TRASPORTO INTERMODALE: QUINTO SISTEMA PER IL TRASPORTO DELLE PERSONE E DELLE MERCI

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1 TRASPORTO INTERMODALE: QUINTO SISTEMA PER IL TRASPORTO DELLE PERSONE E DELLE MERCI di Alessia Menocci Sommario: 1. Premessa Politica comune dei trasporti a livello comunitario. 3. Normativa nazionale: Piano Generale dei Trasporti del 1986 e sue applicazioni. 4. (segue) Piano Generale dei Trasporti e della Logistica 2001 e sue applicazioni. 5. Il sistema autostrade del mare. 1. Premessa Partendo da nuovi criteri di lettura dei sistemi di trasporto delle persone e delle merci, negli anni è andato sviluppandosi un nuovo modello concettuale, che si è tradotto in un nuovo approccio alla pianificazione dei sistemi dei trasporti stessi. Questi sono considerati come sistemi integrati, non più suddivisi per modi (aereo, marittimo, terrestre), dove la modalità di trasporto diventa un segmento intercambiabile della catena e l azione pianificatoria si concentra sulle opportunità di una loro concatenazione. Il nuovo approccio quindi, è un approccio sistemico che, individuando tutti i segmenti di un itinerario effettuato sia da persone che da merci, mira ad ottimizzare costi, tempi e qualità del servizio, ossia le tre voci chiave dell offerta. In tale nuova ottica, l intermodalità diviene una premessa, e l integrazione non si limita soltanto ai modi di trasporto, ma investe tutte le fasi della catena. Per intermodalità si intende un sistema di trasporto di un unità di carico, con percorso effettuato su mezzi diversi (strada, ferrovia, nave, aereo), senza che si verifichino rotture di carico, ossia evitando i trasbordi e le manipolazioni. Un sistema quindi, favorevole dal punto di vista economico, perché permette di risparmiare sui costi, non solo interni, ma anche esterni, grazie anche alla sua struttura principe: l interporto (1). E importante quindi sottolineare, che non siamo di fronte ad una sommatoria delle tradizionali forme di trasporto, ma davanti ad una nuova modalità, a sé stante, che prende in considerazione anche la sosta delle merci e che necessita di una propria e specifica normativa. Non a caso il trasporto intermodale è stato definito come quinto sistema per il trasporto delle persone e delle merci. L introduzione di questa modalità è direttamente correlata all esigenza di realizzare un efficiente sistema di trasporto, idoneo a soddisfare la necessità dell attuale situazione internazionale, caratterizzata dalla cosiddetta globalizzazione dei mercati. Il trasporto intermodale infatti presenta una serie di vantaggi concreti, in (1) Infrastruttura logistica complessa, vera e propria città del trasporto, nella quale si tende a risolvere in modo razionale e organico tutti i problemi connessi al trasporto della merce, siano essi dinamici (transito, smistamento, intermodalità), statici (deposito), logistici in senso stretto e virtuale (rete informatica e telematica, borsa merci, servizi bancari e di ristoro, uffici). La creazione di un interporto è vista anche come un intervento di assetto del territorio, per lo spostamento di traffici e insediamenti dal tessuto urbano ad aree esterne alle città, razionalmente individuate. In tale razionalità di collocazione sono chiaramente comprese tutte le soluzioni per un rapido e facile collegamento viario (con vie di grande comunicazione e di penetrazione urbana) e ferroviario. Si rinvia alle definizioni normative di interporto: concentrazioni di strutture logistiche in adiacenza ad uno scalo ferroviario per la formazione di treni completi o tradizionali, ( Piano Generale dei Trasporti 1986); complesso organico di strutture e servizi integrati e finalizzati allo scambio di merci tra le diverse modalità di trasporto, comunque comprendente uno scalo ferroviario idoneo a formare o ricevere treni completi e in collegamento con porti, aeroporti e viabilità di grande comunicazione, (L. 4 agosto 1990, n.240, GU, 18 agosto 1990, n.192) 1

2 quanto, a parte la sua validità economica, costituisce una risposta seria al fenomeno della saturazione delle infrastrutture stradali, dovuta alla preponderanza del tutto strada. La validità del trasporto intermodale, poi, si ripercuote nei vari campi del vivere sociale, essendo vantaggioso in materia di protezione dell ambiente dal rumore e dall inquinamento dell aria, garanzia di minore usura delle infrastrutture stradali e maggiore sicurezza per la circolazione. La disciplina normativa di questo tipo di trasporto, è il frutto dell evoluzione che ha caratterizzato gli interventi di programmazione relativi al settore dei trasporti, elaborati sia a livello comunitario, che a livello nazionale. 2. Politica comune dei trasporti a livello comunitario Due grandi tendenze caratterizzano l azione comunitaria nel settore dei trasporti. Da un lato l azione per lo sviluppo e l armonizzazione delle condizioni di concorrenza tra i paesi membri e la progressiva liberalizzazione del mercato, anche in vista del graduale allargamento dell Unione ai Paesi dell Europa orientale. Dall altro le azioni per integrare, nel settore dei trasporti, criteri di rispetto dell ambiente, che consentano di perseguire un modello di sviluppo durevole nel tempo, capace di evitare irreversibili danni ambientali e sconvolgimenti economici e sociali che potrebbero derivarne. I mutamenti intervenuti alla fine degli anni 80 negli assetti politici dei Paesi dell Europa Centro- Orientale, hanno intensificato lo sviluppo degli scambi e rafforzato la cooperazione con l Unione Europea. Ciò ha posto l esigenza di puntare all integrazione dei mercati dei trasporti, ponendo le condizioni per superare le disomogeneità tecniche, sociali e finanziarie, nella prospettiva di adeguare le infrastrutture esistenti alle nuove necessità. Proprio per questi motivi, si sono svolte tre importanti Conferenze Paneuropee, attraverso le quali cercare di iniziare a fornire le risposte all esigenza di porre in essere una politica dei trasporti più ampia. Nella prima Conferenza, che si è svolta a Praga nel 1991, l orientamento della comunità è stato quello di promuovere l interconnessione delle reti stradali e ferroviarie comunitarie con le infrastrutture dell Europa Centro-Orientale, identificando nuovi collegamenti, incoraggiando il miglioramento ed il potenziamento di quelli esistenti, favorendo tutte le iniziative finalizzate a facilitare i passaggi alle frontiere. La seconda Conferenza, che si è svolta a Creta nel 1994, ha individuato nove corridoi plurimodali (2) di trasporto ritenuti di particolare importanza, per il miglioramento dei collegamenti con le regioni centroorientali dell Europa. La terza Conferenza, quella di Helsinki del 1997, ha confermato i corridoi come strumenti finalizzati al potenziamento delle infrastrutture e dei servizi di trasporto nell Europa Centro-Orientale. I corridoi plurimodali sono le direttrici dove si svolgono le principali relazioni internazionali e nazionali a lunga distanza. Su essi va assicurata la massima fluidità e la massima concertazione fra lo Stato e gli altri livelli istituzionali. La logica dei corridoi supera quella della segmentazione territoriale, modale e organizzativa, in una visione nazionale ed internazionale dei problemi del trasporti. Per molti decenni, tuttavia, l Europa ha faticato ad elaborare una reale politica comune nel settore dei trasporti, capace di tradursi in azioni concrete. Il vero punto di svolta è avvenuto con il trattato di Maastricht del 1992, che ha segnato l inizio di una nuova fase per la politica comune dei trasporti (artt.74 e ss.), in quanto, pur continuando a perseguire l obiettivo di salvaguardare e sviluppare ulteriormente il mercato interno, esso ha posto l accento sull importanza di altri obiettivi, quali il miglioramento dei livelli di sicurezza, la crescita sostenibile e compatibile con l ambiente, la qualità e l efficienza delle infrastrutture di trasporto (reti transeuropee). (2) I corridoi plurimodali sono assi infrastrutturali e vie di collegamento stradali, ferroviarie, aeree, marittime e idroviarie che consentono il collegamento funzionale di determinate aree sia nazionali che internazionali. 2

3 Nel dicembre dello stesso anno, l azione della Comunità, ormai avviata, prosegue con la pubblicazione del primo Libro bianco, concernente Lo sviluppo futuro della politica comune dei trasporti in Europa (PCT), (3) che costituisce il primo passo verso la definizione degli obiettivi da perseguire e del piano di lavoro per attuarli. Scopo del PCT, è fornire alle istituzioni dell Unione Europea e a tutti gli interessati, indicazioni chiare sulle intenzioni della Commissione riguardo alla politica dei trasporti. Secondo il PCT, un sistema di trasporti efficiente, accessibile e competitivo rappresenta un elemento vitale per la società e l economia dell Unione. Il programma d azione, per il periodo , consiste in politiche ed iniziative da intraprendere in tre settori fondamentali: a) miglioramento della qualità, attraverso lo sviluppo di sistemi di trasporti integrati e competitivi, basati su tecnologie avanzate, che contribuiscano anche al raggiungimento degli obiettivi stabiliti nel campo della protezione dell ambiente e della salvaguardia della sicurezza. b) miglioramento del funzionamento del mercato interno, al fine di promuovere l efficienza, la varietà di scelta e lo sviluppo di servizi di trasporto, che tengano conto delle esigenze del cliente, pur salvaguardando i livelli di tutela sociale. c) ampliamento della dimensione esterna, attraverso il miglioramento dei collegamenti tra l Unione europea e i paesi terzi e l incoraggiamento dell accesso degli operatori comunitari ad altri mercati dei trasporti. Per dare una prima attuazione in termini concreti alla politica prevista, la stessa Commissione vara un ulteriore programma denominato PACT (Pilot Actions for Combined Transport), ovvero azioni pilota in materia di trasporto combinato, al fine di dimostrare che anche nell attuale stato della normativa e nelle attuali condizioni economiche, il trasporto combinato può essere competitivo e permette di passare dal trasporto stradale ad altri modi di trasporto in modo economicamente conveniente e con vantaggi che ne conseguono in termini di sicurezza e rispetto per l ambiente. Le azioni pilota di trasporto combinato (PACT), iniziano nel 1992 in base ad una decisione della Commissione (4), e mirano a promuovere il trasporto combinato terrestre come alternativa al trasporto stradale, puntando su misure a breve termine, destinate a migliorare la qualità del servizio di trasporto combinato e a integrare le azioni di ricerca o di investimento in materia di infrastrutture. In quattro anni PACT ha finanziato 65 progetti su 22 assi, di cui 11 ferrovia/strada, 5 comprendenti vie navigabili interne e 6 con una parte di traversata marittima. I responsabili dei progetti sono stati enti statali (ministeri, reti ferroviarie), parastatali (porti autonomi, fluviali o marittimi ) e privati (operatori di trasporto combinato, camere di commercio ). PACT è stato appositamente concepito come sostegno alle imprese, di conseguenza, si è cercato, per quanto possibile, di lasciare l iniziativa dei progetti agli operatori e di rendere le procedure flessibili e rapide. Per compensare questa flessibilità di accesso, nell ambito del PACT sono state organizzate azioni di informazione, volte a farne conoscere il funzionamento e soprattutto sono state istituite strutture di controllo continuo e rigoroso: verifica, da parte della Commissione, dell impegno effettivo degli offerenti a finanziare la parte restante del progetto che non beneficia del contributo, controllo dell avanzamento del progetto e della spesa effettiva a metà periodo, valutazione tecnica e finanziaria alla fine di ogni periodo annuale per ciascun progetto (compresa la verifica dei conti e delle azioni finanziate). Il PACT è stato varato a titolo di azione sperimentale, lasciando un ampio margine di manovra quanto alle azioni ammissibili. Questo primo PACT è giunto al termine, ma ne è stato subito varato un altro, sotto forma di regolamento del Consiglio (5). Si tratta del Regolamento (CE) n. 2196/98 del 1 ottobre 1998, relativo alla concessione di contributi finanziari comunitari ad azioni di tipo innovativo a favore del trasporto combinato. (3 ) COM. (95) 302 def. del 12/07/1995. (4 ) COM. 93/45/CE, relativa alla concessione di aiuti finanziari ad azioni pilota a favore del trasporto combinato. (5 ) La scelta della forma di regolamento, non è stata casuale, perché il regolamento è obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri, mentre la direttiva vincola lo Stato a cui e rivolta per quanto riguarda il risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi (art.189 Trattato CE). 3

4 Nel corso del primo programma PACT, si è verificata una forte crescita delle domande di finanziamento, perciò a partire dal 1994, il bilancio non è mai stato sufficiente neppure per i progetti più validi. Nel 1995 la Commissione ha dovuto addirittura sospendere o posporre progetti esistenti per mantenere un margine di manovra. Nel nuovo PACT le azioni innovatrici continuano a rappresentare la parte più importante del programma, mantenendosi l obiettivo di migliorare la competitività del trasporto combinato, attraverso la sponsorizzazione di azioni pilota. Ciò si tradurrà in una politica volta a realizzare un sistema di trasporto intermodale più equilibrato di quello attuale. Sono ammessi progetti innovativi, che istituiscono misure operative innovative, e studi di fattibilità, che prevedono e preparano misure operative innovative. Per quanto riguarda le spese e i costi delle misure operative innovative, il contributo finanziario comunitario è limitato ad un massimo del 30%, mentre per gli studi di fattibilità, è limitato ad un massimo del 50%. Il contributo è concesso direttamente agli Stati membri e per un periodo massimo di tre esercizi finanziari. I progetti vengono presentati direttamente alla Commissione, che deve operare una scelta in base alla rispondenza dei medesimi ai requisiti richiesti, ed è assistita in tale cernita da un comitato composto dai rappresentanti degli Stati membri e presieduto dal presidente della Commissione. La concessione dei contributi finanziari a favore del trasporto combinato, previsti dal regolamento in esame, è autorizzata dal 1 gennaio del 1997, al 31 dicembre del L analisi del rapporto tra l importo dei finanziamenti e i vantaggi per la collettività, in termini di sicurezza, di ambiente e di fluidità del traffico, costituirà un criterio essenziale di valutazione delle proposte e del loro ordine di priorità, in particolare per utilizzare in modo ottimale le risorse europee in un periodo di austerità di bilancio. Il programma comunitario PACT si è concluso positivamente nel dicembre scorso. L importo finanziario è stato pari al 30% dei costi sostenuti per azioni dimostrative e del 50% nei casi di semplici studi di fattibilità e analisi economiche. Con oltre 5 milioni di euro stanziati, sono stati ammessi al cofinanziamento 21 progetti, di cui 8 nel settore ferroviario, 6 nel trasporto marino, 2 nel trasporto fluviale e 5 relativi all uso di diversi sistemi di trasporto. (6) Sulla scorta di questa esperienza, il nuovo Libro Bianco dei Trasporti, diffuso nel settembre scorso, preannuncia la nascita di un nuovo programma comunitario di sostegno denominato Marco Polo, con una dotazione annuale di 30 milioni di euro, della durata di quattro anni. Il nuovo strumento, particolarmente incentrato sul trasporto marittimo di corto raggio (cabotaggio) e la realizzazione delle cosiddette autostrade del mare (7), prevede tre obiettivi principali di sostegno: iniziative di natura logistica destinate ad alleggerire la veicolazione delle merci su strada, miglioramento delle catene intermodali, cooperazione e diffusione di buone pratiche. Come accennato, nel settembre del 2001, la Commissione europea ha adottato anche un nuovo Libro Bianco (8) intitolato La politica dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte. Si tratta di un imponente programma di intervento fino al 2010, con il quale si intende perseguire alcuni fondamentali obiettivi e affrontare una serie di gravi problemi: la crescita squilibrata dei diversi modi di trasporto; la congestione di determinati grandi assi stradali e ferroviari, dei centri delle città e degli aeroporti; i problemi ambientali e le ripercussioni sulla salute dei cittadini. Il Libro Bianco contiene inoltre, una sessantina di proposte da adottare a livello comunitario nel quadro della politica dei trasporti, volte a: rilanciare le ferrovie, settore strategico per il successo del riequilibrio dei modi di trasporto; migliorare la qualità del trasporto su strada; promuovere i trasporti marittimi e fluviali; conciliare la crescita del trasporto aereo con l ambiente; fare dell intermodalità una realtà; realizzare la rete transeuropea dei trasporti, anche alla luce dell imminente allargamento dell Unione; rafforzare la sicurezza (6 ) Tra questi progetti, l unico italiano è stato quello promosso da una compagnia di navigazione di Napoli, che ha realizzato un servizio marittimo tra Livorno e Valencia, che ha consentito il trasporto di merci diretto tra la penisola iberica e l Italia, facilitando così i contatti con Austria e Germania ed evitando il trasporto terrestre attraverso la Francia. L.GOTTARDI, Le Risorse/I programmi pilota, in Guida agli Enti Locali, 9 febbraio 2002, n.5, p.17. (7 ) Cfr. pres. op. p. 15 e ss. (8 ) COM. (2001) 370 def. del 12 /09/

5 stradale; decidere un efficace politica di tariffazione dei trasporti; riconoscere i diritti e i doveri degli utenti; sviluppare trasporti urbani di qualità; mettere la ricerca e la tecnologia a servizio di trasporti puliti ed efficienti; gestire bene la mondializzazione, riconsiderando il ruolo dell Ue sulla scena internazionale, se si vuole garantire uno sviluppo sostenibile e rimediare ai problemi di congestionamento e inquinamento; sviluppare gli obiettivi ambientali a medio e a lungo termine per un sistema di trasporto sostenibile. Esso prevede inoltre un programma di azione, composto da diverse misure scaglionate fino al 2010 e legato a scadenze, comprendente, in particolare, un meccanismo di controllo e valutazione intermedia nel 2005, per determinare se gli obiettivi quantitativi (ad esempio in materia di ripartizione modale o di sicurezza stradale), sono stati effettivamente raggiunti e se occorrono degli adeguamenti. E evidente che il successo di queste ambiziose politiche da adottarsi a livello comunitario, discenderà, inevitabilmente, dalle scelte che si effettueranno a livello nazionale e/o regionale, nei singoli Paesi e, in particolare, per quanto ci riguarda, nel nostro Paese. 3. Normativa nazionale: Piano Generale dei Trasporti del 1986 e sue applicazioni In Italia, una vera e propria programmazione economica nel campo dei trasporti, è iniziata con il Piano Generale dei Trasporti del 1986 (PGT), che ha avuto il merito di ricomporre a sistema l intero comparto, questo è stato seguito da vari interventi legislativi specifici a sostegno dell intermodalità e dai successivi Piani Generali dei Trasporti, fino a quello del Il Piano Generale dei Trasporti, approvato con il D.P.C.M. del 10 aprile 1986 (9), individua diversi punti di debolezza nel sistema dei trasporti del nostro Paese. Rilevata una squilibrata ripartizione tra le varie modalità di trasporto (all epoca solo il 10% delle merci veniva trasportato per ferrovia, contro un 80% su strada), viene elaborata una prospettazione fino al 2000, dove si mette in luce che il settore del traffico merci, fortemente sbilanciato verso i trasporti stradali, crea gravi problemi ambientali, di sicurezza e di efficienza della rete stradale. Il PGT individua, come rimedio a tale situazione, la necessaria ricerca di un equilibrio tra gomma e ferro, attraverso un deciso sviluppo del trasporto ferroviario, mediante il potenziamento dell intermodalità. Accanto a queste problematiche, si sottolinea la frantumazione delle competenze in materia di trasporto e quindi l esigenza di pervenire a forme di concertazione e coordinamento tra i vari livelli istituzionali, al fine di realizzare una pianificazione integrata. Per far fronte alle varie problematiche, il PGT, prevede l istituzione di un Comitato interministeriale per la programmazione dei trasporti (CIPET), al quale affidare l incarico di predisporre gli indirizzi della politica nazionale del settore e di determinare le linee di intervento, identificando e quantificando le risorse finanziarie da destinare ai trasporti. Il CIPET viene istituito con la legge 11 giugno 1991, n.186, ma viene soppresso dopo appena un anno dal suo insediamento a causa della scarsa funzionalità, causata molto probabilmente anche dall instabilità politica di quel tempo. (10) Per il superamento della conflittualità modale e al tempo stesso l integrazione funzionale dei vari modi di trasporto, il PGT, individua, poi, dei corridoi plurimodali di preminente interesse nazionale. (11) (9 ) G U, 15 maggio 1986, n.111 (suppl. ord. n.36). (10 ) L Art. 1, c.21 della L. 24 dicembre 1993, n.537, pone la parola fine alla complessa esperienza dei comitati di ministri per l amministrazione dell economia, che vengono da tale norma quasi tutti soppressi, in genere con trasferimento delle loro funzioni superstiti al Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE). Cfr. M.GIUSTI, Profilo strutturale dell amministrazione pubblica dell economia, in GIUSTI (a cura di), Diritto Pubblico dell Economia, Padova, Cedam, 1999, p.14. (11 ) I corridoi plurimodali sono sistemi infrastrutturali lineari e virtuali, comprendenti vie di collegamento stradale, ferroviario, aereo, marittimo, idroviario, che consentono un efficace collegamento interregionale ed internazionale ed efficienti intersezioni con i sistemi infrastrutturali puntuali (porti, interporti, valichi), i quali divengono i nodi del sistema e i luoghi organizzati dei suoi servizi logistici e di interscambio. 5

6 L ideazione dei corridoi si presenta come un efficace strumento metodologico, a livello progettuale, per superare, all interno di ogni sistema infrastrutturale, i rapporti di competizione tra le varie componenti modali e per esaltarne le condizioni di complementarità. I progetti di corridoio, dopo l approvazione del CIPET, devono essere recepiti integralmente nei Piani Regionali Integrati dei Trasporti (PGIT). Tale previsione conferma che, già all epoca, alle Regioni venivano riconosciute competenze in materia, competenze che andranno aumentando con il progressivo e graduale affermarsi del decentramento statale e di una sorta di federalismo dei trasporti. (12) L obiettivo primario del PGT 86, è stato quello di portare il trasporto a rango di sistema, al fine di assicurarne un funzionamento compatibile con il sistema economico e con quello ambientale. Altro grande merito, quello di aver individuato una serie di realtà strategiche, gli interporti, con elevata concentrazione di strutture logistiche, in connessione con importanti nodi stradali, ferroviari, portuali ed aeroportuali. In applicazione di quanto previsto e programmato dal PGT, interviene la legge 4 agosto 1990, n.240 (13), avente ad oggetto Interventi dello Stato per la realizzazione di interporti finalizzati al trasporto delle merci e in favore dell intermodalità. Essa prevede una serie di azioni per l attuazione degli indirizzi contenuti nel PGT, per un riequilibrio tra le varie modalità di trasporto e un ammodernamento di tutto il sistema. In particolare la legge 240/90, prevede, per la prima volta, una definizione giuridica di interporto: per interporto si intende un complesso organico di strutture e servizi integrati e finalizzati allo scambio di merci tra le diverse modalità di trasporto, comunque comprendente uno scalo ferroviario idoneo a formare o ricevere treni completi e in collegamento con porti, aeroporti e viabilità di grande comunicazione, contenente oggettivi criteri normativi di riferimento, per individuare l infrastruttura logistica, come specifica forma di infrastruttura per il trasporto intermodale. In secondo luogo fornisce lo strumento, il Piano quinquennale degli interporti, attraverso il quale delineare una vera e propria rete di interporti di primo e di secondo livello. Il compito di elaborare lo schema di piano quinquennale viene demandato ad un comitato dei ministri in materia (poi CIPET), su proposta congiunta dei Ministri dei trasporti e dei lavori pubblici, sentite le regioni interessate. E di tutta evidenza che la successiva soppressione del CIPET, realizza uno spostamento di competenza esclusiva in capo al Ministro dei trasporti, il quale diviene, sia pure di concerto con il Ministro dei lavori pubblici, l organo preposto ad assicurare l intermodalità del trasporto, attraverso l incremento del sistema interportuale e il controllo sulla realizzazione e la gestione delle infrastrutture relative. Da notare che anche le legge 240/90, non manca di riferirsi alle Regioni interessate, peraltro con un inciso che confina la loro competenza in materia ancora ad un livello di mero parere, di semplice consultazione, molto probabilmente, anzi quasi sicuramente, non determinante ai fini decisori. Segno che siamo ancora lontani dal capire l importanza della necessità di un monitoraggio a livello locale. E lo Stato, a livello centrale, che prende le decisioni. Un altro elemento qualificante della legge in esame, è rappresentato dalla scelta della concessione, come regola organizzativa e programmatica dell intervento pubblico per la costruzione e la gestione delle infrastrutture interportuali. La concessione, al cui rilascio viene subordinata la realizzazione e l esercizio dell infrastruttura, è uno strumento tipicamente finalizzato al controllo pubblico dei gestori, allo scopo di selezionarli in relazione alla loro capacità gestionale e alla loro solidità patrimoniale. Oltre allo strumento della concessione, la legge indica specificatamente i soggetti che ne possono beneficiare (enti pubblici e società per azioni, anche riuniti in consorzi), e le caratteristiche che essi devono avere, preordinando in modo rigido, gli elementi costitutivi della struttura societaria facente capo al soggetto concessionario e prevedendo una valutazione preferenziale per le domande presentate da società a partecipazione pubblica. Tutto questo per cercare di garantire l adeguatezza dell interporto al conseguimento di finalità di pubblico interesse. (12 ) Cfr. pres. op., p.10. (13 ) GU, 18 agosto 1990, n

7 La legge prevede poi, sostanziali finanziamenti pubblici per la realizzazione della rete delineata, sotto forma di incentivi e sovvenzioni economico-finanziarie, (14) nonché contributi in favore dello sviluppo dell intermodalità, con particolare riguardo al trasporto combinato strada-rotaia. (15) Nonostante la indubbia organicità del quadro normativo, la legge 240/90 è stata oggetto di notevoli modifiche ed integrazioni, (16) ed ha avuto limitata e scarsa attuazione. (17) Per capire meglio le vicende normative successive, occorre premettere che pur essendo l intermodalità indicata come quinto sistema per il trasporto merci, quando si passa a verificare cosa sia stato fatto nel nostro Paese per consentirne l espansione, ci si accorge che manca una disciplina giuridica specifica per questo tipo di trasporto. In Italia il settore dei trasporti è molto frammentato, caratterizzato da un grande numero di imprese, molte delle quali solo in rari casi hanno la forza di reggere la concorrenza con i grandi operatori logistici stranieri. Dal luglio del 1998 poi, gli autotrasportatori comunitari hanno la libertà di effettuare trasporti su strada all interno degli Stati membri senza più alcuna limitazione. Perciò se la ristrutturazione del settore non sarà completata, le nostre aziende avranno un ruolo sempre più marginale, rispetto agli altri operatori europei. Sia a livello comunitario (18), che a livello nazionale, si ritiene che una riforma del settore deve passare in primis attraverso una revisione dell autotrasporto (introduzione di nuove tecnologie, accorpamento delle imprese, agevolazione dell esodo dei padroncini monoveicolari, rinnovamento del parco veicoli per una maggiore efficienza e funzionalità), per poi procedere ad uno sviluppo dell intermodalità. Infatti solo sostenendo la crescita delle dimensioni imprenditoriali dell autotrasporto, si può pensare di raggiungere quella competitività ed efficienza che il mercato internazionale richiede per una decisa affermazione del trasporto combinato. Per questo, la successiva produzione normativa, riguardante lo sviluppo e il sostegno dell intermodalità, è legata ad interventi relativi all autotrasporto. La fondamentale legge in materia è la legge 23 dicembre 1997, n.454, che prevede Interventi per la ristrutturazione dell autotrasporto e lo sviluppo dell intermodalità. Tale legge ha subito notevoli modifiche, per esigenze di coordinamento con il diritto europeo, sotto il profilo della sua compatibilità con la normativa comunitaria sugli aiuti di Stato. Il testo definitivo risulta oggi dal combinato tra la formulazione originaria del 1997 e la legge 18 febbraio 2000, n.27 recante Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 20 dicembre 1999, n.484, recante modifiche alla legge 23 dicembre 1997, n.454, recante interventi per la ristrutturazione dell autotrasporto e lo sviluppo dell intermodalità. Risultato di ciò, è la previsione di una serie di iniziative volte ad incentivare un innovazione tra le imprese del settore, orientandole verso il trasporto combinato e favorire un maggior grado di sicurezza ed un minor impatto ambientale, in coerenza con le normative dell Unione europea in materia. (14 ) I concessionari sono autorizzati a contrarre mutui presso istituti di credito specializzati in relazione ad un volume di investimenti complessivo di lire 700 miliardi, per il periodo (art.6, co.1); inoltre il ministro dei trasporti può concedere un contributo in misura pari al 5 per cento per ogni semestre e per la durata di quindici anni delle spese per investimenti (art.6, co.2); (15 ) Allo scopo di favorire lo sviluppo del trasporto intermodale e quindi di incrementare la produttività del sistema dei trasporti e di decongestionare la rete stradale e autostradale nazionale, il Ministro dei trasporti può concedere, nel quinquennio , alle imprese o cooperative di autotrasporto di cose in conto terzi, anche riunite in consorzi costituiti dopo il 31 dicembre 1988, nonché alle imprese che controllino o siano controllate da imprese di autotrasporto di cose in conto terzi, che svolgano attività di trasporto combinato strada-rotaia, contributi straordinari per investimenti (art. 11, co.1) (16 ) Tra le più rilevanti, l abolizione della distinzione tra interporti di primo e di secondo livello e la soppressione dell istituto della concessione, con conseguente ammissione ai contributi previa stipula di apposita convenzione. (17 ) Lo stesso piano quinquennale degli interporti, nonostante l elaborazione di almeno due schemi da parte del CIPET, non è stato, ad oggi, ancora adottato. Ciò si desume dalla lettura dello stesso art 9 della successiva legge 454/97, articolo che conserva il contenuto originario, nonostante le intervenute modifiche alla legge suddetta e così recita: In attesa dell adozione del piano quinquennale degli interporti di cui all articolo 2 della legge 4 agosto 1990, n.240. Quindi siamo ancora in attesa! (18 ) La Comunità ha disposto misure atte a favorire il trasporto combinato sin dal La DIR. 75/130/CE, sanciva in particolare, a partire dal 1 ottobre 1975, una consistente liberalizzazione del trasporto combinato all interno della Comunità, ponendosi quindi in netto anticipo rispetto alla liberalizzazione delle altre forme di trasporto, avvenuta 15 anni dopo. Attualmente, dopo numerose modifiche intervenute nel testo originario della Direttiva, la materia è disciplinata dalla DIR. 92/106/CE, che in sostanza configura una sorta di testo consolidato della previgente disciplina. 7

8 Fondamentale quindi diviene procedere ad una pianificazione degli interventi da realizzare, da promuovere e da sostenere finanziariamente. Per questo infatti, si demanda al Ministro dei Trasporti e della Navigazione, l adozione di un piano di ripartizione delle risorse, per la concessione di finanziamenti e di contributi a favore delle imprese e dei raggruppamenti di imprese, che intendano ricorrere a tecniche intermodali e di trasporto combinato stradaferrovia, strada-mare e strada-aereo. Si prevedono finanziamenti e contributi destinati a: investimenti innovativi delle imprese di autotrasporto; incentivazione all esodo volontario delle imprese di trasporto monoveicolari; incentivazione alle aggregazioni tra imprese di autotrasporto e di servizi intermodali; acquisto delle attrezzature necessarie alla movimentazione delle unità di carico specifiche, destinate al trasporto combinato per ferrovia, per mare e per vie navigabili interne; acquisizione di programmi e apparecchiature informatiche, elettroniche e telematiche; incentivi per la riduzione di emissioni inquinanti; partecipazione alla realizzazione di terminals per trasporti stradali; riconversione e modifica del parco veicolare circolante, mediante l acquisizione di nuovi veicoli, per conseguire un miglioramento delle condizioni di sicurezza stradale; formazione professionale degli operatori e dei loro dipendenti, anche utilizzando a tale scopo le risorse attivabili mediante cofinanziamento dell Unione Europea. Per la realizzazione di tutte queste iniziative descritte, si prevede la concessione di mutui, quinquennali o decennali, ad un tasso di interesse pari ad un terzo del tasso di riferimento, con rate di ammortamento per capitale e interessi costanti, con caratteristiche diverse a seconda del tipo di intervento. I finanziamenti, esclusi quelli previsti per la realizzazione di terminals, per la riduzione delle emissioni inquinanti e per la formazione professionale, possono essere concessi alla medesima impresa anche per più operazioni, a condizione che nessun nuovo mutuo sia acceso, prima del rimborso di almeno la metà del capitale dei mutui già in essere. Tutte iniziative vengono ammesse, previa valutazione della loro conformità alla legislazione nazionale e comunitaria in materia di libera concorrenza e della loro coerenza con un razionale sviluppo del trasporto combinato. Per quanto riguarda poi la vigilanza sull intero comparto si prevede, innanzitutto, un integrazione delle funzioni esercitate dal Comitato centrale per l albo delle persone fisiche e giuridiche che esercitano l autotrasporto per conto di terzi, funzioni ulteriori che vengono esercitate sotto la vigilanza e in collaborazione diretta con il Ministro dei trasporti e della navigazione (che riferisce annualmente al Parlamento sullo stato di attuazione della legge, sul conseguimento degli obbiettivi programmatici volti al riequilibrio della domanda di trasporto tra strada, ferrovia e cabotaggio marittimo (19), sulla valutazione degli effetti conseguiti sul mercato del trasporto e sulla rispondenza alle normative dell Unione europea). La legge inoltre dispone, che il Ministro dei Trasporti e della Navigazione, con proprio decreto, emanato di concerto con il Ministro del Tesoro e con il Ministro dell Ambiente, istituisca un Comitato per l autotrasporto e l intermodalità. Comitato istituito con decreto ministeriale del 12 maggio 1998, presieduto dal Ministro dei Trasporti e della Navigazione e composto da quattordici componenti. Tale organo, dura in carica fino al raggiungimento degli obiettivi della legge e delibera circa l ammissione delle imprese agli interventi finanziari previsti dalla legge medesima, secondo il piano di ripartizione e comunque nei limiti della spesa autorizzata. In sintesi, le misure disposte dalla legge 454/97, si concretano, essenzialmente, in agevolazioni di carattere finanziario, per sostenere investimenti in funzione dello sviluppo del trasporto intermodale. 4. (segue) Piano Generale dei Trasporti e della Logistica 2001 e sue applicazioni E con il Piano Generale dei Trasporti e della Logistica del 2001, che si compie un notevole passo avanti, almeno a livello di programmazione, in quanto si parte da un analisi della situazione trasportistica generale, per (19 ) Per cabotaggio marittimo si intende la navigazione da capo a capo (naturalmente da porto a porto ), a distanza più o meno ravvicinata dalle coste. Cfr. Enciclopedia Motta, Milano,

9 cercare di trovare soluzioni più idonee alle fondamentali criticità esistenti, criticità che non solo costituiscono problemi di per sé, ma che impediscono anche e soprattutto, l affermarsi, sia come concetto,che come realtà tangibile, dell intermodalità. La diagnosi del settore dei trasporti in Italia, mette in luce gravi carenze di tipo infrastrutturale, gestionale ed organizzativo e, in generale, un inadeguata qualità del servizio offerto. I principali elementi di criticità sono: la crescita del traffico e la prevalenza del modo stradale, che sono all origine di esternalità negative in termini di impatto ambientale e incidentalità; la disomogeneità dei servizi nelle diverse aree del Paese (fenomeni di congestione si verificano prevalentemente nelle regioni del Centro- Nord, bassi livelli di accessibilità, causati dall insufficiente qualità dei servizi e delle infrastrutture di trasporto, sono invece presenti nel Mezzogiorno); l assetto organizzativo-gestionale che nel suo complesso è superato, anche perché le grandi imprese del settore sono prevalentemente pubbliche e operano talvolta ancora in regime di monopolio; la sostanziale debolezza della struttura imprenditoriale degli operatori del settore, dovuta anche al deficit di concorrenza interna, rispetto ai concorrenti esteri; la mancanza di un adeguato coordinamento tra i diversi soggetti coinvolti nelle decisioni, la Pubblica Amministrazione, nelle sue molteplici articolazioni, non é ancora in grado di svolgere in modo soddisfacente un azione capace di assecondare, con tempestività e snellezza procedurale, un adeguato sviluppo del settore; la carente diffusione delle procedure ad evidenza pubblica finalizzate al coinvolgimento di soggetti e risorse private, sia nell affidamento della gestione che nella costruzione delle infrastrutture. Il PGTL si propone obiettivi e strategie per cercare di risolvere o comunque avviare a risoluzione tutte le problematiche relative al settore dei trasporti: ridurre, nel lungo periodo, la quota della modalità stradale, incentrandosi sullo sviluppo dell intermodalità, nella più ampia logica della promozione della logistica e nel contesto dell applicazione dei principi dello sviluppo sostenibile e della tutela della sicurezza, affrontando anche le tematiche delle liberalizzazioni e della tariffazione, concepita anche quale strumento per ovviare alla congestione soprattutto nel comparto stradale. Innanzitutto si ritiene fondamentale puntare, in primis, alla liberalizzazione, poi alla privatizzazione del mercato dei trasporti, superando le posizioni di monopolio, che ancora oggi hanno un grande peso nel settore. La privatizzazione delle aziende che gestiscono infrastrutture e servizi, è certamente un obiettivo di notevole rilievo, sia per la finanza pubblica, che per la crescita di una sempre più necessaria imprenditorialità nei trasporti. Non è però un obiettivo da perseguirsi prima di aver effettivamente liberalizzato tutti i settori possibili e creato le condizioni per un effettiva concorrenza. In secondo luogo si parla di federalismo dei trasporti, per indicare che diviene fondamentale l articolazione delle competenze programmatorie ed amministrative su due livelli istituzionali, quello nazionale e quello regionale, competenze tra loro distinte e complementari, con il passaggio graduale di una loro significativa parte dallo Stato alle Regioni, sulla base del principio di sussidiarietà. La progressiva attuazione del decentramento amministrativo e la riforma del titolo V della Costituzione, ha sensibilmente rafforzato l autonomia e la responsabilità delle amministrazioni regionali e locali: allo Stato rimane la competenza sulle infrastrutture e i servizi di trasporto, per i collegamenti a livello nazionale e internazionale, mentre ai Piani Regionali e ai Piani Urbani della mobilità, spetta la definizione delle priorità da realizzare, sulle infrastrutture, a livello locale. La semplificazione delle competenze dovrà impegnare i due livelli in una programmazione integrata, con particolare riferimento al potenziamento delle infrastrutture nelle aree meridionali e alla qualificazione di tutto il sistema. Secondo il nuovo PGTL, gli investimenti infrastrutturali saranno indirizzati allo sviluppo di un sistema di reti fortemente interconnesso. Per conseguire questo obiettivo è stato individuato un Sistema Nazionale Integrato dei Trasporti (Snit), il quale costituirà la struttura portante del sistema italiano di offerta di mobilità delle persone e delle merci. La funzionalità del sistema dovrà essere garantita, anche finanziariamente, dallo Stato. La piena integrazione tra rete Snit e reti locali, se abbinata ad una ottima progettazione, consentirà quella divisione di compiti che assicuri il più efficace utilizzo nell uso delle reti e un buon rendimento socioeconomico degli investimenti. 9

10 Riguardo ai meccanismi di finanziamento degli interventi infrastrutturali e dei servizi di competenza regionale, viene prefigurata la costituzione di un Fondo Unico per tutte le modalità di trasporto, da assegnare alle Regioni, con piena autonomia di utilizzazione, in modo che i finanziamenti siano totalmente svincolati da logiche di assegnazione per modalità di trasporto. In riferimento, poi, agli obiettivi di sostenibilità ambientale e di sicurezza stabiliti dall Unione europea, il PGTL prevede una diminuzione dell inquinamento atmosferico ed il miglioramento della qualità e della vivibilità dell ambiente urbano, lo sviluppo dei traffici merci sulle medie-lunghe distanze con modalità di trasporto più sostenibili rispetto a quella stradale (rilancio del trasporto di cabotaggio, dando piena attuazione ai progetti delle autostrade del mare (20), piena utilizzazione delle vie fluviali, sviluppo del trasporto combinato strada-rotaia), lo sviluppo e la diffusione di tecnologie innovative. Il PGTL si propone come momento di avvio di un nuovo processo di pianificazione dei trasporti in Italia, che superi i limiti e le inefficienze di quello attuale. Esso quindi non è un documento conclusivo ma, piuttosto, un documento di indirizzo generale del settore, che effettua alcune scelte, individua gli ulteriori approfondimenti necessari e i metodi per le azioni successive. In questo quadro acquista grande rilevanza un monitoraggio del sistema dei trasporti. L attuazione del PGTL richiede, infatti, una continuità di analisi ed elaborazione, (21) ed un confronto costante tra gli operatori del settore. Fondamentale diviene, quindi, una complessiva riorganizzazione della Pubblica Amministrazione, che parta da una razionale attribuzione delle competenze, per finire con una revisione degli stessi organismi preposti alla regolazione. Una soluzione potrebbe essere quella di prevedere, anche per il settore dei trasporti, costituito da un insieme di servizi assai diversi tra loro, l istituzione di un Autorità indipendente, con l obiettivo di regolare l accesso a tutte le infrastrutture (rete ferroviaria, aeroporti, porti) e di garantire la parità di condizione per tutti gli operatori in concorrenza. (22) In ogni caso si prevede intanto, la creazione di Agenzie (23), quale ad esempio l Agenzia per la promozione della Logistica, destinate a svolgere attività di carattere tecnico operativo di interesse nazionale, alle dipendenze del nuovo Ministero delle Infrastrutture dei Trasporti e della Navigazione. Una volta determinato il contenuto pianificatorio e programmatico del Piano, non può sfuggire che, per avere la necessaria sostanza ed incisività, gli indirizzi in esso contenuti, devono essere sia coordinati con i provvedimenti normativi in corso, che trasferiti in strumenti atti all applicazione dello stesso, quali il DPEF, le Leggi collegate alla Finanziaria, il DPR, i Decreti Legislativi, le Intese Istituzionali di Programma, gli Accordi di Programma, i Contratti di Servizio ed i Patti Territoriali. Ogni scelta strategica prevista deve trovare la giusta ubicazione all interno di tali strumenti e solo la contestualità e la complementarità di questi strumenti può dare successo al lavoro di pianificazione. Passando quindi ad un esame delle prime applicazioni dei contenuti del PGTL, vediamo che un intervento specifico, in materia di intermodalità, viene operato con la legge 5 marzo 2001, n.57, recante Disposizioni in materia di apertura e regolazione dei mercati. (24) Infatti il Capo IV, della suddetta legge ( Interventi a favore delle infrastrutture intermodali ), è costituito dall art. 24, che recita Delega per il completamento della rete interportuale nazionale. Come si desume dal titolo, si parla ancora di completamento della rete interportuale, quella rete prevista dalla legge 240/90 e quindi, non ancora completamente realizzata. E siamo davanti ad una ulteriore delega al Governo ad emanare un decreto legislativo per il riordino della normativa vigente, sulla base di una serie di principi e criteri direttivi: definire nuove modalità e requisiti per l ammissione ai contributi per (20 ) Cfr. pres. op. p. 15 e ss. (21 ) A tale scopo è stato messo a punto un Sistema informativo per il monitoraggio e la pianificazione del sistema dei trasporti italiano (Simpt). (22 ) Per altri settori di pubblica utilità, dove è in corso un processo di liberalizzazione e di nuova regolazione, il legislatore ha da tempo scelto di affidare compiti di regolazione ad Autorità indipendenti (un esempio: l Autorità per l energia elettrica e il gas, istituita dalla L. 14 novembre 1995, n.481). (23 ) Appare di importanza decisiva che simili Agenzie o altri organismi di regolazione non replichino competenze dei dipartimenti ministeriali e siano caratterizzate da adeguata indipendenza, con compiti ben delimitati. (24 ) GU, 20 marzo 2001, n

11 infrastrutture intermodali; prevedere il maggiore apporto possibile di altre risorse rese disponibili da soggetti pubblici o privati, interessati alla realizzazione dell infrastruttura; privilegiare le infrastrutture intermodali collegate o collegabili alle grandi direttrici internazionali, mediante il sistema autostradale, le reti ferroviarie ad alta capacità, il sistema portuale ed aeroportuale. Decreto legislativo, che nel momento della sua entrata in vigore, determinerà l abrogazione di tutte le disposizioni concernenti il piano quinquennale degli interporti di cui alla legge 4 agosto 1990, n.240, e successive modificazioni. (25) Certo i principi e i criteri direttivi indicati sono al passo con i tempi, lo stesso PGTL e il sistema integrato di trasporti, vengono richiamati, (26) ma ciò che sorprende è che, dalla previsione del piano quinquennale degli interporti, (27) peraltro mai adottato, ad oggi, i passi fatti verso la realizzazione di una rete interportuale nazionale, non sono stati certo passi da gigante, visto che necessita ancora una normativa, che intervenga a stimolare il governo in tal senso. L attuale situazione è il frutto di una azione basata su singoli interventi mirati, su interventi a pioggia, scoordinati fra loro. La realizzazione degli interporti è stata da sempre caratterizzata dalla casualizzazione nelle scelte sia della loro localizzazione, che della caratterizzazione delle loro funzioni. Perciò risulta ora difficile individuare una possibile costruzione a rete e attivare interventi correttivi. Un ulteriore applicazione dei suggerimenti contenuti nel Piano, è la cosiddetta Legge Obiettivo (legge 21 dicembre 2001, n.443, Delega al Governo in materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici ed altri interventi per il rilancio delle attività produttive ), (28) nella quale si prevede l elaborazione di un piano annuale di grandi opere, destinate a migliorare l efficienza della nostra rete di trasporti stradali e ferroviari, in un più ampio quadro di logistica a livello comunitario. Alla base della nuova normativa c è l esigenza di accelerare la realizzazione di alcune grandi opere, attraverso una revisione dei processi di autorizzazione e di decisione dei progetti. Per la realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti strategici, la legge opta per un intervento speciale e urgente, in deroga alle normative vigenti. Spetterà al Governo, su proposta dei ministri competenti e delle Regioni, individuare ogni anno nel Dpef, le opere strategiche di preminente interesse nazionale, che dovranno essere valutate e approvate dal Cipe, al quale competerà anche la vigilanza sull esecuzione. Le nuove procedure volte ad accelerare i tempi saranno disciplinate (entro un anno dall entrata in vigore della legge obiettivo), con decreto legislativo dal Governo, che provvederà a riformare tutte le procedure per la Valutazione di impatto ambientale (VIA) e per le autorizzazioni integrate ambientali, affinché l opera strategica possa partire non oltre tredici anni dalla sua approvazione da parte del Cipe. Il primo elenco di opere a ricevere il placet del Cipe, contiene 19 interventi considerati prioritari, da realizzarsi nei prossimi anni, tra cui molte opere di assoluta rilevanza: il Ponte sullo Stretto di Messina (29), la Variante di Valico (ovvero il raddoppio del tratto Bologna - Firenze della A1), il Corridoio intermodale Tirreno (25 ) Cfr. Art.24, co.2, L.5 marzo 2001, n.57. (26 ) Cfr. art. 24, co. 1, lett c), L. 5 marzo 2001, n.57. (27 ) Cfr. art. 2, L. 4 agosto 1990, n.240. (28 ) G U, del 27 dicembre 2001, n.299 (suppl. ord. n.279). (29 ) Il Ponte di Messina rientra certamente tra le opere che maggiormente accendono l interesse collettivo, ormai da decenni. I primi studi di fattibilità risalgono infatti alla fine degli anni 60, quando, stabilito il prevalente interesse nazionale di tale opera, la legge 1158/71, gettò le basi per un approfondimento circa la fattibilità e la realizzabilità del ponte. Nel 1981 nasce la Società Stretto di Messina, concessionaria di Stato, la quale comincia subito ad effettuare studi e progettazioni, proponendo tre modalità di realizzazione:sotterraneo, in mare o in aria. L ultima opzione appare fin da subito la più idonea, perché garantisce maggiore sicurezza e costi minori, anche in termini di manutenzione. Nel 1988 il Consiglio superiore dei lavori pubblici e l Anas esprimono un parere favorevole, con il quale si dà avvio alla fase di progettazione di massima del ponte sospeso. Dieci anni fa, poi, il progetto del Ponte sullo stretto viene perfezionato e varato unitamente a uno studio di impatto ambientale e a un esame dei costi-benefici. Dopo il favorevole parere espresso dalle Fs, dall Anas e dal Consiglio superiore dei lavori pubblici, il progetto viene inviato al Cipe, il quale ritiene di dover approfondire ulteriormente le problematiche territoriali, ambientali, socio-economiche e finanziarie, mediante affidamento a terzi di tali studi. Nel 2000 i due advisor appositamente individuati con bandi internazionali presentano i loro rapporti. Ora con il via libera del Cipe e la recente nomina di un commissario straordinario cui spetterà il compito di coordinare e sovrintendere l aggiornamento del progetto, l opera simbolo comincerà dunque il suo cammino, i lavori dovrebbero prendere avvio entro il primo semestre del Cfr. L. GOTTARDI, Il sistema trasporti con vista sull Europa, in Guida agli Enti Locali, 9 febbraio 2002, n.5, p. 13 e seg. 11

12 - Brennero (corridoio autostradale e ferroviario che colleghi il Tirreno con il Nord - Europa attraverso il Brennero), il Passante di Mestre, ecc. Tutte infrastrutture di importanza fondamentale per lo sviluppo del trasporto intermodale, in quanto miranti a facilitare lo spostamento di persone e di merci, non solo all interno del nostro Paese, ma anche e soprattutto all interno di un più ampio scenario: quello europeo. La legge obiettivo prevede poi, in applicazione delle indicazioni contenute nel PGTL, il ricorso alla tecnica della finanza di progetto (o project financing), per finanziare e realizzare, con il concorso del capitale privato, le infrastrutture e gli insediamenti produttivi. Secondo il PGTL, l approccio della finanza di progetto potrà contribuire ad individuare gli strumenti e le modalità di intervento pubblico adeguate a contemperare il massimo coinvolgimento delle risorse di mercato e della capacità operativa dei soggetti privati. La legge 443/2001, accoglie questa indicazione, invitando il Governo (delegato ad emanare uno o più decreti legislativi volti a definire un quadro normativo finalizzato alla celere realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti strategici), a prevedere una disciplina della tecnica di finanza di progetto. (30) Nel nostro Paese, l interesse per il metodo della finanza di progetto, e cioè il coinvolgimento dei capitali privati nell attività di finanziamento, realizzazione e gestione di infrastrutture e servizi di pubblica utilità, nasce negli anni Ottanta, a seguito delle vistose contrazioni delle risorse pubbliche da destinare al finanziamento di lavori, forniture e servizi pubblici. Tuttavia tale interesse, per lungo tempo, non è stato in grado di tramutarsi in realtà concreta, soprattutto per l inadeguatezza del nostro quadro normativo, che ha rappresentato un freno per gli operatori del settore. Negli ultimi anni, tuttavia, la finanza di progetto è diventata anche in Italia, una tecnica utilizzabile per il finanziamento delle infrastrutture necessarie allo sviluppo economico del Paese grazie alla legge 109/1994 (Merloni-ter), sugli appalti di lavori pubblici e di pubblica utilità. In questa direzione si muove anche la legge obiettivo, che riconosce la validità di tale strumento, imprimendovi un forte impulso. Il combinato pubblico-privato, infatti, oltre a garantire una maggiore disponibilità di risorse finanziarie, garantisce una migliore qualità della gestione e della manutenzione delle opere realizzate, accentuandone i contenuti di utilità sociale. Occorre inoltre, sottolineare, che la finanza di progetto ha un ambito di applicazione molto vasto.vi si può ricorrere, non solo per la realizzazione di opere pubbliche di notevole rilievo (ferrovie, metropolitane, ponti, autostrade, aree portuali attrezzate e aeroporti), ma anche per i piccoli progetti di finanza all interno delle realtà territoriali minori (parcheggi, metropolitane di superficie). (31) Per il sostegno e lo sviluppo del poject financing, nell ambito del Cipe è stata istituita una Unità tecnica - finanza di progetto (Ufp), (32) con il compito di diffondere all interno delle pubbliche amministrazioni l utilizzo di tecniche di finanziamento di infrastrutture con ricorso a capitale privato e di fornire supporto alle Commissioni costituite nell ambito del Cipe stesso, su materie inerenti al finanziamento di infrastrutture. L Ufp ha iniziato ad operare nel luglio 2000, svolgendo attività di supporto e promozione presso le pubbliche amministrazioni. (33) Dopo la legge obiettivo, volta ad accelerare la realizzazione delle opere pubbliche, il Governo prosegue lungo la via della modernizzazione infrastrutturale del Paese. Al riguardo viene presentato il 28 novembre 2001, come collegato alla finanziaria, un disegno di legge governativo (AC n.2032), convertito in L.1 agosto 2002, n.166, recante Disposizioni in materia di infrastrutture e trasporti. (34) (30 ) Cfr. art.1, co.2, lett.a), L. 21 dicembre 2001, n (31 ) S.PALOMBO, Le risorse/project financing, in Guida agli Enti Locali, 9 febbraio 2002, n.5, p.11. (32 ) Cfr. art. 7, L.17 maggio 1999, n.144. (33) Nel corso del suo primo anno di attività, l Ufp ha prestato supporto a oltre 50 pubbliche amministrazioni (43 amministrazioni locali, 7 regionali e una centrale), che ne hanno fatto richiesta per circa 67 progetti (25 progetti nel Nord, 22 al Centro e 20 al Sud), pari ad oltre miliardi di lire, dei quali il 43% nel settore dell edilizia sociale e pubblica, il 22% in quello dei trasporti e della viabilità, il 21% nel settore degli impianti sportivi e strutture ricettive, il 6% nel settore delle risorse idriche, il 5% nel settore dei beni culturali e il 3% in quello ambientale. Cfr. op.cit. nota n.29. (34 ) GU, 3 agosto 2002, n.181 (suppl.ord. n.158). 12

13 Si tratta di una legge contenente una serie di disposizioni, riguardanti il settore delle infrastrutture e dei trasporti, che incideranno in maniera profonda sulla vigente normativa, con particolare riferimento ai settori della viabilità, dei trasporti marittimi e dei lavori pubblici. In prima battuta, la legge 166/2002, risponde all esigenza di riconoscere maggiore flessibilità al Piano Generale dei Trasporti e della Logistica, prevedendo uno stanziamento di settecentomila euro per ciascuno degli anni 2002, 2003 e 2004, per il finanziamento di ulteriori studi e consulenze di approfondimento relativamente ad alcune tematiche specifiche contenute nel PGTL, che necessitano di essere aggiornate rispetto all evoluzione della domanda di trasporto: sviluppo dell intermodalità e del trasporto pubblico locale, miglioramento della logistica e incentivazione della liberalizzazione del mercato. (35) Si prevede poi una norma specifica sugli interporti, che modifica il precedente intervento in materia (art. 24, L.57/2001), prorogando ulteriormente, il termine per l esercizio della delega per il completamento della rete interportuale nazionale, al 31 dicembre 2002, e una serie di interventi rilevanti verso: gli aeroporti (al fine di realizzare le misure necessarie per migliorarne la sicurezza); il rilancio e lo sviluppo del trasporto ferroviario di merci, mediante la previsione di incentivi e contributi alle imprese che si impegnano a realizzare treni completi di trasporto combinato; le imprese che esercitano il cabotaggio marittimo e l ammodernamento e la riqualificazione delle infrastrutture portuali, particolarmente rilevante per la realizzazione del progetto delle cosiddette autostrade del mare. 5. Il sistema autostrade del mare Nel 2000, il Ministero dei Trasporti, ha promosso uno studio di fattibilità, per verificare la possibilità di realizzare concretamente un sistema integrato di trasporti, che valorizzi la rotaia e la navigazione, quali strumenti privilegiati di movimentazione combinata delle merci e dei passeggeri, in linea anche con quanto contenuto nel Piano Generale dei Trasporti e della Logistica. Il frutto di tale attività di ricerca, affidata a Sviluppo Italia, si trova in un documento intitolato Le autostrade del mare: principi ed indirizzi progettuali di riferimento, (36) un elaborato che individua le principali criticità e i potenziali ostacoli ad una effettiva realizzazione di tali autostrade. Con il termine autostrade del mare ci si riferisce al trasporto combinato strada mare di merci con l utilizzo di navi Ro Ro che, se realizzato fra porti nazionali, rappresenta un segmento dell attività di cabotaggio e, se realizzato con porti internazionali, si inquadra nel concetto più ampio di navigazione a corto raggio (o short sea shipping). Sorretti dalle indicazioni sempre più precise e dettagliate dell Unione Europea, che sullo short sea shipping ha puntato una serie di carte importanti, per raggiungere a breve in Europa un livello adeguato di mobilità sostenibile, gli esperti del PGTL hanno impostato la questione del cabotaggio e della navigazione a corto raggio, nel quadro più vasto di un processo di innovazione del sistema dei trasporti delle persone e delle merci, cercando di puntare ad una visione di sistema. Affrontare la realizzazione del progetto delle Autostrade del Mare in modo coerente con tale visione significa, pertanto, individuare le condizioni per cui infrastrutture e servizi, in un ottica di sistema unitario ed integrato, e perciò fra loro coordinati, possano accrescere l efficacia e la capacità competitiva, al fine di rendere il trasporto combinato strada mare un opzione alternativa e/o integrativa delle altre modalità di trasporto. Per la definizione di questo sistema, appare indispensabile individuare: le caratteristiche di riferimento del nuovo mercato della logistica; i punti di forza e di debolezza del trasporto combinato strada mare, rispetto al trasporto tutto strada; le condizioni e gli interventi necessari per avvicinare il più possibile l efficacia del trasporto combinato strada mare a quello del tutto strada. Quindi, in primo luogo, per quanto riguarda il nuovo mercato della logistica, esso richiede, oggi, servizi di trasporto che abbiano determinate caratteristiche, quali la disponibilità, l affidabilità, la rapidità, la sicurezza, (35 ) Cfr. art.1, co.1, L.1 agosto 2002, n.166. (36) Progetto per la crescita del trasporto intermodale, con particolare riferimento alla connessione tra mare e strada, elaborato da Sviluppo Italia spa, nell ottobre del 2000, sulla base delle prime linee guida del nuovo Piano Generale dei Trasporti e della Logistica del marzo In 13

14 la flessibilità e l economicità del servizio. La presenza o meno di alcune di queste componenti, determina i punti di forza o di debolezza del tipo di trasporto considerato. Sono di tutta evidenza i notevoli punti di forza che presenta il trasporto tutto strada: la disponibilità del servizio (praticamente immediata al manifestarsi della domanda); la rapidità (particolarmente nelle brevi-medie distanze); l affidabilità e la flessibilità. Però ci sono anche dei punti di debolezza, quali: l inquinamento ambientale; la sicurezza (derivante sia dal più elevato rischio di incidenti, rispetto alle altre modalità, sia dagli eventuali furti al carico); gli inconvenienti derivanti dalla sempre maggiore congestione delle strade. Relativamente al costo, le altre modalità di trasporto non hanno possibilità di competere con il tutto strada sulle brevi distanze, mentre sulle lunghe distanze ferrovia e mare possono essere vincenti, sempreché costituiscano una reale alternativa in termini di qualità di servizio offerto. Il trasporto ferroviario, infatti, dopo un lungo periodo di crisi, dovuto all esplosione della motorizzazione, che ha dirottato gli investimenti pubblici sulla rete stradale a scapito di quella ferroviaria, ha trovato un rilancio determinato da esigenze di risparmio energetico e dalla congestione delle strade. Oggi il trasporto ferroviario delle merci è considerato un settore di intervento prioritario. Poiché, sotto l aspetto del consumo energetico e del costo per unità di traffico, il trasporto su rotaia è molto più conveniente di quello su strada, l azienda ferroviaria nazionale, che da pochi anni ha assunto la veste giuridica privatistica di società per azioni, ha varato imponenti progetti di potenziamento e di riammodernamento, che sono rivolti a rendere più scorrevole il traffico delle merci e prevedono l utilizzo di diversi tipi di carri specializzati (come quelli frigoriferi, quelli per il trasporto di contenitori, ecc.). Per quanto riguarda il trasporto via mare, questo ha i suoi punti di forza nel basso impatto ambientale, nella sicurezza (minore rischio di danni e di furti), nell affidabilità (buon rispetto dei tempi); mentre i principali punti di debolezza sono rappresentati dalla scarsa disponibilità dei servizi stessi, dalla non elevata rapidità (non tanto per le più basse velocità delle navi rispetto ai camion, quanto per i tempi persi nelle operazioni di imbarco/sbarco nei porti o per la congestione nelle vie di accesso agli stessi), dall ancor scarso sviluppo dell integrazione delle attività marittime e portuali nella catena logistica. La tratta marittima oggi è competitiva su lunghe distanze (oltre i 1000 km), ma non riesce ancora ad esserlo sulle medie distanze ( km). Il trasporto aereo, per finire, presenta il vantaggio della velocità e l inconveniente del costo elevato; si addice al trasporto di merci leggere e poco ingombranti, ad alto valore aggiunto o rapidamente reperibili (fiori, giornali...). Quindi, ogni mezzo di trasporto, singolarmente considerato, ha i suoi pro e i suoi contro, i suoi aspetti positivi e negativi in relazione al tipo di merce da trasferire e al tipo di tratta da percorrere, è dunque necessario avvicinare i diversi sistemi di trasporto in una logica integrata e vantaggiosa per gli operatori, attivando una serie di interventi che possano dare concretezza al progetto delle autostrade del mare. Il riferimento, in primis, va alle infrastrutture, ovvero agli impianti che possono garantire il passaggio fluido e senza ostacoli di merci e persone su tratte importanti. Si tratta di eliminare le strozzature che creano situazioni di congestione e di creare piattaforme logistiche sia nell hinterland dei porti, che nei porti stessi, adeguando banchine, piazzali e strade interne, creando accessi facilitati ai grandi snodi ferroviari. Infatti sono proprio i cosiddetti anelli mancanti a frenare lo sviluppo di un efficiente sistema intermodale. Accanto a questi interventi chiaramente necessari e preliminari, devono essere individuate, sia misure di collaborazione tra caricatori, armatori e autotrasportatori, in modo da coordinare i tempi di carico e scarico con gli orari delle navi, sia nuove tecnologie informatiche, in grado di integrare la gestione delle attività commerciali in tutte le fasi del trasporto combinato. Tutte queste considerazioni, mettono in evidenza la complessità del progetto per l attivazione delle Autostrade del Mare, complessità che si giustifica sulla base del fatto che mai, in precedenza, sono stati affrontati, nel settore dei trasporti, progetti altrettanto organici in chiave di sistema, operanti a livello nazionale. Certamente è possibile ottenere alcuni risultati, anche attraverso singoli interventi mirati, ma, in questo caso, il rischio che si corre è quello di perpetrare il principio degli interventi a pioggia, cioè d interventi scoordinati tra loro. Il principale ostacolo alla realizzazione del progetto, non è certo rappresentato dal costo delle infrastrutture, la cui copertura finanziaria dovrebbe essere ripartita tra Stato, Comunità Europea, Enti Locali, 14

15 Autorità Portuali e operatori privati, ma da altri fattori su cui occorre agire con chiarezza e tempestività. In primo luogo, si rende necessaria una chiara definizione del ruolo delle Amministrazioni pubbliche centrali e locali, nella pianificazione e realizzazione degli interventi infrastrutturali e normativi, e del ruolo degli operatori privati, nell attivazione dei servizi sulla base delle regole del mercato. In secondo luogo occorre accompagnare il progetto con un sistema di regole riguardanti: l equilibrio degli interventi pubblici fra le diverse modalità di trasporto, per evitare distorsioni della concorrenza; il rispetto delle norme di legge riguardanti l autotrasporto; le condizioni da rispettare per minimizzare gli effetti negativi d impatto ambientale; ecc. Un sistema di regole è anche una condizione indispensabile per incoraggiare la partecipazione dei privati al progetto, attraverso operazioni di project financing. Il progetto delle autostrade del mare potrebbe trovare effettiva e completa realizzazione nei prossimi anni, considerato anche che la stessa Legge Obiettivo (443/2001), nell elaborare la lista degli interventi di preminente interesse nazionale, vi inserisce tutte quelle infrastrutture che sono allo scopo necessarie (ad esempio, allacci plurimodali e adeguamenti delle piastre logistiche). Occorre dunque che tutti gli operatori del settore operino uno sforzo collettivo, che vada oltre i singoli interessi, e colgano questa grande opportunità di sviluppo, sia imprenditoriale che occupazionale, offerta dalle autostrade del mare. Ottobre

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