PROGETTO DI RIFORMA DELLA GIUSTIZIA

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1 A.I.G.A. PROGETTO DI RIFORMA DELLA GIUSTIZIA Le proposte dei Giovani Avvocati

2 Copyright 2003 by Maggioli S.p.A. Maggioli Editore è un marchio di Maggioli S.p.A. Azienda con sistema qualità certificato ISO 9001: Santarcangelo di Romagna (RN) Via del Carpino, 8 Tel. 0541/ Fax 0541/ Internet: Diritti di traduzione, di memorizzazione elettronica, di riproduzione e di adattamento, totale o parziale con qualsiasi mezzo sono riservati per tutti i paesi. Finito di stampare nel mese di luglio 2003 dalla Litografia Titanlito s.a. Dogana (Repubblica di San Marino)

3 Indice Presentazione... Ordinamento Giudiziario... Ordinamento Professionale... Tutela Giovani Avvocati... Procedura Civile... Commerciale... ADR... Processo Telematico... Diritto di Famiglia... Giustizia Amministrativa... Diritto Penale... Procedura Penale... Patrocinio a spese dello Stato... Pag. 5» 7» 25» 75» 85» 105» 137» 151» 171» 199» 211» 223» 247

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5 Presentazione Il funzionamento del sistema giustizia, nel nostro Paese, si è sempre prestato a forti discussioni che, tuttavia, negli ultimi dieci anni, hanno toccato tali e tante implicazioni, da connotare ormai una vera e propria emergenza nazionale: la questione giustizia. Nessuno ignora la portata e l urgenza del problema, tant è che nessuna parte politica trascura di annoverare, tra i propri programmi, il lodevole intento di affrontare la questione giustizia, addirittura, come qualcuno pure ha suggerito, con un apposita sessione parlamentare. È tanto difficile far seguire i fatti ai buoni propositi? No, sempreché si abbia un piano di riforma della giustizia, si abbia cioè in mente, un modello progettuale, generale ed organico, che miri ad un riassetto globale del sistema. Questi sarebbe, in tal modo, sottratto alle dannose torsioni prodotte dagli interventi sporadici e disarticolati con cui il legislatore è spesso tentato di assecondare le contingenze che presume avvertite dal comune sentire. La classe politica, dunque, non può non avere un piano di riforma della giustizia ma, soprattutto, non può compiutamente idearlo senza interloquire con un Avvocatura attiva e responsabile. L Associazione Italiana dei Giovani Avvocati vuole fare di più e propone il suo progetto di riforma della giustizia. Su queste idee, i Giovani Avvocati intendono misurarsi e confrontarsi con le forze parlamentari e con le rappresentanze istituzionali e politiche della giurisdizione, nella convinzione che le prospettive di soluzione della questione giustizia dipendano dai contenuti che ciascuno saprà responsabilmente mettere a disposizione del Paese. La presente edizione si pone in linea di ideale continuità con gli Appunti per un progetto di riforma della Giustizia con cui, nel giugno 2002, furono gettate le premesse di un disegno che si arricchirà di continuo e costituirà la sintesi, sempre rinnovata, delle riflessioni dei Giovani Avvocati Italiani. Roma 10 luglio MARIO PAPA Presidente Associazione Italiana Giovani Avvocati

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7 Ordinamento giudiziario 1. Premessa Il Ministro della Giustizia il 29 marzo 2002 ha presentato alla Commissione Giustizia al Senato il DDL Delega (n. 1296) per la riforma dell Ordinamento Giudiziario, con l intendimento (esplicitato nella relazione accompagnatoria al DDL) di porre in essere un significativo processo riformatore che superasse «l inadeguatezza del servizio giustizia per soddisfare le esigenze dei cittadini». Una proposta riformatrice, quella del DDL 1296, che ha scontato un lungo e tormentato confronto con la magistratura (culminato con l astensione delle toghe nel giugno 2002), ma che sembrava garantire almeno nelle intenzioni del Governo un inarrestabile percorso riformatore. La promessa di un improcrastinabile riforma, tuttavia, non è stata mantenuta; l azione del Governo di fatto si è arrestata, lasciando che il progetto di legge si arenasse a Palazzo Madama per più di anno. A distanza di un anno il Governo è tornato a mettere mano alla disciplina dell Ordinamento Giudiziario, licenziando un nuovo progetto normativo (c.d. maxiemendamento) che di fatto stravolge l impostazione dell originario DDL n. 1296, realizzando una sorta di riforma della riforma. Un testo, quello approvato dal Consiglio dei Ministri il 7 marzo 2003, elaborato senza il necessario confronto con gli esponenti del mondo giudiziario, che non soddisfa né le esigenze di riforma auspicate dalla magistratura (come dimostrato dalle ampie critiche piovute dal CSM e da tutte le sue componenti), né quelle sollecitate dall Avvocatura, in primis dalla Giovane Avvocatura. Nonostante tutti i progetti declamati e gli impegni assunti dalle forze di coalizione governativa da due anni a questa parte, non ultimi quelli del Ministro Castelli che tanto al XXVI Congresso Nazionale Forense di Firenze nell autunno del 2001, quan-

8 8 ORDINAMENTO GIUDIZIARIO do nell occasione dell inaugurazione dell Anno Giudiziario di Milano 2003, promise apertamente un ampio coinvolgimento dell Avvocatura nella stesura, predisposizione e realizzazione dei cardini della riforma della giustizia, il mondo forense si è ritrovato (usando un eufemismo) in una totale assenza di dialogo con l attuale Governo, sull annoso problema giustizia. Prova ne è la stesura blindata del nuovo testo del DDL 1296, sì come elaborato dal c.d. direttorio dei quattro saggi che non può ottenere apprezzamento alcuno sia da un punto di vista del modus procedendi, ma soprattutto e principalmente per quanto in esso contenuto. Entriamo, dunque, nello specifico della proposta emendativa del DDL Separazione delle funzioni Il nuovo testo del DDL 1296 prevede, per accedere alle funzioni giudicante e requirente, un unico bando di concorso ma due distinte commissioni d esame (perché diverse sono le prove da superare), presiedute eventualmente da un solo presidente. Per il passaggio da una funzione all altra sarà necessario avere un anzianità di funzione di almeno 5 anni, sostenere un concorso, per titoli ed esame, bandito dal CSM ed occorrerà cambiare distretto. Le commissioni d esame per il passaggio alle funzioni di legittimità saranno scelte dal CSM (novità questa introdotta in extremis; in precedenza, infatti, era prevista la possibilità per il Governo di intervenire con una serie di nomi). Al di là della inutile macchinosità del sistema, che comporterà problemi di natura burocratica (se si voleva la separazione delle funzioni sarebbe bastato prevedere una prova scritta unica per tutti gli aspiranti magistrati ed una successiva prova orale specializzante per la requirente o per la giudicante cui subordinare anche il passaggio orizzontale di funzioni) nessuno può dubitare che giudici e pubblici ministeri continueranno ad essere ed a considerarsi colleghi perché continueranno a condividere lo stesso concorso, lo stesso CSM e lo stesso Consiglio Giudiziario. Il sistema ipotizzato dal modificato DDL 1296, per giungere

9 ORDINAMENTO GIUDIZIARIO 9 ad una separazione delle funzioni, è riuscito a scontentare tutti. Quelli che, pur contrari ad una separazione, avrebbero tuttavia potuto accettare una separazione delle funzioni, lamentano gli eccessivi ostacoli frapposti al passaggio orizzontale (sarebbe bastato, infatti, l istituzione del divieto di assunzione delle nuove funzioni nel medesimo distretto di provenienza). Quelli che anelavano ad una separazione delle carriere lamentano, ovviamente, la loro insoddisfazione per le aspettative andate deluse. L AIGA ritiene che una corretta interpretazione delle ragioni che impongono una reale distinzione delle funzioni, deve necessariamente condurre a separare in termini precisi e netti la carriera inquirente da quella giudicante, sin dal momento dell acquisizione della funzione relativa ed in modo definitivo. Ciò non deve implicare, tuttavia, che la carriera inquirente possa refluire, in qualche modo, sotto il controllo del potere esecutivo; al contrario, va ribadita la necessità di mantenere intangibile il dettato costituzionale dell indipendenza di tutta la magistratura, ivi compresa quella inquirente e deve essere scongiurato il rischio di una deriva poliziesca del P.M. con un costante monitoraggio periodico della produttività, ovvero con un prudente bilanciamento, da un lato, delle risorse impiegate (anche in termini di pura spesa) e, dall altro, dei risultati conseguiti. L accesso per distinti concorsi ed una successiva formazione permanente separata esalteranno, per ciascuna funzione, le competenze specifiche, oggi più che mai necessarie per affrontare in maniera appropriata lo svolgimento di attività complesse ed articolate. Mentre il passaggio orizzontale della carriera requirente a quella giudicante e viceversa, deve essere consentito a seguito di un concorso semplificato rispetto a quello di accesso ed abilitante allo svolgimento della diversa funzione, ovviamente come peraltro previsto per un distretto diverso da quello da cui il magistrato proviene. Un accesso alle carriere di giudicante o di inquirente, quindi, mediante concorsi separati e distinti, nonché una continua e costante attività di aggiornamento, permetterebbero a ciascun ufficio di svolgere al meglio la specifica funzione, al fine di affrontare con la necessaria competenza l attività spesso complessa e difficile attribuita ad ogni ufficio.

10 10 ORDINAMENTO GIUDIZIARIO 3. Potere gerarchico nelle Procure Il nuovo DDL 1296 prevede che i P.M. saranno sottoposti ad un più penetrante potere gerarchico del capo dell Ufficio. Analogo vincolo si ripropone nel rapporto tra le Procure della Repubblica e Procure Generali presso la Corte d Appello. Viene sancito il principio per cui il Procuratore della Repubblica presso il Tribunale è titolare esclusivo dell azione penale e può delegare, sulla base di criteri predeterminati, uno o più magistrati del suo ufficio al compimento di singoli atti o alla trattazione di uno o più procedimenti. Al Dirigente dell Ufficio inquirente viene attribuita, inoltre, la titolarità e la rappresentanza dell ufficio nel suo complesso, nei rapporti con enti istituzionali, con i rappresentanti degli altri uffici giudiziari nonché nei rapporti con gli organi di informazione. Sotto quest ultimo profilo, l AIGA concorda col principio della concentrazione del potere gerarchico, poiché in questo modo si potranno certamente evitare incontrollabili quanto infauste fughe di notizie. Tale concentrazione, tuttavia, non potrà dare altrettanti risultati positivi circa il controllo della produttività (quantitativa e qualitativa) dell attività delle Procure. La meglio definita, dal Ministro Castelli, verticalizzazione delle Procure si limiterebbe a (ri)portare, quindi, la responsabilità in capo ai Procuratori, e conseguentemente a dire del Guardasigilli tutte le misure cautelari, ad esempio, dovranno passare per il capo. L AIGA, sempre ribadendo la piena autonomia ed indipendenza costituzionale dei giudici inquirenti, già espressa nel pacchetto giustizia licenziato nel giugno 2002, aveva proposto, ed oggi ribadisce, di rafforzare i poteri di indirizzo e coordinamento dei Procuratori Aggiunti, ma nel senso di attribuir loro maggiori responsabilità, in forza delle quali sarebbero chiamati a rispondere (pena l inidoneità funzionale) della produttività dei loro sostituti, sia sotto l aspetto quantitativo, sia sotto l aspetto qualitativo. A tale fine l AIGA propone di creare un sistema di verifiche triennali che consenta di valutare, obiettivamente, i livelli qualitativi dell attività delle Procure mediante il raffronto delle misure cautelari, delle condanne richieste e delle impugnazioni pro-

11 ORDINAMENTO GIUDIZIARIO 11 poste dai singoli sostituti procuratori, con gli esiti definitivi dei relativi processi ed i livelli quantitativi comparando i giudicati dei processi con i costi (in termini di spesa) complessivamente sopportati (per intercettazioni, consulenze tecniche, ecc.). A tal ultimo proposito la proposta di riforma del DDL 1296 non contempla, come aveva auspicato l AIGA, l introduzione di un sistema che possa consentire il monitoraggio delle spese effettuate da ciascun ufficio inquirente: in un ottica di efficienza del servizio Giustizia a garanzia del cittadino come peraltro prospettata dallo stesso Guardasigilli ciò non avrebbe dovuto essere tralasciato. 4. Progressione in carriera Il progetto emendativo del DDL 1296 prevede che la carriera economica dei magistrati resti strettamente ancorata al principio all anzianità professionale. Per la progressione in carriera, invece, il nuovo testo del DDL stabilisce che i magistrati possano concorrere per posti di più elevato grado (2 grado e legittimità) solo mediante concorso, per titoli ed esami scritti ed orali. Vengono inoltre disciplinate le attribuzioni dei dirigenti amministrativi degli uffici giudiziari, distinguendole da quelle dei magistrati capi degli uffici e viene, altresì, stabilito che l attribuzione degli incarichi direttivi e semidirettivi possa avvenire solo a seguito di specifici esami e concorsi. Ne deriva che per diventare capo di un ufficio occorrerà sempre superare un concorso. Il nuovo testo del DDL ha altresì previsto che vengano svolte dal CSM periodiche verifiche di professionalità del magistrato che non abbia mai concorso per l avanzamento in carriera (da realizzarsi al 13, 20 e 28 anno di anzianità): un timido e simbolico sistema di monitoraggio del magistrato che non potrà certamente raggiungere alcun risultato utile. La proposta del Governo di sganciare la progressione delle carriere dall avanzamento economico e di assoggettare l assunzione di superiori funzioni esclusivamente a concorso per titoli ed esami, determina una serie di problemi:

12 12 ORDINAMENTO GIUDIZIARIO 1 inevitabili problemi di copertura degli organici che potrebbero derivare da un probabile disinteresse a concorrere per ragioni diverse da uno scatto economico. Paradossalmente, infatti, in un sistema così ideato (teoricamente teso alla creazioni di controlli dei magistrati) si potrebbe verificare l eventualità (tutt altro che remota) che nessun magistrato (o pochissimi) si sottoponga ai concorsi onde ottenere uno scatto in carriera, nella certezza che la valutazione simbolica blandamente prevista per tre volte nella vita professionale dello stesso, (non) possa incidere effettivamente sulla personale progressione economica. 2 ulteriori problemi derivanti dall opposto fenomeno di un eccessiva volontà concorsuale dei magistrati. Da ciò, infatti, deriverebbe (necessariamente) un consequenziale allontanamento dall attività giurisdizionale quotidiana e l inevitabile ridimensionamento dei connotati di produttività ed efficienza dell operato del singolo magistrato. Questa semplice analisi delle variabili insite in un tal sistema, dimostra come lo stesso appaia palesemente inidoneo a creare un serio ed effettivo controllo degli standard qualitativi e quantitativi della magistratura ed anzi vada nella direzione diametralmente opposta, sconfessando quell esigenza ontologica di professionalità della magistratura, proprio con l inserimento di quei residuali controlli (tre nella vista del magistrato) che allontanano il principio produttività/responsabilità che da una riforma ci si attendeva. L AIGA, quindi, avversa una tale soluzione, sia per i problemi descritti, sia per gli effetti negativi che un sistema così articolato potrebbe determinare nell ordinaria gestione degli affari giudiziari: sarebbe inimmaginabile un sistema Giustizia nel quale i singoli magistrati interessati alla progressione in carriera, rivolgano con preferenza le proprie energie alla preparazione personale (finalizzata al successo del concorso) piuttosto che all espletamento dei normali carichi di lavoro; ciò, infatti, potrebbe portare a periodi di aspettativa (come peraltro già previsti dal nuovo DDL durante il periodo di partecipazione ai corsi presso la Scuola Superiore delle Professioni Giuridiche) dei magistrati, che non solo incepperebbero l ordinario svolgimento dell attività giudiziaria, ma inciderebbero sull assetto stesso della giurisdizione. La proposta dell AIGA è di istituire un c.d. sistema misto in

13 ORDINAMENTO GIUDIZIARIO 13 grado di garantire, da un lato, l avanzamento automatico nelle giurisdizioni di merito e, dall altro, l applicazione temporanea alle giurisdizioni di legittimità - a copertura di una parte dei posti vacanti da parte dei magistrati che, pur non avendo la richiesta anzianità di servizio, abbiano dimostrato particolare valore intellettuale da poter accedere se pur temporaneamente alle magistrature superiori. In particolare, per l avanzamento nelle giurisdizioni di merito, dovrà essere previsto contrariamente a quanto disegnato per l avanzamento in carriera ex maximendamento- un filtro valutativo in negativo (più effettivo e penetrante rispetto all attuale sistema) ed un conseguente arresto dell avanzamento laddove il magistrato non abbia raggiunto dei parametri minimi di efficienza qualitativa e quantitativa. Ciò dovrà attuarsi mediante un sistema di verifiche periodiche della professionalità e della produttività della magistratura, da svolgersi ogni 3 anni o comunque in concomitanza con l ispezione ordinaria. 5. Scuola superiore delle professioni giuridiche Il maxiemendamento prevede l istituzione della Scuola Superiore delle Professioni Giuridiche, la cui frequenza dovrebbe essere prodromica per il laureato in giurisprudenza che intenda sostenere il concorso in magistratura ovvero per il magistrato che intenda progredire in carriera. La Scuola dovrà essere gestita e diretta, con autonomia organizzativa di uomini e mezzi, da un Comitato ristretto composto da magistrati di legittimità nominati dal CSM, da un avvocato nominato dal CNF, da un professore nominato dal CUN e da un ulteriore membro di nomina governativa. Viene inoltre previsto che l accesso alla Scuola Superiore delle Professioni Giuridiche sia esteso anche agli avvocati, riservando loro la quota del 25% dei posti disponibili. L istituzione di una Scuola superiore ha sempre rappresentato per l AIGA un ambizioso punto di riferimento nel percorso di formazione ed aggiornamento, permanente e comune, della magistratura e dell avvocatura, ma certamente i propositi di formazione comune derivanti dalla presente riforma sono andati delusi.

14 14 ORDINAMENTO GIUDIZIARIO La Scuola, sì come pensata, rappresenta un pericoloso ibrido, tanto metodologico quanto organizzativo e sistematico, tra un sistema di tirocinio degli uditori giudiziari e di formazione permanente dei magistrati da una parte ed un sistema di preparazione ai concorsi per l ammissione in magistratura ed idoneità alla progressione in carriera dei magistrati dall altro. Vieppiù che riconoscendo la partecipazione se pur per una quota minimale - agli aspiranti avvocati, detta scuola si sistemerebbe in modo disarticolato nell ambito della complessa struttura organizzativa dell accesso e della formazione degli avvocati, senza chiarire peraltro in che modo possa avvenire la spendibilità del titolo della Scuola Superiore rispetto agli esami forensi. Secondo il nuovo DDL 1296, per gli aspiranti Giudici o P.M., l idoneità conseguita presso la Scuola Superiore sarà uno dei titoli per poter accedere al concorso. Esattamente lo stesso valore attribuito alle Scuole Bassanini, il che se da un lato tranquillizza chi ne temeva l affossamento proprio grazie alla nuova versione della Scuola Superiore, dall altro non risolve il problema del rapporto tra le due strutture. Tuttavia il problema, irrisolto dal testo di riforma, è rappresentato dalla effettiva finalità della Scuola. Sarebbe apprezzabile ad avviso dell AIGA - la sua istituzione laddove essa costituisse un momento di formazione permanente e comune, almeno per alcuni limitati segmenti formativi, della magistratura, dell avvocatura e del notariato, in piena dialettica - sia sotto i profili professionali che deontologici - tra le parti. La condizione necessaria a che ciò possa avvenire è che detta Scuola si ponga in adeguato confronto con i percorsi formativi già esistenti per ciascuna categoria, senza sovrapposizioni con le strutture già funzionanti e che la sua organizzazione didattica sia completamente riservata agli organismi di vertice della magistratura (CSM), dell avvocatura (CNF) e del notariato (CNN), senza che vi sia come peraltro viene previsto nella riforma - alcun intervento del Ministero. Appaiono, quindi, completamente svilite dalla proposta di riforma tanto la ratio, quanto le finalità di formazione comune auspicate dall AIGA. * * *

15 ORDINAMENTO GIUDIZIARIO 15 Se queste sono le proposte di riforma avanzate con il recente progetto emendativo del DDL 1296, i cui limiti sono stati ampiamente e specificamente esposti, corre l obbligo di evidenziare come la riforma prospettata lasci gravemente impregiudicati i veri nodi che una riforma dell Ordinamento Giudiziario dovrebbe sciogliere per liberare la macchina giudiziaria da vecchi e nuovi privilegi, ponendosi al servizio del cittadino e non affronti in maniera appropriata tutta una serie di rilevanti questioni che costituiscono passaggio obbligato per ottenere un mutamento sostanziale degli assetti politico-strutturali della magistratura. Ecco le ulteriori questioni che un adeguata riforma dell Ordinamento Giudiziario avrebbe dovuto affrontare e che i Giovani Avvocati propongono di risolvere: 6. Consigli Giudiziari Tutti sanno che l operato degli attuali Consigli non solo non apporta alcun contributo al funzionamento della macchina giudiziaria ma, addirittura, costituisce quasi sempre un ostacolo al suo funzionamento. Ancor più che nel CSM, infatti, i Consigli sono diventati luogo di misurazione del potere contrattuale delle varie correnti della magistratura associata, con evidenti ricadute negative sulla amministrazione degli Uffici Giudiziari. Tutto ciò deriva da una serie di ragioni, ma in primis dalla stessa strutturazione degli organi in parola. Necessario ed imprescindibile è intervenire quindi sulla composizione e sulla struttura dei Consigli Giudiziari, le cui attribuzioni vanno ampliate in modo da ricomprendere anche quella deliberante in ordine alla formazione delle tabelle degli Uffici Giudiziari, cosi da snellire il lungo e defatigante iter attualmente vigente, oltre a rimodularne le competenze su base territoriale sullo schema di decentramento proposto dall AIGA per il CSM. All aumento dei poteri dei Consigli, deve corrispondere una totale ristrutturazione della loro composizione, in modo da garantire al loro interno presenze laiche rappresentate da esponenti del mondo accademico e della classe forense, nonché da una rappresentanza della magistratura onoraria. Non ultimo appare certamente inopportuno che il Consiglio Giudiziario sia

16 16 ORDINAMENTO GIUDIZIARIO presieduto dal Presidente della Corte d Appello, essendo spesso parte in causa per le questioni trattate. 7. Magistratura Onoraria Le ultime stime riferiscono di un organico di magistrati onorari (tra Giudici di Pace, GOT, GOA, VPO, esperti di Sorveglianza e componenti privati) di unità contro le poco più di dei magistrati togati: un esercito di magistrati onorari che fino ad una decina di anni fa assolveva ad una funzione piuttosto contenuta e marginale, ma che oggi ha assunto un ruolo indefettibile nell amministrazione della Giustizia, stante l enorme carico di contenzioso che ad essi viene affidato e la recente estensione della competenza anche nel settore penale. Varie le ragioni che hanno determinato il sempre maggior ausilio dei magistrati onoraria nei ranghi della giurisdizione: l eccessivo carico giudiziale della magistratura togata non in grado da sola di assolvere alle crescenti esigenze di giustizia; la lentezza e complessità nel reclutamento dei magistrati togati; i costi di un magistrato togato (ben più elevati) rispetto ad un magistrato onorario; secondo alcuni, il declassamento di una giustizia minore che non necessita dell intervento del magistrato togato (la preparazione e la capacità del quale si postulano, non sempre a ragione, maggiori di quelle di un magistrato onorario); secondo altri, l interesse di una parte della magistratura ordinaria a non inflazionare le fila della stessa attraverso una eccessiva crescita del numero dei magistrati ordinari. Ragioni storiche, politiche e culturali quelle evidenziate che mettono in luce la profonda diffidenza e le forti perplessità circa la preparazione professionale ed il livello qualitativo dei magistrati onorari: dubbi e perplessità provenienti tanto dai colleghi togati quanto dall Avvocatura, che portano ancora a sentire la magistratura onoraria, una magistratura minore, di serie B, dedicata ad una giurisdizione minore. Tuttavia, in un Paese in cui si soffre il vertiginoso aumento dei diritti e delle tutele che ingolfano la giurisdizione di sempre nuove e più complesse domande, la classe politica anziché orien-

17 ORDINAMENTO GIUDIZIARIO 17 tarsi a formulare un generale ed organico piano riformatore degli assetti della giurisdizione, ha dato vita ad una svilente serie di interventi sporadici, massicciati e settoriali, che hanno evidenziato la totale mancanza di progettualità politica sul tema del riassetto del sistema giustizia e del riordino disciplinare della Magistratura Onoraria. Un preoccupante stallo delle riforme che il Governo non è riuscito a superare né elaborando il progetto licenziato dalla Commissione Ministeriale guidata dal Prof. Modestino Acone (ferma sul tavolo del Ministro dal luglio 2002), né annoverando nel DDL sulla riforma dell Ordinamento Giudiziario presentato alla Commissione Giustizia del Senato nel marzo 2002 e nel successivo maxiemendamento del marzo 2003, alcun riferimento alla magistratura onoraria. Di fronte all indiscutibile contributo dei magistrati onorari che hanno permesso di scongiurare parzialmente il collasso della giurisdizione, è necessario intervenire subito con un progetto organico di riforma della funzione onoraria, adottando un unico ordinamento che disciplini lo status della magistratura onoraria, affrontando e risolvendo i problemi relativi alle modalità di reperimento, i requisiti per la nomina, il trattamento economico, le incompatibilità, la disciplina e l autogoverno, onde giungere alla consacrazione della funzione onoraria della magistratura semiprofessionale, quale soggetto comprimario dell amministrazione della giustizia. L AIGA condivide molte delle linee di intervento messe a punto nel progetto Acone, ritenendo di dover prendere a base del progetto di riforma quanto già elaborato dalla Commissione Ministeriale, ma considera necessario svolgere ulteriori approfondimenti su alcuni punti essenziali quali: 1. reclutamento dei magistrati onorari: se la proposta di porre una soglia minima di età (50 anni) per i magistrati onorari di prima fascia (Giudici di Pace) può apparire motivata dalla necessità di marcare la temporaneità dell incarico (introducendo una sorta di termine naturale all incarico), dall altro priva la giurisdizione dell apporto derivante dalle più giovani energie, maggiormente inclini ad un impegno fattivo. La temporaneità dell incarico deve, piuttosto, trovare soluzione, in un meccanismo di mobilità interna alla giurisdizione che consenta di

18 18 ORDINAMENTO GIUDIZIARIO utilizzare l esperienza accumulata dal magistrato onorario per riversarla in altre funzioni. Eliminazione, quindi, di ogni sbarramento anagrafico per il reclutamento dei magistrati onorari che potranno essere nominati anche se di età inferiore ai 50 anni ed identificazione di specifici requisiti che ne garantiscano una effettiva professionalità, tra cui l iscrizione all Albo degli Avvocati ovvero l assunzione di incarichi accademici; 2. temporaneità dell incarico: mantenimento del principio della temporaneità, con tendenziale divieto di riconferma degli incarichi dei magistrati onorari nell ambito della stessa funzione, salvo consentirla per una sola volta e per ugual durata, all esito di rigorosa valutazione di professionalità e produttività; identificazione di un sistema di riutilizzazione delle risorse e dell esperienza raggiunta dal magistrato onorario, individuando canali e criteri di una possibile mobilità interna alla giurisdizione onoraria ovvero mediante l assunzione di incarichi di supporto all attività dei giudici togati (assistente del giudice); 3. professionalità ed incompatibilità: adozione di un rigoroso sistema di selezione e formazione (iniziale e permanente) oltre ad un sistema di verifica periodica della professionalità per garantire ai cittadini un servizio Giustizia efficiente (esigenza ancor più sentita dopo l avvio della competenza penale dei Giudici di Pace); irrigidimento dei meccanismi di incompatibilità personali e territoriali (stabilendo, ad esempio, l estensione dell ambito territoriale di incompatibilità all esercizio della professione forense al Distretto e non al Circondario; estensione dell incompatibilità anche ai rapporti di coniugio oltre che di parentela) meccanismi di incompatibilità, che andrebbero irrigiditi anche per i magistrati ordinari; 4. trattamento economico: rivisitazione del sistema di remunerazione a cottimo, adottando sistemi di retribuzione adeguata alla funzione svolta, che superino gli effetti devianti del cottimismo e le vistose disparità tra gli uffici a seconda delle materie o delle zone in cui sono impiegati, che hanno portato alcuni magistrati onorari a godere di retribuzioni superiori a quelle riconosciute ai magistrati togati ed altri ad esigui compensi; creazione di meccanismi economici omogenei mediante l istituzione di una congrua retribuzione di base, accompagnata dalla previsione di incentivi economici da assegnarsi al magi-

19 ORDINAMENTO GIUDIZIARIO 19 strato onorario che abbia raggiunto risultati di particolare produttività ed efficienza; 5. disciplina ed indipendenza: ristrutturazione del sistema disciplinare e deontologico della magistratura onoraria anche mediante un rimodellamento dei meccanismi di composizione dei Consigli Giudiziari, prevedendo la loro integrazione con una rappresentanza della magistratura onoraria, al fine di garantirne una fattiva partecipazione negli organi di controllo onde giungere ad un effettivo autogoverno; assoggettamento dei magistrati onorari alla disciplina ed al controllo del CSM da attuarsi anche attraverso l istituzione di una funzione disciplinare delegata al Consiglio Giudiziario territorialmente competente ed in tal senso integrato; allineare, quindi, lo status ordinamentale del magistrato onorario ai principi già riconosciuti alla componente togata. 8. Ufficio del Giudice La proposta dell istituzione dell Ufficio del Giudice, avanzata da alcune forze politiche, limitatamente al settore civile, appare non solo condivisibile ma addirittura estensibile all intera area dei giudicanti. In questo senso la CDL propone l istituzione della figura dell assistente legale dei magistrati: questi, se da un lato costituisce un supporto amministrativo per il magistrato, dall altro, ne consentirà anche un migliore monitoraggio ai fini del controllo della produttività. La legge n.89/2001 (c.d. legge Pinto), nel disciplinare l equa riparazione per mancato rispetto del termine ragionevole, presuppone che l organizzazione giudiziaria disponga di adeguati strumenti operativi che consentano la conclusione dei processi in tempi ragionevoli; e, quindi, richiede che ogni ufficio giudiziario sia dotato oltre che dell apporto di personale amministrativo, anche di moderne strumentazioni informatiche. È quanto mai necessario che il Giudice possa avvalersi di assistenti, che collaborino con lui nelle attività prodromiche e/o consequenziali all esercizio dell attività giurisdizionale. Al riguardo, il contratto integrativo per il personale del Ministero della Giustizia espressamente prevede lavora-

20 20 ORDINAMENTO GIUDIZIARIO tori cui sia affidato il compito di provvedere, secondo le indicazioni del magistrato, a raccogliere la pertinente documentazione legislativa, giurisprudenziale e dottrinale per lo studio delle questioni sottoposte al suo esame, ovvero di predisporre, a sua richiesta, schemi di provvedimenti giurisdizionali aventi carattere di semplicità e ripetitività ( ). Mentre secondo la proposta contenuta nel disegno di legge 4961/S della passata legislatura, potrebbe essere istituito un apposito ruolo di assistente del giudice, e, alla provvista di ulteriori unità di personale con mansioni di assistente giudiziario, si potrebbe provvedere, senza oneri a carico dello Stato, mediante convenzioni con Università o istituti di ricerca, che prevedano l assegnazione temporanea alle predette mansioni di ricercatori o dottorandi di ricerca in materie giuridiche ed informatiche. In definitiva, si auspica, che ogni magistrato (c.d. magistratomanager), quale soggetto preposto ad un ufficio giudiziario munito di risorse personali e materiali adeguate, sarà sempre più chiamato a svolgere quelle funzioni organizzative, che attualmente spettano al Dirigente dell Ufficio giudiziario in modo da ottenere il miglior risultato possibile in vista del servizio pubblico che deve garantire. Appare, altresì, necessario che lo Stato inserisca, altresì, un sistema di controllo delle spese che i singoli Uffici operano, se non altro per verificare in che termini viene utilizzato il denaro dei contribuenti e quali possibili correttivi debbano essere apportati per evitare sprechi. 9. Temporaneità delle funzioni dirigenziali L AIGA ha già rivelato la necessità di sottoporre a verifica periodica l operato dei dirigenti degli uffici giudiziari. Non è più pensabile che il criterio della designazione a vita attualmente adottato, possa permanere in futuro. Sarà necessario, però, individuare dei criteri nuovi e trasparenti che consentano di identificare il corpo dirigenziale: non ultimo il possesso di concrete attitudini organizzative, di sperimentate qualità manageriali, che sostituiscano l obsoleto parametro della mera anzianità di sevizio. Sarà necessario, altresì, creare delle specifiche regole tese a

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