Il pubblico impiego nella Federazione russa

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1 Il pubblico impiego nella Federazione russa Russia 2004

2 INDICE 1. Introduzione 3 2. Nozioni generali 3 3. Principi fondamentali del pubblico impiego 7 4. Organizzazione del pubblico impiego 4.1. Categorie dei pubblici uffici Carriere e qualifiche Gradi e classi di merito Rapporto di servizio 5.1. Assunzione nel pubblico impiego Il contratto di impiego Doveri e diritti degli impiegati Valutazione dei dipendenti pubblici Incentivi e premi. Responsabilità disciplinare Risoluzione delle controversie individuali di lavoro Risoluzione del rapporto di lavoro La formazione del personale amministrativo Le riforme politico-amministrative nella Federazione russa 7.1. Introduzione I Tappa II Tappa III Tappa L'autogoverno locale IV Tappa Appendice 1. Gerarchia degli atti normativi 54 Appendice 2. Fonti principali 56 2

3 1. Introduzione La ricerca è diretta ad affrontare le problematiche inerenti l organizzazione ed il funzionamento del pubblico impiego russo, nonché la disciplina del rapporto di lavoro. In primo luogo vengono analizzate le nozioni generali attinenti al pubblico impiego ; in secondo luogo sono passati in rassegna i principi fondamentali che disciplinano questo settore, e infine viene focalizzata l attenzione sull organizzazione del personale russo e sulla sua classificazione in categorie. La ricerca si orienta poi verso un attenta disamina del rapporto di servizio nel quadro del pubblico impiego, soffermandosi in particolare sul contratto di lavoro, sui diritti e i doveri degli impiegati, e così via. Nella parte conclusiva viene esaminata la problematica attinente alla formazione e all aggiornamento professionale del personale. Alla luce delle riforme politico-amministrative adottate in Russia, che hanno innovato i principi fino ad allora vigenti in materia di pubblica amministrazione, si è ritenuto opportuno fare un breve excursus anche sugli aspetti principali di queste riforme, al fine di poter valutare la loro effettiva influenza sul pubblico impiego e sull attività dei dipendenti pubblici. La ricerca è corredata da un vasto elenco di documenti che approfondiscono i diversi aspetti della organizzazione del pubblico impiego, dell attività degli impiegati e della gerarchia degli atti normativi nell ordinamento russo. 2. Nozioni generali Le risorse impiegate nella pubblica amministrazione russa sono ingenti, in quanto rientrano nella sua sfera di competenza tutti gli istituti e tutte le imprese che vengono finanziate dal bilancio statale. Allo Stato fanno infatti riferimento l esercito, le scuole, le università, gli ospedali, le imprese pubbliche, e così via. Secondo il Programma federale di riforma del pubblico impiego della Federazione russa per gli anni , approvato con Decreto del Presidente della Federazione in data 19 novembre 2002, n. 1336, il numero totale dei dipendenti impiegati dalla Federazione, dagli Enti federati, 3

4 nonché dagli Enti di autogoverno locale 1 ammontava all inizio del 2002 a unità, e un consistente aumento era avvenuto negli anni precedenti, a seguito dell istituzione di una nuova struttura amministrativa dedicata a curare lo sviluppo dell economia di mercato. Da notare che la grandissima maggioranza di questi dipendenti non lavora presso la Federazione, ma presso gli Enti federati. Sempre secondo il citato Decreto, nel 1999 la Russia aveva 2,8 impiegati pubblici per 1000 abitanti, mentre la Gran Bretagna e gli Stati Uniti ne avevano rispettivamente 5,2 e 3,9. Ciò premesso è da rilevare che per pubblici impiegati si intendono soltanto coloro che svolgono un attività professionale presso l amministrazione federale o presso le amministrazioni degli Enti federati. I principali atti normativi che regolano il pubblico impiego nella Federazione Russa sono: La Costituzione della Federazione Russa; Le leggi federali, in particolare : La Legge federale 27 maggio 2003 n. 58 recante Ordinamento del pubblico impiego nella Federazione Russa ; La Legge federale 27 luglio 2004 n. 79 Sul pubblico impiego civile nella Federazione russa che contiene la disciplina organica della materia (in mancanza di altre specificazioni, è questa la fonte cui ci si riferisce nel testo con l espressione Legge federale); La Legge federale 30 dicembre 2001 n. 197(e successive modifiche) recante Codice del lavoro della Federazione russa I Decreti del Presidente della Federazione, tra i quali : Decreto del Presidente della Federazione russa 12 agosto 2002 n. 885, recante Principi generali di condotta dei dipendenti pubblici ; Decreto del Presidente della Federazione russa 19 novembre 2002 n. 1336, intitolato Programma federale sulla riforma del pubblico impiego nella Federazione russa ; 1 N.d.C. A termini dell art. 65 della Costituzione la Federazione russa è composta da 89 Enti o Soggetti diversi, che hanno a seconda dei casi il nome di Repubbliche, Territori, Regioni, Città federali, Regioni Autonome, Aree Autonome. La Costituzione prevede altresì, agli artt. 130 ss., la formazione di Enti di autogoverno locale o municipale. 4

5 Decreto del Presidente della Federazione russa 1 febbraio 2005 n. 110, recante Disciplina della procedura di valutazione dei dipendenti pubblici ; Decreto del Presidente della Federazione russa 1 febbraio 2005 n. 113, recante Procedura per il conferimento delle classi di merito nell impiego pubblico federale ; Decreto del Presidente della Federazione russa 1 febbraio 2005, n. 159, recante Approvazione del contratto standard per l assunzione nel pubblico impiego della Federazione russa. Seguono le Disposizioni emanate dal Governo della Federazione ; i Regolamenti adottati dagli organi (ad es. i Ministri) ed enti federali ; le Costituzioni o gli Statuti 2, le Leggi e i Regolamenti adottati dagli Enti federati ; Gli Statuti e le norme approvate dagli Enti di autogoverno locale 3. Vi sono, poi, una serie di atti normativi che disciplinano gli organi militarizzati. Come si può evincere dall elenco, il primo atto normativo che disciplina il pubblico impiego in Russia è la Costituzione, che stabilisce i principi fondamentali dell organizzazione del pubblico impiego. Tali principi possono essere suddividi in due gruppi. Nel primo rientrano le norme aventi portata generale, come gli articoli da 65 a 79, sull organizzazione della Federazione, gli articoli da 17 a 64, aventi ad oggetto i diritti e le libertà dell uomo del cittadino, nonché gli articoli da 80 a 93, sulla figura del Presidente della Federazione russa. Il secondo gruppo, invece, è costituito dalle norme costituzionali che regolano aspetti fondamentali del pubblico impiego, come gli articoli 32 e 97: in questi ultimi è per la prima volta utilizzato il termine pubblico impiego, che non esisteva nella Costituzione dell URSS e della Repubblica socialista federativa sovietica russa. In prima attuazione della Costituzione è intervenuta la Legge federale del 31 luglio 1995, recante i Principi fondamentali del pubblico impiego nella Federazione Russa, che ha fissato i cardini della intera organizzazione amministrativa. 2 N.d.C. In base alla Costituzione (art. 5, comma 2), le Repubbliche sono dotate di proprie Costituzioni, mentre gli altri Enti o Soggetti della Federazione sono dotati di Statuti. 3 Sul valore e la posizione reciproca di queste fonti v. infra l Appendice 1. 5

6 Tale legge è stata parzialmente modificata dalla successiva Legge federale 27 maggio 2003 n. 58, recante Ordinamento o sistema del pubblico impiego della Federazione russa, ed è stata poi completamente abrogata dalla Legge federale 27 luglio 2004 n. 79, che detta la normativa organica Sul pubblico impiego civile nella Federazione russa. Si è avuta così una riforma complessiva del pubblico impiego, secondo le indicazioni contenute nel già citato Programma federale di riforma dell impiego pubblico della Federazione russa per gli anni , che allo scopo di migliorare l efficienza delle prestazioni offerte dal pubblico impiego indicava tra i suoi obbiettivi : - instaurare un principio di uniformità del regime applicabile al pubblico impiego a tutti i livelli di potere presenti nella Federazione; - definire i ruoli, i poteri e le responsabilità degli impiegati attraverso l esatta descrizione delle mansioni d ufficio ; - assicurare l apertura della pubblica amministrazione alla società civile, e il controllo di quest ultima sulla prima ; - applicare nuove tecniche per la selezione del personale e per la valutazione del rendimento lavorativo ; - implementare programmi di formazione e qualificazione professionale del personale ; - individuare meccanismi idonei a rilevare e risolvere i conflitti di interesse, e introdurre una disciplina legale dell etica professionale che deve guidare i dipendenti pubblici. Su queste basi, la Legge federale definisce in primo luogo la nozione di pubblico impiego civile (art. 3), stabilisce i principi fondamentali della materia (art.4), indica le fonti che sono competenti a disciplinarla (art.5), e impone agli Enti di autogoverno il rispetto delle disposizioni relative ai requisiti di assunzione, ai doveri e alle restrizioni di carattere generale, alla formazione e qualificazione professionale degli impiegati (art. 7). La Legge disciplina poi le carriere, le qualifiche e le classi di merito dei pubblici dipendenti. Essa contempla altresì i diritti di questi ultimi, stabilendo un sistema di garanzie, e ne enuncia i doveri ; disciplina inoltre l assunzione in servizio, gli stipendi e le ferie, la valutazione degli impiegati e i motivi per i quali essi possono essere sospesi o esonerati dal servizio. 6

7 Si deve ricordare che il Codice del Lavoro funge da fonte integrativa in materia di pubblico impiego, ossia disciplina il rapporto di servizio degli impiegati pubblici in tutte le parti che non risultano regolate dalla leggi ad esso dedicate. Il Codice enuncia le norme riguardanti il contratto di lavoro privato, le garanzie e le sanzioni. La Costituzione della Federazione russa e le citate Leggi federali hanno avviato il processo legislativo negli Enti che compongono la Federazione, contribuendo alla creazione di una cospicua base normativa. Questo ha comportato l esistenza ad oggi di decine di leggi e di altri atti normativi approvati dagli Enti stessi nella materia del pubblico impiego. Questa legislazione autonoma dimostra che gli Enti facenti parte della Federazione Russa stanno acquisendo una indipendenza economica, e appaiono in grado di esercitare i loro poteri in un crescente numero di materie. Da rilevare che i soggetti in questione nell elaborare leggi in materia di pubblico impiego hanno affrontato problemi di conflitto con la legislazione federale, risolvendoli però brillantemente. 3. Principi fondamentali del pubblico impiego. Per individuare i principi fondamentali su cui si basa il pubblico impiego bisogna considerare non soltanto la Legge federale 27 luglio 2004 n. 78, ma anche la precedente Legge federale 27 maggio 2003 n. 58, che ne detta un elenco più completo. Essi sono : 1) federalismo; 2) legalità; 3) priorità dei diritti e delle libertà dell uomo e del cittadino; 4) eguale diritto di accesso ai pubblici uffici per tutti i cittadini; 5) carattere unitario dei principi legali e organizzativi dell amministrazione russa, che assicuri un approccio comune all organizzazione del pubblico impiego; 6) coordinamento con il pubblico impiego municipale ; 7

8 7) apertura della pubblica amministrazione e sottoposizione al controllo sociale, attraverso un informazione obbiettiva sull attività svolta dalla pubblica amministrazione ; 8) professionalità e competenza degli impiegati ; 9) protezione del dipendente pubblico da interferenze arbitrarie nella sua attività d ufficio. Passiamo ora ad evidenziare le caratteristiche dei principi enunciati. Il primo e il quinto principio enunciano l unitarietà del sistema amministrativo russo, pur nel rispetto della divisione delle competenze tra la Federazione e gli Enti che ne sono membri. Questo principio è una conseguenza naturale dell ordinamento dello Stato federale stabilito dalla Costituzione. In base alle Legge federale 27 maggio 2003, n. 58 (art. 4), alla Federazione spetta regolare il pubblico impiego federale; il pubblico impiego presso gli Enti che compongono la Federazione viene invece regolato dalle leggi e dagli altri atti normativi adottati da tali Enti in conformità ai principi costituzionali e alle Leggi Federali sul pubblico impiego. Ciò significa che tutti gli impiegati pubblici sono sottomessi a regole generali comuni, indipendentemente dal fatto che siano in servizio presso la Federazione russa o presso uno dei suoi membri. Così, il capitolo III della Legge federale 27 luglio 2004 n. 79, rubricato Statuto del pubblico impiegato, stabilisce i diritti e i doveri di tutte le persone che lavorano nel pubblico impiego, sia della Federazione che degli Enti federati. Nella Federazione russa esiste inoltre un unico sistema di classificazione degli uffici statali, e un'unica procedura per l assunzione al pubblico impiego. Il principio in esame garantisce così l indipendenza dell amministrazione dagli eventuali cambiamenti politico-istituzionali. Il secondo principio indica la sottoposizione dell attività amministrativa alle regole giuridiche, secondo la gerarchia degli atti che le producono, a garanzia dei cittadini. Esso impone altresì di disciplinare con legge lo statuto dei pubblici dipendenti, a garanzia di questi ultimi. Il terzo principio indica la priorità dei diritti e delle libertà dell uomo e del cittadino riconosciuti dalla Costituzione della Federazione russa come valore supremo. Il riconoscimento, il rispetto e la difesa dei diritti e delle 8

9 libertà dell uomo rappresentano un dovere per lo Stato e per i suoi dipendenti. L inosservanza di tale principio costituisce una grave violazione dei doveri d ufficio. Il quarto principio disciplina l accesso paritario dei cittadini ai pubblici uffici. La procedura di assunzione al pubblico impiego può contemplare come requisiti soltanto il possesso della cittadinanza della Federazione russa, la capacità di parlare correntemente la lingua ufficiale di quest ultima (il russo), e il possesso di un adeguata preparazione professionale, certificata dai titoli di studio. Così nei requisiti di assunzione, come nelle condizioni di impiego non possono essere fatte distinzioni di razza, nazionalità, ricchezza, residenza, credo religioso, convinzioni politiche o filosofiche, appartenenza ad associazioni, e in generale distinzioni che non attengano alle qualità professionali che deve possedere il pubblico impiegato. Il sesto principio stabilisce il coordinamento tra la pubblica amministrazione della Federazione e degli Enti federati con quella municipale, onde assicurare l efficienza complessiva del sistema. Il settimo principio, quello dell accessibilità della pubblica amministrazione, impone innanzi tutto che le leggi debbano essere pubblicate, e che qualsiasi atto giuridico avente ad oggetto i diritti, le libertà e i doveri dei cittadini non possa entrare in vigore se prima non è pubblicato ufficialmente. In conseguenza di questo principio l impiegato ha il dovere di rendere accessibili al pubblico gli atti normativi e i documenti adottati dell ente di appartenenza, se riguardano direttamente diritti e libertà. Va posto in evidenza, però, che la Legge Federale istituisce alcune limitazioni a questo principio, stabilendo che l impiegato è tenuto a rispettare il segreto di Stato e il segreto d ufficio riguardanti informazioni che in base alla legge possono mettere in pericolo l interesse nazionale. Si può quindi affermare che il pubblico impiego della Federazione russa si basa sulla combinazione dei principi di pubblicità e di confidenzialità, che debbono essere bilanciati in modo da assicurare la massima informazione dei cittadini senza però ledere l interesse nazionale. L ottavo principio richiede professionalità e competenza nei pubblici dipendenti. La prima impone all impiegato l adempimento costante dei suoi doveri d ufficio ; la competenza, invece, riflette il volume delle conoscenze e dell esperienza lavorativa dell impiegato. Un adeguata 9

10 professionalità funge da stimolo per l acquisizione di nuove cognizioni, per l approfondimento di quelle già possedute, per lo sviluppo delle capacità organizzative, per l osservanza della disciplina. L attività diretta ad assicurare l esercizio dei poteri degli organi pubblici deve insomma essere considerata una professione che richiede un alta qualificazione e un esperienza adeguata, che può essere acquisita e mantenuta soltanto svolgendo un lavoro costante e diligente. Questo tipo di attività è molto importante per lo Stato, e la Legge federale, affermando il principio della professionalità e competenza degli impiegati, riconosce che la posizione di quest ultimi, nella maggior parte dei casi, dipende da loro stessi, dalla loro attività e dal loro sforzo per raggiungere il più alto rendimento. Il nono principio garantisce l indipendenza dei dipendenti pubblici dalle indicazioni che provengano da partiti politici o da movimenti o da organizzazioni sociali o religiose. Questo principio è insito nella Costituzione, che riconosce la più ampia libertà ideologica e politica, e stabilisce che nella Federazione russa nessuna ideologia può assurgere a ideologia statale. I doveri e le funzioni degli impiegati statali richiedono quindi una assoluta imparzialità ideologica e politica. Da precisare che il principio in questione non impedisce all impiegato statale di far parte di un partito politico o di una associazione. Lo scopo di questo principio è quello di rendere liberi gli impiegati dall influenza e dal controllo dei partiti politici, affinché essi possano lavorare indipendentemente dai cambiamenti della maggioranza di governo, e non debbano temere il licenziamento per motivi politici nel caso in cui salga al potere il partito politicamente opposto a quello di appartenenza. La legge federale 27 luglio 2004 n. 79 sul pubblico impiego civile ha specificato il principio in esame, prevedendo espressamente (art. 4, n. 5) che tale tipo di impiego ha carattere di stabilità. Tale ultimo principio consente di limitare l avvicendamento del personale e di garantire continuità nello svolgimento delle mansioni impiegatizie, ciò che rappresenta una delle condizioni più importanti del funzionamento della pubblica amministrazione. La stabilità in ruolo e la certezza della posizione di carriera sono infatti elementi fondamentali sia per la struttura di appartenenza dell impiegato, sia per l impiegato stesso. Quest ultimo gode così di idonee garanzie anche per il caso in cui l organizzazione del pubblico impiego sia sottoposta a radicali cambiamenti. In sostanza, lo status degli impiegati non può dipendere dalla situazione politica, dalla volontà arbitraria di una persona fisica o da cambiamenti organizzativi che potrebbero risultare ingiustificati. 10

11 Alla luce delle considerazioni emerse dall analisi dei nove principi fondamentali in materia di pubblico impiego, passiamo ora ad esaminare le varie categorie di uffici e di impiegati pubblici. 4. Organizzazione del pubblico impiego. 4.1 Categorie dei pubblici uffici. In base alla legge federale 27 maggio 2003 n. 58 sull ordinamento del pubblico impiego della Federazione russa, i pubblici uffici si dividono in due grandi settori, che riguardano l uno l esercizio dei poteri costituzionali della Federazione e degli Enti federati, e la loro immediata attuazione, l altro le attività dirette ad assicurare l esercizio di tali poteri. Ai pubblici uffici del primo tipo appartengono le cariche di : Presidente della Federazione russa; Capo del Governo della Federazione russa; Presidente delle Assemblee parlamentari della Federazione russa; Dirigente degli Apparati degli organi costituzionali ; Deputato; Ministro; Magistrato. Si tratta di uffici previsti dalla Costituzione e dalle Leggi federali, o rispettivamente dalle Costituzioni, dagli Statuti e dalle leggi degli Enti federati, che riguardano l esercizio dei supremi poteri statali da parte degli organi della Federazione o degli Enti federati, oppure la diretta attuazione di tali poteri da parte delle persone che sono investite di tale compito dagli atti normativi suddetti. Le persone che ricoprono questi uffici, svolgendo funzioni statali di primaria importanza, possono intrattenere rapporti con altri soggetti, pubblici o privati, agendo in nome e per conto dello Stato. Questi uffici dispongono di apparati serventi disciplinati e gestiti in maniera autonoma, sia pure sulla falsariga delle Leggi federali sul pubblico impiego. In particolare, è disciplinato con Decreto del Presidente della Federazione in data 2 ottobre 1996 (più volte emendato) lo Statuto 11

12 dell Amministrazione del Presidente medesimo, che contempla, al vertice, il Dirigente dell Amministrazione, seguito dai suoi Primi Assistenti e Assistenti. Nei ruoli sono altresì previsti il Capo della Cancelleria del Presidente, i Capi degli uffici amministrativi, l Addetto stampa, il Capo del protocollo, i Rappresentanti plenipotenziari e i Consiglieri presidenziali. La Duma di Stato (corrispondente alla nostra Camera dei deputati), a sua volta, ha disciplinato con Regolamento emanato il 16 febbraio 2004 il proprio Apparato servente, come previsto dal Regolamento generale della Duma stessa (art.78). Al vertice si trova il Dirigente dell Apparato, che è nominato e esonerato dall impiego su deliberazione del Presidente dell Assemblea d intesa con il Consiglio della Duma (composto dal Presidente stesso e dai Capi dei Gruppi parlamentari). Al Dirigente spetta proporre al Presidente dell Assemblea l organigramma dell Apparato, la misura delle retribuzioni e la disciplina del lavoro. In questa rientra obbligatoriamente, in base al Regolamento, il divieto di costituire all interno degli uffici sezioni di partito o di chiese, o di altre organizzazioni sociali, escluse quelle professionali. I dipendenti dell Apparato sono considerati impiegati pubblici, i posti di ruolo da essi ricoperti debbono corrispondere ai posti previsti nell elenco delle carriere e delle qualifiche del pubblico impiego, e le condizioni di lavoro debbono corrispondere alla legislazione federale sul pubblico impiego. Queste disposizioni sono tuttavia derogate dalle norme e istruzioni adottate all interno dell Apparato. Ai pubblici uffici del secondo tipo, che svolgono le attività amministrative propriamente dette, corrispondono i posti del pubblico impiego. In base alla Legge federale 27 maggio 2003 n. 58 (artt.1 e 5), sono tali gli uffici che hanno il compito di assicurare l esercizio dei poteri attribuiti agli organi e alle persone che esercitano i poteri o rivestono le cariche di natura costituzionale o paracostituzionale, precedentemente enumerate. Su questa base, la Legge federale 27 luglio 2004 n. 79, all art. 3, definisce pubblico impiego civile l attività professionale svolta dai cittadini che sono incardinati in un ufficio avente tale compito o finalità. 12

13 Il pubblico impiego. così definito, si divide in : - impiego civile - impiego militare - impiego di polizia. Mentre gli ultimi due sono necessariamente riservati alla Federazione, il pubblico impiego civile si distingue in pubblico impiego presso la Federazione e pubblico impiego presso un Ente federato. 4.2 Carriere e qualifiche. In base alla legge sulla Disciplina del pubblico impiego civile i posti di ruolo si suddividono nelle seguenti carriere : 1) carriera direttiva corrispondente ai posti di dirigente o dirigente supplente tanto di amministrazioni federali o di loro unità organizzative, quanto di amministrazioni degli Enti federati e di loro unità organizzative, a tempo determinato o indeterminato ; 2) carriera di assistente (o consigliere) corrispondente ai posti istituiti per coadiuvare i dirigenti summenzionati nell esercizio dei loro poteri, e destinati ad essere occupati soltanto per la durata del mandato spettante agli stessi dirigenti ; 3) carriera di esperto corrispondente ai posti istituiti a tempo indeterminato con la finalità di supportare tecnicamente l attività delle pubbliche amministrazioni ; 4) carriera di ausiliario corrispondente ai posti istituiti a tempo indeterminato per assicurare all attività della pubblica amministrazione un supporto di tipo organizzativo, informativo, documentale, contabile o altro. Le carriere si articolano a loro volta nei seguenti gruppi di qualifiche : 1) qualifiche superiori ; 2) qualifiche principali ; 3) qualifiche avanzate ; 13

14 4) qualifiche seniores ; 5) qualifiche juniores. I posti appartenenti alle carriere direttive e di assistente sono suddivise nelle qualifiche superiori, principali e avanzate ; i posti della carriera tecnica sono suddivisi nelle qualifiche superiori, principali, avanzate e seniores ; i posti della carriera ausiliaria sono suddivisi nelle qualifiche principali, avanzate, seniores e juniores. 4.3 Gradi e classi di merito. L introduzione dei gradi e delle classi di merito rappresenta un ritorno alle tradizioni russe del passato. Nello Stato russo del XVI e XVII secolo esistevano i libri delle categorie dove ogni anno venivano registrate le nuove nomine a impiegato statale e gli incarichi che lo zar affidava ai pubblici ufficiali. I libri delle categorie furono aboliti da Pietro I, il quale introdusse un sistema unico di ranghi. Tale sistema veniva documentato nella Tabella dei ranghi di servizio, introdotta nell ordinamento russo nel 1722, dove venivano registrati i ranghi di 14 categorie, ciascuna delle quali corrispondeva ad un ufficio in campo militare o civile. Il Decreto del potere sovietico del 16 dicembre 1917 abolì tutti i gradi, i ranghi e i titoli sino ad allora esistenti. I gradi e le classi di merito vengono attribuiti agli impiegati in base ad un esame, ed hanno lo scopo di indicare il livello di preparazione professionale del soggetto. Nel sistema del pubblico impiego russo esistono i seguenti gradi e classi di merito (enumerati dall art. 11 della Legge federale) : Consigliere di Stato effettivo della Federazione russa di I, II e III classe. Questo grado si può conferire soltanto agli impiegati che appartengono al I gruppo, ovvero godono della qualifica superiore del pubblico impiego; Consigliere di Stato della Federazione russa di I, II e III classe. Questo grado si riferisce agli impiegati che godono della qualifica principale del pubblico impiego, cioè agli appartenenti al II gruppo; Consigliere del pubblico impiego della Federazione russa di I, II e III classe. Questo grado si può conferire agli impiegati che ricoprono la qualifica avanzata, quindi del III gruppo; 14

15 Assistente esecutivo del pubblico impiego della Federazione russa di I, II e III classe. Questo grado viene attribuito agli impiegati che ricoprono la qualifica seniores, quindi del II gruppo; Segretario del pubblico impiego della Federazione russa di I, II e III classe. Questo grado si conferisce agli impiegati che ricoprono le qualifiche juniores, quindi del I gruppo. Questo tipo di classificazione è applicabile agli impiegati civili, in conformità con la legge federale generale, mentre alle cariche militari e diplomatiche si applicano categorizzazioni diverse. Le classi di merito appena elencate vengono attribuite ad ogni impiegato statale in base alla qualificazione professionale e all anzianità di servizio. In base al Decreto del Presidente della Federazione 1 febbraio 2005, n. 113, la classe iniziale viene conferita dopo il superamento di un esame, o in ogni caso non prima di tre mesi dal momento dell assunzione. Quelle successive invece vengono attribuite allo scadere di un determinato periodo di tempo, che va da un anno a due anni a seconda del livello della qualifica di appartenenza. Al fine di incentivare e riconoscere l eccellenza del servizio prestato, la classe può essere attribuita all impiegato anche allo scadere dei sei mesi di permanenza nella classe precedente ; oppure può essere attribuita non la classe immediatamente successiva, ma quella ad essa superiore. In particolare sono stabilite le modalità di conferimento del grado di Consigliere effettivo della Federazione russa, che è di competenza del Presidente della Federazione russa, così come avviene per il conferimento dei gradi supremi militari (maresciallo, generale d armata) e dei gradi superiori speciali (generale/colonnello del servizio interno, della milizia, della giustizia). 5. Rapporto di servizio 5.1. Assunzione nel pubblico impiego. La procedura di assunzione nel pubblico impiego è disciplinata da diversi atti normativi della Federazione russa, in primis dalla Legge federale Sul pubblico impiego civile nella Federazione russa. Secondo le disposizioni legislative, hanno diritto di partecipare al concorso per l assunzione nel pubblico impiego tutti i cittadini della Federazione russa 15

16 maggiori di anni 18, che parlino correntemente la lingua russa e che posseggano i requisiti professionali richiesti dalla legge federale. L assunzione e la permanenza in servizio, come già detto, non ammettono nessuna limitazione diretta o indiretta sulla base di razza, nazionalità, lingua, provenienza, condizioni patrimoniali o di servizio, residenza, appartenenza a una confessione religiosa o ad un associazione. Esistono tuttavia alcuni casi di incapacità, espressamente previsti dalla Legge federale (art. 16). In particolare non si può essere assunti o rimanere in servizio ove ricorrano: incapacità di intendere e di volere, totale o parziale, riconosciuta con sentenza passata in giudicato; interdizione dai pubblici uffici in base ad una sentenza di condanna passata in giudicato; violazione del segreto di Stato o di altri segreti stabiliti dalla legge; malattia grave, certificata dal servizio sanitario nazionale, che impedisca di adempiere ai doveri d ufficio ; parentela diretta o acquisita con il soggetto al controllo del quale l impiegato statale, nell adempimento dei suoi doveri, risulta sottoposto ; inosservanza del Codice di condotta stabilito dalla Legge federale; perdita della cittadinanza, o acquisto della cittadinanza di un altro Stato; possesso della cittadinanza di un altro Stato, esclusi i casi in cui l accesso al pubblico impiego è regolato reciprocamente da accordi internazionali; presentazione di documenti falsi o di informazioni deliberatamente false al momento dell assunzione ; omessa comunicazione, o comunicazione deliberatamente falsa riguardo al proprio reddito e alle proprietà immobiliari e mobiliari ; 16

17 Da rilevare che per alcune categorie di impiegati le leggi federali possono prevedere ulteriori limitazioni, come avviene ad esempio per gli impiegati dell Ispettorato del Lavoro. Per alcuni uffici statali esistono anche limitazioni riguardanti lo svolgimento di attività politica : ad esempio all impiego nel servizio militare possono accedere soltanto persone che non svolgano tale attività e che non facciano parte di nessun partito. A norma dell art. 12 della Legge federale, oltre ai requisiti generali richiesti per accedere al servizio e per rimanervi, l impiegato è tenuto a possedere : - un livello di istruzione adeguato al posto di ruolo che intende ricoprire o ricopre; - una precedente esperienza lavorativa, se la legge richiede per un determinato impiego una certa anzianità di servizio; - una preparazione professionale e una serie di abilità che spetta ai regolamenti delle amministrazioni interessate stabilire, e che vengono incluse nel manuale d ufficio. Un requisito molto importante per accedere ai pubblici uffici è costituito dal grado di istruzione che l aspirante possiede. Infatti, per ricoprire le qualifiche superiori e principali è necessario avere una seconda laurea, oppure il diploma di un corso post-universitario in Scienza dell amministrazione. Per ricoprire le qualifiche avanzate e seniores è necessario avere una laurea specialistica in Amministrazione centrale e municipale, o un altra riconosciuta come equivalente. Infine, per ricoprire le qualifiche juniores è sufficiente possedere un diploma professionale o un altro tipo di preparazione riconosciuto come equivalente. La congruità del titolo posseduto, o degli eventuali equipollenti, è valutata da un organo federale, il Consiglio sugli affari del pubblico impiego, il quale è chiamato ad applicare la Legge federale del 10 luglio 1992 Sull istruzione. Infatti, per assicurare il carattere universale dell istruzione su tutto il territorio russo sono stati introdotti degli standard di istruzione che includono una componente federale e una componente locale. Questi standard costituiscono la base per accertare se un titolo di istruzione sia equivalente ad un altro, in quanto stabiliscono il contenuto minimo ed il volume massimo dei programmi stessi, oltre alla preparazione minima necessaria che tutti gli studenti devono avere per ricoprire un determinato impiego. In particolare, lo standard 17

18 dell istruzione professionale superiore è stato approvato dalle Disposizioni del Governo della Federazione russa emanate in data 12 agosto 1994 n La procedura di assunzione al pubblico impiego è minuziosamente disciplinata dalla Legge federale, negli artt. 21 ss. L assunzione al pubblico impiego si realizza, come già detto, in seguito all espletamento di un regolare concorso ; ciò vale anche per il trasferimento dell impiegato ad un posto diverso. Esistono tuttavia alcune eccezioni al principio del concorso : ad esempio, se si tratta di posti a tempo determinato nella carriera direttiva o di assistente ; o se si tratta di assumere personale delle qualifiche juniores. La legge disciplina anche l organizzazione delle commissioni di concorso. Queste debbono comprendere, in misura non inferiore ad un quarto dei membri, esperti indipendenti designati dal competente Ufficio per la gestione del personale tra persone che fanno parte di istituzioni scientifiche o scolastiche. Inoltre, della commissione concorsuale non possono far parte persone che si possano trovare in conflitto di interessi nello svolgimento della loro funzione. Il resto della disciplina relativa alla procedura concorsuale è approvata con decreto del Presidente della federazione russa. La Legge federale si limita ad aggiungere che i candidati possono impugnare le decisioni della commissione sia davanti agli organi di giustizia interna che davanti al giudice. A norma dell art. 27 della Legge federale, al nuovo assunto e all impiegato promosso ad una classe o qualifica superiore può essere imposto un periodo di prova, di durata variabile da tre mesi ad un anno, purché il decreto di nomina e il contratto di servizio lo prevedano espressamente. In questo arco di tempo non può essere incluso il periodo di malattia dell impiegato o altro periodo nel quale egli non ha svolto le sue funzioni. Ove abbia ottenuto risultati insufficienti durante il periodo di prova, l impiegato può essere retrocesso al posto precedentemente occupato, oppure essere esonerato dal servizio previa comunicazione motivata. Entrambe queste misure possono essere impugnate dall interessato davanti al giudice. Viceversa, se il periodo di prova si conclude positivamente, all impiegato viene conferita la classe di merito, e da allora in poi non può essere destituito se non per gravi motivi espressamente previsti dalla legge. 18

19 Da notare che in base alla legge il risultato si considera comunque positivo, se l impiegato continua di fatto ad occupare il proprio posto di lavoro dopo la scadenza del periodo di prova. La persona assunta al pubblico impiego assume lo status di pubblico impiegato e di soggetto del rapporto d ufficio. Per rapporto d ufficio si intende la relazione che si instaura tra l impiegato e l ufficio in cui esso è incardinato. I rapporti d ufficio, regolati dalle norme del diritto amministrativo, costituiscono una rete di relazioni giuridiche. Esse nascono in seguito alla decisione dell amministrazione che attribuisce il posto ad un determinato soggetto, stabilendo poi il momento in cui nascono in capo al soggetto i doveri d ufficio e i diritti personali. 5.2 Il contratto di impiego. Sulla base del decreto di assunzione o di nomina, adottato dall amministrazione, viene poi redatto il contratto di impiego o di lavoro. Il contenuto del contratto, nonché la procedura per la stipulazione e per la risoluzione dello stesso sono disciplinati dalla Legge federale negli artt. 23 ss. Per contratto di impiego si intende un accordo tra l impiegato statale e l amministrazione, in base al quale l impiegato si assume il dovere di adempiere ai doveri d ufficio così come sono stabiliti dal manuale d ufficio. Egli si impegna altresì a rispettare la disciplina, secondo le indicazioni dei suoi superiori, mentre l amministrazione si assume l obbligo di pagargli lo stipendio e di assicurargli tutte le previste garanzie sociali. Il contratto include tutte le condizioni che sono tipiche di qualsiasi contratto di lavoro : posto di lavoro assegnato, data di inizio, stipendio, diritti e doveri delle parti legati all adempimento dei doveri d ufficio, assistenza sanitaria, previdenza sociale. In aggiunta alle condizioni obbligatorie, il contratto di lavoro può contenere condizioni supplementari stabilite in accordo tra le parti, come l obbligo del periodo di prova, l obbligo di rispettare il segreto di Stato o altri segreti legali, l obbligo di seguire un corso di formazione. Queste condizioni, però, non possono peggiorare la posizione dell impiegato statale così come è garantita dalla legislazione federale sul lavoro. In altre parole, le parti non possono derogare in pejus alle condizioni contrattuali stabilite dalla legge federale. 19

20 Il contratto deve inoltre disciplinare la responsabilità delle parti per l inadempimento totale o parziale dei reciproci obblighi in conformità della legislazione federale. Il contratto di lavoro può essere a tempo indeterminato o a tempo determinato (per un periodo variabile da uno a cinque anni). La legge federale determina le condizioni in presenza delle quali è obbligatorio stipulare un contratto a tempo determinato : ad esempio, per l assunzione ad un posto di carriera di dirigente o di assistente ; per l assunzione ad un posto della carriera diplomatica o consolare ; per la supplenza di un pubblico impiegato assente, che però mantiene il suo posto. La legislazione federale può inoltre prevedere altri casi. A norma dell art. 26 della legge federale, per la stipula del contratto il cittadino deve presentare i seguenti documenti : - una domanda compilata e sottoscritta personalmente dall aspirante ; - il passaporto ; - il libretto di lavoro, salvo che non si tratti di primo impiego ; - il certificato della previdenza sociale, salvo che non si tratti di primo impiego ; - il certificato fiscale ; - il certificato relativo al servizio militare ; - il certificato del titolo di studio; - documentazione del reddito e delle proprietà mobiliari e immobiliari possedute. E prevista anche la possibilità che l amministrazione interessata richieda ulteriori documenti. Il contratto viene redatto in due copie, ciascuna delle quali viene firmata dall impiegato e dal dirigente dell amministrazione corrispondente. Una copia rimane all ufficio del personale, l altra viene consegnata all impiegato. Il modulo standard del contratto è stato approvato con Decreto del Presidente della Federazione 16 febbraio 2005, n Doveri e diritti degli impiegati. Gli impiegati pubblici rappresentano una categoria particolare tra i lavoratori russi. La legislazione federale stabilisce puntualmente le 20

21 condizioni del loro lavoro, i diversi aspetti della loro attività e i loro doveri e diritti. I doveri rappresentano una parte molto importante della disciplina del pubblico impiego. L esistenza di una fitta rete di norme che tutelano l impiegato statale lo incentiva a non venir meno ai suoi doveri che sono di due tipi: doveri d ufficio e doveri generali di servizio. I doveri d ufficio degli impiegati sono legati al tipo di posto che occupano. Essi sono stabiliti in base alle mansioni di ciascuna categoria secondo le particolarità funzionali e le competenze dell amministrazione corrispondente, e sono espressamente elencati nel manuale d ufficio. A norma dell art. 24, comma 7, della Legge federale, è proibito richiedere all impiegato l adempimento di compiti non previsti dal contratto di servizio e dal manuale d ufficio. Quest ultimo è stato espressamente previsto dal Programma federale di riforma nell ambito delle misure intese ad assicurare l efficienza delle pubbliche amministrazioni. Secondo l art. 47 della Legge federale, il manuale d ufficio deve includere : 1) i requisiti attinenti alle conoscenze e alle abilità; eventualmente, all anzianità di servizio o alla precedente esperienza lavorativa ; 2) i compiti o mansioni, la responsabilità per inadempimento totale o parziale degli stessi, i diritti dell'impiegato ; 3) le materie sulle quali il dipendente è obbligato o facoltizzato a decidere autonomamente ; 4) le materie sulle quali egli è obbligato o facoltizzato a collaborare alla preparazione di provvedimenti ; 6) i tempi e le procedure di adozione di tali provvedimenti ; 7) i servizi da prestare in favore di cittadini e organizzazioni ; 8) gli indicatori dell efficienza e del rendimento delle attività svolte dall impiegato. 21

22 I modelli standard dei manuali d ufficio dovranno essere approvati dall Ufficio per la gestione del personale dell Amministrazione interessata. In base alla Legge federale (art.44), questo è un apposito organismo che dovrà essere istituito per svolgere le seguenti funzioni : - curare la selezione del personale ; - presentare proposte per l implementazione della normativa vigente ; - predisporre tutti i provvedimenti relativi ai bandi di concorso e allo svolgimento degli stessi, alla stipula del contratto di impiego, alla nomina dell impiegato, al suo licenziamento o esonero ; - conservare il libretto di lavoro e il fascicolo personale dell impiegato; - curare il registro nel quale debbono essere iscritti tutti gli impiegati che lavorano presso l Amministrazione ; - assicurare il funzionamento della Commissione per la risoluzione dei conflitti di interesse ; - organizzare la valutazione degli impiegati ; - organizzare l aggiornamento e la riqualificazione professionale degli stessi ; - assicurare lo sviluppo di carriera degli impiegati ; - controllare l accuratezza delle informazioni comunicate dal cittadino al momento dell assunzione ; - organizzare le inchieste interne ; - curare il periodico aggiornamento delle informazioni relative al reddito e alle proprietà dei dipendenti pubblici ; - svolgere attività di consulenza a beneficio degli impiegati su tutti gli aspetti del pubblico impiego, e in primo luogo di quelli legali. I doveri generali di servizio sono stabiliti dall art. 15 della Legge federale sul pubblico impiego civile. Essi riguardano (oltre all obbligo di svolgere i compiti stabiliti dal manuale d ufficio ) : il rispetto e l applicazione della Costituzione russa, delle Leggi federali e delle leggi degli enti che compongono la Federazione russa; l esecuzione degli ordini impartiti dai superiori, purché adottati nei limiti della loro legittima autorità; il rispetto dei diritti e degli interessi legittimi dei cittadini ; il mantenimento del livello di qualificazione necessario per l adeguato svolgimento dei compiti ; il rispetto del segreto di Stato e di ogni altro segreto protetto dalla legge, oltre all obbligo di non divulgare le informazioni, di cui si venga a 22

23 conoscenza per motivi di servizio, che riguardino la vita privata, l onore e la dignità dei cittadini; la custodia della proprietà pubblica, inclusi i beni dei quali l impiegato dispone per l adempimento dei suoi compiti ; la comunicazione di tutte le informazioni personali o relative ai propri familiari richieste in base alla legge, ivi incluse quelle riguardanti il reddito e le proprietà mobiliari e immobiliari ; la immediata comunicazione dell avvenuta rinunzia alla cittadinanza della Federazione, o dell acquisto della cittadinanza di uno Stato straniero ; l osservanza di tutte le restrizioni e proibizioni previste dalle leggi federali, nonché degli obblighi previsti dal Codice di condotta ; la tempestiva denuncia ai superiori delle situazioni di conflitto di interessi che potrebbero insorgere nell esercizio dei compiti, e l adozione delle misure necessarie ad evitarle. La Legge federale precisa che l impiegato non è tenuto ad eseguire gli ordini che ritiene illegittimi ; in tal caso deve indicare per iscritto i motivi del proprio rifiuto, specificando le norme costituzionali o legislative che ritiene violate e richiedendo al proprio superiore una conferma scritta dell ordine ricevuto. Se invece l ordine illegittimo viene eseguito, l impiegato e il suo superiore ne sopporteranno la responsabilità disciplinare, civile, penale e amministrativa. I doveri generali così elencati rinviano ad altre fonti, o ad altre disposizioni della stessa legge federale. In particolare, per non incorrere nella violazione del segreto di Stato bisogna far riferimento alla Lista di informazioni che sono considerate segreto di Stato, approvata con Decreto del Presidente della Federazione russa del 30 novembre Tale lista contiene le informazioni riguardanti l attività dello Stato in campo militare, economico, di politica estera, di spionaggio, di polizia investigativa, la divulgazione delle quali può danneggiare la sicurezza dello Stato. Quanto alle proibizioni e restrizioni generali, esse sono previste dall art. 17 della Legge federale, e mirano ad assicurare l imparzialità dell impiegato nell adempimento dei suoi doveri, impedendo eventuali abusi. Secondo la Legge federale, l impiegato non può: 23

24 occuparsi a pagamento della gestione di organizzazioni commerciali, salve le eccezioni previste dalla legge federale; essere membro del Parlamento o del Governo di uno degli Enti che compongono la Federazione o degli Enti di autogoverno, né occupare una carica elettiva e retribuita del sindacato; svolgere attività imprenditoriali; acquistare valori che possono produrre reddito, nei casi previsti dalla legge federale; agire come avvocato o legale rappresentante di terzi all interno dell amministrazione dove lavora, salve le eccezioni previste dalla legge federale ; ricevere da persone fisiche o giuridiche regali, compensi in denaro, servizi, o qualsiasi altra utilità in relazione all adempimento dei doveri d ufficio : il divieto permane anche dopo il pensionamento; viaggiare all estero a spese di privati in connessione all esercizio delle proprie funzioni, salve le missioni effettuate sulla base di accordi internazionali stipulati dalla Federazione, o di contratti sottoscritti su base di reciprocità dalle pubbliche amministrazioni della Federazione; usare mezzi tecnici e finanziari, beni pubblici ed informazioni di servizio per scopi che esulino dalla sua attività di servizio; rilasciare e far diffondere, anche attraverso i mass media, dichiarazioni o giudizi riguardanti le attività dell amministrazione, a meno che ciò non rientri nei suoi doveri d ufficio ; ricevere decorazioni, onori e titoli (eccettuati alcuni specifici) conferiti da Stati stranieri, organizzazioni internazionali, partiti politici, associazioni religiose o di altro tipo, senza aver ricevuto l autorizzazione del dirigente del suo ufficio; approfittare della propria posizione per organizzare campagne elettorali o referendarie ; usare i propri poteri per agevolare gli interessi di partiti politici o di organizzazioni sociali e religiose, o esprimere pubblicamente le proprie personali opinioni riguardo a queste organizzazioni nella qualità di pubblico impiegato, a meno che ciò non rientri nei suoi doveri di ufficio ; creare all interno della propria amministrazione cellule di partiti politici o di altre associazioni, salvo quelle sindacali, di veterani e simili ; rinunciare all esercizio dei suoi doveri d ufficio allo scopo di risolvere una controversia individuale di lavoro. Se il pubblico impiegato detiene valori mobiliari, azioni o quote che possono implicare un conflitto di interessi, deve affidarli ad un trust, secondo le previsioni delle leggi civili. 24

25 E previsto inoltre che per i due anni successivi alla risoluzione del rapporto di pubblico impiego, l ex-dipendente non possa lavorare presso organizzazioni con le quali era entrato in contatto a causa dello svolgimento delle sue funzioni, né possa rivelare o utilizzare a beneficio di privati le informazioni confidenziali o privilegiate che ha conosciuto nell esercizio delle sue funzioni. I doveri aventi ad oggetto l imparzialità dell impiegato, e il suo disinteresse nell adempimento delle mansioni, che sono considerati fondamentali nel Programma federale di riforma del pubblico impiego, sono ulteriormente sviluppati dalle specifiche previsioni riguardanti il Codice di condotta, la risoluzione dei conflitti di interesse e le informazioni obbligatorie sul reddito e sulla proprietà (artt. 18, 19 e 20 della Legge federale). In base al Codice di condotta il dipendente pubblico deve : 1) svolgere i propri compiti con diligenza e professionalità ; 2) riconoscere e proteggere i diritti e le libertà dell uomo e del cittadino; 3) svolgere i propri compiti nell ambito della competenza attribuita all amministrazione cui appartiene; 4) evitare di favorire qualsiasi associazione, religiosa, professionale o sociale ; 5) evitare qualsiasi attività che involga interessi personali, sia economici che di altra natura; 6) rispettare i divieti e le restrizioni imposti dalle leggi federali ai pubblici impiegati ; 7) mantenere un atteggiamento neutrale, sì da evitare l influenza sulla propria attività delle decisioni assunte da partiti o da altre organizzazioni sociali ; 8) comportarsi in modo conforme al proprio onore e dignità ; 9) comportarsi civilmente con gli utenti dell amministrazione ; 10) rispettare i canoni etici e le tradizioni delle etnie che fanno parte della Federazione ; 11) tenere conto delle peculiarità culturali dei vari gruppi etnici e sociali, ivi inclusi quelli religiosi ; 12) promuovere l armonia tra le etnie e le confessioni religiose ; 13) evitare conflitti che danneggino la sua reputazione o il prestigio dell amministrazione ; 14) rispettare la disciplina prevista per il rilascio di dichiarazioni pubbliche e per la gestione di informazioni privilegiate. 25