LE MISURE CONTRO L USURA

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1 BANCA E BORSA Enrico Gianfelici Francesco Gianfelici LE MISURE CONTRO L USURA BANCHE E TASSI USURARI La Legge 7 marzo 1996, n. 108, come da ultimo modificata dalla Legge 12 dicembre 2002, n. 373 La configurazione del reato di usura nel nuovo articolo 644 del Codice penale Il Fondo per la prevenzione del fenomeno dell usura e il Fondo di solidarietà per le vittime delle richieste estorsive e dell usura La determinazione del tasso usurario secondo il D.M. 18 settembre 2002 La giurisprudenza della Corte di Cassazione sui tassi usurari in banca La sentenza n. 29/2002 della Corte Costituzionale L interpretazione autentica, data dalla Legge 28 febbraio 2001, n. 24, all art. 1. comma 1, della Legge n. 108/1996 Le questioni legali espresse dall ABI con le recenti circolari La riabilitazione del debitore protestato e la cancellazione definitiva dei dati dal registro informatico di cui alla Legge 15 novembre 1995, n. 480 SECONDA EDIZIONE COSA & COME GIUFFRÈ EDITORE PER IL PROFESSIONISTA E PER L AZIENDA

2 BANCA E BORSA Enrico Gianfelici Francesco Gianfelici LE MISURE CONTRO L USURA BANCHE E TASSI USURARI La Legge 7 marzo 1996, n. 108, come da ultimo modificata dalla Legge 12 dicembre 2002, n. 373 La configurazione del reato di usura nel nuovo articolo 644 del Codice penale Il Fondo per la prevenzione del fenomeno dell usura e il Fondo di solidarietà per le vittime delle richieste estorsive e dell usura La determinazione del tasso usurario secondo il D.M. 18 settembre 2002 La giurisprudenza della Corte di Cassazione sui tassi usurari in banca La sentenza n. 29/2002 della Corte Costituzionale L interpretazione autentica, data dalla Legge 28 febbraio 2001, n. 24, all art. 1. comma 1, della Legge n. 108/1996 Le questioni legali espresse dall ABI con le recenti circolari La riabilitazione del debitore protestato e la cancellazione definitiva dei dati dal registro informatico di cui alla Legge 15 novembre 1995, n. 480 SECONDA EDIZIONE COSA & COME GIUFFRÈ EDITORE PER I PUBBLICI AMMINISTRATORI E PER I PROFESSIONISTI

3 indice vii INDICE Prefazione... Prefazione alla II edizione... pag. xv xix Capitolo I IL PROBLEMA DELL USURA E LA LOTTA ALLA CRIMINALITA` ORGANIZZATA 1.1. L usura problema antico... 1 Capitolo II LA LEGGE 7 MARZO 1996, N. 108 DISPOSIZIONI IN MATERIA DI USURA 2.1. Gli interventi della L. n. 108/ Costituzione di parte civile di associazioni antiusura Il Fondo di solidarieta` per le vittime dell usura I soggetti legittimati a chiedere il mutuo senza interesse Presentazione della domanda per la concessione del mutuo e suo contenuto Istruttoria della domanda Limiti alla concessione della elargizione del mutuo L accertamento sanitario nei casi di lesioni personali o di decesso La deliberazione sulla domanda di mutuo Richiesta della provvisionale Adozione del decreto Revoca e sospensione del mutuo o della provvisionale Speditezza e riservatezza del procedimento Diritto di surroga Il Comitato di solidarietà per le vittime dell estorsione e dell usura Osservazioni finali «Iter» della domanda di concessione del mutuo e della sua applicazione Fondo per la prevenzione del fenomeno dell usura Soggetti beneficiari del contributo... 39

4 viii indice pag Elenco delle fondazioni ed associazioni riconosciute Domanda di concessione del contributo da parte delle fondazioni ed associazioni riconosciute Ripartizione della quota del fondo di spettanza delle fondazioni ed associazioni riconosciute Domanda di concessione del contributo da parte dei confidi Caratteristica del fondo speciale antiusura confidi Ripartizione della quota del fondo di spettanza dei confidi Concessione del contributo Relazione sull operativita` Commissione per la gestione del fondo e l assegnazione dei contributi Il decreto del Ministro del tesoro sui requisiti patrimoniali dei fondi speciali dei Confidi e dei requisiti di onorabilita` epro- fessionalità dei fondi medesimi Il decreto del Ministro del tesoro sui requisiti patrimoniali delle fondazioni e delle associazioni per la prevenzione del fenomeno dell usura e dei requisiti di onorabilita` e professionalita` degli esponenti delle medesime Osservazioni finali Istituzione dell Albo per l esercizio dell attività di mediazione creditizia Definizione del «mediatore creditizio» Iscrizione nell albo Domanda di iscrizione nell albo Variazioni degli elementi informativi forniti in sede di iscrizione nell albo Contenuto dell albo Cancellazione e sospensione dall albo Requisiti di onorabilità e procedura per la loro verifica Osservazioni finali Capitolo III GLI ARTICOLI 644 E 644-TER DEL CODICE PENALE 3.1. La configurazione del reato di usura nell articolo 644 del Codice Penale del 1931 (Codice Rocco) La configurazione del reato di usura nel nuovo articolo 644 del codice penale La figura del «soggetto attivo» del reato di usura La figura del «soggetto passivo» del reato di usura Il doppio criterio per la punibilità dell usuraio Il momento consumativo del reato Oggetto della prestazione considerata usuraria Le circostanze aggravanti... 89

5 indice ix pag La confisca come pena accessoria L articolo 644-ter del codice penale - Prescrizione del reato di usura 93 Capitolo IV LA DETERMINAZIONE DEL «TASSO USURARIO» PROFILI CIVILISTICI DELL USURA 4.1. La determinazione del «tasso effettivo globale medio» Profili civilistici dell usura Capitolo V I PROVVEDIMENTI ATTUATIVI DEL MINISTRO DELL ECONOMIA E DELLE FINANZE 5.1. Il decreto ministeriale 23settembre La nuova classificazione delle categorie omogenee di operazioni contenuta nel D.M. 18 settembre La prima rilevazione dei tassi di interesse effettivi globali medi espressa con il D.M. 22 marzo La rilevazione dei tassi di interessi effettivi globali medi per il periodo 1 o gennaio marzo 2004, espressa dal D.M. 18 dicembre «Nota metodologica» per i criteri di rilevazione dei dati e di compilazione della tabella Allegato A al D.M Rilevazione degli interessi di mora La tabella della «Rilevazione dei tassi di interesse effettivi globali medi ai fini della legge sull usura» per il periodo 1 o gennaio marzo Oneri e spese La rilevazione dei tassi di interesse effettivi globali medi per il periodo 1 o aprile giugno 2004, espressi dal D.M. 17 marzo Osservazioni finali Riepilogo della griglia dei valori per la determinazione del «tasso usurario» dal 2 aprile 1997 al 31 dicembre Capitolo VI LE «ISTRUZIONI» DELLA BANCA D ITALIA DELL 8 GENNAIO La rilevazione dei tassi Sez. I - Istruzioni per la segnalazione A. Generalità per la segnalazione A.1. Oggetto A.2. Soggetti tenuti alla rilevazione A.3. Periodicita` di segnalazione e termini di inoltro A.4. Modalità di inoltro

6 x prefazione pag B. Classificazione delle operazioni per categorie e classi di importo. 136 B.1. Operazioni incluse B.2. Operazioni escluse B.3. Controparte rilevante B.4. Classi di importo C. Oggetto della rilevazione. Calcolo dei tassi C.1. Dati da segnalare C.2. Base di calcolo dei dati da segnalare C.3. Metodologie di calcolo del TEG C.4. Trattamento degli oneri e delle spese C.5. Metologia di calcolo della percentuale della commissione di massimo scoperto Sez. II - Modalità tecnico-operative per l inoltro delle informazioni. 151 Capitolo VII LE «ISTRUZIONI» DELL UFFICIO ITALIANO CAMBI DEL 18 FEBBRAIO La rilevazione dei tassi Sez. I - Istruzioni per la segnalazione A. Generalita` per la segnalazione A.1. Oggetto A.2. Ambito soggettivo della rilevazione A.3. Periodicita` di segnalazione e termini di inoltro A.4. Modalità di inoltro B. Classificazione delle operazioni per categorie e classi di importo. 158 B.1. Operazioni incluse B.2. Operazioni escluse B.3. Controparte rilevante B.4. Classi di importo C. Oggetto della rilevazione. Calcolo dei tassi C.1. Dati da segnalare C.2. Base di calcolo dei dati da segnalare C.3. Metologie d calcolo del TEG C.4. Trattamento degli oneri e delle spese C.5. Metodologia di calcolo della percentuale della commissione di massimo scoperto Sez. II - Modalità tecnico-operative per l inoltro delle informazioni. 173 Capitolo VIII L USURA, LE BANCHE E GLI INTERMEDIARI FINANZIARI 8.1. Attivita` bancaria e legge anti-usura La questione dei tassi bancari e la legge anti-usura Rapporti preesistenti al decreto del 22 marzo

7 prefazione xi pag Nuove operazioni accese vigente la rilevazione trimestrale dei tassi medi ma prima della L. 28 febbraio 2001, n Ulteriori adempimenti operativi suggeriti dall Abi Il «Codice di comportamento del settore bancario e finanziario» Le prime difficolta` operative e la questione del diritto intertemporale La «rinegoziazione» dei vecchi mutui a tasso fisso: la Risoluzione della VI Commissione della Camera 29 aprile 1998, n L Accordo dell ABI del 23giugno I principi di diritto enunciati dalla Corte di Cassazione sulla questione dei tassi usurari nei contratti di finanziamento La sentenza 19 ottobre 1998, n , depositata il 22 successivo La sentenza 26 ottobre 1999, n. 5286, depositata il 22 aprile La sentenza 2 febbraio 2000, n La sentenza 13luglio 2000, n , depositata il 17 novembre Le reazioni alla sentenza della Corte di Cassazione n / Il D.L. 29 dicembre 2000, n. 394, convertito nella L. 28 febbraio 2001, n. 24 (Interpretazione autentica della L. 7 marzo 1996, n. 108) La sentenza della Corte Costituzionale 14 febbraio 2002, n Operativita` del «tasso di sostituzione» - L orientamento dell ABI Rinegoziazione del tasso contrattuale dei mutui a tasso fisso Tipologia delle operazioni Finanziamenti e prestiti concessi o ricevuti dalla Pubblica Amministrazione (art. 1, comma 4 o ) Principali aspetti applicativi Ulteriori suggerimenti dell ABI Individuazione del tasso soglia degli «interessi moratori» ai fini della legge sull usura Osservazioni finali Capitolo IX LA RIABILITAZIONE DEI PROTESTATI 9.1. La disciplina dell articolo 17 della L. 7 marzo 1996, n. 108 sulla riabilitazione dei protestati Coordinamento tra l art. 7 della L. n. 108/1996, la L. n. 235/2000 e le modifiche apportate alla legge cambiaria dall art. 45 della L. 12 dicembre 2002, n Lo snellimento della procedura per la cancellazione del nome del soggetto protestato dal registro informatico, e chi puo` ricorrervi Identificazione del nominativo protestato

8 xii indice pag La coesistenza dell art. 4 della L. n. 77/1995 con l art. 17 della L. n. 108/ L istanza per la cancellazione del protesto levato illegittimamente od erroneamente La disciplina dell articolo 18 della L. 7 marzo 1996, n. 108 sulla sospensione della pubblicazione del protesto di titolo presentato da soggetto imputato del delitto di usura Capitolo X NORME COMPLEMENTARI E PROCEDURALI Incapacità a contrattare con la pubblica amministrazione Intercettazioni telefoniche Ritardo nell esecuzione di misure cautelari per scopi di indagine Misure di prevenzione di carattere patrimoniale Sospensione temporanea dell amministrazione dei beni Abusiva attivita` finanziaria APPENDICE Leggi e decreti ministeriali 1. D.L. 3 maggio 1991, n Provvedimenti urgenti per limitare l uso del contante e dei titoli al portatore nelle transazioni e prevenire l utilizzazione del sistema finanziario a scopo di riciclaggio (convertito dalla L. 5 luglio 1991, n. 197) D.Lgs. 20 febbraio 2004, n Attuazione della direttiva 2001/97/CE in materia di prevenzione dell uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi da attività illecite L. 7 marzo 1996, n Disposizioni in materia di usura L. 18 agosto 2000, n Nuove norme in materia di cancellazione dagli elenchi dei protesti cambiari Decreto del Ministro del Tesoro del 6 agosto Determinazione, ai sensi dell art. 15, comma 3 o, della L. 7 marzo 1996, n. 108, dei requisiti patrimoniali dei fondi speciali antiusura dei Confidi e dei requisiti di onorabilità e professionalita` degli esponenti dei fondi medesimi Decreto del Ministro del Tesoro del 6 agosto Determinazione ai sensi dell art. 15, comma 5 o, della L. 7 marzo 1996, n. 108, dei requisiti patrimoniali delle fondazioni e associazioni per la prevenzione del fenomeno dell usura e dei requisiti di onorabilita` e professionalità degli esponenti delle medesime Decreto del Ministro del Tesoro del 30 dicembre 1998, n Regolamento recante norme per la determinazione dei requisiti di professionalita` edionorabilita` dei soggetti che svolgono funzioni di amministrazione, direzione e controllo presso gli intermediari finanziari, ai sensi dell art. 109 del D.Lgs. 1 o settembre 1993, n

9 indice xiii pag. 8. Decreto del Ministro del Tesoro del 30 dicembre 1998, n Regolamento recante norme per la determinazione dei requisiti di onorabilita` dei partecipanti al capitale degli intermediari finanziari, ai sensi dell art. 108 del D.Lgs. 1 o settembre 1993, n Decreto del Ministro dell industria, del commercio e dell artigianato del 9 agosto 2000, n Regolamento recante le modalità di attuazione del registro informatico dei protesti, a norma dell art. 3-bis del D.L. 18 settembre 1995, n. 381, convertito dalla L. 15 novembre 1995, n Decreto Ministeriale (del Capo della Direzione V del Dipartimento del tesoro) del 18 settembre Classificazione delle operazioni creditizie per categorie omogenee ai fini della rilevazione dei tassi effettivi globali medi praticati dalle banche e dagli intermediari finanziari Lettere e circolari ministeriali 1. Lettera-circolare del Ministero dell industria, del commercio e dell artigianato, Div. IV, n del 22 marzo Attivita` di mediazione nella concessione di finanziamenti: art. 16, L. 7 marzo 1996, n Circolare del Ministero delle finanze del 14 marzo 1997, n. 78/T -L.7 marzo 1996, n. 108, recante: «Disposizioni in materia di usura». Applicazione dell art. 12-sexies, comma 3 o, del D.L. 8 giugno 1992, n. 306 (convertito nella L. 7 agosto 1992, n. 356) Circolare n. 3557/C in data 14 febbraio 2003 del Ministero delle attivita` produttive, Ufficio B4 Registro all oggetto «L. 12 dicembre 2002, n Misure per favorire l iniziativa privata e lo sviluppo della concorrenza - Disposizioni in materia di titoli cambiari» Normativa della Banca d Italia 1. Estratto Circolare 21 aprile 1999, n «Nuovo Fascicolo e Istruzioni di Vigilanza per le banche»: (Estratto) Titolo II, Partecipanti al capitale ed esponenti - Capitolo 2 Requisiti di professionalita` e di onorabilita` degli esponenti delle banche e delle societa` finanziarie capogruppo»-regolamento del Ministro del Tesoro, del bilancio e della programmazione economica del 18 marzo 1998, n Associazione Bancaria Italiana 1. Lettera circolare 20 marzo 1997, Prot. n. LG/ Usura - L. 7 marzo 1996, n. 108, recante disposizioni in materia di usura Modulistica 1. Domanda di cancellazione di protesto per avvenuto pagamento del titolo cambiario entro 12 mesi dalla data del protesto (art. 4 L. 12 febbraio 1955, n. 77, modificata dalla L. 18 agosto 2000, n. 235 e dalla L. 12 dicembre 2002, n. 273) Domanda di cancellazione di protesto per avvenuta costituizione di deposito cautelativo (D.P.R. 3giugno 1975, n. 290, art. 9)

10 xiv indice pag. 3. Domanda di cancellazione di protesto per levata erronea/illegittima di protesto Domanda di cancellazione di protesto a seguito di «decreto di riabilitazione» accordato dal Presidente del Tribunale Istanza al Presidente del Tribunale del debitore protestato per la «riabilitazione» (art. 17 L. 7 marzo 1996, n. 108, modificato dalla L. 18 agosto 2000, n. 235 e dalla L. 12 dicembre 2002, n. 273) Liberatoria rilasciata dal creditore al debitore protestato che ha pagato le cambiali insolute Decreto di riabilitazione del protestato, emesso dal Presidente del Tribunale (art. 17 L. 7 marzo 1996, n. 108, e successive modifiche) Bibliografia Indice analitico-alfabetico

11 provvedimenti del ministro dell economia e delle finanze 107 Capitolo V I PROVVEDIMENTI ATTUATIVI DEL MINISTRO DELL ECONOMIA E DELLA FINANZE 5.1. Il decreto ministeriale del 23 settembre 1996 Come abbiamo ricordato nel precedente Capitolo IV, l articolo 2, comma 2 o, della L. n. 108/1996 fa carico al Ministro del Tesoro (1) sentiti la Banca d Italia e l U.I.C., di effettuare annualmente la «classificazione delle operazioni per categorie omogenee, tenuto conto della natura, dell oggetto, dell importo, della durata, dei rischi e delle garanzie». L articolo 3, comma 1 o, della citata legge stabilisce, poi, che «la prima classificazione» di cui innanzi verra` pubblicata «entro il termine di centottanta giorni dalla data di entrata in vigore» della legge stessa (avvenuta il 22 marzo 1996). Tenuto presente che il medesimo articolo 3, comma 1 o, prevede la pubblicazione della prima rilevazione trimestrale del tasso effettivo globale medio degli interessi praticati nel corso del trimestre precedente dalle banche e dagli intermediari finanziari iscritti negli elenchi previsti dagli articoli 106 e 107 del D.Lgs. 1 o settembre 1993, n. 385 (T.U. delle leggi in materia bancaria e creditizia), il Ministro del Tesoro dell epoca, con decreto 23 settembre 1996 (2), avuto riguardo alla natura ed all oggetto, effettuava come segue, ai fini della rilevazione dei tassi effettivi globali medi praticati dagli intermediari, la seguente prima classificazione delle categorie omogenee di operazioni di finanziamenti, necessaria per le successive rilevazioni trimestrali dei tassi globali: apertura di credito in conto corrente; (1) Oggi Ministro dell economia e delle finanze. (2) Pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 26 settembre 1996, n. 226.

12 108 misure contro l usura finanziamenti per anticipi su crediti e documenti e sconto di portafoglio commerciale; crediti personali e finalizzati; operazioni di factoring; operazioni di leasing; mutui; altri finanziamenti a breve e a medio/lungo termine. Detto decreto ministeriale, e quelli successivi costituiscono fonti secondarie che estrinsecano, sotto il profilo tecnico, gli elementi costitutivi del precetto penale del divieto di usura, contenuto nell articolo 644 del codice penale (fonte primaria). E poiché i decreti ministeriali vengono pubblicati nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, per la presunzione di conoscenza delle dette disposizioni juris et de jure da parte di tutti i destinatari di esse, trova applicazione il disposto dell articolo 5 del codice penale secondo cui «Nessuno puo` invocare a propria scusa l ignoranza della legge penale». La Corte Costituzionale, pero`, con sentenza del 24 marzo 1988, n. 364, ha dichiarato costituzionalmente illegittimo detto articolo 5 «nella parte in cui non esclude dall inescusabilità dell ignoranza della legge penale l ignoranza inevitabile». Secondo la Corte di Cassazione (sentenza resa dalle Sezioni Unite il 10 giugno 1994) per il comune cittadino la condizione dell incolpevole ignoranza della legge penale a cagione della sua inevitabilita`, sussiste solo ogni qualvolta egli abbia assolto, con il criterio dell ordinaria diligenza, al cosiddetto «dovere di informazione» attraverso l espletamento di qualsiasi utile accertamento per conseguire la conoscenza della legislazione vigente in materia. Tale obbligo è particolarmente rigoroso per tutti coloro che svolgono professionalmente una determinata attività, i quali rispondono dell illecito anche in virtu` di una «colpa lieve» nello svolgimento di una indagine giuridica. Resta escluso, quindi, che le banche e gli altri intermediari finanziari, aggiornati sulle disposizioni nella soggetta materia impartite dal Ministro del tesoro e dalla Banca d Italia, sia attraverso la Gazzetta Ufficiale che attraverso le Associazioni di categoria (come, ad esempio, l Associazione Bancaria Italiana), possano addurre, a giustificazione di un eventuale loro comportamento difforme alle suddette direttive, l inevitabile ignoranza delle disposizioni in discorso. Quanto alla natura giuridica dei decreti ministeriali di cui innanzi, va detto che essi si identificano in veri e propri atti ammini-

13 provvedimenti del ministro dell economia e delle finanze 109 strativi, come tali suscettibili di essere impugnati davanti al giudice amministrativo per ottenerne l annullamento qualora, in ipotesi, secondo i principi generali del diritto amministrativo, fossero viziati in uno degli elementi o requisiti prescritti per atti di quel tipo. Successivamente al D.M. del 23 settembre 1996, la Banca d Italia, con la nota n del 3 ottobre 1996, considerate le particolari finalita` dell indagine di che trattasi, metteva a punto una rilevazione riguardante tutte le banche e gli intermediari finanziari, basata su uno schema unitario applicabile ai diversi soggetti La nuova classificazione delle categorie omogenee di operazioni contenuta nel D.M. 18 settembre 2003 Il Ministero dell Economia e delle Finanze nel rispetto della disposizione dell articolo 2, comma 2 o della L. n. 108/1996, secondo cui «La classificazione delle operazioni per categorie omogenee (...) e` effettuata annualmente» (3), avute presenti le «istruzioni per la rilevazione del tasso effettivo globale medio ai sensi della legge sull usura», emanate l 8 gennaio 2003 dalla Banca d Italia nei confronti delle banche e degli intermediari finanziari iscritti nell elenco speciale previsto dall art. 107 del D.Lgs. n. 385/1993, e dall Ufficio italiano dei cambi nei confronti degli intermediari finanziari iscritti nell elenco generale di cui all art. 106 del medesimo D.Lgs., sentiti la Banca d Italia e l UIC con decreto del 18 settembre 2003 (4) individuava, ai fini della rilevazione dei tassi effettivi globali medi praticati dalle banche e dagli intermediari finanziari, tenuto conto della natura e dell oggetto, le seguenti categorie omogenee di operazioni: aperture di credito in conto corrente; (3) I precedenti decreti ministeriali sull argomento sono stati emessi sotto le date del: 23 settembre 1996 (di cui e` stato trattato nel precedente par. 5.1); 24 settembre 1997; 22 settembre 1998; 21 settembre 1999; 20 settembre 2000; 20 settembre 2001 e 16 settembre 2002, tutti pubblicati nella Gazzetta Ufficiale dell epoca. (4) Il decreto, a firma del Capo della Direzione V del Dipartimento del Tesoro del Ministero dell Economia e delle Finanze, e` stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 29 settembre 2003, n. 226.

14 110 misure contro l usura finanziamenti per anticipi su crediti e documenti e sconto di portafoglio commerciale; crediti personali; crediti finalizzati all acquisto rateale; credito revolving e con utilizzo di carte di credito; operazioni di factoring; operazioni di leasing; mutui; prestiti contro cessione del quinto dello stipendio; altri finanziamenti a breve e medio/lungo termine. Con detto decreto, il Ministero dell Economia e delle Finanze stabiliva poi che la Banca d Italia e l UIC, nell ambito delle rispettive competenze, dovessero procedere alla rilevazione dei dati avendo riguardo, ove necessario, per la categorie innanzi specificate, anche all importo e alla durata del finanziamento, nonche alle garanzie e ai beneficiari in ragione del rischio. Rispetto al primo D.M. del 23 settembre 1996, quello innanzi riferito ha sdoppiato la categoria dei «crediti personali e finalizzati» in due separate categorie, quella dei «crediti personali» e quella dei «crediti finalizzati all acquisto rateale» di beni di consumo; inoltre ha esposto le seguenti nuove categorie omogenee di operazioni»: il «credito revolving e con utilizzo di carte di credito»edi«prestiti con cessione del quinto dello stipendio». Pertanto, le categorie omogenee di operazioni sono passate da sette a dieci La prima rilevazione dei tassi di interesse effettivi globabli medi espressa conil D.M. 22 marzo 1997 Il Ministro del tesoro, con decreto del 22 marzo 1997 (5) tenuta presente la rilevazione dei valori medi dei tassi effettivi globali segnalati dalle banche e dagli intermediari finanziari, ai sensi della legge sull usura, secondo le «Istruzioni» diramate sull argomento dalla Banca d Italia con riferimento al periodo 1 o ottobre dicembre 1996, e tenuto conto della variazione del valore medio del tasso ufficiale di sconto nel periodo successivo al trimestre di riferimento, decretava l ammontare dei tassi effettivi globali medi, (5) Pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 2 aprile 1997, n. 76.

15 provvedimenti del ministro dell economia e delle finanze 111 riferiti ad anno, praticati dalle banche e dagli intermediari finanziari, determinati ai sensi dell articolo 2 comma 1 o, della L. 7 marzo 1996, n. 108, relativamente al trimestre 1 o ottobre - 31 dicembre 1996, cosı` come indicati nella tabella allegata sub «A» al decreto stesso. I tassi non erano comprensivi della commissione di massimo scoperto eventualmente applicata; la percentuale media della commissione di massimo scoperto rilevata nel trimestre di riferimento veniva riportata separatamente in nota alla tabella. La tabella «Allegato A» conteneva note esplicative per ciascuna delle otto categorie di operazioni ivi specificate. I criteri di rilevazione dei dati e di compilazione della tabella stessa venivano, poi, illustrati nella «Nota metodologica» contenuta nel decreto ministeriale, che poi verrà ripetuta in ciascuno dei successivi decreti ministeriali emanati fino ad oggi per la rilevazione trimestrale dei tassi effettivi globali medi La rilevazione dei tassi di interesse effettivi globali medi per il periodo 1 o gennaio marzo 2004, espressa dal D.M. 18 dicembre 2003 Il Ministero dell Economia e delle Finanze, con decreto del 18 dicembre 2003 (6), entrato in vigore il 1 o gennaio 2004 tenuta presente la rilevazione dei valori medi dei tassi effettivi globali segnalati dalle banche e dagli intermediari finanziari, con riferimento al periodo 1 o luglio settembre 2003, tenuto conto della variazione del valore medio del tasso la cui misura sostituisce quella della cessata ragione normale dello sconto (tasso ufficiale di sconto) nel periodo successivo al trimestre di riferimento, considerati la L. 28 febbraio 2001, n. 24 (recante interpretazione autentica della L. 7 marzo 1996, n. 108) e dell indagine statistica effettuata a fini conoscitivi dalla Banca d Italia e dall UIC, condotta su un campione di intermediari secondo le modalità indicate nella nota metodologica, relativamente alla maggiorazione stabilita contrattualmente per i casi di ritardato pagamento e sentiti la Banca d Italia e l UIC ha stabilito i tassi effettivi globali medi, riferiti ad anno, praticati (6) Pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 29 dicembre 2003, n. 300.

16 112 misure contro l usura dalle banche e dagli intermediari finanziari determinati ai sensi dell art. 2, comma 1 o, della L. n. 108/1996, relativamente al trimestre 1 o luglio settembre 2003 (applicazione dal 1 o gennaio 2004 al 31 marzo 2004), così come indicati nella tabella riportata sub Allegato A al decreto stesso, i cui dati vengono riportati piu` avanti (par ), con l aggiunta della «soglia usuraria». I tassi, precisa il decreto, non sono comprensivi della «commissione di massimo scoperto» eventualmente applicata, che «nella media delle operazioni rilevate si ragguaglia a 0,69 punti percentuali» Con l articolo 2 del decreto in esame è stato stabilito che, ai fini della determinazione degli interessi usurari, ai sensi dell articolo 2, comma 4 o, della L. n. 108/1996 a decorrere dalla data di entrata in vigore del decreto e fino al 31 marzo 2004, i tassi riportati nella tabella Allegato A devono essere aumentati della meta`. L articolo 3 del decreto stabilisce e puntualizza, infine, che: 1. Le banche e gli intermediari finanziari; a) sono tenuti ad affiggere in ciascuna sede o dipendenza aperta al pubblico in modo facilmente visibile la tabella riportata sub Allegato A; b) al fine di verificare il rispetto del limite previsto dal terzo comma dell articolo 644 del codice penale, oltre il quale gli interessi sono sempre usurari, devono attenersi ai criteri di calcolo delle «istruzioni per la rilevazione del tasso effettivo globale medio ai sensi della legge sull usura» emanate dalla Banca d Italia e dall Ufficio italiano dei cambi. 2. La Banca d Italia e l Ufficio italiano dei cambi procedono per il trimestre 1 o ottobre dicembre 2003 alla rilevazione dei tassi effettivi globali medi praticati dalle banche e dagli intermediari finanziari con riferimento alle categorie di operazioni indicate nell apposito decreto del Ministero dell economia e delle finanze. 3. I tassi effettivi globali medi di cui all articolo 1, comma 1 o, del decreto in esame non sono comprensivi degli «interessi di mora» contrattualmente previsti per i casi di ritardato pagamento. L indagine statistica condotta a fini conoscitivi dalla Banca d Italia e dall Ufficio italiano dei cambi ha rilevato che, con riferimento al complesso delle operazioni facenti capo al campione di intermediari considerato, la maggiorazione stabilita contrattualmente per i casi di ritardato pagamento è mediamente pari a 2,1 punti percentuali.

17 provvedimenti del ministro dell economia e delle finanze «Nota metodologica» per i criteri di rilevazione dei dati e di compilazione della tabella Allegato A al D.M. Nella «Nota metodologica» relativa alla rilevazione dei tassi di interesse effettivi globali medi ai fini della legge sull usura e della tabella allegata al D.M. 18 dicembre 2003, viene illustrato quanto segue: «La L. 7 marzo 1996, n. 108, volta a contrastare il fenomeno dell usura, prevede che siano resi noti con cadenza trimestrale i tassi effettivi globali medi, comprensivi di commissioni, spese e remunerazioni a qualsiasi titolo connesse col finanziamento, praticati dalle banche e dagli intermediari finanziari. Il decreto del Ministero dell economia e delle finanze del 18 settembre 2003, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 226 del 29 settembre 2003, ha ripartito le operazioni di credito in categorie omogenee attribuendo alla Banca d Italia e all Ufficio italiano dei cambi il compito di rilevare i tassi. La rilevazione dei dati per ciascuna categoria riguarda le medie aritmetiche dei tassi praticati sulle operazioni censite nel trimestre di riferimento. Essa è condotta per classi di importo; limitatamente a talune categorie e` data rilevanza alla durata, all esistenza di garanzie e alla natura della controparte. Non sono incluse nella rilevazione alcune fattispecie di operazioni condotte a tassi che non riflettono le condizioni del mercato (ad es. operazioni a tassi agevolati in virtu` di provvedimenti legislativi). Per le operazioni di credito personale, credito finalizzato, leasing, mutuo, altri fnanziamenti e prestiti contro cessione del quinto dello stipendio i tassi rilevati si riferiscono ai rapporti di finanziamento accesi nel trimestre; per esse è adottato un indicatore del costo del credito analogo al TAEG definito dalla normativa comunitaria sul credito al consumo. Per le aperture di credito in conto corrente, il credito revolving e con utilizzo di carte di credito, gli anticipi su crediti e sconto di portafoglio commerciale e il factoring i cui tassi sono continuamente sottoposti a revisione vengono rilevati i tassi praticati per tutte le operazioni in essere nel trimestre, computati sulla base dell effetivo utilizzo. La commissione di massimo scoperto non è compresa nel calcolo del tasso ed è oggetto di autonoma rilevazizone e pubblicazione nella misura media praticata.

18 114 misure contro l usura La rilevazione interessa l intero sistema bancario e il complesso degli intermediari finanziari iscritti nell elenco previsto dall art. 107 del testo unico bancario. I dati relativi agli intermediari finanziari iscritti nell elenco di cui all art. 106 del medesimo testo unico sono stimati sulla base di una rilevazione campionaria. Nella costruzione del campione si tiene conto delle variazioni intervenute nell universo di riferimento rispetto alla precedente rilevazione. La scelta degli intermediari presenti nel campione avviene per estrazione casuale e riflette la distribuzione per area geografica. Mediante opportune tecniche di stratificazione dei dati, il numero di operazioni rilevate viene esteso all intero universo attraverso l utilizzo di coefficienti di espansione, calcolati come rapporto tra la numerosità degli strati nell universo e quella degli strati del campione. La Banca d Italia e l Ufficio italiano dei cambi procedono ad aggregazioni tra dati omogenei al fine di agevolare la consultazione e l utilizzo della rilevazione. La tabella che è stata definita sentiti la Banca d Italia e l Ufficio italiano dei cambi è composta da 19 tassi che fanno riferimento alle predette categorie di operazioni. Le categorie di finanziamento riportate nella tabella sono definite considerando l omogeneità delle operazioni evidenziata dalle forme tecniche adottate e dal livello dei tassi di mercato rilevati. Le classi di importo riportate nella tabella sono aggregate sulla base della distribuzione delle operazioni tra le diverse classi presenti nella rilevazione statistica; lo scostamento dei tassi aggregati rispetto al dato segnalato per ciascuna classe di importo e` contenuto. I mercati nei quali operano le banche e gli intermediari finanziari si differenziano talvolta in modo significativo in relazione alla natura e alla rischiosita` delle operazioni. Per tenere conto di tali specificita`, alcune categorie di operazioni sono evidenziate distintamente per le banche e gli intermediari finanziari. Data la metodologia della segnalazione, i tassi d interesse bancari riportati nella tabella differiscono da quelli rilevati dalla Banca d Italia nell ambito delle statistiche decadali e di quelle della Centrale dei rischi, orientate ai fini dell analisi economica e dell esame della congiuntura. Ambedue le rilevazioni si riferiscono a campioni, tra loro diversi, di banche; i tassi decadali non sono comprensivi degli oneri e delle spese connessi col finanziamento e sono ponderati con l importo delle operazioni; i tassi della Centrale dei rischi si riferiscono alle operazioni di finanziamento di importo superiore a

19 provvedimenti del ministro dell economia e delle finanze ,00 euro. Secondo quanto previsto dalla legge, i tassi medi rilevati vengono corretti in relazione alla variazione del valore medio del tasso ufficiale di sconto nel periodo successivo al trimestre di riferimento. A decorrere dal 1 o gennaio 1999, aisensideld.lgs.24 giugno 1998, n. 213 che reca le disposizioni per l introduzione dell euro nell ordinamento nazionale, si fa riferimento alle variazioni del tasso la cui misura sostituisce quella della cessata ragione normale dello sconto. Dopo avere aumentato i tassi della meta`, così come prescrive la legge, si ottiene il limite oltre il quale gli interessi sono da considerarsi usurari» Rilevazione degli interessi di mora Sotto la rubrica «Rilevazione degli interessi di mora», la «Nota metodologica» in rassegna fornisce i seguenti chiarimenti: «La Banca d Italia e l Ufficio italiano dei cambi hanno proceduto a una rilevazione statistica riguardante la misura media degli interessi di mora stabiliti contrattualmente. Alla rilevazione è stato interessato un campione di banche e di societa` finanziarie individuato sulla base della distribuzione territoriale e della ripartizione tra le categorie istituzionali. In relazione ai contratti accesi nel terzo trimestre 2001 sono state verificate le condizioni previste contrattualmente; per le aperture di credito in conto corrente sono state rilevate le condizioni previste nei casi di revoca del fido per tutte le operazioni in essere. In relazione al complesso delle operazioni, il valore della maggiorazione percentuale media è stato posto a confronto con il tasso medio rilevato» La tabella della «Rilevazione dei tassi di interesse effettivi globali medi ai fini della legge sull usura» per il periodo 1 o gennaio marzo 2004 Le medie aritmetiche dei tassi sulle singole operazioni delle banche e degli intermediari finanziari non bancari, corrette per la variazione del valore medio della misura sostitutiva del tasso ufficiale di sconto (periodo di riferimento della rilevazione 1 o luglio-30 settembre 2003) hanno trovato applicazione nel periodo «1 o gennaio marzo 2004», e sono state indicate come segue:

20 116 misure contro l usura Categorie di operazioni (D.M. 18 settembre 2003) Classi di importo (in unità di euro) Tassi medi (su base annua) Soglia tasso usurario fino a oltre fino a oltre Aperture di credito in conto corrente (1) Anticipi, sconti commerciali e altri finanziamenti alle imprese effettuati dalle banche (2) Factoring (3) fino a oltre Crediti personali e altri finanziamenti alle famiglie effettuati dalle banche (4) Anticipi, sconti commerciali, crediti personali e altri finanziamenti effettuati dagli intermediari non bancari (5) Prestiti contro cessione del quinto dello stipendio (6) fino a oltre fino a oltre Leasing fino a oltre fino a oltre fino a oltre Credito finalizzato all acquisto rateale fino a (7) oltre fino a oltre Mutui (8) (1) Aperture di credito in conto corrente con e senza garanzia. (2) Banche: finanziamenti per anticipi su crediti e documenti-sconto di portafoglio commerciale; altri finanziamenti a breve e a medio e lungo termine alle unita` produttive private. (3) Factoring: anticipi su crediti acquistati e su crediti futuri. (4) Banche: crediti personali, a breve e a medio e lungo termine; altri finanziamenti alle famiglie di consumatori, a breve e a medio e lungo termine. (5) Intermediari finanziari non bancari: finanziamenti per anticipi su crediti e documenti-sconto di portafoglio commerciale, crediti personali, a breve e a medio e lungo termine; altri finanziamenti a famiglie di consumatori e a unita` produttive private, a breve e a medio e lungo termine. (6) Prestiti contro cessione del quinto dello stipendio: i tassi si riferiscono ai finanziamenti erogati ai sensi del D.P.R. n. 180 del 1950 o secondo schemi contrattuali ad esso assimilabili. (7) Credito finalizzato all acquisto rateale di beni di consumo, credito revolving e con utilizzo di carte di credito. (8) Mutui a tasso fisso e variabile con garanzia reale. Ai fini della determinazione degli interessi usurari ai sensi dell articolo 2 della L. n. 108/1996, i tassi rilevati innanzi riportati devono essere aumentat della meta`, con il che si ha il risultato che abbiamo indicato a fianco delle singole categorie di operazioni comprese nella tabella. I tassi sopra riportati non comprendono la «commissione di massimo scoperto» che, nella media delle operazioni rilevate, si ragguaglia per il periodo considerato, a 0,69 punti percentuali.

21 provvedimenti del ministro dell economia e delle finanze Oneri e spese Stabilisce il comma quarto dell articolo 644 del codice penale che «Per la determinazione del tasso di interesse usurario si tiene conto delle commissioni, remunerazioni a qualsiasi titolo e delle spese, escluse quelle per imposte e tasse, collegate alla erogazione del credito». Rientrano, quindi, nella suddetta previsione normativa: a) lespese di istruttoria e revisione del finanziamento (per il «factoring» le spese di «istruttoria cedente»); b) le spese di chiusura della pratica (per il «leasing» le spese forfettarie di «fine locazione contrattuale»); c) le spese di riscossione dei rimborsi e di incasso delle rate se stabilite dal creditore; d) il costo dell attivita` di mediazione svolta da un terzo, se necessaria per l ottenimento del credito; e) lespese per assicurazioni o garanzie, imposte dal creditore, dirette ad assicurare al creditore il rimboso totale o parziale del credito in caso di morte, invalidita`, infermita` o disoccupazione del debitore; f) ogni altra spesa contrattualmente prevista connessa con l operazione di finanziamento. Restano, invece, esclusi: a) le imposte e tasse; b) ilrecupero spese, anche se sostenute per servizi forniti da terzi (come nel caso di perizie, certificati camerali, spese postali); c) le spese legali e assimilate (ad esempio: le visure catastali, le iscrizioni nei pubblici registri, le spese notarili, le spese relative al trasferimento della proprietà del bene oggetto del «leasing», le spese di notifica, le spese legate alla gestione del rapporto in sede contenziosa); d) gli interessi di mora eglioneri assimilabili contrattualmente previsti per il caso di inadempimento di un obbligo; e) gli addebiti per tenuta conto, nonche gli addebiti connessi con i servizi di incasso e di pagamento e con i servizi accessori (quali le spese di custodia del pegno e, per il «factoring», i compensi per prestazione di servizi di natura non finanziaria); f) le spese per le assicurazioni e garanzie diverse da quelle di cui alla lettera e) del precedente capoverso. Sulla rilevazione dei tassi e sulle operazioni incluse e su quelle escluse vedasi quanto detto nel successivo Capitolo VI, riguardante le «Istruzioni» della Banca d Italia.

22 118 misure contro l usura 5.5. La rilevazione dei tassi di interesse effettivi globali medi per il periodo 1 o aprile giugno 2004, espressa dal D.M. 17 marzo 2004 Il Ministero dell Economia e delle Finanze, con decreto del 17 marzo 2004 (7), ha stabilito i tassi effettivi globali medi, riferiti ad anno, praticati dalle banche e dagli intermediari finanziari determinatiaisensidell art.2,comma1 o della L. n. 108/1996, relativamente al trimestre 1 o aprile giugno 2004, cosìcome indicati nella seguente tabella (riportata sub Allegato A al decreto stesso), i cui dati contengono l aggiunta della «soglia tasso usurario». Categorie di operazioni (D.M. 18 settembre 2003) Classi di importo (in unita` di euro) Tassi medi (su base annua) Soglia tasso usurario fino a oltre fino a oltre ,16 9,42 6,89 5,83 18,24 14,13 10,34 8,75 Aperture di credito in conto corrente (1) Anticipi, sconti commerciali e altri finanziamenti alle imprese effettuati dalle banche (2) Factoring (3) fino a ,62 9,93 oltre ,44 8,16 Crediti personali e altri finanziamenti alle famiglie effettuati dalle banche (4) Anticipi, sconti commerciali, crediti personali e altri finanziamenti effettuati dagli intermediari non bancari (5) Prestiti contro cessione del quinto dello stipendio (6) fino a oltre fino a oltre ,80 14,70 18,84 13,73 19,82 11,94 28,26 20,60 29,73 17,91 Leasing fino a ,91 20,87 oltre fino a ,16 13,74 oltre fino a ,67 11,51 oltre ,50 8,25 (7) Pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 24 marzo 2004, n. 70.

23 provvedimenti del ministro dell economia e delle finanze 119 Credito finalizzato all acquisto rateale (7) fino a oltre ,11 25,67 fino a ,25 24,38 oltre ,18 16,77 Mutui (8) 4,17 6,26 (1) Aperture di credito in conto corrente con e senza garanzia. (2) Banche: finanziamenti per anticipi su crediti e documenti-sconto di portafoglio commerciale; altri finanziamenti a breve e a medio e lungo termine alle unita` produttive private. (3) Factoring: anticipi su crediti acquistati e su crediti futuri. (4) Banche: crediti personali, a breve e a medio e lungo termine; altri finanziamenti alle famiglie di consumatori, a breve e a medio e lungo termine. (5) Intermediari finanziari non bancari: finanziamenti per anticipi su crediti e documenti-sconto di portafoglio commerciale, crediti personali, a breve e a medio e lungo termine; altri finanziamenti a famiglie di consumatori e a unita` produttive private, a breve e a medio e lungo termine. (6) Prestiti contro cessione del quinto dello stipendio: i tassi si riferiscono ai finanziamenti erogati ai sensi del D.P.R. n. 180 del 1950 o secondo schemi contrattuali ad esso assimilabili. (7) Credito finalizzato all acquisto rateale di beni di consumo, credito revolving e con utilizzo di carte di credito. (8) Mutui a tasso fisso e variabile con garanzia reale. Ai fini della determinazione degli interessi usurari ai sensi dell articolo 2 della L. n. 108/1996, i tassi rilevati innanzi riportati devono essere aumentat della meta`, con il che si ha il risultato che abbiamo indicato a fianco delle singole categorie di operazioni comprese nella tabella. I tassi sopra riportati non comprendono la «commissione di massimo scoperto» che, nella media delle operazioni rilevate, si ragguaglia per il periodo considerato, a 0,69 punti percentuali Osservazioni finali La L. n. 108/1996, nata sia pure per il nobile fine di combattere la piaga dell usura ma all insegna della demagogia ed a seguito di un tormentato esame, peraltro da parte di un Parlamento gia` acamere sciolte, di norme redatte forse senza prevedere l arduo impatto, in sede di applicazione, con la realta` operativa, ha subito rivelato non solo disposizioni contraddittorie come quella che, da un canto, prevede l usura come fenomeno oggettivo (art. 644, commi 1 o,2 o e3 o, primo periodo) mentre, dall altro canto, dà rilevanza per l individuazione dell illecito penale a situazioni soggettive (art. 644, comma 3 o, secondo periodo) a tutto scapito della certezza del diritto, ma l inadeguatezza del complesso meccanismo previsto per la determinazione del «tasso-soglia» oltre il quale gli interessi sono da considerare usurari. L incoerenza che è alla base della formulazione del nuovo articolo 644 del codice penale si è ripercossa sia nella determinazione delle categorie di finanziamenti ricadenti sotto la disciplina normativa del Ministro dell economia e delle finanze, sia nella determinazione dei tassi medi su base annua, quale indispensabile parametro

24 120 misure contro l usura per la individuazione del tasso usurario, che variano a seconda che attengano ad operazioni poste in essere dalle banche o da intermediari finanziari diversi da queste ultime, creando un «doppio regime», con evidente disparita` di trattamento. Senza dire, poi, che la disciplina in discorso non interessa quella molteplicita` di soggetti che, pur non identificandosi con banche o con intermediari finanziari iscritti nell elenco previsto dall art. 107 del T.U. bancario n. 385/1993, pongono in essere operazioni «atipiche» e possono piu` facilmente esercitare il credito usurario; con la conseguenza che il giudice, chiamato a pronunciarsi sulla denuncia presentata dall usurato, potrà trovarsi nella difficolta` di accertare il fatto, sotto un profilo oggettivo (articolo 644, commi 1 o,2 o e3 o, primo periodo), alla luce dei tassi soglia per le banche e per gli intermediari registrati, determinati con decreto del Ministro dell econonomia, vincolante per il giudicante, mentre dovra` ripiegare sulla valutazione del fatto stesso, ai sensi dell articolo 644, comma 3 o, secondo periodo, alla luce delle concrete modalità di esso, del tasso medio praticato per operazioni similari, risultanti sproporzionate rispetto alla prestazione di danaro o di altra utilità, e alla condizione di difficolta` economica o finanziaria del soggetto passivo che li ha dati o promessi (8). Il fatto, poi, che i tassi medi siano stati ottenuti attraverso un autonoma indagine campionaria presso i maggiori operatori del sistema e che il «tasso soglia» ha posto in essere un doppio regime per banche ed intermediari autorizzati, creando una forbice che diversifica i tassi stessi a seconda che il concedente il credito sia una banca od un intermediario autorizzato, ha sollevato critiche da piu` parti. In particolare è stato osservato (9), fra l altro, che inda- (8) Sull argomento, si rinvia alla piu` ampia trattazione di: Paolo Calabria e Mario Di Giulio in Legge 7 marzo 1996, n. 108, disposizioni in materia di usura prime osservazioni, inimpresa, n. 5/1996, p. 914, ETI, Roma; Le nuove disposizioni in materia di usura, inimpresa, n. 3/1997, p. 470; Franco Belli - Giovanni Loreto-Caputo, Classificazione difficile da applicare al mercato illegale, in Guida Normativa de Il Sole-24 Ore, n.117del4luglio1997;morera, Nuove disposizioni in materia di usura: prime riflessioni sulle c.d. categorie omogenee di operazioni creditizie, inatti del Convegno di Roma del 22 aprile (9) Vedasi: Paolo Cala bri a - Mario Di Giulio, inle nuove disposizioni in materia di usura; Franco Belli - Giovanni Loreto Caputo, Classificazione difficile da applicare al mercato illegale citati sub precedente nota (8); Donato Masciandaro, Usura, una legge di male in peggio, inil Sole-24 Ore del 21 agosto

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