Deliberazione n. 9/2009/P

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1 Deliberazione n. 9/2009/P REPUBBLICA ITALIANA la Corte dei conti in Sezione Centrale di controllo di legittimità su atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato nell adunanza del 30 aprile 2009 * * * * * Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R. D. 12 luglio 1934, n. 1214; vista la legge 21 marzo 1953, n. 161 contenente modificazioni al predetto testo unico; visto il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive modificazioni ed integrazioni; visto l art. 3, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20; visto l art. 27 della legge 24 novembre 2000, n. 340; vista la deliberazione n. 14/2000 delle Sezioni Riunite della Corte dei conti, adottata nell adunanza del 16 giugno 2000, concernente il regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti e le successive modifiche; visto il decreto direttoriale 8007/QdV/Di/N in data 8 gennaio 2009, emanato dal Ministero dell ambiente e della tutela del territorio e del mare, concernente il conferimento di incarico di Reggente della

2 Divisione X, presso la Direzione generale per la qualità della vita, al dott. Sergio Cristofanelli, Terza Area funzionale, Fascia retributiva F4, con prevalenti compiti di predisposizione degli atti necessari allo svolgimento delle attività del Comitato per la vigilanza e l uso delle risorse idriche; vista la nota n. 0609/6a del 21 aprile 2009 con la quale il Consigliere delegato al controllo sugli atti dei Ministeri delle infrastrutture ed assetto del territorio ha richiesto il deferimento alla sede collegiale dell atto sopra citato; vista l ordinanza in data 22 aprile 2009 con la quale il Presidente della Sezione centrale di controllo di legittimità ha convocato il Collegio per il giorno 30 aprile 2009 per l esame della questione proposta; vista la nota n. 91 del 22 aprile 2009 della Segreteria della Sezione, con cui la predetta ordinanza è stata comunicata al Ministero dell ambiente e della tutela del territorio e del mare, Ufficio di Gabinetto, Direzione generale per la qualità della vita, alla Presidenza del Consiglio dei Ministri (Dipartimento per la funzione pubblica) e al Ministero dell economia e delle finanze (Gabinetto e Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato); uditi il relatore, Consigliere dott. Giorgio Putti e, in rappresentanza del Ministero dell ambiente e della tutela del territorio e del mare, il dott. Nicola Traietto, Dirigente di livello non generale; non comparso il rappresentante del Ministero dell economia e delle finanze. Ritenuto in FATTO 2

3 Con il decreto indicato in epigrafe il Dirigente generale preposto alla Direzione generale per la qualità della vita ha disposto il rinnovo, dal 12 gennaio al 31 dicembre 2009, dell incarico di reggenza conferito, con precedenti provvedimenti, al dott. Sergio Cristofanelli, funzionario appartenente alla Fascia retributiva F4 della III Area funzionale in servizio presso la medesima Direzione generale. In ordine a tale conferimento di reggenza, il competente Ufficio di controllo, con il foglio di osservazioni n. 19/A del 5 marzo 2009 ha rilevato, anzitutto, che il posto che si intende ricoprire con il provvedimento all esame sembrerebbe non disponibile, ai sensi dell art. 74, comma 5, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n Ciò in quanto, in attuazione di detta norma, le Amministrazioni che non abbiano adottato i regolamenti di organizzazione previsti dal comma 1 dell articolo citato non possono più procedere a qualsivoglia forma di copertura di posti per indisponibilità degli stessi (cfr. delibere della Sezione del controllo nn. 20, 21 e 22 del 2008). Si è, poi, evidenziato che la reggenza è per sua natura temporanea, transitoria e comunque legata al ristabilirsi di condizioni di normale assetto dell organizzazione amministrativa (cfr., fra le altre, Sezione controllo, delibere n. 13/03 del 17 giugno 2003, n. 2/05 dell 11 aprile 2005, ecc.). Come tale, essa presuppone l esistenza di imprevedibili carenze organizzative non configurandosi, pertanto, quale misura ordinaria di copertura dei posti, che secondo la disciplina dettata dalla normativa di settore, pone un particolare procedimento per 3

4 l attribuzione di funzioni dirigenziali. L Ufficio di controllo ha, infine, richiamato l art. 61 del vigente CCNL sulla dirigenza dell Area 1, in tema di vacanza di organico e di sostituzione del dirigente titolare, secondo cui la reggenza dell ufficio può essere affidata ad altro dirigente del medesimo livello dirigenziale con un incarico ad interim, previo espletamento della prevista procedura di pubblicità dei posti vacanti ex art. 4 del decreto del Ministro dell ambiente n. 50 del 30 aprile 2004, che ha dettato i criteri per il conferimento delle funzioni dirigenziali. Con la nota n /QdV/Di/XIII del 31 marzo 2009, pervenuta in data 1 aprile 2009, l Amministrazione, a firma del Direttore della Divisione IV Gestione integrata delle risorse idriche, ha fornito le proprie controdeduzioni in merito. In particolare, con riferimento all art. 74, comma 5, del decretolegge 25 giugno 2008, n. 112 convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, il Dicastero ha sostenuto che l istituto della reggenza, configurandosi quale rimedio di carattere eccezionale e di durata limitata nel tempo, non determinerebbe l instaurazione di nuovi rapporti di lavoro o di conferimento di incarichi dirigenziali, essendo la materia regolata esclusivamente dall articolo 19 del decreto legislativo n. 165/2001. Ciò, in quanto i relativi compiti sono stati attribuiti a funzionario già in servizio presso l Amministrazione, alla data del 30 settembre 2008, con la conseguenza che la previsione contenuta nel ricordato comma 5 non viene in alcun modo ad essere violata. Inoltre, l Amministrazione ha sottolineato come il ricorso 4

5 all istituto della reggenza risponda all esigenza di assicurare la continuità dell azione amministrativa e non presupponga il riconoscimento dello status di dirigente nei suoi destinatari; non prevede, infatti, la trasformazione da situazione transitoria in una a regime e presuppone una durata dell incarico temporalmente limitata sino alla nomina dei dirigenti titolari e, comunque, fino alla entrata in vigore del regolamento di riordino previsto dall articolo 74, comma 1, della citata decretazione d urgenza. Relativamente, poi, all opportunità di avvalersi di altro dirigente del medesimo livello per l attribuzione di un incarico ad interim, secondo quanto previsto all articolo 61 del vigente C.C.N.L. dell Area 1 della dirigenza, l Amministrazione ha fatto presente che l attuale carenza di personale dirigente, concorrente alle eccessive e gravose competenze attribuite ai titolari di strutture dirigenziali di secondo livello, nonché la necessità di particolari e specifiche competenze richieste per l espletamento delle funzioni dirigenziali nelle Divisioni oggetto dei provvedimenti all esame, hanno reso necessario il ricorso all istituto della reggenza. Il Ministero ha rappresentato, a tale proposito, che, pur avendo pubblicato sul proprio sito WEB i riepiloghi degli incarichi dirigenziali di seconda fascia attribuiti, nonché i posti di funzione, non è pervenuta alla Direzione generale competente alcuna richiesta di conferimento dell incarico in argomento. L Amministrazione ha anche fatto presente che i quattro dirigenti di seconda fascia attualmente titolari di posti di funzione nella Direzione 5

6 generale per la qualità della vita hanno tutti formalmente rifiutato l attribuzione degli incarichi ad interim, a seguito dell interpello effettuato preliminarmente per le vie brevi e, successivamente, con nota del 16 marzo Infine, il Ministero ha assicurato che, una volta definito lo scenario organizzativo con l esatta definizione dei posti dirigenziali di secondo livello, sarà cura del responsabile della nuova struttura dirigenziale di primo livello provvedere alla immediata cessazione dell incarico di reggenza all esame. Le esposte considerazioni non sono apparse tutte idonee a superare le perplessità evidenziate dall Ufficio di controllo con la nota istruttoria. Di conseguenza, l Ufficio di controllo ha proposto di deferire la questione al giudizio della Sezione, convocata dal Presidente per l adunanza odierna. All adunanza è intervenuto il rappresentante della Amministrazione che, confermando le argomentazioni già rassegnate nella risposta alle osservazioni mosse dall Ufficio di controllo, ha illustrato il contenuto di una nota fatta pervenire alla Segreteria della Sezione in data odierna. Considerato in DIRITTO La Sezione è chiamata a pronunciarsi sulla legittimità della fattispecie all esame concernente il conferimento di incarico di reggenza di Ufficio di livello dirigenziale non generale a funzionario appartenente alla Terza Area funzionale, fascia retributiva F4, del Ministero 6

7 dell ambiente. Ciò, sotto il duplice profilo del rispetto delle disposizioni recate dall art. 74, comma 5, del decreto-legge n. 112/2008, convertito dalla legge n. 133/2008 e della sussistenza dei presupposti per l applicazione dell istituto straordinario della reggenza (art. 20 del d.p.r. 8 maggio 1987, n. 266 e allegato A al C.C.N.L , comparto Ministeri, relativo alle mansioni dell Area C3, ora Area III, F4, come da tabella B del C.C.N.L del comparto medesimo). Il decreto-legge n. 112/2008, convertito dalla legge n. 133/2008, ha previsto, all art. 74, comma 5, che, sino all adozione degli atti di organizzazione, le dotazioni organiche sono provvisoriamente individuate in misura pari ai posti coperti alla data del 30 settembre 2008, fatte salve le procedure concorsuali e di mobilità avviate alla data di entrata in vigore del decreto medesimo. In relazione alla prima osservazione dell Ufficio di controllo, la Sezione ritiene superate le perplessità esposte al riguardo con il foglio di rilievo, in base alla considerazione che la norma anzidetta, ai fini della individuazione dei posti coperti alla data del 30 settembre 2008, non distingue tra le varie modalità di affidamento degli incarichi di funzione dirigenziale. In effetti, i posti formalmente occupati al 30 settembre 2008 da reggenti devono ritenersi coperti a quella data, in quanto parificabili a quelli ricoperti da dirigenti nominati con le procedure tipiche di incarico ai posti di funzione, anche in considerazione della continuità amministrativa su un posto ritenuto indispensabile dall Amministrazione per lo svolgimento dell attività istituzionale. 7

8 Viceversa, in relazione alla seconda osservazione dell Ufficio di controllo, relativa alla possibilità giuridica della reiterazione, per un ulteriore periodo, degli atti di reggenza in argomento su posti di funzione vacanti, devono ritenersi non appaganti le motivazioni addotte dall Amministrazione. In linea di principio, la Corte dei conti ha in varie occasioni chiarito che la reggenza è un istituto di carattere eccezionale che, nel silenzio della legge, ha trovato la sua base di riferimento nell art. 20 del d.p.r. 8 maggio 1987, n. 266, per tutti i casi in cui il venir meno della titolarità di un organo dovuto a cause imprevedibili può compromettere il perseguimento degli interessi pubblici affidati all Amministrazione. Trattasi di rimedio extra ordinem di carattere eccezionale, di durata limitata ed autoritativo, dovuto a cause imprevedibili e che risponde alla ineliminabile esigenza di assicurare la continuità dell azione dei pubblici poteri. Alla luce di tali affermazioni non pare che possano sussistere i requisiti della imprevedibilità, dell eccezionalità e della temporaneità, atteso che la causa alla base dell incarico all esame è costituita dalla mera mancanza di copertura dei posti di funzione che si protrae, ormai da anni, senza un particolare, giustificato motivo. Orbene, non sembra che, nel caso di specie, sia provata l assoluta impossibilità di una diversa soluzione organizzativa. A quest ultimo proposito, secondo la giurisprudenza della Corte dei conti, non può escludersi, in linea di mero principio, che per la continuità dello svolgimento dell azione amministrativa, eccezionali 8

9 circostanze, peraltro da dimostrare adeguatamente con attestazione della assoluta impossibilità di una diversa soluzione organizzativa, possano ancora giustificare, per appartenenti ai livelli apicali della III Area funzionale, investiture in attribuzioni di responsabilità dirigenziali, ove le stesse non risultino diversamente esercitabili. Ma, seppure ciò dovesse verificarsi, la Corte ha ritenuto che occorre, eventualmente, che sia dimostrato come nel caso all esame non è stato possibile constatare che l Amministrazione non solo nel suo ambito settoriale considerato (a livello di Direzione generale), ma nel più ampio bacino dell intera organizzazione ministeriale non disponga di dirigenti cui conferire quelle funzioni (cfr. delibera Sezione regionale di controllo per il Veneto n. 4/2005 del 10 giugno 2005 e delibera Sezione regionale di controllo per la Basilicata n. 5/2006 del 12 maggio 2006). Nella nota di replica all osservazione dell Ufficio di controllo l Amministrazione dà contezza del formale interpello, con esito negativo da parte dei dirigenti stessi, posto in essere nei confronti dei soli dirigenti della Direzione generale interessata. L Amministrazione precisa, inoltre, di aver effettuato la pubblicità degli incarichi disponibili sul sito Web del Ministero, mentre la disciplina di settore vigente (art. 4, comma 2, del d.m. 30 aprile 2004, n. 50) prevede una cadenza trimestrale della pubblicità, da effettuarsi sia con lettera circolare da inoltrare singolarmente a tutti i dirigenti sia mediante utilizzazione del sito WEB del Ministero. In tal modo non appare soddisfatta la indispensabile condizione 9

10 richiesta dalle richiamate delibere (indisponibilità di tutti i dirigenti dell intero bacino ministeriale). L Amministrazione, sul punto, ha manifestato alcune perplessità sulla possibilità di estendere ai dirigenti delle altre Direzioni generali l attribuzione dell interim in parola. Tali motivazioni non appaiono condivisibili poiché, una volta individuato il Dirigente disponibile e competente all interim, sarebbero stati sufficienti il mero nulla osta del Direttore generale della Direzione di appartenenza ed il provvedimento di incarico di parte del Direttore generale della Direzione in cui si è manifestata la vacanza temporanea del posto di funzione. Sotto altro aspetto, risulta dalla lettura delle indicazioni contenute nelle premesse di provvedimenti di reggenza precedentemente esaminati da questo Ufficio che, con il d.p.c.m. 4 agosto 2005, il Ministero dell ambiente venne autorizzato a bandire procedure di reclutamento di 17 dirigenti, ad oggi non ancora espletate. L Amministrazione ha evidenziato, in proposito, la particolare e ricorrente evoluzione dell assetto organizzativo del Ministero, a decorrere dalla riforma introdotta dal decreto legislativo n. 300/1999, richiamando la serie di norme che si sono via via succedute nel tempo (tra le altre, il regolamento di organizzazione n. 178 del 2001, il decreto legislativo n. 287/2002 che ha eliminato i dipartimenti ed il successivo regolamento n. 261/2003). Da quanto sopra, è emersa, ad avviso dell Amministrazione, una oggettiva difficoltà nel programmare l acquisizione, con pubblici 10

11 concorsi, di personale dirigente (con qualificazioni amministrative e tecniche) per le strutture operative di secondo livello. In proposito, si ritiene che il mancato espletamento, sino a questo momento, della procedura concorsuale autorizzata dalla Presidenza del Consiglio nell anno 2005 dimostri lo scarso pregio delle argomentazioni del Ministero, in quanto la cennata autorizzazione a bandire il concorso per dirigenti deriva, ovviamente, da una meditata e responsabile istruttoria del Dicastero stesso in ordine alla propria esigenza di coprire tali posti di funzione, in relazione alla normativa al tempo vigente. Del resto, l assetto organizzativo del Ministero, relativamente agli Uffici dirigenziali di seconda fascia, è rimasto sostanzialmente invariato rispetto a quello fissato con decreto ministeriale n. 139 del 12 dicembre Non si comprendono, quindi, le oggettive ragioni che hanno determinato il Ministero a non provvedere alla copertura dei posti vacanti con le procedure concorsuali ordinarie, dopo oltre un triennio trascorso dalla menzionata autorizzazione della Presidenza del Consiglio. La circostanza dell avvio della procedura concorsuale assume rilievo anche alla luce di quanto affermato dalla giurisprudenza della Cassazione, in base alla quale le funzioni di sostituzione del dirigente in caso di assenza o impedimento nonché la reggenza dell Ufficio in attesa della destinazione del dirigente titolare (art. 20 del d.p.r. n. 266/1987) con la connessa assunzione temporanea di funzioni dirigenziali (C.C.N.L del comparto Ministeri) sono tutte contrassegnate dalla 11

12 straordinarietà e temporaneità. Dalle disposizioni suddette si evince, quindi, che l ipotesi della reggenza costituisce una specificazione dei compiti di sostituzione del titolare assente o impedito in attesa della destinazione del dirigente titolare (cfr. Cass. 5 ottobre 2007, n ). Proprio in base a quest ultima espressione la giurisprudenza della Cassazione ha anche affermato che la reggenza è consentita ( ) solo allorquando sia stato aperto il procedimento di copertura del posto vacante e nei limiti di tempo ordinariamente previsti per tale copertura (cfr. da ultimo Cassazione Sezione lavoro sentenza del 7 gennaio 2009, n. 54). Infine, la perplessità manifestata dall Ufficio di controllo in relazione alla circostanza che la nota di risposta dell Amministrazione al foglio di osservazioni sia stata sottoscritta dal dirigente titolare della Div. IV della Direzione generale per la qualità della vita in assenza di idoneo titolo a rappresentare la medesima Direzione, a seguito del collocamento a riposto del Dirigente generale titolare, appare superata dall intervento nella odierna adunanza del rappresentante dell Amministrazione che, confermando le argomentazioni svolte nella risposta al foglio di osservazioni, le ha fatte proprie e le ha integrate illustrandone il contenuto nella memoria presentata in data odierna. In conclusione, in base alle considerazioni svolte, si ritiene che il provvedimento all esame sia stato adottato in assenza dei presupposti per l applicazione dell istituto straordinario della reggenza, secondo le indicazioni fornite dalla copiosa giurisprudenza della Sezione del controllo della Corte dei conti e della Corte di Cassazione. 12

13 P.Q.M. Ricusa il visto e la conseguente registrazione al decreto in epigrafe. Il Presidente Fabrizio Topi Il Relatore Giorgio Putti Depositata in Segreteria il 29 maggio