Modelli, metodi e strumenti per la e-administration. (Parte seconda/a ) a cura di. Giuseppe Traversa, Maurizio Potente

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1 Modelli, metodi e strumenti per la e-administration (Parte seconda/a ) a cura di Giuseppe Traversa, Maurizio Potente contributi di: Franco Archibugi,Gianni Baldeschi Colini, Gorge Beard, Giampaolo Boccaccini, Ariana Cepani, Massimo Bianchi, Lois Bronfman, Mario Collevecchio, Gabriella Delle Monache, Srecko Devjak, Rose Marie Drexler, Sebastiano Fadda, Giovanni Fontana, Francesca Gagliarducci, Alessandro Gasbarri, Rosa Gigante, Gaetano Guglielmi, Cesare Iani, Chiara Immordino, Luca Introini, Roberta Lommi, Roberto Mazzotta, Giovanni Minio Paluello, Paola Orlandini, Giovanni Padroni, Giorgio Panizzi, Bojan Pecek, Dario Petrella, Sebastiano Piana, Davide Poli, Maurizio Potente, Licia Prezioso, Manuela Priolo, Laura Prislei, Gennaro Razzino, Walter Scherrer, Antonella Sinapi, Maria Andrea Tardiola, Giuseppe Traversa, Marco Traversa. Risultati del progetto di ricerca: "E-government nelle amministrazioni dello Stato: learning by doing" Roma, Febbraio 2004 PARTE 2. ESPERIENZE DI PIANIFICAZIONE E CONTROLLO IN RETE IN ALCUNE TIPOLOGIE DI AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE 5. Il processo di pianificazione e controllo nelle amministrazioni centrali dello Stato: la struttura, il processo, le criticità, le prospettive Il caso Presidenza del Consiglio dei Ministri (Francesca Gagliarducci) 5.2. Il caso Ministero degli Affari Esteri (Roberto Mazzotta) 5.3. Il caso Ministero della Salute ( Gaetano Guglielmi, Dario Petrella) 5.4. Il caso Ministero della Difesa (Rossella Gigante, Licia Prezioso) 5.5. Il caso Ministero del Lavoro (Andrea Tardiola, Roberta Lommi) 5.6. Il caso Ministero delle Risorse Agricole (Gabriella Delle Monache, Davide Poli) 5.7. Il caso Ministero dei Rapporti con il Parlamento (Chiara Immordino) 6. La pianificazione strategica nei Comuni 6.1. Il caso del Comune di Velletri (Gennaro Razzino) 6.2. Il caso del Comune di Rozzano (Dario Petrella)

2 6.3. Il caso del Comune di Lerici (Davide Poli) 6.4. Il caso dei Comuni Emiliani (Massimo Bianchi, Manuela Priolo) 7. Esperienze di gestione economica in rete in alcune istituzioni culturali 7.1. Il processo di pianificazione e controllo nell ambito delle Istituzioni della cultura: il caso della Galleria Nazionale d Arte Moderna, della Direzione Generale per l Architettura e l Arte Contemporanee (Luca Introini) 7.2. Il caso dell Accademia dei Lincei (Giuseppe Traversa, Alessandro Gasbarri) 7.3. Il livello di maturità del processo di pianificazione e controllo presso il Formstat (Giorgio Panizzi) 8. Alcune esperienze di e-government nel settore sanitario 8.1. La pianificazione territoriale nella salute (Gaetano Guglielmi) 8.2. Pianificazione e progettazione nel reparto di radiologia dell ASL Santo Spirito (Giovanni Minio Paluello) 8.3. La pianificazione strategica e il controllo direzionale presso l unità operativa di terapia antalgica invasiva dell azienda ospedaliera San Giovanni Addolorata (Gianni Baldeschi Colini, Marco Traversa) 8.4. Pianificazione e controllo nel reparto di neurologia dell ospedale Sant Eugenio (Cesare Iani) 8.5. Un progetto di comunicazione in rete con i cittadini: limiti e potenzialità (Giovanni Paolo Fontana) Appendice La tecnologia orchestra CMV : la formulazione della mission e la vision PING PONG La pianificazione strategica CIRCE: La contabilità analitica ICARO: i risultati del sistema di monitoraggio PARTE 2. ESPERIENZE DI PIANIFICAZIONE E CONTROLLO IN RETE IN ALCUNE TIPOLOGIE DI AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE:

3 5. Il processo di pianificazione e controllo nelle amministrazioni centrali dello Stato: la struttura, il processo, le criticità, le prospettive 5.1. Il caso Presidenza del Consiglio dei Ministri (Francesca Gagliarducci) 1. INTRODUZIONE E OBIETTIVI. L introduzione di una strumentazione di supporto al controllo direzionale nell ambito della Presidenza del Consiglio dei Ministri è stata avviata dall Ufficio per il controllo interno dalla fine degli anni novanta, con lo sviluppo di un primo sistema di contabilità analitica dei costi (1998) cui hanno fatto seguito, successivamente, la definizione di un ampia strumentazione per il controllo strategico ( metodologia per la predisposizione e il monitoraggio della direttiva annuale per l azione amministrativa e per la gestione) e l impianto di un sistema per la valutazione della dirigenza ( ). Fin dal principio, l impianto ipotizzato è stato strutturato tenendo presente la prospettiva di un progressivo e sempre più intenso utilizzo delle potenzialità offerte dalle "reti", ed in particolar modo della intranet, che ad oggi si caratterizza, sotto molti aspetti, come consolidato strumento di lavoro. In quest ottica, nel corso dell ultimo quinquennio si è via via provveduto a sviluppare tutti gli strumenti in uso al fine di realizzare un sistema integrato di pianificazione e controllo, fruibile, per la gran parte, attraverso procedure completamente automatizzate e interconnesse con i restanti sistemi informativi presenti nell ambito dell amministrazione, ai quali poter attingere allo scopo di soddisfare le molteplici esigenze conoscitive connesse alla realizzazione di un completo meccanismo di controllo direzionale. Il "pacchetto" di metodi e strumenti operante in rete intranet è sostanzialmente analogo al sistema orchestra proposto dalla Scuola Superiore di Pubblica Amministrazione (in particolare i programmi di gestione della direttiva (PING PONG), di contabilità analitica (CIRCE) e di valutazione della dirigenza (VELA), con adattamenti alle specificità della Presidenza.. Questo è risultato grazie anche alla sistematica collaborazione tra il SECIN della Presidenza del Consiglio e la SSPA in questi anni. L intenso utilizzo delle tecnologie informatiche è stato peraltro consentito dall esistenza di un infrastruttura complessivamente ben funzionante (ogni dipendente è dotato di una postazione di lavoro automatizzata e costantemente connesso alla rete intranet), mentre alcuni elementi di criticità sono stati determinati da un iniziale scarsa dimestichezza di molti operatori con modalità di lavoro innovative. Nel corso del tempo, in ogni modo, tali difficoltà si sono progressivamente ridotte e non assumono, al momento, un significativo rilievo. Ciò in quanto tutte le applicazioni realizzate sono caratterizzate da un estrema semplicità di utilizzo, che ha facilitato, congiuntamente al notevole supporto costantemente fornito dall Ufficio per il controllo interno, un oramai soddisfacente diffusione dei metodi adottati. Con riferimento ai principali benefici derivati dall introduzione di strumenti di e-administration è possibile evidenziare, tra gli altri: la disponibilità costante ed in "tempo reale", per il vertice politico-amministrativo, di informazioni di supporto alla verifica dell andamento gestionale; la contrazione dei tempi necessari alla rilevazione dei dati necessari al monitoraggio delle attività svolte e dei rendimenti conseguiti;

4 l innalzamento del livello di "trasparenza" e di conoscenza dei programmi operativi definiti e del loro progressivo stato di avanzamento; la forte responsabilizzazione dei soggetti coinvolti nel sistema di controllo direzionale, data la maggiore immediatezza di accesso e condivisione complessiva delle informazioni raccolte attraverso gli strumenti di programmazione e controllo; la maggiore facilità di diffusione delle best practises ; la consistente riduzione della mole di documentazione cartacea circolante. 2. LA STRUTTURA, GLI UFFICI DELL AMMINISTRAZIONE. In base a quanto previsto dal d.lgs. n. 303 del 1999, e successivamente specificato da numerosi provvedimenti di organizzazione, tra cui, in ultimo, il d.p.c.m. del 23 luglio 2002, la Presidenza del Consiglio dei Ministri è complessivamente composta dal Segretariato e da dipartimenti assegnati a Ministri senza portafoglio o Sottosegretari (schema n. 1). In tale ambito, l introduzione di un sistema di controllo direzionale ha preso le mosse dal Segretariato generale. Ciò ha consentito di apportare al processo di cambiamento avviato successivi affinamenti, rispondenti alle esigenze emerse in fase di applicazione, e di proporre poi la progressiva estensione della metodologia sviluppata anche ai dipartimenti esterni. E pertanto opportuno segnalare fin dal principio l esistenza, all interno della Presidenza, di realtà estremamente differenziate rispetto alle tematiche oggetto di analisi. Infatti, mentre sul piano puramente "tecnico" la situazione del Segretariato generale può essere oramai considerata sostanzialmente a regime e in linea con gli indirizzi periodicamente forniti dal Comitato per la valutazione ed il controllo strategico nelle amministrazioni dello Stato, nella gran parte delle altre strutture (ad eccezione del Dipartimento per la funzione pubblica e del Dipartimento per gli affari regionali), la realizzazione del processo di cambiamento descritto è ancora in forte ritardo e richiederà ulteriori e ripetuti interventi di supporto. Il compito di coordinare il processo di innovazione descritto, in termini di impulso e supporto metodologico, è stato fin dal principio attribuito all Ufficio per il controllo interno, che esercita, per il perseguimento degli obiettivi e con le forme indicate dall art. 6 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, la valutazione e il controllo strategico sull attività amministrativa della Presidenza, direttamente riferendone al Segretario generale, per quanto attiene al funzionamento delle strutture che compongono il Segretariato generale, ed ai Ministri e Sottosegretari, per le strutture affidate alla responsabilità dei medesimi. L attività di valutazione e controllo strategico consiste nell analisi preventiva e successiva della congruenza e/o degli eventuali scostamenti tra le missioni affidate dalle norme, gli obiettivi definiti, le scelte operative effettuate e le risorse umane, finanziarie e materiali assegnate, nonché nell identificazione degli eventuali fattori ostativi e delle eventuali responsabilità per la mancata o parziale attuazione e dei possibili rimedi.

5 Accanto a tali compiti direttamente attribuiti dalla normativa vigente, l Ufficio per il controllo interno si è fino ad oggi anche occupato del coordinamento delle attività di controllo di gestione, per motivi di opportunità organizzativa e per mancanza di competenze specialistiche diffuse, provvedendo alla definizione di una metodologia unitaria per l intera Presidenza del Consiglio e supportando tutti i Dipartimenti/Uffici nella fase applicativa. Alla direzione dell Ufficio è preposto un collegio composto da tre membri, scelti dal Presidente del Consiglio dei Ministri con proprio decreto tra dirigenti di prima fascia o equiparati, docenti universitari o esperti di comprovata professionalità. SCHEMA N. 1 PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI

6 3. IL PROCESSO DI CONTROLLO DIREZIONALE E I RISULTATI DELLA SPERIMENTAZIONE: 3.1 La pianificazione strategica e la direttiva Generalità L introduzione di un sistema di pianificazione all interno della Presidenza del Consiglio dei Ministri risale al 2000, anno di emanazione della prima direttiva per l azione amministrativa e la gestione dei dipartimenti e degli uffici del Segretariato generale. Sulla base delle riforme intervenute nel corso degli anni novanta con riferimento ai sistemi di controllo dell attività amministrativa, l obiettivo connesso all utilizzo di questo strumento di programmazione era quello di introdurre progressivamente modalità gestionali improntate all efficienza e all efficacia, concentrando l attenzione sulla valorizzazione dei rendimenti conseguiti piuttosto che sul rispetto formale delle regole. Il tutto da conseguire, almeno nell intento iniziale, attraverso un attenta previsione dei progetti di innovazione/miglioramento da realizzare, un adeguata predeterminazione delle risorse necessarie al loro raggiungimento, un puntuale monitoraggio delle fasi di realizzazione e infine una specifica valutazione delle performance conseguite. In altre parole, l obiettivo era quello di sviluppare e consolidare l impianto di un vero e proprio sistema di "controllo direzionale" all interno dell amministrazione, utilizzando la direttiva come punto di snodo tra la definizione delle strategie di medio periodo e la traduzione di queste ultime in programmi operativi a breve termine. Il processo di predisposizione della direttiva annuale per l azione amministrativa e la gestione dei dipartimenti e degli uffici della Presidenza del Consiglio dei Ministri, direttamente coordinato dall Ufficio per il controllo interno nell ambito del Segretariato generale, e supportato da

7 quest ultimo in collaborazione con le specifiche strutture organizzative individuate a tal fine nell ambito dei dipartimenti assegnati a Ministri senza portafoglio o Sottosegretari, si svolge, come di seguito descritto, secondo una sequenza di fasi che mirano a conciliare alcune delle caratteristiche e dei principali vantaggi sia della programmazione "top down" che di quella "bottom up". SCHEMA N. 2 PROCESSO DI PREDISPOSIZIONE DELLA DIRETTIVA ANNUALE PERIODO ATTIVITA Entro il mese di settembre di ciascun anno Entro la metà del mese di ottobre di ciascun anno Revisione annuale della metodologia da parte dell Ufficio per il controllo interno organizzative competenti individuate all intero di ciascun dipartimento esterno al generale Presentazione delle linee guida per il 2003 ai dipartimenti/uffici da parte del Segr generale/ministro Entro la fine del mese di ottobre di ciascun anno Incontri di negoziazione tra il Segretario generale/ministro e i responsabili dei di per una prima definizione dei risultati attesi da ciascuna struttura per l anno succe Entro il mese di novembre di ciascun anno Predisposizione da parte dei dipartimenti/uffici delle schede per la programmazio obiettivi di innovazione/miglioramento individuati in sede di negoziazione (supp dell Ufficio per il controllo interno e delle strutture organizzative competenti ind di ciascun dipartimento esterno al Segretariato generale) Entro la metà del mese di dicembre di ciascun anno Predisposizione della bozza della direttiva da parte dell'ufficio per il controllo in struttura organizzativa competente individuata all intero di ciascun dipartimento Segretariato generale e trasmissione al Segretario generale/ministro Entro la fine del mese di dicembre di ciascun anno Realizzazione delle modifiche alla direttiva indicate dal Segretario generale/mini sulla rete intranet; avvio delle procedure per la stampa e l'invio alle strutture orga Entro il successivo mese di gennaio Avvio delle attività di realizzazione degli obiettivi e del monitoraggio in itinere d avanzamento Per quanto riguarda il livello di dettaglio della programmazione, è possibile osservare che a partire dal 2000 l analiticità dei piani elaborati è progressivamente aumentata, di pari passo con la crescente maturità degli operatori del sistema e della loro maggiore dimestichezza con una strumentazione in principio del tutto desueta. Tale sviluppo ha reso possibile la rilevazione di un numero sempre più adeguato di informazioni sui progetti elaborati, consentendo di filtrare sempre meglio le iniziative effettivamente strategiche e corrispondenti agi indirizzi del vertice politicoamministrativo, oltre che di realizzare forme di monitoraggio in itinere via via più precise ed efficaci: DIRETTIVA 2000: non era prevista alcuna scheda di programmazione

8 DIRETTIVA 2001: SCHEDA DI PROGRAMMAZIONE DEGLI OBIETTIVI DIRETTIVA 2001 OBIETTIVI E PROGETTI DI INNOVAZIONE Dipartimento/Ufficio: Referente per il conseguimento dell'obiettivo: Obiettivo: Livello di priorità: alto medio base Data di inizio prevista: Data di completamento prevista: Fasi I semestre: II semestre: DIRETTIVA 2002: SCHEDA DI PROGRAMMAZIONE DEGLI OBIETTIVI Dipartimento/Ufficio: Obiettivo strategico di riferimento:

9 Obiettivo specifico assegnato alla struttura: Livello di priorità: alto medio base Data di inizio prevista: Data di completamento prevista: Dipartimenti/Uffici coinvolti nella realizzazione dell'obiettivo: Referente per il conseguimento dell'obiettivo: F a s i I semestre: ATTIVITA' - gennaio/marzo: RISULTATI INTERMEDI: - gennaio/marzo: - aprile/giugno: - aprile/giugno: II semestre: ATTIVITA' - luglio/settembre: RISULTATI INTERMEDI: - luglio/settembre: - ottobre/dicembre: - ottobre/dicembre: DIRETTIVA 2003: SCHEDA DI PROGRAMMAZIONE DEGLI OBIETTIVI 1 PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI

10 Direttiva per l'azione Amministrativa DIPARTIDIPARTIMENTO/UFFICIO Linea Guida: Obiettivo: Data di inizio: Priorità: alta media bassa Codice: Data di completamento: Responsabile: e_mail: Referente: e_mail: Altre strutture coinvolte: Fasi Periodo Attività Risultato Peso % attività dal / / al / / dal / / al / /

11 dal / / al / / dal / / al / / Totale: 100% Indicatori: Valore atteso: Stima risorse: Criticità: alta media bassa A partire dal 2001, una volta approvata la direttiva tutte le informazioni relative ai singoli progetti sono inserite all interno di una procedura automatizzata per il monitoraggio delle attività connesse al perseguimento degli obiettivi di innovazione/miglioramento previsti. Alla scadenza di ogni fase di progetto il sistema invia alla struttura interessata un messaggio di posta elettronica, richiedendo di aggiornare il dato relativo all effettiva realizzazione del risultato intermedio programmato. Nel caso in cui quest ultimo non sia stato conseguito o sia stato

12 conseguito solo parzialmente, l applicazione rende necessaria l indicazione di alcune sintetiche informazioni esplicative. Utilizzando delle apposite password di lettura, ciascun utente abilitato può accedere alla procedura e verificare lo stato di avanzamento complessivo dei piani di attività definiti a inizio anno nell ambito della direttiva, visualizzato anche attraverso specifici diagrammi di GANTT generati automaticamente a seguito di ogni aggiornamento. L analisi dei dati di interesse è inoltre facilitata dalla possibilità di elaborare direttamente in rete una reportistica standardizzata, resa disponibile a tutti gli operatori. Ulteriori approfondimenti possono in ogni caso essere costantemente richiesti all amministratore del sistema. Il ricorso ad una procedura automatizzata ha consentito di rendere disponibile per il Segretario generale e per i Ministri senza portafoglio, oltre che per i responsabili dei singoli dipartimenti e uffici, un sistema di reporting costantemente aggiornato, di facile utilizzo e flessibile, in grado di adeguarsi alla durata delle singole fasi di progetto. L utilizzo della rete ha inoltre notevolmente alleggerito l attività di rendicontazione, precedentemente effettuata facendo ricorso alla tradizionale predisposizione di relazioni periodiche, più onerose da realizzare e soprattutto meno fruibili da parte del destinatario, in quanto spesso eccessivamente estese e soprattutto troppo numerose. La messa a regime del sistema è stata preceduta da un apposita presentazione ai responsabili delle strutture organizzative e da un intensa attività di supporto agli interfaccia presenti presso ogni dipartimento/ufficio. In questo modo si è tentato di ridurre quanto più possibile le eventuali difficoltà connesse alla adozione della nuova strumentazione al fine di garantirne la massima diffusione. IL REPORTING Con riferimento allo stato di avanzamento dei progetti programmati, la procedura elaborata permette di produrre un reporting periodico in grado di fornire le seguenti informazioni: n. di obiettivi pienamente conseguiti nel periodo di riferimento rispetto a quelli programmati; n. di obiettivi in ritardo nel periodo di riferimento rispetto a quelli programmati; n. di fasi avviate nel periodo di riferimento rispetto a quelle previste; n. di fasi in scadenza nei 30 giorni successivi alla data di consultazione della procedura; principali motivi di mancato avvio delle fasi previste nel periodo di riferimento; n. di obiettivi e n. di fasi per i quali non è stata fornita alcuna indicazione relativa allo stato di avanzamento, né tramite la procedura disponibile sulla rete intranet, né attraverso contatti diretti con le strutture responsabili. Questo nucleo di informazioni di base consente di supervisionare ad un adeguato livello di dettaglio lo stato di avanzamento complessivo dei piani di attività inseriti nell ambito della direttiva, identificando per tempo le possibili aree di criticità. Laddove sia necessario, o specificamente richiesto dal vertice politico-amministrativo, ulteriori approfondimenti sono in ogni momento realizzati attraverso contatti diretti con le singole strutture organizzative.

13 CRITICITA, OPPORTUNITA E PRPOSPETTIVE DELLA METODOLOGIA ADOTTATA Nel corso del periodo 2000/2003, il processo di programmazione e controllo realizzato attraverso la direttiva annuale per l azione amministrativa e la gestione si è consistentemente consolidato, anche se con esclusivo riferimento al Segretariato generale, al Dipartimento per gli affari regionali e al Dipartimento per la funzione pubblica. Il vero salto di qualità si è verificato a seguito dell introduzione dell illustrata procedura automatizzata per il monitoraggio degli obiettivi, che, come in parte già accennato, ha consentito di: responsabilizzare le strutture organizzative rispetto alla fornitura dei dati relativi allo stato di avanzamento delle attività avviate, posto che il mancato aggiornamento è immediatamente segnalato dal sistema e visibile sulla rete per chiunque sia autorizzato all accesso (vertice politicoamministrativo in primo luogo); semplificare e velocizzare i processi di acquisizione delle informazioni presso i dipartimenti/uffici; disporre costantemente di dati aggiornati sulle attività svolte; aumentare il livello di diffusione e di trasparenza delle informazioni concernenti le differenti strutture organizzative; ridurre notevolmente il volume di documentazione cartacea circolante, eliminando l onere delle relazioni periodiche sullo stato di avanzamento dei progetti avviati; elaborare direttamente in rete una reportistica di base standardizzata. In ogni caso, nonostante i notevoli miglioramenti realizzati ancora permangono alcuni elementi di criticità, che renderanno necessari ulteriori interventi di messa a punto da realizzare nel prossimo futuro. In particolar modo, l analisi dei risultati finora conseguiti rende necessarie alcune riflessioni, legate principalmente alla necessità di auspicare una maggiore legittimazione e valorizzazione delle attività connesse alla programmazione e alla verifica dello stato di avanzamento dei progetti individuati nell ambito della direttiva per l azione amministrativa, sia da parte del vertice politicoamministrativo che dei responsabili delle singole strutture, al fine di sfruttarne appieno funzionalità e potenzialità gestionali. I principali interventi di sviluppo che potrebbero essere realizzati dovrebbero riguardare: il progressivo miglioramento qualitativo delle attività di programmazione, con riferimento sia alla natura che all analisi dei progetti individuati, spesso ancora poco strategici e tendenzialmente generici; l avvio di un effettivo processo di individuazione e assegnazione delle risorse necessarie alla realizzazione di reali programmi di innovazione, in modo da garantire la piena fattibilità delle iniziative pianificate;

14 la definizione di una "procedura" formalizzata per la revisione degli obiettivi inseriti nell'ambito della direttiva, al fine di consentire l'adeguamento delle attività programmate in rapporto a mutate esigenze dell'amministrazione, evitando che si generino, come già accaduto, situazioni di scarsa chiarezza e di incertezza operativa; l esplicita previsione di specifici interventi di "feedback" da parte del Segretario generale e dei Ministri senza portafoglio relativamente agli esiti del monitoraggio periodico, al fine di accrescere il livello di considerazione e consapevolezza del ruolo della direttiva come strumento di costante supporto alla gestione e non solo di verifica finale dei risultati conseguiti a conclusione dell anno di riferimento, contestualmente alla chiusura del processo di valutazione del personale con qualifica dirigenziale. 3.2 Il sistema di contabilità analitica dei costi FINALITA DEL SISTEMA L introduzione di un sistema di contabilità analitica dei costi all interno della Presidenza del Consiglio dei Ministri risale al Tale sistema. sviluppato dall Ufficio per il controllo interno e applicato, fino al 2002, nel solo ambito del Segretariato generale, prevedeva il ricorso ad un applicazione semi-automatizzata ancora non operativa sulla rete intranet P.C.M., con conseguenti difficoltà e ritardi nell acquisizione e nella successiva elaborazione dei dati di interesse. Per ovviare a questo inconveniente, a partire dal 2003 la vecchia metodologia è stata sostituita da una nuova applicazione, sviluppata in collaborazione con la Scuola superiore della pubblica amministrazione integrando il software da quest ultima messo a disposizione, "CIRCE", in base all esperienza acquisita nel corso del primo quadriennio di monitoraggio dei costi dell amministrazione. Il sistema di contabilità analitica definito al termine delle analisi condotte nel corso del 2002 ha l obiettivo di determinare i costi e i rendimenti dei prodotti/servizi e delle attività svolte dai diversi dipartimenti/uffici della Presidenza del Consiglio dei Ministri. Tali prodotti e linee di attività vengono identificati dalle singole strutture con il supporto dell Ufficio per il controllo interno, e sono periodicamente sottoposti a una specifica revisione finalizzata a tener conto di eventuali modifiche intervenute nel corso del tempo con riferimento all assetto organizzativo e ai compiti assegnati METODOLOGIA (caratteristiche generali e processo di realizzazione) La metodologia applicata si articola sostanzialmente in sei fasi: 1. individuazione delle linee di attività e dei macroprodotti di competenza di ciascuna struttura;

15 2. rilevazione delle voci di costo complessivamente sostenute per consentire ai dipartimenti/uffici di operare, e ribaltamento sui relativi macroprodotti; 3. imputazione del costo del personale alle diverse linee di attività, in base al carico di lavoro dichiarato; 4. aggregazione di tutte le voci di costo rilevate con riferimento a ciascun macroprodotto e successiva ripartizione sulla base del volume di "produzione" conseguito, al fine di definire il costo unitario di ogni output realizzato; 5. ribaltamento dei costi delle strutture strumentali su quelle finali; 6. identificazione e utilizzazione di indicatori di performance. Il metodo definito imputa le voci di costo considerate (costo del personale, costi strumentali, costi generali, etc.) alle linee di attività sottese ai prodotti istituzionali di ciascun dipartimento/ufficio. Ripartendo di seguito i costi delle linee di attività sui diversi prodotti alla cui realizzazione ciascun processo operativo contribuisce, in base alla quota parte di incidenza su ciascuno di essi, il sistema consente di derivare il costo unitario degli output istituzionali di ogni struttura (costo complessivo del volume di ciascun prodotto realizzato/numero di prodotti realizzato). Inoltre, con riferimento al costo del personale, che costituisce la parte più ampia dei costi complessivamente sostenuti, la metodologia adottata prevede che venga espressa la partecipazione percentuale di impegno di ciascun dipendente rispetto a tutte le linee di attività alle quali risulta essere dedicato. ANALISI DI DETTAGLIO DEL PROCESSO DI RILEVAZIONE E IMPUTAZIONE DEI COSTI L attuale sistema di acquisizione ed elaborazione dei dati che alimentano il sistema di contabilità analitica è imperniato su quattro macrofasi, scomponibili, a loro volta, in fasi e microfasi. MACROFASI 1. Aggiornamento delle informazioni di carattere generale riguardanti le strutture organizzative considerate, con particolare riferimento alla corretta individuazione dei "prodotti istituzionali" o "macroprodotti", da cui derivare i sottoprodotti e le relative linee di attività (ogni macroprodotto può derivare da uno o più prodotti e corrispondenti linee); 2. Acquisizione e aggiornamento delle voci di spesa di carattere generale necessarie a consentire il funzionamento delle strutture organizzative; 3. Acquisizione del costo del personale (costo analitico per singolo dipendente di ruolo e costo medio per qualifica per i dipendenti di prestito); 4. Attività di assistenza metodologica e tecnica, manutenzione, backup ed eventuale ripristino dell applicazione. FASI

16 1.1. Verifica e aggiornamento annuale dell assetto organizzativo e dei compiti istituzionali attribuiti alle strutture considerate; 1.2. Verifica e aggiornamento delle linee di attività e dei prodotti istituzionali individuati (attività svolta dai singoli dipartimenti/uffici con il supporto dell Ufficio per il controllo interno); 1.3. Reperimento delle informazioni anagrafico-amministrative relative al personale assegnato alle singole strutture Aggiornamento delle spese connesse all utilizzo di spazi all interno degli stabili sedi dei dipartimenti/uffici; 2.2. Aggiornamento delle spese di telefonia e del numero di linee usate da ciascun dipartimento/ufficio; 2.3 Aggiornamento del valore di ammortamento medio per postazione di lavoro con strumenti tecnologici; 2.4 Aggiornamento, per singola struttura organizzativa, delle spese derivanti dal consumo di beni quali arredi, cancelleria, materiale uso ufficio etc. 3.1 Aggiornamento del valore dei costi medi per qualifica delle retribuzioni per competenze ordinarie ed accessorie; 3.2 Aggiornamento del valore dei costi di missione per singola struttura organizzativa; 3.3 Aggiornamento del valore del costo complessivo per dipartimento/ufficio dei compensi a consulenti ed esperti; 3.4 Aggiornamento del valore di spesa dei buoni pasto forniti per dipartimento/ufficio. 4.1 Attività legate all esercizio, alla gestione e alla manutenzione dell applicazione nei suoi diversi aspetti. MICROFASI Analisi semestrale, da parte del dirigente preposto nell ambito dell Ufficio per il controllo interno, dell organizzazione delle strutture coinvolte nel sistema, al fine di rilevare gli eventuali cambiamenti intervenuti; Aggiornamento delle informazioni risultanti variate nella microfase precedente; Analisi annuale, da parte di tutti i dirigenti dell Ufficio per il controllo interno, del complesso dei macroprodotti di ciascun dipartimento/ufficio, al fine di aggiornarli; Aggiornamento delle informazioni risultanti variate nella microfase precedente; Aggiornamento semestrale dei valori delle dotazioni organiche per qualifica dei dipartimenti/uffici.

17 2.1.1 Aggiornamento semestrale, da parte dall operatore incaricato presso la struttura fornitrice di dati (Dipartimento per le risorse strumentali), dei valori riguardanti i costi legati alle superfici occupate dai dipartimenti/uffici negli stabili utilizzati come sedi (manutenzione, canone, forza motrice, pulizia locali, smaltimento rifiuti, riscaldamento, etc.); Aggiornamento semestrale, da parte dall operatore incaricato presso la struttura fornitrice di dati (Dipartimento per le risorse strumentali), dei valori dei costi medi delle linee di centrale, delle linee dirette e dei telefoni cellulari per struttura organizzativa Aggiornamento annuale del valore di ammortamento relativo all utilizzazione di postazioni di lavoro con strumenti tecnologici Aggiornamento semestrale, da parte dall operatore incaricato presso la struttura fornitrice di dati (Dipartimento per le risorse strumentali), dei valori di spesa derivanti dall utilizzazione di arredi e beni di minuto mantenimento da parte dei dipartimenti/uffici Richiesta semestrale alla Ragioneria generale dello stato di un foglio elettronico riguardante le competenze percepite da ogni dipendente a titolo di retribuzione. Successivo calcolo della somma dei costi del personale aggregato per area funzionale all interno di ogni struttura organizzativa; aggiornamento semestrale del database dei valori dei costi risultanti dalla microfase precedente Aggiornamento semestrale, da parte dall operatore incaricato presso la struttura fornitrice di dati (Dipartimento per le risorse umane e l organizzazione - servizio missioni), dei valori relativi alle spese di missione a carico delle singole strutture Acquisizione semestrale, da parte del dipartimento competente (Dipartimento per le risorse umane e l organizzazione), dei costi dei compensi degli esperti e dei consulenti della PCM; Elaborazione del costo complessivo di esperti e consulenti per singola struttura organizzativa; Aggiornamento semestrale del database dei valori dei costi per dipartimento/ufficio, sulla base dei dati risultanti dalla microfase precedente Acquisizione semestrale, presso il dipartimento competente (Dipartimento per le risorse umane e l organizzazione), della spesa per buoni pasto effettuata da ciascuna struttura organizzativa; aggiornamento semestrale del database dei costi relativi all utilizzazione di buoni pasto per dipartimento/ufficio sulla base dei dati acquisiti nella microfase precedente Interventi operativi su eventuali problemi di natura software; Attività semestrale di backup del database; Attività semestrale di aggiornamento dell archivio storico del database; Attività semestrale di azzeramento delle tabelle da inizializzare al termine dell archiviazione dei dati in esse contenuti;

18 4.1.5 Attività di ripristino del database in caso di crash PUNTI DI FORZA ED ELEMENTI DI CRITICITA DEL SISTEMA Come precedentemente sottolineato, l utilizzo dell applicativo CIRCE, ancora in fase di avvio, è stato determinato dall esigenza di semplificare e automatizzare quanto più possibile il processo di rilevazione ed elaborazione dei dati di costo riferiti a prodotti istituzionali e linee di attività realizzati dai dipartimenti/uffici della Presidenza del Consiglio dei Ministri. Il raggiungimento di tali obiettivi sarà adeguatamente consentito data l operatività del sistema utilizzato sulla rete intranet dell amministrazione, e la conseguente possibilità di imputare direttamente i dati di propria competenza da parte di ciascuna struttura coinvolta, senza ulteriori intermediazioni e passaggi di dati. E inoltre rilevante osservare che il sistema CIRCE consente di sviluppare in tempo reale la reportistica tabellare e grafica di supporto all analisi dei dati di costo, una volta inserite nei differenti data base le informazioni necessarie. Ciò ha ulteriormente facilitato il lavoro precedentemente svolto dall Ufficio per il controllo interno, oltre ad avere contratto consistentemente i tempi di lavorazione, consentendo al vertice politico-amministrativo di accedere in ogni momento alla rete e soddisfare autonomamente le proprie esigenze informative. Il nuovo strumento consentirà altresì di responsabilizzare maggiormente, rispetto al passato, ogni struttura fornitrice dei dati necessari ad alimentare il sistema di contabilità. Ciò in quanto l applicazione predisposta prevede, per ogni tipologia di informazione che deve essere acquisita, la definizione di un soggetto competente per la rilevazione, appositi meccanismi di quadrature e verifiche degli input inseriti ed un preciso scadenzario dei tempi di immissione. In questo modo, qualora non vengano rispettati i termini e le modalità di lavoro predefiniti, il ritardo sarà chiaramente evidenziato sulla rete e consentirà al vertice politico-amministrativo di intervenire di conseguenza, laddove non sussistano adeguate giustificazioni. Inoltre, tutti i dati elaborati saranno costantemente archiviati ed elaborati allo scopo di rendere disponibile una serie storica dei rendimenti gestionali conseguiti, accessibile in ogni momento attraverso specifiche elaborazioni. E opportuno osservare che in una prima fase di utilizzo il sistema CIRCE non verrà sfruttato in tutte le sue potenzialità. In particolar modo, per il 2003 non sarà ancora operativa la funzionalità di ribaltamento dei costi delle strutture "strumentali" sulle strutture "finali", posto che una simile analisi, in una realtà organizzativa quale quella della Presidenza, che svolge in larga parte attività di supporto al Governo, risulterebbe estremamente complessa. In fase di avvio non si provvederà neanche alla definizione di indicatori della performance conseguita, data la mancanza di un adeguato e preliminare studio di fattibilità e l esigenza di inserire questi ulteriori strumenti di valutazione all interno di un più ampio ed organico cruscotto direzionale. In ogni caso, nonostante le potenzialità e le numerose aspettative risposte nello strumento descritto, illustrato di seguito in dettaglio nelle schede allegate, permangono ancora alcuni elementi di criticità che dovranno, nel tempo, essere progressivamente risolti. Tra gli altri, si sottolineano, sul piano tecnico:

19 la scarsa diffusione di un adeguata cultura organizzativa in grado di supportare il processo di cambiamento in corso e di aumentare il livello di capacità e consapevolezza nell'utilizzo del sistema di contabilità analitica; la mancanza di un sufficiente numero di professionalità adeguate da allocare presso ogni struttura al fine di coordinare il processo di acquisizione ed elaborazione dei dati di costo; la ricorrente complessità di integrazione dei data base dell applicativo CIRCE con alcuni dei sistemi informativi che alimentano il meccanismo per il monitoraggio dei costi. In particolar modo, il collegamento con la banca dati anagrafica del personale è ancora alquanto lacunoso e comporta imprecisioni dovute alla mancanza di un codice identificativo unitario per ciascun dipendente (in molti casi il codice fiscale non è presente). Relativamente ai flussi economici, invece, è auspicabile che per il futuro possa essere definita, per quanto di interesse della contabilità analitica, una connessione diretta con il sistema SI.CO.GE. (sistema informatizzato della contabilità gestionale), ancora in fase di sperimentazione. Su un altro fronte, per molti versi ben più rilevante in termini di supporto alla definitiva messa a regime dello strumento descritto, è purtroppo necessario rilevare che il vertice politicoammnistrativo manifesta ancora frequentemente un atteggiamento di scarsa valorizzazione delle potenzialità del sistema di contabilità analitica in termini di evidenziazione dei rendimenti gestionali conseguiti dalle singole strutture organizzative. A ciò fa inevitabilmente seguito, in numerosi casi, la mancanza di significativi feedback rispetto ai risultati gestionali evidenziati dai meccanismi di monitoraggio dei costi sostenuti, con conseguenti effetti negativi, come facilmente comprensibile, sul loro progressivo e pieno consolidamento nell ambito dell amministrazione. 4. CRITICITA, OPPORTUNITA, PROSPETTIVE DELL UTILIZZO DI STRUMENTI DI E-GOVERNANCE NELL AMBITO DELLA PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI. Al momento attuale, come precedentemente ampiamente illustrato, il livello di "consolidamento" dei diversi strumenti di supporto al controllo direzionale introdotti nell ambito della Presidenza del Consiglio dei Ministri è ancora alquanto eterogeneo. Mentre, infatti, il processo di predisposizione e monitoraggio della direttiva annuale per l azione amministrativa e la gestione è ormai ampiamente perfezionato, nel corso del 2003 sarà necessario impegnarsi allo scopo di mettere definitivamente a regime il sistema per la contabilità analitica dei costi e il sistema per la valutazione della dirigenza. Senza considerare il fatto che, ad oggi, non sono ancora stati avviati interventi finalizzati alla definizione di adeguati sistemi di indicatori della performance conseguita, quantomeno in quelle strutture dove tali strumenti possono effettivamente rivelarsi utili, in considerazione delle peculiari caratteristiche dell attività svolta. E inoltre opportuno sottolineare ulteriormente, come appare peraltro in modo estremamente chiaro dall analisi dei questionari somministrati ad alcuni operatori, che all interno dell amministrazione ancora sussistano profonde differenze tra la realtà più avanzata del Segretariato generale e quella dei Dipartimenti affidati a Ministri senza portafoglio, nell ambito dei quali, ad eccezione di alcune strutture indicate nel corso della trattazione, l impianto ed il pieno sviluppo delle metodologie di pianificazione e controllo adottate per l intera Presidenza non si sono ancora realizzati.

20 A tale proposito è opportuno osservare che, nonostante i ritardi evidenziati abbiano senz altro per molti aspetti un carattere "fisiologico", data l innovatività delle tematiche affrontate e degli adeguamenti comportamentali che dovrebbero determinare per la pubblica amministrazione, ancora troppo limitato è stato in gran parte dei casi l impegno profuso dai diversi vertici politicoamministrativi al fine di supportare il processo di cambiamento in corso. In tal senso, pertanto, sarebbe auspicabile che nel prossimo futuro si procedesse, da parte dei responsabili delle diverse strutture, ad una maggiore sensibilizzazione rispetto alla rilevanza strategica delle metodologie introdotte, la cui diffusione dovrà continuare ad essere fortemente supportata dall Ufficio per il controllo interno, attraverso interventi sempre più mirati ed estesi. In caso contrario, gli effettivi benefici gestionali attesi dall intero sistema di controllo direzionale tarderanno ancora a manifestarsi, o potrebbero addirittura rivelarsi nulli Il caso Ministero degli Affari Esteri (Roberto Mazzotta) Introduzione e obiettivi. Quando nel marzo del 2000 fu affidato al Ministro Mazzotta il Servizio di Controllo Interno, il Ministero degli Affari Esteri era praticamente all'anno zero: Collegio direttivo inoperante, risorse umane insufficienti ed impreparate, mancanza di qualsivoglia metodologia e "know-how" in materia di controlli e valutazioni, all'interno non solo del Servizio, ma di tutto il Ministero. In altre parole e facendo grazia del periodo durante il quale si era lavorato sotto la vigenza del D. L.vo 29/93, le disposizioni del D. L.vo 286/99 erano ancora del tutto inattuate. Occorreva dunque "rifondare" il Servizio ed i controlli interni. Prima mossa: Mazzotta torna sui banchi di scuola e frequenta un corso - di eccellente qualità - per operatori delle amministrazioni pubbliche organizzato da una società di formazione. Seconda mossa: M. frequenta anche la Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione e vi conosce il Prof. Traversa. Terza mossa: Traversa viene "cooptato" come membro del Collegio direttivo del Se.C.In. e comincia la sperimentazione del suo "sistema" di controllo interno, assistito da programmi informatici ad hoc. A questo punto ci si è resi conto che operando in un ambiente fortemente caratterizzato da stratificazioni culturali pregresse e da una natura della "produzione" difficilmente riconducibile a categorie quantificabili, occorreva mettere mano, nei confronti dei quadri dirigenti e direttivi, ad una forte e costante attività di formazione alla cultura dei controlli direzionali da una parte e, dall altra, mettere a disposizione degli operatori strumenti semplici ma efficaci. Obiettivo numero uno era dunque quello di adattare il programma informatico di supporto all'elaborazione ed al monitoraggio della direttiva annuale (controllo direzionale) per poter mutare radicalmente sia il procedimento fino a quel momento realizzato che la forma del suo prodotto finale. La direttiva consisteva infatti in un documento programmatico di proporzioni elefantiache nel quale non soltanto ogni Centro di Responsabilità del Ministero, ma spesso anche ogni singolo ufficio, doveva trovare il suo "posto al sole", mediante la meticolosa esposizione delle attività da realizzare nell'anno successivo.

21 Tale struttura del documento era frutto dei seguenti fattori: non corretta comprensione del significato e della finalità della direttiva; struttura del processo di formazione della direttiva, imperniato sulla raccolta acritica e non sistematica di obiettivi senza correlazione e poco coerenti Sul primo punto si può dire soltanto che l'incomprensione nasceva, oltre che da un diffuso agnosticismo - peraltro non esclusivo del MAE - da parte di tutto il personale (dirigenziale, dirigente e dipendente) delle norme in materia, dalla mancata adozione di una precisa presa di posizione del centro del governo sull'esigenza di dare concreta attuazione non soltanto alle norme del D. L.vo 29/93 ma anche al D. L.vo 286/99 a livello delle amministrazioni centrali dello Stato. E' una delle conseguenze di un'attività legislativa che - a torto o a ragione - privilegia la fase della produzione normativa rispetto a quella della verifica circa la capacità del sistema di attuarne il dettato. In tal modo le norme assumono un valore ordinamentale a discapito del loro valore prescrittivo e soprattutto dell'aspetto sanzionatorio. Ecco spiegato perché dal 1993 al 2000 poco e niente era stato fatto su questo fronte. Il secondo punto era diretta conseguenza del primo. A far uscire le amministrazioni centrali dalla loro confortevole routine è intervenuta la "direttiva madre" del Presidente del Consiglio Amato, del 15 novembre del 2000, una data che ha consentito solo in parte di costruire una direttiva per il 2001 che tenesse conto delle sue indicazioni metodologiche e sostanziali. Fatto sta che nel 2001 tutto lo sforzo è stato concentrato nella formazione, nella messa a punto dei programmi e nell'acquisizione (peraltro non riuscita) di risorse umane. La vera svolta si determina tuttavia con la "direttiva madre" del Presidente del Consiglio Berlusconi dell'11 novembre del 2001, che fornisce anche istruzioni e chiarimenti importanti in ordine alla struttura ed alle finalità del processo. Per la prima volta la direttiva per l'azione amministrativa del MAE contiene riferimenti alle priorità, ai tempi di realizzazione delle varie attività strumentali agli obiettivi, anch'essi per la prima volta enunciati in maniera abbastanza chiara e verificabile. Il percorso evolutivo viene poi completato in esito alla terza direttiva madre del Presidente del Consiglio, quella dell'8 novembre 2002 che, grazie alle ulteriori istruzioni e precisazioni che apporta, consente al MAE, all'interno del quale è nel frattempo cresciuta in virtù dell intensa attività di formazione condotta dal Se.C.In. di concerto e con il contributo della SSPA - la cultura organizzativa e di programmazione, di realizzare un processo corretto e ben bilanciato sul piano metodologico e operativo e quindi di produrre una direttiva pressoché ottimale in tutte le sue parti. L'obiettivo numero due era e rimane quello di formare una "massa critica" di dirigenti e di quadri che, una volta impadronitisi della logica dei controlli interni e del processo di pianificazione, programmazione e controllo, facciano da volano per tutta la struttura e siano in grado di implementarne le funzioni al suo interno. L'obiettivo numero tre era ed è quello di acquisire le risorse umane, strumentali e finanziarie per il Se.C.In. necessarie a consentirgli di assolvere la sua "missione" a regime. Obiettivo numero 4: effettuare la mappatura dei prodotti e delle attività degli uffici dell amministrazione centrale del ministero ed estendere il sistema del controllo direzionale e di gestione agli uffici all'estero (una prima sperimentazione è in atto su 10 uffici della rete consolare).

22 Obiettivo numero 5: migliorare il sistema della valutazione delle prestazioni del personale dirigente (un progetto è stato elaborato di conserva con la Direzione Generale del Personale per i dirigenti della carriera amministrativa). La struttura e gli uffici. La struttura del MAE risultante dalla riforma del D.P.R. 267/99 si caratterizza in primo luogo per l'elevato numero dei Centri di Responsabilità Amministrativa, di cui 18 fra Direzioni Generali e Servizi, che con Gabinetto e Segreteria Generale porta a un totale di 20 e, di converso, per l'assenza di dipartimenti. Essa si caratterizza, altresì, per una forte componente di uffici periferici (circa 250, cui si aggiungono i circa 90 Istituti di Cultura), che assorbono almeno il 50% degli effettivi dell'amministrazione. Il Gabinetto e la Segreteria Generale costituiscono Centri di Responsabilità di notevoli dimensioni e contengono al loro interno stesso uffici di livello dirigenziale generale, come, per il primo, l'ufficio Relazioni col Parlamento, l'ufficio Legislativo e, per il secondo, l'unità di Coordinamento, l'unità Regioni, l'unità di Crisi. Il Se.C.In., pur essendo ufficio di diretta collaborazione del ministro, non ha al MAE rango di ufficio dirigenziale generale. Il suo collegio direttivo è composto di tre membri, uno dei quali con funzione di presidente. Esso ha di fatto funzionato con due soli membri effettivi per la maggior parte del periodo in esame. La struttura di supporto è stata costituita da un numero di collaboratori delle aree funzionali in numero mai superiore alle 6 unità (ma prevalentemente 5), di cui solo 2-3 in grado di lavorare con i programmi informatici dedicati. Le Direzioni Generali, in numero di 12, sono a vocazione geografica e a vocazione tematica; vi sono inoltre il Cerimoniale Diplomatico, l'ispettorato Generale, il Servizio Stampa, l'istituto Diplomatico, il Servizio del Contenzioso Diplomatico e dei Trattati, il Servizio per l'informatica, le Comunicazioni e la Cifra. Ciascuno dei C.d.R. sopra menzionati si articola in un numero vario di uffici, in media 5/6 ma con punte di 13 (D.G. per la Cooperazione allo Sviluppo). Gli uffici periferici sono, come si è detto, molto numerosi: 137 fra Ambasciate e Rappresentanze permanenti presso organismi internazionali e delegazioni speciali, 114 gli uffici consolari e 93 gli Istituti di Cultura. Il processo del controllo direzionale e i risultati della sperimentazione. Al Ministero degli Esteri il processo parte da un'iniziativa congiunta del Servizio di controllo interno e - in virtù delle funzioni d'indirizzo e di coordinamento complessivo attribuitegli dalla legge - della Segreteria Generale, che intorno alla seconda metà di ottobre danno vita ad una prima riflessione sulle linee guida e sulle priorità politiche. Il canovaccio viene diramato ai titolari dei C.d.R. con la richiesta di verificare se nelle indicazioni di massima ivi contenute essi ritengano di veder rappresentate le attività ed i disegni più qualificanti che si prevede debbano svolgersi nell'anno a venire. Questa fase, realizzata mediante corrispondenza cartacea nel 2001, è stata nel 2002 sostituita da uno scambio di posta elettronica interna. Concluso il primo "round" sopra descritto e intervenuta nel frattempo la "direttiva madre" del Presidente del Consiglio, il Segretario Generale ha convocato e presieduto una riunione coi titolari dei C.d.R. ed i loro vice per impartire precise indicazioni sui tempi e sui modi di predisposizione