Parere n. 125/ Legittimità alla deroga alle prescrizioni del P.R.G. vigente che impongono il rispetto delle distanze di confine

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1 Parere n. 125/ Legittimità alla deroga alle prescrizioni del P.R.G. vigente che impongono il rispetto delle distanze di confine E chiesto parere in merito alla legittimità della previsione e della realizzazione di un opera pubblica in deroga alle prescrizioni del P.R.G.C. che impongono il rispetto della distanza di mt. 5 dal confine. In particolare, il Comune che pone il quesito richiede di sapere se la realizzazione di un opera pubblica (nella fattispecie, la costruzione di un locale seminterrato ad uso servizio igienico di una piazza, con soprastante palco fisso in legno da utilizzare per rappresentazioni teatrali e musicali all aperto) possa essere realizzata ad una distanza inferiore a mt. 5 (nella fattispecie a 2,5 mt.) dal confine della proprietà contigua, ma in aderenza (continuazione su di un lato) ad una costruzione seminterrata esistente. Il Comune segnala che la ragione che imporrebbe di localizzare in tal modo la suddetta opera è costituita dalla presenza di impedimenti strutturali (una scarpata e la preesistenza di locali ad uso acquedotto) che non consente uno sbancamento del terreno con arretramento a 5 ml. della nuova costruzione. A seguito di richiesta di ulteriori informazioni, il Comune segnala, altresì, che la suddetta opera pubblica sarebbe da realizzare in zona individuata come centro storico dal P.R.G.C. vigente e che la costruzione seminterrata preesistente in aderenza alla quale il Comune vorrebbe costruire è sita nella medesima piazza di cui sopra, presenta un lato completamente fuori terra ed è costituita, appunto, da locali ad uso acquedotto. Si ritiene di poter enunciare quanto segue. Stabilisce l art. 14 del D.P.R. n. 380/2001 che il permesso di costruire in deroga agli strumenti urbanistici generali è rilasciato esclusivamente per edifici ed impianti pubblici o di interesse pubblico, previa deliberazione del Consiglio Comunale, nel rispetto comunque delle disposizioni contenute nel decreto legislativo 29 ottobre 1999 n. 490 e delle altre normative di settore aventi 1-5

2 incidenza sulla disciplina dell attività edilizia. Dell avvio del procedimento viene data comunicazione agli interessati ai sensi dell articolo 7 della legge 7 agosto 1990 n La deroga, nel rispetto delle norme igieniche, sanitarie e di sicurezza, può riguardare esclusivamente i limiti di densità edilizia, di altezza e di distanza tra i fabbricati di cui alle norme di attuazione degli strumenti urbanistici generali ed esecutivi, fermo restando in ogni caso il rispetto delle disposizioni di cui agli articoli 7, 8 e 9 del D. M. 2 aprile 1968 n Stabilisce, a sua volta, l art. 9 del D.M. 2 aprile 1968 n che Le distanze minime tra fabbricati per le diverse zone territoriali omogenee sono stabilite come segue: 1) Zone A) per le operazioni di risanamento conservativo e per le eventuali ristrutturazioni, le distanze tra gli edifici non possono essere inferiori a quelle intercorrenti tra i volumi edificati preesistenti, computati senza tener conto di costruzioni aggiuntive di epoca recente e prive di valore storico, artistico o ambientale;. L istituto del permesso di costruire in deroga (originariamente definito licenza in deroga ed introdotto nel nostro ordinamento dall art. 3 L. n. 1357/1955, il cui contenuto è stato successivamente integrato dall art. 41 quater della L. n. 1150/1942, a sua volta inserito dall art. 16 della L. n. 765/1967) è volto, dunque, a consentire all Amministrazione Comunale la realizzazione di opere pubbliche o di interesse pubblico in contrasto con la propria normativa edilizia ed urbanistica, consentendo così di far fronte in maniera efficace alla convergenza, nell ambito del territorio comunale, di interessi diversificati nonché a contemperare le esigenze dei singoli con quelle dell intera collettività. Oggi la deroga risulta peraltro consentita dalla legge nei limitati casi di cui all art. 14, 3 comma, del D.P.R. n. 380/2001, dianzi richiamato e riportato. Va rilevato che, sebbene tale norma non si soffermi sul punto, la giurisprudenza ha chiarito da tempo che il presupposto essenziale per il rilascio del permesso di costruire in deroga è costituito dall edificabilità dell area (T.A.R. Emilia Romagna, n. 381) e che allorquando lo strumento urbanistico non preveda la possibilità di rilasciare un ordinario permesso di costruire in relazione ad una determinata area, non è certamente ammissibile il rilascio di un permesso di 2-5

3 costruire in deroga, non essendo quest ultimo strumentale a scelte di tipo urbanistico, bensì costituendo una mera procedura attuativa rivolta a stabilire se una determinata costruzione pubblica o di interesse pubblico può essere realizzata, comunque nell ambito ammesso dalla norma, secondo parametri progettuali di altezza, superficie coperta, ecc.. diversi da quelli previsti dalla norma di P.R.G.C. e del regolamento edilizio (TAR Basilicata, n. 389); sul punto, anche la dottrina è concorde nel ritenere che Ai fini del legittimo rilascio di un permesso di costruire in deroga è necessario che le norme del P.R.G.C. già prevedano la costruzione di un certo volume, che eventualmente, potrà semplicemente essere realizzato in maniera difforme rispetto alla normativa vigente ( Testo Unico dell Edilizia, a cura di M.A. Sandulli, Giuffrè Editore, 2009). Sulla base di tali principi, occorre, dunque, in primo luogo precisare che se le norme di P.R.G.C. attualmente in vigore nel caso concreto non consentono la nuova edificazione in zona di centro storico, la costruzione di cui al quesito posto non potrà essere realizzata in deroga, finché quelle norme sono vigenti, neppure invocando il dettato normativo di cui all art. 14 del Testo Unico dell Edilizia. Se, viceversa, il P.R.G.C. dovesse consentire nuove edificazioni, quanto meno del tipo ipotizzato nel quesito, in zona di centro storico, varrebbero le seguenti osservazioni. L art. 14, comma 3, del D.P.R. n. 380/2001 consente espressamente la deroga alle distanze tra fabbricati previste dagli strumenti urbanistici comunali nel rispetto, tuttavia, dell art. 9 D.M. n. 1444/ senza menzionare invece le distanze dal confine: occorre, dunque, domandarsi se queste ultime siano, oppure no, derogabili. Va precisato che su tale questione non sono stati rinvenuti precedenti giurisprudenziali o di dottrina tali da chiarire tutte le incertezze: occorre quindi giungere alla risposta che non potrà, naturalmente, avere la pretesa di porre in assoluto la parola fine alla questione, in attesa di un chiarimento giurisprudenziale specifico sul punto attraverso lo svolgimento di alcune considerazioni fondate sugli istituti e sulle norme vigenti anche in termini generali. In primo luogo, si deve considerare che le norme che impongono il rispetto della distanza di mt. 5 dal confine per la nuova edificazione, non sono contenute com è noto - nell art. 9 del D.M. n. 3-5

4 1444/1968, ma sono norme previste dagli strumenti urbanistici comunali che applicano in tal modo, anche se con diverse modalità, il disposto di cui al medesimo art. 9 del D.M. n. 1444/1968 nella parte in cui prevede per i nuovi edifici ricadenti in zone diverse dalla A, la distanza minima assoluta di mt. 10 tra pareti finestrate e pareti di edifici antistanti ; nel caso concreto, il quesito concerne il centro storico del Comune in questione: dobbiamo ipotizzare, in assenza di precisazioni sul punto da parte del medesimo Comune, che il centro storico venga identificato dal P.R.G.C. vigente con le zone A del D.M. n. 1444/1968 per le quali viene imposto, per gli interventi di risanamento conservativo e di ristrutturazione edilizia e, dunque, a maggior ragione, anche per gli interventi di nuova edificazione, qualora ammessi - il rispetto delle distanze intercorrenti tra i volumi edificati preesistenti, computati senza tener conto di costruzioni aggiuntive di epoca recente e prive di valore storico, artistico o ambientale. Considerando, dunque, che tali prescrizioni del P.R.G.C.- concernenti il rispetto di una determinata distanza dal confine per le nuove edificazioni non costituiscono applicazione letterale dell art. 9 del D.M. n. 1444/1968 che, invece, stabilisce distanze minime assolute tra fabbricati appare del tutto rispondente a logica interpretare il disposto di cui al comma 3 dell art. 14 T.U. Edilizia nel senso che il legislatore abbia inteso implicitamente, nel consentire la deroga alle distanze tra fabbricati di cui alle norme di attuazione degli strumenti urbanistici generali ed esecutivi comprendere anche le distanze dai confini previste dai medesimi strumenti urbanistici locali, pur sempre nel rispetto delle prescrizioni di cui all art. 9 D.M. n. 1444/1968; invero, non si vede per quale ragione giuridica fermo restando, appunto, il disposto di cui all art. 9 D.M. n. 1444/1968 -, dal punto di vista pubblicistico dovrebbe essere consentita la deroga alle distanze tra fabbricati previste nei P.R.G.C. (distanze, ovviamente, maggiori di quelle del D.M. n. 1444/1968) e non dovrebbe essere consentita la deroga alle distanze dai confini: in entrambi i casi, infatti, la tutela accordata dall ordinamento ai principi di igiene, salubrità e decoro delle costruzioni non verrebbe meno, posto che le disposizioni sulle distanze tra fabbricati di cui al D.M. n. 1444/1968 risulterebbero come in effetti risultano - comunque inderogabili. Ciò detto sotto il profilo sostanziale, occorre aggiungere che, in assenza di precedenti giurisprudenziali specifici sul punto, non si può tuttavia escludere che l opera pubblica oggetto del quesito posto possa essere oggetto di eventuali contestazioni, anche giudiziali, da parte del privato confinante: tali contestazioni potrebbero infatti basarsi sul dato letterale della norma di 4-5

5 cui all art. 14 del Testo Unico Edilizia che, al comma 3, consente appunto soltanto la deroga ai limiti di distanza tra i fabbricati di cui alle norme di attuazione degli strumenti urbanistici generali ed esecutivi, senza nulla specificare in merito alle distanze dal confine. Risulta, dunque, necessario che il Comune sia consapevole dell eventuale rischio di azioni, di carattere amministrativo e anche di carattere civilistico, a cui il privato confinante potrebbe dare corso nel caso concreto: conseguentemente, qualora l Amministrazione Comunale intendesse in concreto procedere alla realizzazione dell opera pubblica in oggetto, la relativa deliberazione dovrebbe essere particolarmente e dettagliatamente motivata; ovviamente, si dovrebbe provvedere all avvio del procedimento e alla sua comunicazione ai sensi dell art. 14, comma 3, D.P.R. n. 380/2001. Infine, per quanto concerne il fatto che la suddetta opera pubblica verrebbe realizzata in aderenza (continuazione su di un lato) ad una costruzione seminterrata esistente si può ritenere in termini necessariamente generali non potendo avere cognizione né dei luoghi né di eventuali atti di progetto o comunque di cartografie relative al caso concreto che, per quanto concerne tale aspetto, la costruzione in oggetto possa essere realizzata ricorrendo certe condizioni: invero, da un lato, si derogherebbe alla distanza tra fabbricati statuita dal P.R.G.C., ma derogabile ex art. 14, comma 3, Testo Unico Edilizia non ponendosi, in tal caso, il problema della distanza dal confine - dall altro lato, le prescrizioni imposte dall art. 9, comma 1, n. 1, del D.M. n. 1444/1968 per le zone A verrebbero rispettate, sempre che la costruzione seminterrata (preesistente) in oggetto possa essere considerata quale costruzione aggiuntiva di epoca recente e priva di valore storico, artistico o ambientale. 5-5