Garanzia giovani, l iniziativa europea in regione calabria. Bruno Calvetta

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1 Garanzia giovani, l iniziativa europea in regione calabria Bruno Calvetta 6 6

2 Working Papers della Fondazione Giacomo Brodolini Direttore scientifico della collana Anna Maria Simonazzi Professoressa di Economia politica e economia italiana ed europea, Facoltà di Economia, Sapienza Università di Roma Comitato scientifico editoriale Michele Faioli Professore aggregato di diritto del lavoro, Università Tor Vergata di Roma Michele Raitano Professore in Politica Economica, Sapienza Università di Roma Giuseppe Fiorani Professore di Economia del lavoro, Università di Modena e Reggio Emilia Paola Mengoli Ricercatrice in Politiche formative, Università di Modena e Reggio Emilia Fondazione Giacomo Brodolini Roma - Via Barberini, 50 tel fax info@fondazionebrodolini.it ISBN

3 Garanzia giovani, l iniziativa europea in regione calabria Bruno Calvetta

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5 Indice 1. Una Garanzia per i giovani, un iniziativa europea 7 2. Quali risposte per i giovani italiani? Come si prepara il nostro Paese all attuazione del Piano per i giovani? Attuazione della Garanzia in Italia Schema complessivo delle misure previste Quali risposte la Regione Calabria propone ai giovani? La situazione sociale ed occupazionale dei giovani in Calabria Programmazione degli interventi regionali 46 5

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7 1. Una Garanzia per i giovani, un iniziativa europea Giovani e occupazione, i numeri dell emergenza La crisi economica iniziata nel 2008 ha avuto forti ripercussioni sul mercato del lavoro europeo colpendo tutte le categorie sociali, ma la più colpita è la fascia di età compresa tra i 15 e i 24 anni. Sono, infatti, i giovani che non riescono a entrare e rimanere nel mercato del lavoro a spingere in alto il tasso di disoccupazione europeo portandolo al 23,5%. La situazione non dà segni di miglioramento e i dati per il 2013 sono preoccupanti: nei 28 Paesi dell Unione europea si contano 5,6 milioni di giovani disoccupati. Più di un giovane su 5 non riesce a trovare un occupazione, un rapporto che diventa di uno a due in Paesi come la Grecia e la Spagna. Sono ben 7,5 milioni i giovani europei che non lavorano e nemmeno studiano o seguono una formazione professionale, i cosiddetti NEET. Questo dato presenta grosse disomogeneità geografiche, la disoccupazione giovanile rispecchia il divario della tenuta di fronte alla crisi tra i diversi Stati: 50 punti percentuali separano i Paesi che registrano tassi di disoccupazione più bassi, come la Germania al 7,7%, e i Paesi con i tassi più elevati: la Grecia al 57,3%, la Spagna al 56,5%, la Croazia al 52,8%, Cipro al 43,9%, l Italia al 40,4% e il Portogallo al 36,9%. 1 Restringendo lo sguardo all Italia, uno dei Paesi europei dove la crisi ha colpito più duro e dove, come abbiamo visto, i tassi di disoccupazione giovanile sono preoccupantemente alti, tra il 2007 e il 2012 la quota di 1. Dati forniti dalla Commissione europea,

8 occupati si è contratta di quasi 2 punti percentuali e la quota di forza lavoro disoccupata è cresciuta di 4,6 punti percentuali, corrispondenti a 2 milioni e 744mila persone in cerca di lavoro, ovvero 1,2 milioni di disoccupati in più. Quando andiamo ad approfondire questi dati e a guardarli per fasce di età, emerge come, mentre negli ultimi quattro anni i tassi di disoccupazione per i giovani sono aumentati di oltre tre volte rispetto agli adulti, nello stesso periodo il tasso di occupazione della fascia di età tra i 55 e i 64 anni è cresciuto di 6 punti percentuali. Andando a vedere quali fattori influenzano il tasso di occupazione tra i giovani si riscontra come, a differenza che in altre classi di età, uomini e donne hanno le stesse possibilità di trovare lavoro, e a giocare un ruolo importante sia invece il livello di formazione. In questo momento di difficoltà, infatti, è più difficile essere assunti se non si hanno titoli di formazione superiore: dal 2008 il tasso di occupazione è diminuito di 3 punti percentuali per la forza lavoro in possesso della sola licenza elementare e di 5,4 per le persone in possesso della sola licenza media. L altro fattore che pesa è quello geografico: nel Mezzogiorno la situazione è più grave che nel resto d Italia. Il tasso di disoccupazione giovanile tocca il 45% contro un tasso di occupazione giovanile fermo al 13,2% (lontano dal 18,6% della media italiana e del 32,8% di quella europea). Nel sud d Italia, le nuove generazioni faticano a trovare un occupazione e mostrano segni di disaffezione e demotivazione preoccupanti. I giovani NEET sono all incirca 1,27 milioni, pari al 21% dell intera popolazione di questa fascia di età. Tale percentuale supera il 30% in almeno tre regioni del Sud (Calabria, Campania e Sicilia). 2 Un piano unitario per un Europa che reagisce Un fenomeno così diffuso in tutta Europa e in particolare nei Paesi del Mediterraneo provoca gravi squilibri di ordine sociale, economico e politico. E di fronte a questi numeri e con questa consapevolezza che, dal 2010, l Unione europea e la Commissione, in stretto raccordo con gli Stati membri, affinano la ricerca di risposte efficaci e policy nuove per contrastare la disoccupazione giovanile. Questa ricerca è testimoniata da una serie di atti degli organi istituzionali europei attraverso la cui lettura è possibile tracciare il percorso che porta, nel 2013, all istituzione della Garanzia per i giovani. 2. Dati del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali,

9 Figura 1. Rappresentazione schematica del percorso che ha portato alla programmazione degli interventi per i giovani. ANNUALIT À Risoluzione del 06/07/2010 Conclusioni del 17/06/2011 Comunicazione del 18/04/2012 Conclusioni del 29/06/2012 Comunicazione del 28/11/2012 Conclusioni del 28/02/2013 Comunicazione del 15/09/2010 Raccomandazione del 28/06/2011 Risoluzione del 24/05/2012 Comunicazione del 20/11/2012 Raccomandazione del 20/12/2012 Promozione accesso giovani al mercato del lavoro Gioventù in movimento Promozione occupazione giovanile per Europa 2020 Politiche di riduzione dell abbandono scolastico Pacchetto a favore dell occupazione Opportunità per i giovani Ulteriori sforzi per garantire l occupazio ne giovanile Ripensare l istruzione Assicurare il passaggio dalla scuola al mondo del lavoro per i giovani Convalida dell appren dimento non formale e informale Iniziativa a favore dell occupa zione giovanile Pianificazione e attuazione delle misure UE per combattere la disoccupazione giovanile 9

10 Il 6 luglio 2010 rappresenta la prima tappa: con una Risoluzione il parlamento europeo rivolse un appello alla Commissione, agli Stati membri e alle parti sociali ed economiche affinché le politiche nazionali per il mercato del lavoro, l istruzione e la formazione professionale includessero forme di garanzia per i giovani che assicuri ad ogni persona giovane dell Unione il diritto a un lavoro, a un apprendistato, a una formazione aggiuntiva o a una combinazione di formazione e lavoro, dopo un periodo massimo di quattro mesi di disoccupazione. La risposta della Commissione non esita ad arrivare e il 15 settembre viene pubblicata la Comunicazione Gioventù in movimento in cui si esortano gli Stati membri a introdurre garanzie per i giovani. A breve giro risponde anche il Consiglio d Europa con gli orientamenti 7 e 8 relativi alla Decisione 2010/UE del 21 ottobre in cui gli Stati membri vengono invitati a promuovere l integrazione dei giovani, in particolare dei NEET (non occupati, non in formazione o in percorsi di istruzione) nel mercato del lavoro e ad aiutarli, in collaborazione con le parti sociali, a trovare una prima occupazione, ad acquisire esperienze lavorative o a proseguire gli studi o la formazione, anche attraverso l apprendistato, intervenendo rapidamente in caso di disoccupazione. Nel 2011 il Consiglio d Europa e la Commissione si esprimono più volte sulla necessità di incentivare l occupazione giovanile. Le Conclusioni del Consiglio del 17 giugno 2011 includono la promozione dell occupazione giovanile tra gli strumenti per realizzare gli obiettivi di Europa 2020 invitando gli Stati membri ad agire rapidamente per promuovere nuove opportunità di istruzione, (ri)qualificazione o misure di attivazione per i NEET. Lo stesso mese il Consiglio si esprime nuovamente, questa volta nell ambito di una Raccomandazione sulle politiche di riduzione dell abbandono scolastico, sostenendo la necessità di promuovere l elaborazione di politiche basate su dati empirici, globali e intersettoriali, finalizzate alla definizione di misure volte a riavvicinare allo studio i giovani che hanno abbandonato l istruzione e a rafforzare il nesso tra i sistemi di istruzione e formazione ed il mercato del lavoro. Il 2012 è un anno cruciale, il tema dell occupazione giovanile viene preso e ripreso più volte e si arriva a formulare proposte di intervento. A maggio il parlamento prende parola ritornando a chiedere agli Stati membri di adottare, in modo rapido ed efficace, misure a livello nazionale per garantire che i giovani abbiano un lavoro dignitoso, proseguano gli studi o intraprendano un percorso di formazione professionale o riqualificazione entro quattro mesi dal termine del percorso scolastico. Consiglio 10

11 e Commissione rafforzano questa richiesta insistendo sempre di più sulla necessità di misure che investano i sistemi di istruzione e formazione. Le Conclusioni del Consiglio europeo del 29 giugno 2012 evidenziano l esigenza di maggiori sforzi per elevare i tassi di occupazione giovanile, al fine di assicurare che, a conclusione del percorso scolastico, tutti i giovani ricevano un offerta qualitativamente accettabile di occupazione, formazione, apprendistato o tirocinio. Tra novembre e dicembre la Commissione si pronuncerà altre tre volte, chiedendo misure concrete, finalizzate a garantire da una parte continuità tra istruzione, formazione e lavoro e dall altra coerenza tra fabbisogno del mercato del lavoro e offerta formativa. Il 2012 si chiude con la Raccomandazione del Consiglio del 20 dicembre 2012 che fissa la scadenza del 2018 per istituire modalità e strumenti per la convalida dell apprendimento non formale e informale, coerentemente con le circostanze e le specificità nazionali. E, sempre in dicembre, la Commissione propone (Cfr. IP/12/1311 e MEMO/12/938) il Pacchetto per l Occupazione Giovanile, che include la raccomandazione di lanciare un piano per la Garanzia Giovani in tutti i Paesi. Il piano prevede che gli Stati membri assicurino che tutti i giovani fino ai 25 anni ricevano un offerta qualitativamente elevata di occupazione, formazione continua, apprendistato o tirocinio entro quattro mesi dal completamento di percorsi di istruzione o dalla certificazione di un eventuale stato di disoccupazione. Chiude questo percorso la Raccomandazione del Consiglio dell Unione europea del 22 aprile 2013 con cui la Garanzia per i giovani viene istituita. La natura dell iniziativa viene definita come essenzialmente preventiva: l obiettivo è quello di offrire prioritariamente una risposta ai giovani che ogni anno si affacciano al mercato del lavoro dopo la conclusione degli studi. Garanzia giovani, un cambiamento strutturale La Raccomandazione in materia di Garanzia rappresenta un innovazione importante nelle iniziative europee di sostegno alle politiche giovanili. L idea nasce dall esperienza positiva di Austria e Finlandia che ha dimostrato come l investimento nei più giovani sia una strategia efficace per il consolidamento del mercato del lavoro. In Finlandia, la garanzia per i giovani ha permesso di ridurre il tasso di disoccupazione dei giovani, tanto che, ad oggi, l 83,5% della popolazione giovanile ha ottenuto un impiego, un 11

12 tirocinio, un percorso di apprendistato o ha intrapreso ulteriori percorsi di formazione entro tre mesi dalla registrazione dello stato di disoccupazione. Per molti Stati membri, la realizzazione della Garanzia Giovani dovrà avvenire necessariamente attraverso l attivazione di un processo di riforme strutturali. In tal senso, i servizi pubblici per il lavoro dovranno essere in grado di assicurare che tutti i giovani ricevano un servizio adeguato di accompagnamento al lavoro, di istruzione o di formazione professionale che siano rilevanti e coerenti in relazione al proprio stato. A tale proposito e con tale scopo, nel giugno 2013, la Commissione ha suggerito agli Stati membri di sostenere i servizi pubblici per l impiego nel compito di massimizzare l efficacia della propria azione attraverso una più stretta cooperazione con gli attori locali più rilevanti. I processi di riforma riguardano anche i sistemi di formazione professionale che dovranno fornire ai giovani le competenze che le imprese ricercano. A tal proposito, sarà essenziale promuovere un dialogo tra le parti sociali, le associazioni di categoria e sindacali, le associazioni datoriali, le istituzioni scolastiche e le autorità pubbliche sulla struttura e i contenuti delle attività di istruzione e formazione. Infine, le raccomandazioni specifiche per ciascun Paese del 2013, proposte dalla Commissione nel mese di Maggio 2013 e adottate dal Consiglio dei Ministri dell UE nel mese di giugno quali parti del cosiddetto semestre europeo, il ciclo di programmazione economica annuale dell UE, hanno esortato 20 degli Stati membri dell UE a definire misure concrete per combattere la disoccupazione giovanile. Tali misure concorrono all efficace realizzazione di una Garanzia Giovani e includono politiche attive del lavoro, il potenziamento dei servizi pubblici per l impiego, il sostegno per i percorsi di formazione e gli schemi di apprendistato, politiche per combattere l abbandono scolastico. Attraverso le Raccomandazioni gli Stati sono stati esortati a definire nuove modalità per contrastare la segmentazione del mercato del lavoro, laddove una forza di lavoro più consolidata e strutturata beneficia di condizioni occupazionali privilegiate, mentre i giovani sono spesso senza lavoro o trovano impieghi con contratti a breve termine. I costi dell attuazione L attuazione della Garanzia Giovani genererà costi a carico degli Stati membri. L OIL ha stimato che l istituzione di una garanzia per i giovani nell eurozona avrà un costo di 21 miliardi di euro all anno. Eppure, il costo 12

13 sociale di una non risposta sarebbe ben più elevato. La La Fondazione europea per il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro (Eurofound) ha stimato che il costo sociale di 7,5 milioni di giovani europei senza lavoro e non impegnati in corsi di formazione e di istruzione ammonterebbe a 150 miliardi di euro all anno, circa l 1,2% del prodotto interno lordo dell UE, in termini di costi per benefici e assistenza e per la perdita di produttività. Questo si aggiungerebbe ai costi per la società e per i singoli individui determinati dagli effetti di una disoccupazione di lunga durata, legati al rischio di esclusione sociale, disoccupazione cronica e povertà. Il costo di non agire è dunque troppo elevato: la garanzia per i giovani al momento attuale appare un investimento necessario. Per la Commissione rappresenta una spesa strategica finalizzata a garantire un potenziale vitale di crescita. Questo spiega perché le conclusioni del quadro finanziario pluriennale dell 8 febbraio 2013 del Consiglio europeo hanno posto l accento sulla necessità di creare un iniziativa a favore dell occupazione giovanile per un totale di 6 miliardi di euro per un periodo in linea con la programmazione dei Fondi Strutturali , con l obiettivo di sostenere le misure definite nel pacchetto sull occupazione giovanile proposte dalla Commissione il 5 dicembre 2012 e, in particolare, per sostenere la Garanzia Giovani. In aggiunta, è richiesto agli Stati membri di allocare una quota delle proprie risorse finanziarie ordinarie al fine di dare priorità alle misure a favore dell occupazione giovanile. In sintesi, per molti Stati membri, realizzare la Garanzia Giovani richiederà un processo complesso di riforme strutturali volte allo sviluppo di sistemi efficienti di istruzione e formazione professionale. A sostegno di questo cambiamento viene da una parte richiesto di un recepimento normativo della Garanzia a livello nazionale e dall altra viene introdotto un ampio ventaglio di iniziative a favore dei giovani sostenute dalla Youth Employment Initiative, dal Fondo Sociale Europeo (FSE) e dagli strumenti integrativi European Alliance for Apprenticenships e Your first Eures job. 13

14 Figura 2. Rappresentazione degli strumenti finanziari che operano in sinergia per l attuazione della Garanzia per i giovani. Youth Employment Initiative Your first EURES job Raccomandazione del Consiglio dell UE del 22/04/2013 Istituzione di una Garanzia per i Giovani FondoSociale Europeo European Alliance for Apprenticeships YEI: Youth Employment Initiative, l iniziativa europea per l occupazione La Garanzia Giovani è strettamente connessa all iniziativa per l occupazione dei giovani (YEI) istituita nel febbraio 2013 dal Consiglio europeo. L iniziativa si concentra nelle regioni che stanno registrando tassi di disoccupazione giovanile superiori al 25% per attuare interventi rivolti ai giovani NEET di età compresa tra i 15 e i 24 anni. L iniziativa finanzierà 3 miliardi di euro allocati attraverso una linea di budget specifica dell UE dedicata alla disoccupazione giovanile unitamente ad ulteriori 3 miliardi provenienti dal Fondo Sociale Europeo. Questa soluzione risponde alla necessità di estendere il più possibile il supporto fornito dal FSE per la realizzazione della Garanzia Giovani, mediante il finanziamento di attività rivolte direttamente ai giovani NEET per migliorare i processi di incontro domanda/offerta di lavoro, i percorsi di formazione specialistica, apprendistato e tirocini, e lo start-up di impresa. La YEI sarà rivolta esclusivamente ai giovani NEET fino a 25 anni di età, e, laddove i singoli Stati membri dovessero ritenerlo opportuno, anche ai 14

15 giovani fino a 30 anni. In questo caso, gli Stati membri dovranno allocare ulteriori risorse provenienti dal FSE al fine di evitare una drastica riduzione del supporto per utente. Gli Stati membri saranno chiamati a completare il ventaglio di strumenti disponibili attraverso ulteriori investimenti provenienti dal FSE e dal budget ordinario (risorse nazionali) per l attuazione di riforme strutturali volte a modernizzare l occupazione, i servizi sociali e di istruzione per i giovani, a rafforzare la capacità delle strutture e a migliorare l accesso a percorsi di istruzione di qualità e le relazioni con il sistema produttivo. La priorità è quella di accelerare le procedure per la realizzazione della Garanzia Giovani. Per questo la Commissione ha proposto di anticipare l allocazione dei 6 miliari di euro nell ambito del YEI così che i finanziamenti siano impegnati tutti nel biennio anziché nel consueto periodo di sette anni ( in linea con la programmazione). Quindi, al fine di garantire un avvio rapido, gli Stati membri potranno eccezionalmente avviare l attuazione delle misure relative alla YEI già dal primo settembre 2013 e saranno rimborsati in maniera retroattiva nel momento in cui i singoli programmi saranno approvati. Gli strumenti integrativi Oltre alle due grandi linee di finanziamento e azione rappresentate dalla YEI e l FSE, la Commissione sta mettendo a punto strumenti integrativi europei: la EU alliance for Apprenticeship, EURES e l iniziativa your first EURES job. Tutte queste misure dovranno essere attuate in sinergia con le parti sociali e con i più rilevanti stakeholders. Nello specifico sono state lanciate due linee di azione: A) transizione scuola-lavoro B) mobilità lavorativa Nell ambito della linea A, le attività si incentrano sull apprendistato perché sistemi efficaci di istruzione e formazione professionale, con una forte componente di apprendimento on the job, hanno dimostrato di facilitare la transizione dei giovani dall istruzione al lavoro. Questo spiega il motivo per cui il 2 luglio 2013 la Commissione ha lanciato la European Alliance for Apprenticeships per aumentare la qualità e la quantità di opportunità di apprendistato in Europa (legando i processi di apprendimento all apprendistato). 15

16 L obiettivo di tale intervento è volto alla promozione di esperienze professionali qualitativamente elevate e al miglioramento dell occupabilità dei giovani. In sintonia con questa linea di finanziamento e azione, a dicembre 2013 la Commissione ha presentato una proposta denominata Quality Framework for Traineeships. La proposta traccia le linee guida dei tirocini per permettere ai tirocinanti di acquisire esperienze professionali di qualità. Inoltre, richiede agli Stati membri di agire affinché le norme nazionali rispettino i principi definiti nelle linee guida o adattino il quadro legislativo di riferimento laddove necessario. La Commissione si aspetta, infatti, che i singoli Stati membri prevedano di realizzare riforme complessive dell istituto dell apprendistato nell ambito dei piani di attuazione della Garanzia Giovani. L obiettivo della proposta è di aumentare la trasparenza con riferimento alle condizioni dei tirocini, ai meccanismi e alle procedure di remunerazione e alle prospettive per possibili assunzioni a lungo termine dei tirocinanti. In questo contesto, l attuazione di tirocini sarà promossa e incentivata dalla Garanzia per i giovani. Infine, la proposta è strettamente connessa al canale EURES e promuove la mobilità lavorativa dei giovani. In effetti, nell ambito della linea B, la Commissione ha ideato alcune iniziative per favorire la mobilità lavorativa, attraverso la promozione di azioni per rendere i giovani più consapevoli delle opportunità lavorative presenti negli altri Paesi europei. Tra le iniziative c è il portale EU- RES che fornisce l accesso ai giovani in cerca di un opportunità di lavoro a più di 1,4 milioni di offerte di lavoro in Europa e a quasi datori di lavoro che si sono registrati per individuare un offerta di lavoro qualificata desiderosa di maturare un esperienza all estero. La Commissione ha in programma, nell ambito di EURES di continuare a investire nell iniziativa pilota denominata Your First EURES job. L iniziativa ha la finalità di sperimentare l efficacia di alcuni servizi innovativi, rivolti ai giovani compresi tra i 18 e i 30 anni, unitamente a una forma di supporto finanziario, per trovare un occupazione in altri Stati membri (con un contratto lavorativo di almeno 6 mesi). Il servizio fornirà informazioni, una specifica funzione di ricerca di lavoro, un supporto specifico per la ricerca di un impiego e delle competenze richieste dai datori di lavoro. L iniziativa finanzierà, corsi di lingue o la copertura di altri fabbisogni formativi, e le spese di viaggio per i candidati che si sposteranno all estero per lavorare. L obiettivo generale dell iniziativa, che potrà contare su un bud- 16

17 get complessivo di 12 milioni di euro, è di permettere a circa 5000 giovani di acquisire un esperienza lavorativa all estero. 17

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19 2. Quali risposte per i giovani italiani? La Garanzia Giovani in Italia si innesterà su una serie di politiche e azioni già attive. E dal 2000 infatti, che il sistema delle politiche italiane per il lavoro integra forme di sostegno rivolte ai giovani. Il decreto legislativo n. 181 del 21 aprile 2000 prevede, per esempio, una garanzia di offerta, entro quattro mesi dalla comunicazione di un eventuale stato di disoccupazione, di una proposta di adesione a iniziative di inserimento lavorativo o di ulteriore formazione o di riqualificazione professionale o altra misura che favorisca l integrazione professionale per giovani (fino a venticinque anni compiuti oppure, se in possesso di un diploma di laurea, fino a ventinove anni compiuti). La normativa esistente ha però due grandi limiti: in primo luogo definisce i livelli essenziali delle prestazioni solo per alcuni tipi di beneficiari, per esempio non esistono forme di sostegno per chi è uscito prematuramente dal sistema di istruzione formale ed è iscritto ai servizi per l impiego. In secondo luogo non esiste ancora un sistema univoco ed organico che consenta una pianificazione coerente delle politiche attive del lavoro per i giovani, il monitoraggio dei servizi erogati e la valutazione dell efficacia delle politiche, in linea con le raccomandazioni europee. Di fronte alla grave situazione odierna, le Regioni, in collaborazione con il Governo, hanno definito misure ed interventi atti a contenere gli effetti della crisi occupazionale dei giovani anche attraverso la pianificazione integrata di politiche del lavoro, dell istruzione e della formazione con il sostegno a volte straordinario dei Fondi Strutturali, con particolare riferimento al FSE (basti pensare all accordo Stato-Regioni del febbraio 2009). In alcuni casi, si è fatto ricorso ai piani straordinari per l occupazione giovanile, riconoscendo che le difficoltà strutturali che i giovani in- 19

20 contrano per entrare nel mondo del lavoro richiedono interventi di natura eccezionale. Va poi sottolineato come, in sintonia con la Garanzia Giovani, il sistema scolastico sia già il punto di partenza informativo e di primo orientamento per coinvolgere i giovani in uscita dal sistema d istruzione e anche un osservatorio privilegiato per il monitoraggio dei dati. Inoltre l Italia ha anche avviato alcuni interventi diretti facilitare l inserimento lavorativo nelle imprese e la realizzazione di percorsi di apprendistato efficaci. Il decreto n. 76 del 28 giugno 2013 (convertito con modificazioni nella L. n. 99 del 9 agosto 2013), ha introdotto una forma di sostegno per l assunzione dei lavoratori giovani (di età compresa tra 18 e 29 anni) con contratto di lavoro a tempo indeterminato. Dal 7 agosto 2013, la prima fase di attuazione del sostegno ha coinvolto circa giovani e un totale di datori di lavoro. 3 Il medesimo decreto legge prevede misure di semplificazione attuativa per l apprendistato, e il finanziamento per la realizzazione di un piano per la promozione del sistema dei tirocini e delle forme di autoimpiego e autoimprenditorialità nel Mezzogiorno. Tali misure si sommano al quadro degli interventi già previsti a beneficio del contratto di apprendistato, come ad esempio la presenza di un aliquota contributiva favorevole. Infine, il decreto ha permesso la semplificazione del contratto di apprendistato professionalizzante (o contratto di mestiere); le Regioni hanno infatti adottato linee guida che semplificano l attuazione del contratto, nella prospettiva di un generale adeguamento della disciplina a forme univoche e omogenee di attuazione sull intero territorio nazionale dell offerta formativa pubblica. Ancora, il decreto-legge n. 104 del 12 settembre 2013 ha introdotto nuove misure e strumenti per il potenziamento delle attività di orientamento svolto nell ambito del sistema di istruzione nelle scuole medie inferiori e superiori, con l obiettivo di sostenere gli studenti nella definizione di progetti formativi e/o professionali coerenti con le proprie aspettative, peculiarità e capacità. Il processo prevede il coinvolgimento dell intero corpo docente e, per garantire un collegamento diretto con il mondo del lavoro, è prevista la partecipazione delle istituzioni locali, le associazioni datoriali e sindacali, le camere di commercio, i servizi pubblici e privati del lavoro. Il decreto ha potenziato i meccanismi di alternanza scuola-lavoro nelle 3. Dati del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali. 20

21 scuole secondarie superiori (con particolare riferimento agli Istituti tecnici e professionali), in collaborazione con i poli tecnico-professionali e nelle università. Il coinvolgimento dei poli nel triennio sarà orientato alla realizzazione di un programma sperimentale per lo svolgimento di periodi di formazione in azienda per gli studenti degli ultimi due anni delle scuole secondarie di secondo grado, attraverso un contratto di apprendistato. Il decreto ha anche definito un programma per promuovere il sistema di alternanza tra l università e/o istruzione terziaria equivalente (Istituti tecnici superiori - ITS) ed il lavoro. Gli istituti tecnici superiori potranno promuovere e sottoscrivere convenzioni con le imprese per la progettazione e attuazione di interventi formativi congiunti per un periodo di formazione regolato da un contratto di apprendistato di alta formazione. L attuazione della Garanzia Giovani in Italia costituisce una sfida per il sistema dei servizi del lavoro e una grande opportunità per la riforma degli stessi e la sperimentazione di un sistema personalizzato di presa in carico dell utente, di orientamento, analisi dei fabbisogni individuali e attivazione dei servizi in base all obbligo reciproco (mutual obligation). 21

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23 3. Come si prepara il nostro Paese all attuazione del Piano per i giovani? Per permettere l introduzione della Garanzia Giovani in Italia, in ottemperanza alle richieste della Commissione europea e nella prospettiva di promuovere un percorso articolato di riforme, sono necessarie: una strategia unitaria, condivisa tra Stato, Regioni, altri soggetti pubblici e privati, una sua radicata attuazione territoriale, una sostanziale azione di monitoraggio e valutazione. Sono tre gli attori che avranno un ruolo chiave nello sviluppo di una Garanzia Giovani italiana. Il Ministero del Lavoro in qualità di Autorità di Gestione dei PON FSE, le Regioni e una apposita Struttura di Missione. L attuazione della garanzia Giovani sarà in primo luogo il risultato della sinergia tra le Regioni e il Ministero del Lavoro. Le Regioni avranno un ruolo attuativo, mentre il Ministero avrà le funzioni di supervisione, assistenza tecnica, monitoraggio e sarà responsabile per le attività di comunicazione. L orientamento è quello di definire un Piano che individui le azioni comuni per il territorio nazionale e delegare l attuazione operativa alle Regioni, quali Organismi Intermedi. In primo luogo le Regioni definiranno un proprio piano che verrà validato dal Ministero in cui saranno definiti i target di spesa e di risultato. Questi obiettivi serviranno per decidere congiuntamente sull eventuale necessità, per le regioni con maggiori difficoltà di raggiungimento dei risultati, di interventi mirati di rafforzamento, ivi inclusa la possibilità di un affiancamento da parte del Ministero del Lavoro e dei 23

24 suoi enti in house (ISFOL e Italia Lavoro). Il coinvolgimento del Ministero del Lavoro sarà importante non solo per il ruolo di supervisione e raccordo, ma anche perché il Ministero possiede strumenti sviluppati e consolidati che hanno dato prova di efficienza che faciliteranno l attuazione della Garanzia. Il sistema di rendicontazione a costi standard è uno di questi strumenti e potrebbe garantire una maggiore uniformità nella gestione dei servizi, valorizzando le migliori pratiche e introducendo elementi di premialità basati sul raggiungimento degli obiettivi da parte dei soggetti erogatori di servizi. Inoltre, utilizzando la rendicontazione a costi standard, si creerebbe una banca dati capace di tracciare la totalità dei servizi erogati ai singoli individui. Utilizzando questo sistema i dati risulterebbero coerenti con lo strumento di monitoraggio Monit dell IGRUE 4, un altro strumento di gestione che potrebbe essere messo in campo con grande vantaggio e semplificazione delle attività di monitoraggio e valutazione. Con l uso congiunto della rendicontazione a costi standard e del Monit, la medesima banca dati potrebbe essere utilizzata sia per il monitoraggio finanziario sia per quello fisico costituendo, insieme alle comunicazioni obbligatorie e i dati Inps relativi alle storie lavorative degli individui, la base per studiare azioni specifiche di valutazione in ordine alle misure più rilevanti. Gli indicatori standard usati dal Monit dell IGRUE integrati da indicatori di tipo qualitativo potranno essere utilizzati, infatti, per il monitoraggio e la valutazione dell impatto delle misure di contrasto al fenomeno NEET. In questo modo sarebbe possibile avere una raccolta affidabile e continuativa di informazioni, necessaria sia per avere una visione di insieme dei fenomeni che per fornire una rappresentazione coerente delle diverse azioni. Le stesse informazioni potrebbero essere utilizzate per fare la valutazione di impatto delle riforme e degli interventi progettati. Tutti i dati ottenuti convergerebbero nei rapporti di monitoraggio periodici che dovranno confluire nel monitoraggio dell attuazione della Raccomandazione che la Commissione europea effettuerà regolarmente sulle misure progettate. Infine, per contribuire alla realizzazione degli obiettivi previsti dalla Garanzia, l articolo 5 del D.L. 76/2013 ha istituito un apposita Struttura di Missione che coinvolge la DG politiche dei servizi per il lavoro, la DG per le politiche attive e passive del lavoro, la DG relazioni industriali e dei 4. Sistema web di monitoraggio dei Fondi Strutturali, predisposto per la Ragioneria Generale dello Stato per il periodo di programmazione

25 rapporti di lavoro, la DG dell immigrazione e delle politiche di integrazione del MLPS, INPS, ISFOL, Italia Lavoro S.p.A., Rappresentanti della Conferenza Stato-Regioni (Campania Toscana Lombardia), un Rappresentante dell Unione Province d Italia, un Rappresentante Unioncamere, MIUR. Ad essa, si affiancheranno meccanismi di coordinamento gestionale tipici della regolamentazione dei Fondi Strutturali, quali ad esempio il Comitato di sorveglianza Attuazione della Garanzia in Italia In linea con le indicazioni della Raccomandazione del Consiglio europeo del 22 aprile 2013, l attuazione della Garanzia sarà a beneficio dei giovani appartenenti alla fascia di età 15-24, che avranno comunicato il proprio stato di disoccupazione o l uscita dal sistema di istruzione formale entro quattro mesi. In considerazione dell opportunità di allargare il programma ai giovani di età compresa tra 25 e 29 anni, ogni decisione in merito alla possibilità di estendere l ambito di applicazione del programma a tale fascia di età verrà presa dopo 6 mesi dall inizio del programma. Il numero totale di giovani compresi tra i 15 e i 24 anni ammonta a circa unità. Di questi, ad oggi risulta che non lavorano né frequentano percorsi di istruzione o formazione, e sono quindi classificabili come inoccupati/disoccupati e inattivi. Tenendo in considerazione anche la fascia di età fino a 29 anni, il numero di giovani NEET ossia che non lavorano (inoccupati/disoccupati e inattivi) e non frequentano alcun corso di istruzione o formazione professionale è pari a unità, su un totale di giovani. 5 All interno della platea dei giovani NEET è poi possibile individuare due target prioritari sulla base della ricerca attiva dell occupazione, a loro volta ulteriormente suddivisi in funzione del livello di qualificazione. Il primo target, che si riferisce ai giovani che si registrano come inoccupati e disoccupati, può essere suddiviso ulteriormente nelle seguenti due sottocategorie: A) Giovani non all interno di un percorso di istruzione o formazione, e senza qualifica o diploma B) Giovani non all interno di un percorso di istruzione o formazione, ma con qualifica, diploma o laurea 5. Elaborazioni ISFOL. 25

26 Il secondo target si riferisce ai giovani non occupati che abbandonano precocemente un percorso di istruzione o formazione o non si registrano come disoccupati o inoccupati, ma cercano lavoro (sia pure non attivamente) oppure sono disponibili a lavorare. Anche per il secondo target è possibile mantenere la distinzione tra: A) Giovani senza diploma o qualifica B) Giovani con diploma o qualifica Coerentemente con le indicazioni dell Unione europea, per poter beneficiare degli interventi previsti dalla Garanzia, sarà obbligatorio iscriversi al Programma attraverso la registrazione presso un servizio competente ai sensi D.Lgs. 181/2000 o direttamente presso il portale Cliclavoro (a livello nazionale) oppure presso i portali regionali che dialogano con Cliclavoro attraverso il canale della cooperazione applicativa. La decorrenza dei termini per il calcolo dei 4 mesi entro i quali i giovani devono essere introdotti nel sistema della Garanzia partirà dalla data di registrazione sui portali. La dotazione complessiva del Programma per l Italia si attesta a circa milioni di euro. In particolare, l Italia riceverà risorse, provenienti da YEI, pari a circa 567 milioni di euro, a cui occorre aggiungere un importo pari a 567 milioni di euro a carico del FSE, oltre al co-finanziamento nazionale Schema complessivo delle misure previste Come definito dai documenti programmatici della Commissione, un attuazione efficace della Garanzia Giovani richiede un grande sforzo degli Stati Membri per programmare e sostenere la riforma delle strutture atte alla pianificazione e all erogazione dei servizi a beneficio dei giovani: sistema dell istruzione e della formazione, servizi per il lavoro, orientamento, tirocini e apprendistato. In primo luogo viene richiesto di predisporre un sistema di informazione e di orientamento di base per tutti i giovani, mediante sia sistemi a distanza ed automatizzati, sia, soprattutto, mediante una rete di servizi personalizzati, accessibili attraverso centri di contatto differenziati, articolati secondo: (a) i servizi competenti (secondo la definizione del D.Lgs. 181/2000); (b) l istituzione di appositi presidi presso il sistema di istruzione e formazione per intercettare i giovani che abbiano abbandonato i percorsi di istruzione e formazione. 26

27 Figura 3. Schema dei servizi previsti nell ambito della Garanzia Giovani. 1. Azionitrasversali universali 2. Azionipropedeutichep ressoi centri di contatto 3. Percorsipersonalizzati Inserimento lavorativo Apprendistato Tirocinio Orientamento Percorsi personalizzati Consolidamentodelle competenze (formazione) Istruzione e Formazione Auto imprenditorialità Servizio civile Accoglienzae Profiling Servizii nformativi di base E-learning Preorientamentos colastico ef ormativo Monitoraggio e Valutazione Per attuare la Garanzia, è prevista l erogazione di servizi informativi di base rivolti a tutti i giovani attraverso l accesso ai servizi competenti o anche attraverso la consultazione dei portali dedicati (Cliclavoro, portali regionali, informagiovani, ecc.). Per i giovani che rispettino i requisiti adottati nel Piano, si prevede di erogare servizi specialistici di orientamento e consulenza in presenza, finalizzati a costruire percorsi personalizzati di consolidamento delle competenze o di inserimento lavorativo. I servizi di orientamento e consulenza dovranno pertanto offrire ai giovani, entro quattro mesi dalla registrazione al Programma, l inserimento o reinserimento in un percorso di istruzione e formazione o in una esperienza di lavoro. In tale ultimo caso, nell ambito della Youth Employment Initiative, potranno essere finanziati ed incentivati: (a) l inserimento diretto in un contratto di lavoro dipendente; (b) l avvio di un contratto di apprendistato o di una esperienza di tirocinio; (c) l impegno nel servizio civile; (d) la formazione specifica; (e) l accompagnamento nell avvio di una iniziativa imprenditoriale o di lavoro autonomo. Un servizio di monitoraggio e valutazione delle iniziative in atto affianche- 27

28 rà le azioni del Programma per garantire che i giovani siano intercettati, che i servizi siano erogati nel modo più tempestivo ed efficiente possibile, che le azioni producano effetti positivi sul target e che siano pertanto efficaci. Lo schema complessivo delle azioni proposte dal Piano prevede tre macrotipologie di servizi attivabili presso i centri competenti: 1 Azioni trasversali e universali di informazione, orientamento e supporto; 2 Azioni propedeutiche presso i centri di contatto ed i servizi per l impiego; 3 Percorsi personalizzati. Azioni trasversali e universali di informazione, orientamento e supporto La realizzazione di azioni trasversali di informazione, orientamento e supporto generale rivolti a tutti i giovani richiederà un intesa attività di comunicazione. Per realizzare servizi di informazione, orientamento e supporto a carattere universale, occorrerà procedere alla diffusione capillare delle informazioni in merito all attuazione e ai contenuti del Programma. Il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali prevede di allocare alcune delle risorse finanziarie dedicate alla realizzazione delle azioni di Assistenza tecnica al Programma per azioni di comunicazione. Per i servizi di informazione e comunicazione verranno utilizzate le risorse, la strumentazione e le infrastrutture tecnologiche già esistenti che hanno la portata per garantire: l erogazione di servizi informativi di base sul mercato del lavoro, le prospettive occupazionali e i settori professionali per i quali c è maggiore richiesta di competenze; la strutturazione di servizi di orientamento e di supporto alla ricerca attiva di percorsi di formazione e lavoro; la creazione di canali di collegamento e la costituzione di reti tra il mondo del lavoro, il mondo dell istruzione e della formazione; la possibilità di istituire modalità dirette di registrazione al sistema e di immissione delle prime informazioni di base; la possibilità di istituire modalità dirette di prenotazione dei servizi di consulenza personalizzati. 28

29 Per mettere in campo le azioni di informazione di base e comunicazione, verrà messo a disposizione il portale nazionale per l incontro tra domanda ed offerta di lavoro Cliclavoro. Il portale mira alla promozione di un network per il lavoro pienamente accessibile dagli utenti, i quali entreranno in contatto con una molteplicità di informazioni e servizi per il lavoro erogati sul territorio nazionale, volti ad estendere le opportunità di lavoro e di ricerca di personale. Il servizio facilita, pertanto, l intermediazione tra domanda e offerta, attraverso la rilevazione delle opportunità di lavoro presenti sul web. Il servizio prevede, altresì, la possibilità per gli utenti e per gli operatori, pubblici e privati, dei servizi per l impiego di inserire direttamente i curricula e altre informazioni sul portale, anche attraverso le funzioni di cooperazione applicativa con i portali regionali che costituiscono nodi territoriali di Cliclavoro. Al fine di conseguire pienamente gli obiettivi della Garanzia, sarà strategico sviluppare un ampio sistema di relazioni e interconnessioni con il portale attraverso la creazione di modalità estese di accesso da parte di tutti attori interessati al Programma per favorire un sistema di collocamento nel mercato del lavoro efficace. L attuazione concreta dei servizi trasversali e universali di informazione, orientamento e supporto sarà realizzata congiuntamente con i servizi competenti, coinvolgendo gli attori deputati all erogazione dei servizi di istruzione e formazione ma anche con il coinvolgimento diretto di altri attori interessati e stakeholders appartenenti al mondo delle associazioni sindacali e datoriali, al partenariato sociale ed economico, tra cui le associazioni giovanili, le Camere di Commercio, il Terzo Settore, e così via. In collaborazione con tutti gli attori interessati alla corretta attuazione del Programma, nei punti di contatto verrà allestito un servizio Garanzia Giovani (definito youth corner) in cui saranno presenti professionisti esperti informati sulle finalità e le caratteristiche della Garanzia. 29

30 Azioni propedeutiche presso i centri di contatto e i servizi per l impiego La fase di informazione, orientamento e consulenza rivolta a tutti gli utenti dei servizi potrà essere seguita dalla stipula di un Patto di servizio e dalla pianificazione di un percorso personalizzato volto all inserimento lavorativo e/o alla definizione di azioni di istruzione e formazione. L erogazione di servizi specifici per l aggiornamento delle competenze degli utenti in coerenza con le caratteristiche economico-produttive dei territori di appartenenza assume un importanza strategica e strettamente connessa con i servizi relativi all istruzione/formazione ed al lavoro. A tal riguardo, in caso di necessità, i centri di contatto potranno prevedere l erogazione di servizi qualificati di orientamento di secondo livello e/o bilancio di competenze diretti a fornire un supporto tecnico-specialistico più approfondito e ad accompagnare gli utenti nello sviluppo di maggiore autonomia e proattività nella costruzione di un percorso di maturazione professionale personalizzato. Di estrema importanza sarà il ruolo che il sistema di istruzione e formazione potrà esercitare in questo quadro, in considerazione dell opportunità di attivare, anche con il coinvolgimento del Terzo Settore, un contatto dedicato alla fascia di utenza che abbandona prematuramente gli studi, e che normalmente preferisce non utilizzare i servizi competenti per la ricerca di un occupazione. Per questa fascia di utenza, i servizi potranno attivare strumenti di orientamento per condurre i giovani verso percorsi scolastici e formativi più adeguati rispetto ai propri fabbisogni e alle caratteristiche individuali prediligendo, in particolare, percorsi con un maggiore contenuto pratico, strettamente connessi al mondo del lavoro. Il percorso del giovane sarà seguito e monitorato, al fine di rilevare eventuali difficoltà in tempo utile per consentire ai servizi di riorientare l azione attraverso l organizzazione di ulteriori attività di tutoraggio e di consulenza specifici. Nella sezione seguente si propone un elenco esemplificativo di servizi o azioni di politica attiva del lavoro sulla base del quale si potrà modulare l intervento regionale. Intervento che, sintetizzando, dovrà essere personalizzato, modulato sul territorio, promuovere l autonomia dell utente. 30

31 Progettazione di percorsi personalizzati Il patto di servizio sottoscritto tra il centro di contatto e l utente definirà tempi e modalità di attuazione dei servizi finalizzati alla riqualificazione delle competenze dell utenza (percorsi di reinserimento nei sistemi di istruzione e formazione) e/o alla ricerca attiva di un occupazione (percorsi di inserimento nel mondo del lavoro). La riforma dei servizi per il lavoro ha posto al centro del sistema la responsabilizzazione dei soggetti coinvolti: da un lato l utente si impegna con il sistema dei servizi per l impiego a rendersi parte attiva nella ricerca di un lavoro e nel rafforzare la propria occupabilità; dall altro lato, i centri di contatto predispongono gli strumenti e individuano i percorsi per sostenere il lavoratore disoccupato in questo suo compito, al fine di ridurre al minimo la durata di tale ricerca. Il ricorso ad un patto vincola l utente e il centro di contatto a rispettare una serie di impegni reciproci. In particolare, tale accordo prevede la cosiddetta presa in carico dell utente da parte del centro, individuando le azioni che il centro si impegna a proporre all utente, e al contempo vincolando quest ultimo a parteciparvi. La definizione dei percorsi personalizzati, attraverso la sottoscrizione del patto di servizio, avverrà di concerto e in coerenza con i piani regionali per l attuazione del Programma, in sinergia con i sistemi territoriali di pianificazione e organizzazione dei servizi nell ambito delle politiche per l istruzione, la formazione e il lavoro. Coerentemente con il piano di attuazione italiano della Garanzia per i Giovani, i percorsi potranno essere disegnati nell ambito delle seguenti possibili azioni: offerta di lavoro, eventualmente accompagnata da un bonus occupazionale per l impresa; offerta di contratto di apprendistato, anche da svolgersi all estero con il supporto della rete Eures; offerta di tirocinio (accompagnata o meno da una borsa di tirocinio); proposta di iscrizione al servizio civile (con relativa borsa); accompagnamento in un percorso di avvio d impresa; interventi finalizzati ad incentivare la mobilità transnazionale; inserimento o reinserimento in un percorso di formazione o istruzione per completare gli studi o specializzarsi professionalmente. 31

32 Qui di seguito un elenco delle azioni più significative. 1. Offerta di lavoro eventualmente accompagnata da un bonus occupazionale per l impresa Le strutture coinvolte nella rete dei servizi pubblici e privati già operativi e il portale Cliclavoro con i suoi nodi regionali saranno chiamate a proporre le offerte di lavoro ai giovani utenti. Il D.L. 76/2013 prevede un incentivo per l assunzione di giovani sotto i 29 anni in situazioni di particolare svantaggio (privi di impiego regolarmente retribuito da almeno sei mesi o privi di un diploma di scuola media superiore o una qualifica professionale). Tale incentivo è già finanziato, a partire dal 7 agosto 2013, per le assunzioni che saranno effettuate fino al 30 giugno 2015, nei limiti indicati dal medesimo Decreto, secondo la ripartizione delle risorse effettuata con decreto del 17 settembre Le Regioni, in base alle proprie dotazioni finanziarie, potranno co-finanziare l intervento a valere sulle risorse programmate nei programmi operativi regionali. In tale contesto, le risorse della YEI potranno consentire il rafforzamento e l ampliamento degli interventi, come previsto dalla norma, anche attraverso la pianificazione di una nuova misura rivolta specificamente ai giovani che abbiano intrapreso un percorso di inserimento mediante uno degli altri strumenti previsti dalla Garanzia. 32

33 2. Apprendistato La riforma dell apprendistato offre delle importanti opportunità per promuovere l ingresso dei giovani nel mercato del lavoro. In particolare, i soggetti più giovani e di età compresa tra i 15 e i 18 anni possono essere coinvolti in percorsi di apprendistato per la qualifica e il diploma professionale, tramite l attivazione del cosiddetto apprendistato di primo livello. Questa forma di apprendistato, regolamentata pressoché in tutte le Regioni, non è al momento molto diffusa. Tenuto conto delle potenzialità dello strumento, l apprendistato di primo livello dovrebbe essere promosso e incentivato, al pari dell apprendistato di terzo livello. Il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali e le Regioni e Province Autonome hanno individuato delle piste di lavoro nella direzione di progettare un sistema duale che separi la componente lavoristica dalla componente formativa del contratto di apprendistato. Per le altre forme di apprendistato (professionalizzante, di secondo livello, e di alta formazione e ricerca, di terzo livello) andrà valutata la possibilità di prevedere incentivi economici che si sommino al già vantaggioso carico contributivo, razionalizzando e omogeneizzando le numerose iniziative regionali e nazionali. Ancora, sul versante dell apprendistato professionalizzante, le linee guida adottate dalla Conferenza delle Regioni nel mese di ottobre 2013, ai sensi dell articolo 2 della Legge 99/2013, costiuiscono il quadro di riferimento per la disciplina dell offerta formativa pubblica. 33