Il finanziamento delle Agenzie Regionali per la Protezione dell Ambiente: modelli di riferimento, struttura, caratteristiche e prospettive.

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1 Il finanziamento delle Agenzie Regionali per la Protezione dell Ambiente: modelli di riferimento, struttura, caratteristiche e prospettive. Chiara Casadio, Università di Bergamo - Liliana Grancini, Istituto Regionale di Ricerca della Lombardia - Luca Marchesi, ARPA Lombardia - Gianluca Piazza, Università di Milano Bicocca Introduzione Il lungo percorso seguito in questi anni può dirsi a quasi a termine. Ad oltre otto anni dalla promulgazione della legge 61/94, infatti, il Sistema Agenziale di protezione dell ambiente è sostanzialmente uscito dalla fase costitutiva, con il completamento della istituzione delle Agenzie regionali e provinciali su tutto il territorio nazionale. L istituzione dell APAT ha segnato i tempi di una progressivo avvicinamento alla maturità del sistema, almeno per quel che riguarda il punto di vista costitutivo. Adesso si tratta di ripensare e valutare la struttura attuale alla luce delle esperienze fatte per individuare i centri d eccellenza del sistema oltre che le inevitabili lacune che riscontra un sistema giovane e importante come quello delle ARPA/APPA. Non è certo possibile parlare di maturità delle strutture ARPA/APPA in maniera generalizzata, la strada è lunga, ma sicuramente sono stati raggiunti traguardi significativi in un ottica di crescita e consolidamento del ruolo al quale è stato chiamato l intero sistema agenziale dal momento della sua costituzione. C è intesa nel sostenere la necessità di rivisitare l attività fin qui svolta, ed a questo proposito, più voci dello stesso sistema delle Agenzie regionali e delle Province autonome, ritiene che l esperienza maturata in questi anni sia un ottima base dalla quale muovere per riflessioni di carattere generale ed allo stesso tempo mirate alle esigenze delle singole esperienze regionali, attente nel preservarne le loro specificità attraverso diverse attività di benchmarking promossa dall Osservatorio. L obiettivo adesso rinvia al consolidamento delle certezze del sistema agenziale ARPA/APPA per poterne evidenziare i punti di pregevolezza e studiarne allo stesso tempo le debolezze fisiologiche; ancora, per consentire una riflessione su quello che finora è stato realizzato e sul livello di legittimazione raggiunto con l obiettivo di orientare i futuri comportamenti del sistema pubblico di protezione ambientale a livello territoriale. Alla luce di questi aspetti, il tema del finanziamento delle Agenzie riveste un ruolo pregnante per il peso che ricopre nell individuazione degli obiettivi dell intero sistema agenziale. La centralità riconosciuta all argomento dei sussidi economici trova ragion d essere tanto nella delicata fase che sta attraversando l economia nazionale, quanto nel progressivo processo di decentramento delle diverse funzioni statali in atto in questi anni in tutti gli ambiti di governo nazionale. Le politiche per il decentramento amministrativo negli ultimi tempi a seguito della riforma della finanza pubblica hanno subito un importante processo evolutivo in direzione di un maggior decentramento dei poteri regolamentari e amministrativi e di un finanziamento autonomo del governo decentrato.

2 Se da un lato la stessa molteplicità delle funzioni e delle attività svolte dalle Agenzie rende complessa la definizione di un modello ideale di finanziamento allo stesso tempo l avvio delle attività ed il rafforzamento delle competenze nei diversi campi di attività hanno creato e continueranno a porre alle Agenzie oggettivi problemi di bilancio che potranno essere affrontati solo prefigurando il superamento del regime attuale di finanziamento, derivato dal vecchio Fondo sanitario nazionale, ed introducendo nuovi modelli di riferimento più rispondenti alle finalità e al funzionamento del sistema ambientale. Sembra ormai consolidata da più parti, la certezza di un deciso cambio di rotta verso forme di finanziamento più agili in grado di supportare le reali esigenze del sistema agenziale ARPA/APPA con il duplice obiettivo: di salvaguardia di un processo nazionale generalizzato, ed allo stesso tempo, riservando l attenzione dovuta alle singole realtà regionali, molto diverse tra loro. E chiaro che questo presupposto difficilmente riuscirà ad indirizzare gli obiettivi di ARPA/APPA verso un soluzione di continuità unica, ma è parimenti vero che seppur nella complessità e diversità delle singole realtà regionali, non è particolarmente difficile individuare un ostacolo comune, riscontrabile nella quadratura dei bilanci annuali delle singole agenzie. La ragione di questi oggettivi impedimenti sembra essere legata alla limitata affinità del sovvenzionamento statale con il peso che i diversi elementi di pressione esercitano sulla struttura agenziale. Per questo, da più fonti si sostiene che il finanziamento delle Agenzie regionali, allo stato attuale appaia scarsamente o in alcuni casi, per niente correlato alla domanda di servizi e specifiche prestazioni professionali, provenienti da enti istituzionali o privati, che peraltro negli anni non hanno mai smesso di segnare un costante e significativo aumento in termini di numero di prestazioni offerte. Se a questo poi si lega l elevata percezione di qualità del servizio che si vuole offrire come uno dei principi fondamentali sui quali si costituisce l essenza stessa del sistema agenziale ARPA/APPA è facilmente intuibile la necessità di una rivisitazione della metodologia di finanziamento da mettere in atto. Il modello attuale infatti, non offre solide certezze sulla possibilità di una individuazione degli strumenti necessari ad assicurare lo svolgimento dei livelli minimi di tutela ambientale che è necessario garantire in modo uniforme sul territorio nazionale e particolareggiato a livello regionale. Nonostante tutto, comunque si ottempera in qualche modo a questo disagio. Risulta invece particolarmente difficile poter immaginare una soluzione al problema della programmazione delle attività. Una forma di finanziamento deficitaria e lacunosa non consente infatti di sviluppare in modo adeguato una programmazione delle attività e questo influisce inevitabilmente sull utilizzo delle risorse economico-finanziarie e su quelle umane. Se l obiettivo da perseguire, come indice di un buon governo d amministrazione è quello dell efficacia-efficienza dei mezzi a disposizione, le lacune nella gestione delle fonti finanziarie, non permetteranno l ottimizzazione delle stesse creando anzi, ricadute di medio/lungo periodo non più gestibili con agilità da parte del management del sistema. Tutto questo è in evidente contrasto con i principi voluti all atto della costituzione del sistema agenziale ARPA/APPA. L origine stessa del sistema di decentramento infatti, era ed è legittimata proprio nell ottimizzazione delle risorse e nel miglioramento del rapporto tra efficacia ed

3 efficienza. Allo stato attuale verrebbe a mancare una delle motivazioni più forti che hanno portato al decentramento e nascita del Sistema Agenziale di protezione dell ambiente. Il passaggio ad un nuovo modello di finanziamento rappresenta, quindi, un momento fondamentale ed imprescindibile di crescita del sistema agenziale. La sua rilevanza è direttamente proporzionale alla sua importanza e complessità. Sembra quindi una scelta ardua e per molti aspetti una scelta complessa, ma il notevole contributo e le ipotesi di lavoro che le Agenzie stesse hanno iniziato a dare in termini propositivi a partire dalla Conferenza di Viareggio del 1998, fanno credere nella bontà della strada intrapresa: la direzione sembra essere quella giusta, e i numerosi consensi che arrivano quotidianamente da più parti istituzionali e/o privati, lasciano presagire un ipotesi risolutiva in tempi assolutamente equilibrati e opportuni per continuare ad offrire gli stessi standard di qualità che dalla sua nascita, hanno contraddistinto il sistema agenziale ARPA/APPA. Obiettivi della ricerca Non è possibile parlare di ricerca di fonti di finanziamento alternative se non si inserisce questa particolare realtà in un contesto complesso fatto da numerosi attori che regolano le necessità e gli utilizzi stessi di queste fonti economiche. Sembra d uopo ricordare in questa circostanza che l Osservatorio è in procinto di fornire le conclusioni di tre ricerche di rilevanza specifica per l argomento qui in oggetto. Le tre attività di ricerca che si inseriscono nell ambito del benchmarking tra le Agenzie ( Attività e funzioni, Modelli e processi di organizzazione, Programmazione e controllo ), vengono considerate un ottimo banco di prova per dimostrare l attendibilità e l importanza della ricerca di nuove fonti di finanziamento. E ipotizzabile quindi un approfondimento, collegato a queste ricerche, sui problemi del finanziamento individuando i principali obiettivi della ricerca. Il dimensionamento delle risorse finanziarie complessive necessarie all espletamento delle funzioni e dei compiti istituzionali delle Agenzie (obbligatori, non obbligatori e facoltativi) rappresenta il primo obiettivo di questo progetto. Individuare correttamente il volume delle risorse destinate e da destinare, costituisce la condizione necessaria per definire la domanda di risorse finanziarie correlata all offerta complessiva di prestazioni da attività istituzionali ed eventualmente valutare le condizioni di fattibilità relative alla programmazione di attività individuali o di servizio privato. L idea di fondo della ricerca è quella che: da un lato, l analisi dei costi storici, della normativa di riferimento e di specifici indicatori territoriali possano consentire la quantificazione della domanda di servizi ambientali che interessa le Agenzie ambientali in via istituzionale, obbligatorie e non; che questo consenta di definire i livelli essenziali di tutela ambientale che devono comunque essere garantiti sull intero territorio nazionale; che, ancora, sia possibile definire costi standard legati alle singole attività-tipo delle agenzie, cui far corrispondere sistemi di tariffazione interna ed esterna; e che, infine, su tali basi si possano individuare, con riferimento alle attività obbligatorie o meno, diverse tipologie di finanziamento a carico del cliente di riferimento,

4 sia esso l Amministrazione pubblica intesa nel suo complesso (Stato, Regione, Provincia, Comuni, ) o i privati. La visione d insieme delle attività dei costi d esercizio, dei costi d utilizzo e quant altro legato alla normale operatività economico-finanziaria del sistema agenziale è certamente il modo migliore per parametrare le risorse da mettere a disposizione e, nel caso già disponibili, rappresenta sicuramente la strada migliore per valutarne il corretto utilizzo. Per il raggiungimento di questo obiettivo la ricerca si specificherà nelle seguenti fasi: Analisi della domanda di servizi ambientali; Identificazione dei livelli minimi di tutela ambientale; Raccolta ed analisi dei bilanci delle Agenzie regionali; Quantificazione dei costi standard per ognuna delle attività poste in essere; Identificazione degli indicatori in grado di misurare tale livello. Definizione di un modello ottimale di finanziamento per tipologie omogenee di Agenzie Metodologia La definizione di uno schema ottimale di finanziamento per le politiche di protezione ambientale richiede in via preliminare l individuazione della domanda di servizi ambientali manifestata sul territorio e la quantificazione del complesso di risorse movimentate dalle agenzie regionali. Quanto spendono le Arpa nello svolgimento delle funzioni ordinarie, quanto in quelle di investimento, quanto la frazione del volume complessivo di spesa coperto da trasferimenti e quanta da tariffe e ricavi per prestazione, quali i maggiori fattori di pressione sui costi (personale, gestione operativa ), sono quindi tra le informazioni principali che bisogna acquisire nella prospettiva di questa ricerca. Per tali motivi questa ricerca dovrà iniziare da un attenta analisi dei bilanci delle agenzie ambientali. Questa prima fase di ricognizione si presenta già abbastanza delicata, in quanto non tutte le Agenzie svolgono le stesse attività, vi è una dimensione territoriale molto forte, ed una differenziazione quali/quantitativa della domanda rilevante. Inoltre non tutte le Agenzie adottano lo stesso sistema di rilevazione dei costi e conseguentemente un confronto tra i diversi bilanci delle Agenzie appare ad una prima lettura un momento piuttosto delicato: l erronea analisi dei livelli territoriali e/o l erronea interpretazione delle

5 voci di bilancio può portare ad inficiare notevolmente i risultati che potrebbero emergere da questa ricerca. Inoltre, le agenzie non hanno tutte la stessa fase di vita (avvio o regime) e questo comporta una non perfetta omogeneità e confrontabilità del dato. La definizione della dimensione delle risorse finanziarie di cui deve disporre ogni Agenzia è determinabile in funzione: - dei compiti che è chiamata a svolgere (attività istituzionali obbligatorie e non, facoltative); - delle caratteristiche ambientali del territorio di competenza (in rispondenza a quanto previsto originariamente dalla legge 61/94 art. 3,comma 2). La costruzione di indicatori/parametri per ciascuna categoria di analisi e la loro correlazione deve consentire la stima della dimensione dell offerta dovuta in rapporto alle variabili territoriali; - dell individuazione di costi standard per ognuna delle attività poste in essere dalle Agenzie e quindi dei costi delle attività (attuali e a regime) di base da garantire: l individuazione di tali costi prevede uno studio accurato dei bilanci, in modo da estrapolare dai vari capitoli di spesa (o voci di costo per le agenzie in contabilità economica), i costi diretti attribuibili a ciascuna area funzionale. In analogia con i modelli elaborati nel SSN per l individuazione dei LEA (Livelli Essenziali di Assistenza) e dei DRG sarà necessario operare in stretto rapporto con i servizi tecnici regionali (Programmazione e controllo e Ambiente e territorio). L operazione di stima è di grande importanza perché individua le grandezze economiche necessarie per avere un adeguato livello di produzione del bene pubblico protezione ambientale. Inoltre è prioritario definire l offerta minima di attività (istituzionali) delle Agenzie per assicurare il livello essenziale di tutela ambientale omogeneo sul territorio nazionale al fine di individuare: - la soglia che deve essere garantita in termini di risorse finanziarie, per le prestazioni/attività di base; - le integrazioni in termini di risorse finanziarie necessarie per rispondere alle opzioni e alle specificità espresse dalla domanda di tutela ambientale, nelle diverse articolazioni territoriali (Regioni e Autonomie locali). Per tali ragioni, questa ricerca consta di almeno tre condizioni necessarie ma per l effettivo raggiungimento degli obiettivi prefissati: - definizione dei livelli minimi di tutela ambientali; - definizione di indicatori in grado di misurare tali livelli; - sistema di contabilità in grado di monitorare le spese standard. Il modello organizzativo ottimale - territoriale (grado di decentramento), aziendale (prodotti, strutture e procedure) - sarà definibile in funzione delle risultanze delle analisi precedenti e anche in funzione del decentramento previsto dalla normativa in vigore. Per tale motivo la scelta metodologica adottata è quella della identificazione di classi tipologiche di Agenzie che potrà permettere la formulazione di indicatori comuni alle diverse classi individuate.

6 Gli eventuali scostamenti dal modello ottimale degli attuali modelli organizzativi, dovranno essere valutati in funzione delle ricadute sulla dimensione delle risorse richieste per il funzionamento delle Agenzie. La ricerca si potrà avvalere dei risultati del progetto benchmarking già concluso, dei dati che saranno rilevati nella seconda fase dello stesso (seconda fase che inizierà contestualmente rispetto al presente progetto) e della raccolta dei dati dei bilanci preventivi e consuntivi disponibili delle Agenzie finalizzata all'elaborazione di un modello per la stima dei costi di ogni Agenzia. Strumenti Anche alla luce dei risultati sin qui ottenuti, si rileva l importanza di aggiornare e completare la conoscenza delle caratteristiche quali/quantitative delle attuali modalità di produzione e gestione delle ARPA, attraverso: - caratterizzazione dei flussi economico-finanziari in rapporto alla natura dell attività svolta ed ai soggetti che intervengono nella formazione della domanda di servizi alle Agenzie. Quando si parla di diversità di funzioni svolte ci si riferisce non solo ai grandi settori di intervento (Aria, Acqua, Suolo, Rifiuti, Agenti fisici, Alimenti, Ingegneria ambientale, Impiantistica, per utilizzare le categorie identificate dal Gruppo di benchmarking), o alle attività che all interno di questi settori e sottosettori vengono svolte (pareri, sopralluoghi, prelievo e analisi campioni, ), ma anche alla natura economica delle attività svolte, secondo la tradizionale - distinzione fra servizio pubblico puro da un lato e servizio privato dall altro, con tutta la gamma intermedia che si può ipotizzare; - l analisi comparata dei bilanci delle Agenzie, mediante la costruzione di indicatori sintetici, per: 1. una più attenta programmazione delle attività ed una più efficace valutazione dei risultati; 2. verificare le attuali differenze ed omogeneità nella struttura e nella dinamica dei flussi economico-finanziari; - attraverso la costruzione di indicatori sintetici in grado di fotografare la situazione delle diverse classi di Agenzie è possibile arrivare ad un modello interpretativo e ad un sistema di relazione tra i fattori caratteristici della erogazione dei servizi che consentano una più attenta programmazione delle attività e che siano in prospettiva idonei per una più efficace valutazione dei risultati; - un analisi in parallelo sui bilanci più recenti delle Agenzie può consentire di verificare differenze ed omogeneità nella struttura e nella dinamica dei flussi economico-finanziari, da mettere in relazione al tipo di attività svolta ed alla differente tipologia strutturale e organizzativa, così come emerge dai risultati degli altri due ambiti di ricerca ( Attività e funzioni e Modelli e processi di organizzazione ). Se la tipologia delle attività svolte e il livello di capacità operativa delle Agenzie regionali e provinciali oggi operanti sono differenziati, resta comunque il fatto che la struttura e la

7 composizione dei loro bilanci sono un immediato ed efficace strumento di analisi omogenea per chi intenda valutare le prospettive di finanziamento offerte alle Agenzie. Si può ritenere, anche sulla base di esperienze analoghe e di ricerche condotte in altri settori della PA, che la struttura del finanziamento delle Agenzie, l articolazione economica e funzionale dei costi, l esplicitazione dei costi unitari delle funzioni svolte, possono infatti essere altrettante chiavi di analisi e di confronto di particolare interesse per un sistema agenziale. Nonostante questo però la recente costituzione delle Agenzie Ambientali, che implica una relativamente recente operatività sul territorio, suggerisce di legare l analisi dei bilanci con l analisi della domanda espressa o latente di servizi ambientali per arrivare a definire con maggiore puntualità la capacità/necessità operativa di ogni ARPA. L obiettivo generale è quello di rafforzare il processo di legittimazione del sistema ambientale, in primo luogo nel rapporto con i suoi referenti istituzionali, e di individuare una comune metodologia di approccio al tema del finanziamento. Il risultato deve essere il raggiungimento di un sistema di governance in cui possano convivere diversità ed analogie operative e gestionali, ma che garantisca allo stesso tempo il livello di copertura omogenea del livello essenziale di tutela ambientale su tutto il territorio nazionale e la capacità di rispondere alla domanda specifica di tutela ambientale espressa a livello territoriale.

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