Attività di valutazione in itinere del POR Marche FSE ob /2013

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1 Unione Europea Attività di valutazione in itinere del POR Marche FSE ob /2013 Rapporto di valutazione dello stato di attuazione della misura regionale di sostegno alla creazione d impresa. Confronto con il Prestito d Onore Novembre 2011

2 Sommario 1. Introduzione: la creazione d'impresa come politica attiva per il lavoro e l occupazione Obiettivi della valutazione e descrizione tecnica delle misure Creazione d impresa Prestito d Onore Le domande valutative e il disegno di valutazione Attuazione della misura di sostegno alla creazione d impresa: caratteristiche degli imprenditori e delle iniziative finanziate Caratteristiche dei progetti di Creazione d Impresa Caratteristiche dei soggetti proponenti Aggiornamento a Novembre 2011 sullo stato di attuazione della misura di sostegno alla creazione d impresa Confronto con il Prestito d Onore Alcune considerazioni sulla selezione dei progetti per la Creazione d Impresa Il processo di selezione, tempi, costi e ostacoli per l accesso all incentivo Effetti degli incentivi sulle caratteristiche delle nuove imprese La probabilità di successo delle iniziative avviate ed i fattori che la influenzano Conclusioni e raccomandazioni per il sostegno alle nuove iniziative imprenditoriali nella Regione Marche I principali fattori di somiglianza e di specificità dei due interventi Considerazioni e raccomandazioni

3 1. Introduzione: la creazione d'impresa come politica attiva per il lavoro e l occupazione Nell ambito dell incarico per la valutazione del PO FSE della Regione Marche è stato richiesto all ATI tra Fondazione Giacomo Brodolini e Istituto per la Ricerca Sociale affidataria del servizio di dedicare un indagine di approfondimento al funzionamento della misura regionale per il sostegno alla creazione d impresa. Questo strumento di incentivazione alla creazione di nuove imprese sul territorio regionale, regolamentato dalla delibera di giunta del 24/11/2008, aveva impegnato a Giugno 2011 circa 7 milioni di Euro attingendo ai tre principali assi prioritari di attuazione del Programma Operativo. 3

4 2. Obiettivi della valutazione e descrizione tecnica delle misure Alla valutazione è stato richiesto di approfondire il funzionamento della misura per il sostegno alla creazione d impresa. Si è ritenuto, d accordo con la Regione, di estendere l attività di indagine al Prestito d Onore Regionale (d ora in poi PdO), che persegue finalità simili. Questo strumento, che è stato attivo sul territorio regionale nello stesso periodo, persegue finalità analoghe a quelle del sostegno alla Creazione d Impresa (CdI) con metodi in parte differenti, rivolgendosi agli stessi soggetti interessati a risolvere i propri problemi occupazionali attraverso l autoimpiego. La valutazione si è dunque soffermata prioritariamente sul sostegno alla CdI, ma ha allargato i suoi orizzonti al Prestito d Onore con finalità comparative allo scopo di trarre indicazioni utili al disegno delle misure di sostegno all imprenditorialità ed all autoimpiego da adottare in futuro nella Regione Marche. Si riassumono di seguito le regole fondamentali di funzionamento delle due linee di finanziamento volte a sostenere la nascita di nuove imprese Creazione d impresa Con l obiettivo di promuovere la capacità di adattamento del sistema economico, la competitività, l imprenditorialità ed il (re)inserimento lavorativo dei soggetti svantaggiati, la regione Marche ha attivato uno strumento per la creazione d impresa nell ambito del POR FSE Questo programma individua il sostegno alla creazione di nuove imprese quale politica attiva del lavoro e lo finanzia a valere sui tre assi Adattabilità, Occupabilità ed Inclusione Sociale. Possono beneficiare di questo sostegno finanziario le imprese costituitesi dopo la pubblicazione di appositi avvisi pubblici di livello provinciale, che fissino la loro sede operativa nel territorio regionale. In una fase iniziale di attuazione della misura vi sono state ammesse anche imprese già costituite, purché lo siano state successivamente al 1 gennaio 2008 e fino al limite del 10% dei progetti finanziati. I contributi possono raggiungere l importo massimo di , elevabile fino a nel caso in cui il progetto occupi individui disabili o che beneficiano di ammortizzatori sociali in quanto espulsi dal mercato del lavoro. I progetti finanziabili hanno anche una soglia dimensionale minima di L incentivo viene concesso in regime di de minimis e quindi con l obbligo di non superare i cumulativi di aiuto su base triennale. Altri eventuali incentivi ricevuti dalla stessa impresa non potrebbero comunque andare a finanziare le medesime spese finanziate dalla CdI. La misura che sostiene la CdI può utilizzare il criterio della flessibilità, ossia può coprire spese rientranti nel campo d intervento del FESR, a garanzia del successo dell operazione. Dette spese, come quelle per l acquisto di macchinari, per l acquisto di brevetti o per la ristrutturazione di impianti, tuttavia, sono consentite fino ad un massimo del 50% del costo complessivo del progetto. Tutte le spese possono essere sostenute e pagate a partire dalla data di pubblicazione dell avviso pubblico e fino a 12 mesi successivi alla data di ammissione al finanziamento. 4

5 Il contributo viene erogato in due soluzioni delle quali la prima, pari al 50% del totale, viene versata a titolo di anticipo dopo la costituzione dell impresa senza presentazione di documenti giustificativi di spese. Il versamento di questo anticipo richiede però la prestazione di una apposita garanzia fideiussoria. L approvazione del finanziamento dei progetti avviene in seguito ad una valutazione che attribuisce un punteggio ai seguenti aspetti: Natura giuridica dell impresa proposta: il criterio pesa il 10% del punteggio complessivo del e dà priorità alla forma cooperativa. Grado di affidabilità del progetto: pesa per il 30% e tiene conto dell adeguatezza delle personalità coinvolte rispetto al tipo di attività svolto, nonché delle prospettive economiche e commerciali dell impresa. Soggetti coinvolti: pesa per il 10% della valutazione e dà priorità in primis al genere femminile, e in subordine ai possessori di diploma o laurea. I livelli occupazionali previsti: ha un peso del 40% sul punteggio. Il settore di attività della nuova impresa: pesa per il 10% e dà priorità, in ordine decrescente, ai servizi alle imprese, turismo ambiente cultura, terzo settore e servizi alle persone. Le amministrazioni che concedono i contributi verificano che le imprese finanziate non modifichino nei tre anni successivi all ottenimento del finanziamento alcune delle caratteristiche previste dal loro progetto in virtù delle quali hanno superato la soglia di ammissione all incentivo. Il perdurare della perdita dei requisiti di ammissione al finanziamento può essere causa di revoca dello stesso. Le amministrazioni Provinciali, oltre a curare l istruttoria e la valutazione delle domande, svolgono attività di diffusione di informazioni sulle modalità previste per la concessione dei contributi, ai potenziali interessati anche attraverso associazioni di categoria ed organismi di rappresentanza degli interessi Prestito d Onore Dando seguito all esperienza di un analogo strumento attivo nel periodo , l Asse II Occupabilità del POR FSE Marche ha finanziato tra le politiche attive del lavoro volte a migliorare le prospettive occupazionali di soggetti che attraversano difficoltà sul mercato del lavoro, il "Prestito d'onore Regionale", uno strumento che ha il fine di favorire l'avvio di nuove imprese attraverso la concessione di "microcredito" a medio termine. Questa forma di prestito agevolato esclude il ricorso a garanzie di qualunque tipo e prevede l'erogazione di servizi di assistenza tecnica gratuiti (tutoraggio), al fine di sostenere lo sviluppo socio-economico della Regione ed evitare la dipendenza dai programmi di assistenza pubblica. Per raggiungere i predetti obiettivi, la Regione Marche ha indetto una gara, mediante procedura aperta, per l'affidamento dei servizi di raccolta, istruttoria, valutazione, tutoraggio e promozione inerenti il "Prestito d'onore regionale". La Gara di cui sopra è stata aggiudicata 5

6 al Raggruppamento Temporaneo d'imprese costituito tra Banca delle Marche S.p.A. (Mandataria e Capogruppo del RTI), Sida S.r.l. (Mandante) e Camera Work S.p.A (Mandante). All incentivo possono accedere le donne e gli uomini che, alla data di presentazione della domanda di ammissione, abbiamo un'età compresa fra i 18 ed i 60 anni, siano residenti da almeno 6 mesi nella Regione Marche ed appartengano ad una delle seguenti categorie: 1. disoccupate/i o inoccupate/i ai sensi del D.Lgs. n. 297/2002; 2. lavoratrici e lavoratori sospese/i per cassa integrazione ordinaria (CIGO), straordinaria (CIGS) o in deroga; 3. donne occupate "over 35". I destinatari appartenenti alle categorie di cui ai precedenti punti 2 e 3, in caso di approvazione della domanda di ammissione al "Prestito d'onore regionale", dovranno risultare disoccupati o inoccupati ai sensi del D.Lgs. n. 297/2002 prima della sottoscrizione del contratto di finanziamento. Le nuove attività d'impresa finanziabili possono essere svolte in forma Individuale, di Società di Persone e di Società Cooperativa, quest'ultima composta da un minimo di 3 fino ad un numero massimo di 8 soci, che rientrino nei settori: produzione di beni; commercio e servizi. Risultano escluse le libere professioni e le attività che non rientrano nell'applicazione del Regolamento (CE) n. 1998/2006 del 15/12/2006 relativo all'applicazione degli aiuti di stato d'importanza minore - "de minimis". Gli importi massimi dei prestiti concedibili sono:di ,00 nel caso di imprese Individuali e di Società con meno di 3 soci; di ,00 nel caso di Società con almeno 3 soci. La durata del finanziamento è di 6 anni ad un tasso d interesse fisso e comprensivo di spread del 3,2%. Gli interessi sono rimborsati dal soggetto finanziato in un unica soluzione decorsi 12 mesi dalla prima somministrazione del credito. Il finanziamento è assistito da uno specifico Fondo di Garanzia, attivato dalla Regione Marche e gestito da Unicredit Medio Credito Centrale S.p.A., che garantisce alla Banca delle Marche S.p.A. la copertura fino al 50% delle eventuali insolvenze. Al momento della stipula del contratto di finanziamento al richiedente viene erogato un anticipo del 30% per finanziare le prime spese dell iniziativa economica, senza la necessità di presentare alcun documento giustificativo di spesa. Per promuovere l avvio di attività imprenditoriali economicamente sostenibili, la misura prevede attività di accompagnamento alla predisposizione della domanda, di assistenza tecnica in fase di start-up, e di monitoraggio in itinere nei primi mesi successivi all avvio dell iniziativa. Queste attività vengono svolte con l ausilio di un tutor d impresa che viene assegnato a ciascuna iniziativa attingendo da un elenco regionale costituito a seguito di una procedura di evidenza pubblica. Il tutor viene assegnato a ciascuna impresa al termine di un attività di generico orientamento ai soggetti interessati a concorrere per la concessione del PdO. Il tutor supporta gli aspiranti imprenditori nella predisposizione della domanda e continuerà ad affiancarli per ulteriori 12 mesi successivi alla stipula del contratto di finanziamento. 6

7 Le domande di ammissione a PdO, compilate con il supporto del tutor d impresa, vanno presentate presso le filiali del Banca delle Marche che le valuta, a suo insindacabile giudizio, secondo criteri che tengono in considerazione la coerenza fra le caratteristiche del richiedente ed il progetto che propone, la capacità dei ricavi di coprire i costi, la fattibilità tecnica, e la rapidità di realizzazione del progetto. 7

8 3. Le domande valutative e il disegno di valutazione Il mandato di valutazione ricevuto dalla Regione ha riguardato l attuazione della misura per la creazione d impresa in rapporto al prestito d onore; la valutazione non può riguardare ancora gli esiti finali né gli impatti territoriali della misura, che sono funzione della probabilità di successo delle iniziative avviate. Solo una porzione dei progetti approvati sono stati effettivamente avviati e solo una metà circa (nel caso della CdI) dovrebbe avere concluso il suo ciclo di investimenti alla data di chiusura di questo rapporto. Come previsto nel disegno di valutazione, essa si configura come una valutazione on-going dell efficacia della politica, che investe principalmente il processo di implementazione e si fonda in larga parte sulle aspettative dei soggetti coinvolti. La definizione di questo oggetto per la valutazione è stata dettata dalle seguenti circostanze: a) molte delle iniziative imprenditoriali sono state finanziate ed attivate di recente, ed essendo ancora in fase di avvio, non hanno dispiegato a pieno i loro effetti; b) la valutazione è stata svolta in tempi ristretti, nei mesi di luglio ed agosto 2011; c) nessuno dei due interventi esaminati aveva previsto dall origine modalità di rilevazione delle informazioni adatte ad alimentare l utilizzo di metodi di valutazione d impatto di tipo controfattuale. Poiché la Regione è interessata a mantenere attivo per il futuro il sostegno pubblico all autoimpiego, una simile valutazione può offrire indicazioni utili a migliorare il targeting e le modalità degli interventi di prossima programmazione. Le attività di valutazione sono state tre: I. L analisi dei dati di monitoraggio messi a disposizione dall autorità di gestione per il sostegno alla CdI, ed aggiornati al giugno 2011; II. La raccolta diretta di informazioni presso beneficiari e stakeholders della politica di sostegno alla neo-imprenditorialità nel corso di due Focus groups provinciali 1, e di due interviste dirette in profondità a beneficiari del sostegno alla CdI; III. La raccolta di informazioni a distanza attraverso un intervista telefonica rivolta ai destinatari sia della CdI che del PdO, e la loro elaborazione 2. Nel caso della CdI, i dati di monitoraggio includevano informazioni su 881 progetti e sui soggetti che hanno presentato domanda per l incentivo - di cui 357 ammessi alle agevolazioni. Per il prestito d onore, la base dati di monitoraggio includeva solo i dati dei 317 soggetti che hanno presentato un progetto approvato nel periodo Novembre 2010 Giugno Le informazioni sui progetti presentati ma non approvati dal PdO non sono disponibili alla Regione, in quanto raccolte in modo cartaceo dal soggetto attuatore o dalla Banca finanziatrice. 1 I due focus groups sono stati organizzati nelle sedi delle amministrazioni provinciali di Ancona e Pesaro, rispettivamente nei giorni 28 Giugno, e 21 Luglio Sintetici resoconti di quanto emerso ed un elenco dei partecipanti sono a disposizione dell amministrazione regionale. 2 Il questionario rivolto agli imprenditori ammessi alle agevolazioni dei due strumenti di incentivo è allegato al rapporto. 8

9 L indagine telefonica svolta nel mese di Luglio 2011 ha effettuato 312 interviste in tutto: di cui 157 rivolte a persone i cui progetti sono stati ammessi alle agevolazioni della Creazione d Impresa, e 155 a persone tra quelle finanziate dal Prestito d Onore. Limitatamente ai finanziamenti della CdI, un quarto circa degli intervistati non aveva utilizzato le agevolazioni o perché non aveva ancora avviato l attività, o perché l aveva avviata con modalità diverse da quelle specificate nel progetto. I focus groups tenutisi nelle due provincie hanno visto la partecipazione di tredici rappresentanti di categorie economiche e sociali, di cinque fra funzionari e dirigenti delle amministrazioni provinciali. Nei due incontri, le discussioni hanno seguito uno stesso schema che chiedeva agli intervenuti di esprimersi (1) sul funzionamento e l onerosità delle procedure di selezione,(2) sulle caratteristiche e le prospettive di successo delle imprese finanziate, ed infine (3) sulle possibili modifiche migliorative dello strumento per la creazione d Impresa anche nel confronto con il prestito d onore regionale. In aggiunta, sono stati anche intervistati due imprenditori finanziati dalla misura per la creazione d impresa per acquisire, seppure limitatamente a due soli casi, il punto di vista di persone che avevano sperimentato in prima persona l iter procedurale di candidatura all incentivo. Questo rapporto di valutazione è organizzato come segue. Il paragrafo 4 affronta le dimensioni più rilevanti del processo di attuazione della misura per la creazione d impresa, descrivendo alcune caratteristiche delle imprese finanziate e avviate. Il successivo paragrafo 5 si occupa del processo di selezione dei progetti con particolare riguardo per gli oneri che impone sui candidati, riassumendo quanto emerge dalle diverse fonti qualitative e quantitative - consultate. A partire dalle informazioni fornite da imprenditori nelle interviste, il paragrafo 6 cerca di stimare l effetto delle due misure di incentivo sulla decisione di dar vita alle nuove imprese, e sulle loro caratteristiche. Ai neo imprenditori si chiede una stima delle probabilità di successo delle imprese nate con l assistenza delle due misure di incentivo a cui è dedicato il paragrafo 7, che cerca di individuare i fattori che influiscono su queste probabilità, tenendo conto anche delle opinioni espresse nel corso dei focus group provinciali. L analisi condotta nei paragrafi 4-7 riguarda le due misure della CdI e del PdO, di cui cerca di confrontare le informazioni omogenee. Un paragrafo di chiusura riassume i principali elementi emersi dall analisi valutativa, e fornisce indicazioni per rafforzare le politiche in atto nella regione Marche e quelle future di stimolo all autoimpiego e alla nascita di nuove microimprese. 9

10 4. Attuazione della misura di sostegno alla creazione d impresa: caratteristiche degli imprenditori e delle iniziative finanziate I dati del sistema di monitoraggio della regione Marche consentono di tracciare un quadro stilizzato dell attuazione della misura di sostegno alla creazione d impresa. Nonostante alcuni ritardi nell inserimento delle informazioni rispetto allo stato di avanzamento, i dati consentono di delineare le principali caratteristiche dei progetti finanziati e dei soggetti che li hanno proposti solo nel caso della Creazione d Impresa: per il Prestito d Onore si dispone dell elenco anagrafico delle persone che hanno presentato domanda, senza informazioni sullo stato occupazionale precedente e sulle caratteristiche del progetto. I dati anagrafici dei beneficiari del PdO, perciò, vengono riportati in forma ridotta Caratteristiche dei progetti di Creazione d Impresa Come evidenziato dalla tabella 1, i progetti ammessi al finanziamento risultano essere 357, su 881 domande. Se la distribuzione delle proposte progettuali ricevute appare piuttosto uniforme fra tre delle provincie marchigiane, il numero dei progetti approvati risulta essere più elevato in provincia di Ancona si in assoluto che in percentuale (47% vs. 41% di media). Ancona però mostra una percentuale di progetti revocati più elevata rispetto alle altre provincie. In base alle informazioni raccolte a livello locale e alle risposte al questionario discusse nella sezione successiva, riteniamo che le revoche non dipendano da un problema di scarsa qualità della proposte, ma dai tempi richiesti dal processo di selezione. Comunque, i dati delle revoche non sono un indicatore chiaro dell attuazione della misura di creazione d impresa: potrebbero riflettere un diverso grado di attuazione della misura di incentivo, quanto un cambiamento delle preferenze individuali di chi ha fatto domanda. Tabella 1. Progetti presentati ed approvati per provincia Provincia presentati (A) approvati (B) avviati ( C ) conclusi (D) revocati (E) ANCONA MACERATA PESARO-URBINO REGIONE TOTALE Percentuali approvati avviati conclusi revocati presentati (B/A) (C/B) (D/B) (E/B) ANCONA 100 0,47 0,16 0,00 0,19 MACERATA 100 0,33 0,11 0,00 0,14 PESARO-URBINO 100 0,35 0,19 0,05 0,00 REGIONE 100 0,86 0,00 0,00 0,00 TOTALE 100 0,41 0,15 0,01 0,11 10

11 Tabella 2. Destinazione delle risorse ai progetti selezionati Provincia impegnato pagato economie recuperi ANCONA MACERATA PESARO-URBINO REGIONE TOTALE impegnato Percentuali pagato/ impegnato economie recuperi ANCONA 100 0,22 0,18 0,01 MACERATA 100 0,23 0,14 0,01 PESARO-URBINO 100 0,39 0,00 0,01 REGIONE 100 0,00 0,00 0,00 TOTALE 100 0,26 0,12 0,01 La provincia di Pesaro-Urbino (Tabella 2) registra un livello di avanzamento della spesa più elevato rispetto alle altre (39%) e un minor numero di revoche e di conseguenti recuperi di risorse. E probabile che queste differenze di attuazione fra le provincie siano in parte riconducibili a fattori tecnico-amministrativi di processo o di contabilizzazione. L attuazione finanziaria complessiva della misura di sostegno alla CdI è data dal livello dei pagamenti, che ha superato un quarto delle risorse complessivamente impegnate a favore dei progetti ammessi al finanziamento. In che proporzione le neo imprese finanziate si ripartiscono tra i diversi settori di attività? Il Diagramma 1 mostra la distribuzione delle risorse finanziarie - non del numero di neoimprese - fra i settori. La grande maggioranza delle risorse si riversa nel comparto dei servizi : la quota del settore manifatturiero si ferma al 19%. I servizi alle imprese assorbono il 27%, al pari del commercio; i servizi alle persone, comprendendo anche il terzo settore, raccolgono il 16% delle risorse; turismo, cultura e ambiente circa il 10%. 11

12 Diagramma 1. Riparto delle risorse per settore di attività dei progetti approvati 3 0% 2% 27% 7% 2% 3% Manifatturiero 19% Servizi alle persone Commercio Ristorazione 13% Turismo Servizi alle imprese Ambiente Cultura/Tempo Libero 27% Terzo Settore Tra le categorie di servizi, i servizi alle imprese, il turismo, ambiente e cultura, in base alle linee guida regionali, erano espliciti target da considerare nella selezione, a parità delle altre condizioni. In questi ambiti di attività, tuttavia, la domanda è meno facile da intercettare e il numero di domande è stato più basso. Ponendo a confronto le domande presentate con quelle ammesse a godere dell incentivo, si desume che i criteri di selezione hanno effettivamente modificato la proporzione con cui i diversi settori di attività sono rappresentati, senza stravolgerla. In particolare, come si vede chiaramente dalla Tabella 3, la percentuale dei progetti approvati fra quelli ricevuti è stata più elevata proprio per il settore dei servizi alle imprese e per quello manifatturiero. Sono quindi principalmente questi due ambiti di attività economica che sono stati favoriti dalla selezione delle domande di finanziamento. Tabella 3. Stato di avanzamento dei progetti per settore di attività Settori di attività pct. approvati pct. avviati pct. revocati pct. Spesa Manifatturiero 0,55 0,29 0,11 0,22 Servizi alle persone 0,36 0,43 0,16 0,38 Commercio 0,33 0,33 0,09 0,23 Ristorazione 0,38 0,67 0,00 0,50 Turismo 0,49 0,32 0,00 0,23 Servizi alle imprese 0,43 0,43 0,13 0,30 Ambiente 0,18 0,00 0,00 0,00 Cultura/Tempo Libero 0,33 0,25 0,25 0,14 Terzo Settore 0,69 0,18 0,27 0,14 Totale 0,41 0,36 0,11 0,26 3 Il diagramma è il risultato di una riclassificazione delle informazioni di monitoraggio, necessaria per superare la disomogeneità delle categorie utilizzate per la classificazione settoriale dei progetti. 12

13 Il primo dei due settori è stato premiato rispetto ad altri in sede di selezione in quanto, come si è detto, un criterio di favore nei suoi confronti era espressamente previsto dalle linee guida regionali. Il secondo il manifatturiero - è stato favorito nei processi di selezione per effetto di un livello di occupazione programmata maggiore. Ciò è evidente nella Tabella 5 da cui si può constatare che i progetti in questo settore di attività occupano in media più persone. Se il settore manifatturiero, con una percentuale di approvazione del 55%, ha beneficiato dei criteri premiali nel processo di valutazione delle domande, questo non sembra avere inciso sulla qualità dei progetti, come dimostra il fatto che l incidenza delle iniziative non andate a buon fine fra quelle finanziate non è inferiore. La percentuale dei progetti revocati nel manifatturiero è allineata con la media complessiva dell 11%. Tabella 4. Occupazione generata dai progetti approvati Provincia assunzioni Media finanziam. progetti costo per assunto Perct. femmine perct. parttime Perct. diplomatilaureati ANCONA ,58 0,22 0,70 MACERATA ,62 0,17 0,68 PESARO-URBINO ,57 0,11 0,81 REGIONE ,59 0,12 0,66 TOTALE ,59 0,17 0,72 L occupazione totale attesa per effetto dei progetti approvati è di 1083 addetti. Si tratta di un livello occupazionale programmato, che potrebbe discostarsi dal dato reale sia in positivo che in negativo. Sul realismo di queste previsioni possono incidere gli andamenti dell economia regionale, ma anche fattori psicologici che possono avere indotto i proponenti a sovra- o sottostimare l occupazione dichiarata 4. Relativamente scarsa è l occupazione prevista con rapporti di lavoro a tempo parziale, mentre l incidenza delle lavoratrici di sesso femminile è elevata e risulta sempre maggioritaria in tutte le provincie e nei principali sottoinsiemi settoriali considerati. Il dato sul costo pubblico sostenuto per unità di occupazione creata, in media pari a circa 6.500, con le cautele di cui si è detto alla nota 4, appare piuttosto positivo. Esso si confronta in termini favorevoli, ad esempio, con misure simili di supporto alla nascita di nuove imprese attive a livello nazionale e amministrate dall Agenzia nazionale per l'attrazione degli investimenti e lo sviluppo d'impresa (Invitalia), che sostengono un costo per addetto creato nettamente più elevato 5. Pur 4 Ciò che induce a pensare che questa stima sia conservativa è il fatto che scostamenti in negativo rispetto all occupazione prevista possono rappresentare motivo di revoca delle agevolazioni, ove essi comportino una riduzione al di sotto della soglia di finanzi abilità, del punteggio che è stato attribuito alla proposta. La minaccia delle revoca delle agevolazioni in caso di mancato mantenimento degli obiettivi occupazionali può avere indotto molti proponenti a fissare questi obiettivi a livelli poco ambiziosi. Contestualmente a questo effetto depressivo sull occupazione dichiarata c è però da considerare che il criterio di priorità che premia le assunzioni ai fini della selezione potrebbe avere indotto gli aspiranti imprenditori più spregiudicati a presentare stime ottimistiche del numero degli occupati. Il grado di realismo dei livelli occupazionali riportati in tabella 4 dipende dall effetto netto dei due incentivi sul comportamento degli aspiranti imprenditori. 5 Le stime di Invitalia sul costo pubblico per occupato per unità occupata all interno delle nuove imprese create dalle misure del titolo II del d.lgs.185/2000 (microimpresa) nel periodo che va dal 1996 al 2010 indicano un costo che, per la 13

14 non essendo disponibili calcoli del costo per occupato confrontabili con riferimento al Prestito d Onore, è da ritenersi che anche in questo caso il sostegno alla CdI potrebbe risultare nel breve periodo più efficace nell attivare occupazione. Infatti, il sistema di incentivazione disposto dal PdO non premia i livelli occupazionali di ciascun progetto in fase di selezione, in quanto guarda con maggior interesse alla sostenibilità del piano dei costi dichiarato. Come si può vedere dalla Tabella 4, le caratteristiche dei progetti finanziati in provincia di Pesaro appaiono differenti da quelle relative alle altre provincie. Il numero medio di addetti previsto dalle imprese finanziate (non raffigurato in tabella) non si discosta da quello medio 6, ma il finanziamento unitario per progetto è più elevato, e vicino al massimo finanziabile (di ) per ciascuna impresa che non venga promossa da soggetti svantaggiati. Per effetto di ciò, il costo per ciascun posto di lavoro creato in termini di sussidio pubblico diretto risulta essere, con 7.497, di circa mille Euro superiore al corrispondente valore regionale. La maggiore dimensione media dei finanziamenti unitari in provincia di Pesaro non dipende da una diversa composizione settoriale dei progetti, e si riscontra all interno delle diverse classi di attività. Inoltre, a Pesaro la quota degli occupati previsti che posseggono diploma o laurea supera l 80%, ossia è di dieci punti percentuali più elevata della media. Certo a Pesaro la struttura economica è più articolata e robusta. Ma dagli incontri svolti a livello provinciale sono emerse indicazioni sul fatto che, almeno in parte, questo risultato dipenda da un approccio peculiare con cui l amministrazione provinciale di Pesaro ha cercato di stimolare ed assistere la presentazione di domande alle agevolazioni in risposta ai bandi 7. sola componente a fondo perduto dell incentivo, ammonta a 8515 Euro. A queste somme andrebbero aggiunte quelle relative alla riduzione del tasso d interesse praticato, rispetto a quello di mercato, che sono di difficile calcolo. 6 Il numero degli addetti a ciascuna nuova impresa in provincia di Pesaro-Urbino è di 3,3 unità, a fronte di una media di 3,09 ad Ancona e 3.12 a Macerata. 7 Anche in presenza di processi di selezione standardizzati come quelli previsti dal sostegno alla CdI, molto può essere fatto a livello provinciale per indirizzare le caratteristiche delle domande presentate sia attraverso l attività di animazione rivolta alla platea dei potenziali interessati che si svolge per il tramite dei centri per l impiego e delle associazioni di categoria, sia introducendo modalità di selezione non richieste, ma consentite dalle linee guida regionali. Nei più recenti processi di selezione della misura di sostegno alla CdI, la provincia di Pesaro ha ad esempio introdotto la prassi, non obbligatoria in base alle linee guida regionali, di richiedere dei veri e propri business plans a supporto delle proposte progettuali, e di incontrare fisicamente tutti i soggetti proponenti nella fase di presentazione del progetto. Questo può essere all origine della brusca riduzione nelle revoche, e della maggiore percentuale di progetti che risultano avviati, riportati nella tabella 1. 14

15 Tabella 5. Occupazione generata per settore di attività Settori di attività occupaz. media progetto costo per assunto perct. femmine perct. parttime Perct. diplomatilaureati Manifatturiero 3, ,54 0,08 0,55 Servizi alle persone 2, ,81 0,33 0,86 Commercio 3, ,61 0,21 0,67 Ristorazione 2, ,67 0,20 0,53 Turismo 2, ,63 0,16 0,85 Servizi alle imprese 2, ,52 0,16 0,82 Ambiente 3, ,33 0,00 0,83 Cultura/Tempo Libero 2, ,30 0,04 0,91 Terzo Settore 3, ,58 0,11 0,89 Totale 3, ,59 0,17 0,72 Gli effetti occupazionali attesi dipendono anche dalla composizione settoriale delle iniziative finanziate. Ad esempio l obiettivo di incrementare le opportunità lavorative per i lavoratori più istruiti o per quelli di sesso femminile, indicato come priorità, è influenzato indirettamente dall orientamento settoriale. Dalla Tabella 5 emerge infatti che i finanziamenti al settore manifatturiero comportano l attivazione di un numero maggiore di posti di lavoro, ma per lavoratori mediamente meno istruiti, e fra cui quelli di sesso maschile sono in percentuale maggiore. E il settore dei servizi alla persona che con l 81% offre maggiori opportunità di lavoro alle donne, mentre i laureati e diplomati sono più richiesti in tutti i comparti dei servizi eccetto il commercio e la ristorazione Caratteristiche dei soggetti proponenti Quanto alle caratteristiche professionali ed occupazionali dei soggetti ammessi alle agevolazioni della CdI, la categoria più ampia è quella dei disoccupati, qui aggregati con gli studenti, che nella quasi totalità dei casi si affacciano per la prima volta al mondo del lavoro. E invece modesta la quota degli aspiranti imprenditori che provengono da categorie svantaggiate o che percepiscono sussidi in quanto colpiti dalla crisi economica (congiuntamente il 15%). 15

16 Diagramma 2. Status occupazionale degli individui i cui progetti sono stati approvati 19% 5% 40% 26% 10% Disoccupato-studente Disabile-svantaggiato Dipendente-contr. atipico CIGO-CGS-mobilità Professionista-autonomo Con riguardo ai lavoratori in mobilità o in cassa integrazione, i dati sull attuazione riportati nella Tabella 6 mostrano una più bassa percentuale di iniziative effettivamente avviate (meno della metà), ed una più alta percentuale di revoche (quasi doppia) rispetto alla media. Questo dato, seppur interlocutorio per le ragioni che si sono dette, indica che gli incentivi alla creazione d impresa incontrano difficoltà in questa categoria di persone, maggiormente esposte a fattori di incertezza. In definitiva, i dati sintetizzati nella tabella 6 mostrano che la misura di sostegno alla CdI ha rappresentato una possibilità di avviare un attività autonoma adatta per ampie fasce di giovani disoccupati. La categoria dei disoccupati-studenti ha infatti dato origine a 143 differenti imprese, il 38 % delle quali risultano già avviate, per un occupazione programmata di 420 unità. Le due categorie di persone sostenute dal processo di selezione sono quelle dei disoccupati-studenti e dei percettori di cassa integrazione o indennità di mobilità, le cui percentuali di approvazione dei progetti superano il 50%. Tuttavia solo la prima categoria ha una buona percentuale di attivazione, mentre i progetti dei cassintegrati tardano ad essere avviati, forse a causa dell incertezza relativa alla loro condizione. Tra le altre principali categorie di aspiranti imprenditori quella dei lavoratori dipendenti e degli autonomi-professionisti contrariamente a quello che ci si potrebbe aspettare risulta essere dello stesso ordine di grandezza la percentuale delle imprese avviate e la percentuale delle revoche. 16

17 Tabella 6. Attuazione progetti per condizione professionale del proponente Background occupazionale Disccupato-studente Disabile-svantaggiato Dipendente-contr. atipico CIGO-CGS-mobilità Professionista-autonomo Totale progetti approvati pct. approvati pct. avviati pct. revocati 143 0,54 0,38 0, ,33 0,35 0, ,35 0,37 0, ,51 0,16 0, ,32 0,36 0, ,41 0,36 0,11 occupaz. occupaz. media totale progetto 420 2, , ,1 53 2, , , Aggiornamento a Novembre 2011 sullo stato di attuazione della misura di sostegno alla creazione d impresa Lo stato di attuazione dell intervento regionale di sostegno alla creazione d impresa al 30 novembre 2011, secondo quanto registrato dal SIFORM, è il seguente: su 903 progetti presentati, quasi 600 sono stati approvati. Di questi, 367 sono stati avviati, mentre 66 sono stati revocati. I progetti conclusi sono 80. Dei 600 progetti approvati, oltre la metà è rivolta a occupati (asse I); circa il 40% è rivolto a disoccupati (asse II) e il restante 10% a persone svantaggiate (asse III). Progetti per asse e per stato di attuazione al 30 novembre 2011: asse I - Adattabilità II - Occupabilità III - Inclusione Totale presentato approvato avviato revocato concluso I progetti rivolti ai disoccupati hanno una percentuale di approvazione e di avviamento più elevata rispetto alle altre due categorie di destinatari. Nella categoria dei lavoratori svantaggiati si registra un numero più elevato di revoche: questo tipo di lavoratori maggiormente vulnerabili fa fatica a fornire le garanzie necessarie per un progetto a medio termine quale la creazione d impresa. 17

18 Interessante anche il confronto tra rapporti di realizzazione per provincia. Pesaro Urbino ha una percentuale di approvazione più bassa sui progetti presentati, e sembra essere stata all inizio molto più selettiva. Questa selezione più forte permette però di acquistare efficienza nelle fasi successive, per cui il rapporto tra avviati ed approvati è il più elevato e non vi sono progetti revocati. La selezione dei progetti risente però fortemente di un effetto composizione : Macerata ha una percentuale più alta di revoche; ma è la provincia che più ha cercato di coinvolgere lavoratori svantaggiati, come si vede dalla percentuale di progetti approvati per asse e provincia della tabella seguente. bando I - Adattabilità II - Occupabilità III - Inclusione Totale AN MC PU RG Total Di conseguenza il costo medio per progetto (dato di impegno) è di euro, più alto per l asse I e più basso per l asse II (disoccupati). media impegnato per asse e progetto Osservando per settore (si è proceduto a riclassificare descrizioni non precise e non omogenee) si constata che il 18

19 commercio è l obiettivo del 32% dei progetti approvati; che ben il 26% riguarda servizi alle imprese, mentre i servizi alla persona (che comprendono cultura e turismo) sono il 25%. Consistente il numero di progetti per l artigianato e il manifatturiero, pari al 16%. Minore la presenza di progetti in ambito agricolo o ambientale. Percentuale di progetti approvati per settore N(approvato); serv.pers. cultura; 151; 25% N(approvato); agric-amb; 7; 1% N(approvato); manifatartigianato; 95; 16% N(approvato); serv.imprese; 154; 26% N(approvato); commercio; 189; 32% Progetti avviati al 30 novembre 2011 per asse, importo medio e importo totale impegnato Progetti avviati al 30 giugno 2011 asse avviato impegnato medio totale impegnato I - Adattabilità II - Occupabilità III - Inclusione Totale avviati media assunzioni totale assunzioni media impegnato AN MC PU Totale Confronto con il Prestito d Onore Le differenti modalità di rilevazione dei dati anagrafici e le differenti classificazioni utilizzate fra Creazione d Impresa e Prestito d Onore non consentono di confrontare in modo preciso i profili dei partecipanti ai due strumenti, o la natura dei progetti. Tuttavia, un sommario esame di questi dati relativamente al PdO consentirà di rilevare qualche similarità e qualche differenza rispetto al profilo delle imprese e dei destinatari della CdI. La classificazione delle attività economiche non è omogenea fra i due strumenti. L unico dato generale piuttosto chiaro anche per il PdO è il forte predominio del comparto servizi. La stessa incidenza del settore artigianato nel diagramma 3.a non può essere confrontata con il peso che il settore manifatturiero riveste come beneficiario di risorse per la CdI. La mancanza di un criterio di 19

20 priorità settoriale nella selezione delle iniziative per l accesso al PdO fa si che la classificazione di queste iniziative, già di per sé disomogenea con la precedente, sia avvenuta con criteri differenti. Infatti scorrendo l elenco delle imprese classificate come artigianali in questo diagramma si rinvengono sia attività di tipo manifatturiero svolte su piccola scala come i tomaifici o le tipografie, sia attività commerciali o di servizio come la rivendita di pizza al taglio o i centri estetici. Diagrammi 3.a e 3.b Prestito d onore: 3.a Distribuzione delle nuove imprese per settore; 3.b Distribuzione degli imprenditori destinatari dell aiuto per condizione lavorativa Passando alle caratteristiche anagrafiche, la quota delle femmine fra i nuovi imprenditori del PdO è del 54%, e risulta risulta comunque maggioritaria, come nel caso della creazione di impresa. E vero che tra le categorie di destinatari previsti dalla misura ci sono le donne con più di 35 anni di età, ma la quota degli imprenditori classificati in questa categoria di beneficiari della misura di PdO non è elevata. Anche considerando la diversità dei criteri di classificazione utilizzati da questa misura, si può sostenere che il profilo del destinatario tipico del PdO sia differente da quellodella CdI: si tratta soprattutto di disoccupati, mentre nel caso della creazione d impresa il 45% circa era formato da dipendenti, autonomi o atipici. La misura ha raggiunto persone in condizioni lavorative difficili. L età media non è differente, 36 anni nel PO e 37 nella CdI. Tabella 7. Distribuzione dei destinatari del Prestito d onore per titolo di studio massimo conseguito Titolo di Studio Freq Percent Licenza elementare Diploma scuola superiore Licenza media Laurea ,32 0,68 Totale 305 1,00 Neanche con riferimento al grado di scolarizzazione emergono differenze tali da far ritenere che gli ammessi al PdO costituiscano un gruppo differente dal punto di vista delle caratteristiche anagrafiche. Più della metà di essi possiede un diploma di scuola superiore. Per consentire il confronto con i dati disponibili per la CdI, che considerano in un unico gruppo i laureati con i 20

21 diplomati, nella tabella 7 si riporta la percentuale che aggrega i due livelli di scolarizzazione più elevati. La quota di questi imprenditori con titolo di studio più avanzato sul totale è simile a quella riportata per la CdI, anche se leggermente più bassa. Infine, la distribuzione dei progetti per provincia mostra che il PO ha coinvolto tutte le realtà della regione, mentre il CdI era concentrata di fatto in tre province Alcune considerazioni sulla selezione dei progetti per la Creazione d Impresa Si unifica l elenco generale progetti (oltre 800 osservazioni) con una trasformazione del file indicatori, ricodificato in modo da ottenere il punteggio totale del progetto e l incidenza sul punteggio dei singoli indicatori (in valore e in percentuale). Si cerca di osservare in particolare le determinanti nel processo di selezione, con riferimento alla zona, al genere, alla condizione professionale di chi ha presentato il progetto, al ruolo degli indicatori utilizzati. Si tratta di 792 progetti con punteggio (156 sono stati eliminati perché senza punteggio), di cui 356 approvati (45%). Lo scarto del punteggio tra approvati e no è minimo a MC, mentre nelle altre province oscilla dai 10 ai 15 punti percentuali. punteggio medio per progetto punteggio AN MC PU RG Total non approvati 60,5 71,2 56,0 54,2 60,0 approvati 76,0 76,1 66,7 70,3 73,6 Confronto revocati-non revocati per punteggio medio e per indicatore occupazione 21

22 punteggio NR punteggio revocato R occupaz. NR occupazione R Da questo semplice confronto dei punteggi medi si vede come le ragioni della revoca (41 casi) per AN non consistono in progetti più scarsi, mentre a MC si. La differenza non è forte, comunque. In particolare si osservi il valore dell indicatore OCCUPAZIONE: ad AN è più alto in quelli revocati (forse hanno promesso troppo), mentre a MC è uguale. I grafici seguenti presentano il primo gli scostamenti dal punteggio medio (avgpunt=0) per condizione professionale, e il secondo per il solo indicatore occupazione. Nel primo si osserva che rispetto alla media (livello zero) hanno conseguito un punteggio più elevato gli svantaggiati, i lavoratori in cigs/mobilità e gli atipici. avgpunt disabili/svantaggiati disoccupati autonomi/prof dipendenti cig/mobilita atipici Di seguito si riporta lo scostamento dell incidenza dell indicatore Occupazione sul punteggio del progetto per gli approvati=1, di un punto maggiore (grafico di sinistra). A fianco lo stesso scostamento in valore assoluto di punteggio. Emerge che il fattore occupazione ha avuto un ruolo importante nella selezione dei progetti approvati. 22

23 indocc val Per riassumere cosa ha maggiormente influito sulla selezione dei progetti, si è provato ad adottare un modello di regressione logit per osservare quali fattori discriminano tra progetti approvati (1) e non approvati (0), a parità di ogni altra condizione. I coefficienti delle variabili sono trasformati da logit (logaritmo del rapporto odds) nel più comprensibile effetto marginale, espresso in percentuale sulla condizione di riferimento. Il modello interpola bene le oltre 700 osservazioni, spiegando la metà della varianza, e stimando che la probabilità media di approvazione è del 47%, in pratica uno ogni due. Sulla approvazione di un progetto - rispetto all indicatore Tipo di Impresa - incidono fortemente (7%) l indicatore di Affidabilità, quindi quello Occupazione (7%). Anche il Settore è importante (3,6%), mentre lo sono molto meno il tipo di soggetto coinvolto. Il genere non è un fattore significativo di discriminazione. Non ci sono effetti apprezzabili della condizione del proponente, a parità di condizioni. Guardando solo il segno, rispetto agli svantaggiati sembrano più penalizzate le proposte progettuali dei professionisti (condiz3) e degli atipici (condiz6) rispetto ai disabili o disoccupati. A parità di ogni altra condizione, rispetto ad Ancona i progetti di Macerata hanno una probabilità più bassa di essere approvati, mentre a Pesaro la probabilità è molto maggiore. Le istruttorie risentono molto di specificità territoriali non tanto in termini di comportamento delle commissioni, quando di ricchezza delle opportunità per le nuove iniziative imprenditoriali.. mfx Marginal effects after logit y = Pr(approvato) (predict) = variabile dy/dx Std. Err. z P> z [ 95% C.I. ] X Affidab Occupaz Settore Sog Prop Punt med Genere

24 Disoccup Aut/prof Dipenden CIG/mob Atipici MC PU Reg (*) dy/dx is for discrete change of dummy variable from 0 to 1 24

25 5. Il processo di selezione, tempi, costi e ostacoli per l accesso all incentivo La procedura per l accesso ai contributi di sostegno alla creazione d impresa, secondo alcune iniziali opinioni raccolte prima dell avvio di quest indagine, risulta essere eccessivamente complessa, imponendo ai neoimprenditori eccessivi oneri burocratici. Per verificare quest ipotesi nelle opinioni dei soggetti ammessi alle agevolazioni, l indagine ha perciò dedicato una certa attenzione a questi aspetti sia all interno dell indagine telefonica, che negli incontri in compresenza. Valutare la fondatezza di queste critiche non è semplice: gli aspiranti imprenditori hanno interesse a minimizzare lo sforzo per l accesso ai contributi. Questo paragrafo pone le basi per un giudizio utilizzando informazioni raccolte sia dal sistema di monitoraggio, sia attraverso l indagine telefonica svolta presso i beneficiari della misura per la CdI, sia nel corso dei Focus Group tenutisi in due province. Innanzitutto è utile distinguere questi oneri burocratici, considerando sia gli adempimenti burocratici veri e propri, sia i tempi che trascorrono fra il deposito della domanda e la decisione di concessione dell incentivo. E evidente, infatti, che i tempi necessari per l istruttoria e la formalizzazione della decisione pubblica, dal punto di vista degli aspiranti imprenditori sono equiparabili ad un costo. Inoltre i ritardi riducono l efficacia dell intervento perché aumentano la probabilità che i lavoratori trovino alternative occupazionali. In base ai dati di monitoraggio della misura per la CdI, i tempi che intercorrono fra la consegna della domanda e la pubblicazione dell atto di ammissione (ovvero di rigetto) all incentivo sono in media poco soddisfacenti. La durata media di questo procedimento è di 146 giorni 8, ossia di poco inferiore ai 5 mesi. Tuttavia, l esame delle sole medie non dà le informazioni più importanti al riguardo. Circa il 40% delle domande sono state evase in tempi che si possono definire spediti in quanto inferiori ai 3 mesi. Il dato più negativo è invece quello delle circa 200 domande sottoposte a valutazione in provincia di Ancona nel 2010, che hanno dovuto attendere quasi un anno (328 giorni) per ricevere una risposta. Com è noto, non è solo la durata assoluta del procedimento a rappresentare un onere per i richiedenti l incentivo, ma anche l incertezza riguardo la durata stessa. Infatti, se i tempi della selezione, pur essendo lunghi, fossero prevedibili, il costo associato potrebbe essere controllato con la programmazione finanziaria nel rapporto con i terzi: creditori, fornitori, dipendenti. Da questo punto di vista i margini di miglioramento nella gestione della misura per la CdI sono significativi: la dispersione dei tempi misurata in termini di deviazione standard è di 107 giorni 9. Una domanda aperta rivolta a tutti gli intervistati ha raccolto dagli intervistati suggerimenti di cui tener conto nel caso in cui vengano riproposte le agevolazioni per la creazione d'impresa. In 8 Il valore modale, corrispondente all esperienza per così dire tipica dell aspirante imprenditore è un po inferiore, ossia di 120 giorni di attesa. 9 Si deve ritenere che uno scarto tipo di questa entità, introducendo un livello di incertezza elevato riguardo agli esiti della richiesta di incentivo, scoraggi coloro che dipendono in modo essenziale dall incentivo per poter avviare l iniziativa e, avvantaggiando coloro che hanno intenzione di avviare un iniziativa imprenditoriale comunque, in complesso riduca l addizionalità dello strumento di sostegno alla nuova imprenditoria. 25

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