole per la gestione amministrativa e finanziaria. Figura 14.2 Sito web della Commissione Europea per la ricerca delel opportunita di finanziamento Fonte: La fonte più affidabile è rappresentata dai siti delle Direzioni Generali stesse, a cui si può facilmente accedere utilizzando il portale dell Unione Europea, 367