PIATTAFORMA ANCI per la politica di coesione territoriale in Italia *** *** ***

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1 1 PIATTAFORMA ANCI per la politica di coesione territoriale in Italia *** *** *** PREMESSA Il presente documento offre alcuni spunti per definire le proposte dell ANCI relative al pacchetto legislativo presentato dalla Commissione UE sul tema delle riforma della politica di coesione per il In esso sono contenute, altresì, alcune indicazioni per far fronte alle necessità di accelerazione della stessa del periodo di programmazione ANCI ribadisce, innanzitutto, l importanza del metodo partenariale promosso dell UE, anche quale mezzo appropriato per rafforzare il sostegno delle autonomie locali europee al consolidamento delle prospettive finanziarie dell Unione e in vista del mantenimento del ruolo della politica comunitaria di coesione economica, sociale e territoriale nel bilancio europeo 1. I 10 punti qui di seguito illustrati rappresentano solo una parte delle proposte che ANCI formulerà per il prossimo ciclo della politica di coesione; in particolare, esse si concentrano sul ruolo che città e aree urbane possono giocare nella programmazione/gestione/attuazione delle future strategie di intervento per la crescita e l inclusione sociale dei cittadini europei. ANCI si candida, a tale fine, a svolgere una funzione di interfaccia istituzionale fra l amministrazione centrale nazionale e i poteri locali nonché ad assicurare un supporto tecnico al sistema dei Comuni e delle Città Italiane per la realizzazione del percorso e delle proposte messe in campo con il presente documento. L approvazione del documento è la prima di un più ampio spettro di azioni che vedranno impegnata l Associazione nei prossimi mesi e che riguardano la definizione di una Agenda territoriale e urbana nazionale, da inserire nel Piano Nazionale delle Riforme (PNR) e inviare a Bruxelles in primavera. 1 Nella proposta in questione, la Commissione ribadisce anche per il ciclo l importanza del rispetto del principio della governance multilivello, per cui il coinvolgimento costante del partenariato istituzionale (autorità regionali, locali e cittadine) e socio-economico va garantito non solo in fase di predisposizione del nuovo strumento strategico nazionale (contratto di partenariato) e di ciascun programma operativo, ma anche nell'attuazione, nel controllo e nella valutazione degli stessi (punto 9 dei considerata e art. 5 proposta di regolamento generale).

2 1) PROPOSTE PER LA GOVERNANCE E PIANO NAZIONALE DI SVILUPPO URBANO Alcune delle principali novità previste dal nuovo pacchetto di proposte formulate dalla Commissione riguardano il documento strategico che dovrà definire il quadro delle strategie nazionali in materia di sviluppo e coesione sociale, economica e territoriale e che conterrà gli impegni che ciascuno Stato membro assume con l UE (Contratto di partenariato). Il Contratto di partenariato è disciplinato dagli artt. 13 e ss. della proposta di regolamento generale dei fondi strutturali. In attuazione dei principi comunitari, in Italia esso dovrà essere predisposto con un coinvolgimento effettivo del partenariato dei Comuni. Tale partenariato sarà assicurato da ANCI che opererà nelle sedi istituzionali ivi preposte a livello nazionale: il Comitato di partenariato e la Conferenza Unificata. Per raccogliere le istanze delle amministrazioni locali, inoltre, dovrà essere prevista, a livello locale, l attivazione di tutti gli strumenti della governance multilivello previsti dalla normativa vigente: in particolare, i Comitati di sorveglianza e, dove operative, le Conferenze delle Autonomie. ANCI chiede che nel Contratto di partenariato italiano vengano recepiti tutti i principi fissati in materia di sviluppo territoriale dalla Commissione e vengano definiti budget adeguati e strumenti di valorizzazione delle azioni integrate di sviluppo urbano. E necessario, inoltre, prevedere l indicazione specifica della modalità di affidamento di deleghe gestionali alle autorità cittadine per la gestione dei pertinenti assi e\o programmi di intervento. Più in generale, ANCI valuta strategico definire a livello nazionale un Agenda territoriale e urbana che consenta di precisare i contenuti e gli obiettivi delle politiche aggiuntive, cofinanziate dai fondi strutturali e dal Fondo per lo sviluppo e la coesione, in termini di miglioramento delle quantità e qualità di beni collettivi e servizi pubblici da erogare a livello locale a beneficio di cittadini e imprese. 2 **** Ulteriore novità legislativa è rappresentata dall obbligo per lo Stato membro di inserire nel proprio contratto di partenariato una linea di intervento mirata in materia di sviluppo urbano. La proposta di Regolamento riguardante il FESR (art.7) prevede infatti che ciascuno Stato indichi nel contratto una lista di Città in cui devono essere realizzate le azioni integrate per lo sviluppo urbano. Saranno indicate un massimo di 20 città per ogni Stato membro (300 città in tutta l UE). ANCI ritiene che occorra condividere con i livelli istituzionali competenti gli indicatori per l individuazione delle 20 Città italiane, prevedendo altresì un accompagnamento dell Associazione lungo tutto il processo: dall individuazione degli indicatori di selezione delle Città beneficiarie, fino alla definizione dello strumento di programmazione che consenta la realizzazione di interventi integrati per la crescita e l inclusione gestiti direttamente dalle Città selezionate.

3 ANCI chiede che, per la realizzazione della priorità sviluppo urbano così declinata, venga adottato un Programma Operativo Nazionale Città, sulla base dei principi e delle proposte formulate dalla Commissione europea in materia di regolamenti sui fondi strutturali. 3 2) SEMPLIFICAZIONE, RESPONSABILIZZAZIONE E TRASPARENZA DEI POTERI LOCALI ANCI, con riguardo ai compiti e alle responsabilità attribuite dai regolamenti comunitari ai poteri locali, favorirà l implementazione di tutte le misure di semplificazione, amministrativa e gestionale, che si rendessero necessarie per assicurare una migliore qualità della programmazione e attuazione della politica di coesione comunitaria rispetto a quanto è successo fino ad ora 2. Attraverso l attivazione di tutti gli strumenti utili allo scopo, ANCI chiede una forte responsabilizzazione del sistema dei comuni nella realizzazione delle future politiche urbane: Tale responsabilizzazione non può prescindere: a) dalla misurazione ex ante della capacità amministrativa dei comuni a cui affidare la realizzazione di interventi integrati urbani (attraverso le relative deleghe gestionali), attraverso la verifica della sussistenza delle condizioni organizzative, strutturali ed operative necessarie per l attuazione efficiente ed efficace degli interventi; b) dalla misurazione ex post dei risultati degli interventi a titolarità dei comuni, attraverso indicatori delle performances attuative e dei livelli di erogazione dei servizi essenziali ai cittadini, con conseguente attivazione di un sistema di premi e sanzioni; c) dall adozione di sistemi di comunicazione dei risultati tali da garantire la trasparenza dell azione pubblica e la verifica costante dei risultati da parte delle comunità locali. A tal fine si prevede che: la gestione, valutazione e comunicazione della performance avvenga attraverso l adozione di metodologie consolidate sul piano internazionale, focalizzate sugli indicatori-chiave dell azione pubblica, misurandone l economicità, l efficienza e l efficacia sotto il profilo del benessere socioeconomico locale; la prioritarizzazione e scelta degli interventi avvenga attraverso metodologie partecipative che consentano la valutazione comparata dei potenziali interventi, superando i ben noti limiti legati all implementazione delle esclusive tecniche di analisi costi-benefici per singolo progetto. ANCI si candida a supportare l amministrazione centrale preposta nelle verifiche e valutazioni di cui ai punti precedenti. 3) INVESTIMENTI TERRITORIALI INTEGRATI (ITI) E TRASFERIMENTO BUONE PRATICHE 2 In realtà, i ritardi registrati dall Asse Sviluppo Urbano dei POR FESR , in gran parte non sono dipesi dai limiti delle capacità attuative dei Comuni (che pur esistono) ma da fattori esogeni, quali, da un lato, la diffusa insufficienza programmatica e gestionale delle AdG regionali (soprattutto nei POR Convergenza) che hanno inciso sulle performance di tutti gli assi del POR; dall altro, l incertezza nei finanziamenti (tagli ripetuti ai fondi ex FAS) ed i vincoli del Patto di stabilità interno (vedi successivo punto 9), in quali hanno fortemente rallentato l attuazione degli interventi co-finanziati dai Fondi strutturali.

4 ANCI condivide principi e strumenti per le politiche urbane proposti dalla Commissione europea nel pacchetto di Regolamenti per il prossimo ciclo , in particolare lo strumento degli Investimenti territoriali integrati (ITI) per la realizzazione delle strategie di sviluppo urbano (.) che richiedano un approccio integrato comportante investimenti nell'ambito di più assi prioritari (art. 99 della proposta di regolamento generale e art. 7 della proposta di regolamento riguardante il FESR) Il modello di Investimenti territoriali integrati (ITI) individuato per le 20 Città del Contratto di partenariato, dovrebbe essere trasferito -con il supporto di ANCI- alle altre città ed aree urbane del territorio nazionale per assicurare la realizzazione di azioni integrate di sviluppo urbano, da finanziare anche a valere dei programmi operativi regionali. In quest ambito, appare fondamentale, al fine di amplificare la dimensione complessiva degli interventi implementati, adottare opportuni strumenti di ingegneria finanziaria (in primis finanziamento di seconda istanza e fondi di garanzia) che possano facilitare lo sviluppo degli interventi, anche in misura parziale, con capitali privati. Il ricorso al PPP, non solo contrattuale (project financing) ma anche istituzionale, ha contemporaneamente il fine di assicurare il mantenimento nel tempo di adeguati standard di servizio al fine di evitare che esaurita la fase di investimento diventi critica, anche per le casse comunali, la fase di gestione. E necessario assicurare risorse per disseminare le buone pratiche nelle città italiane interessate. ANCI intende lavorare, a questo fine, alla concettualizzazione per l apprendimento delle migliori esperienze progettuali europee e di rete che le città italiane hanno sviluppato nell ambito del Programma URBACT. Per il trasferimento delle buone pratiche e la diffusione dei risultati relativi all ultima call di tale programma, che presumibilmente matureranno nel triennio , ANCI si avverrà della collaborazione della propria fondazione CITTALIA, che è stata selezionata come soggetto di disseminazione nazionale. 4 4) 10% DELLE RISORSE FESR DA ASSEGNARE ALLA PRIORITÀ DELLO SVILUPPO URBANO L art. 7 della proposta di Regolamento riguardante il FESR stabilisce che almeno il 5% delle risorse del FESR assegnate a livello nazionale siano destinate ad azioni integrate per lo sviluppo urbano sostenibile, la cui gestione può essere direttamente delegata alle città beneficiarie individuate dal Contratto di partenariato. ANCI chiede che al Programma Operativo Nazionale Città, formulato sulla base dei principi e delle proposte formulate dalla Commissione europea, venga assegnato il 10% delle risorse FESR e FSE. 5) ANTICIPAZIONE MODELLO DI INTERVENTO POLITICHE URBANE E SUPPORTO ALLE CITTA ANCI chiede di anticipare fin da subito l attuazione dei principi e l uso degli strumenti proposti dalla Commissione in materia di sviluppo urbano, facendo leva sulla necessità di ri-programmazione delle risorse a rischio di disimpegno dei programmi operativi

5 ANCI propone, a tal fine, di intraprendere una sperimentazione, assegnando ad alcuni interventi di sviluppo urbano a titolarità dei comuni, una quota di risorse riprogrammabili da indirizzare direttamente ad un numero limitato di città del Mezzogiorno e da investire nei settori strategici dell innovazione amministrativa, dell agenda digitale e delle smart cities nonché nei servizi per l istruzione e l inclusione sociale. Il modello può essere testato anche in alcune Città del Centro-Nord. Tra l altro, si fa riferimento ai modelli di gestione, valutazione e comunicazione delle performance, nonché a quelli di prioritarizzazione e scelta degli interventi previsti al precedente punto 2. A tal fine questa fase potrà inoltre essere positivamente utilizzata per favorire lo scambio di esperienze rispetto a casi esemplari a livello europeo e internazionale. La sperimentazione potrà avvalersi dei risultati che saranno conseguiti grazie all intervento pilota avviato di recente dal Governo sulla Città de L Aquila. Tale intervento può rappresentare un vero e proprio laboratorio in cui verificare anticipatamente gli effetti sui servizi e sull economia urbana di un intervento gestito direttamente dalle autorità locali e coordinato da una cabina di regia nazionale. Gli effetti di tale intervento, infine, se positivi - com è auspicabile - potranno contribuire a rafforzare ulteriormente il modello di intervento urbano proposto dalla Commissione. La sperimentazione va realizzata in coerenza con la strategia di concentrazione delle risorse secondo il metodo adottato per il Piano d azione e coesione 3. La riprogrammazione delle risorse nelle aree obiettivo convergenza va colta in chiave di opportunità, al fine di consentire l'affermazione di logiche di programmazione di medio periodo che non attivino azioni estemporanee connesse all' offerta di finanziamento, ma che programmino soluzioni per il miglioramento della qualità del territorio in linea con gli obiettivi dell' articolo 9 della Proposta di Regolamento Generale. In tal senso è da prevedere nell'ambito delle sperimentazioni proposte modalità di attivazione di risorse a supporto di piani di efficientamento (anche energetico, strutturale o di servizi) pianificati per periodi almeno triennali e gestiti in forma associata sulla base di specifici parametri territoriali. Tale sperimentazione sarebbe in grado di sviluppare buone pratiche di gestione e di attivare, soprattutto nei territori obiettivo convergenza, processi di sviluppo della Capacity Building "diffusa" in grado di supportare concretamente i nuovi ruoli previsti dall'attivazione della governance multilivello e la gestione delle nuove complessità della programmazione In generale, per evitare rischi di futuri disimpegni, ANCI chiede che venga assicurato un appropriato supporto tecnico alle Città già beneficiarie di interventi nei programmi operativi delle Regioni Convergenza, definiti in attuazione della priorità sviluppo urbano del QSN Tale metodo prevede un accordo fra il Governo, le Regioni e, per i risultati attesi dalla sperimentazione, le città interessate e ANCI.

6 A tal fine, si ritiene necessario rendere operativa a favore delle città la Linea di attività 2: Azioni innovative nei Progetti Urbani (Asse II azioni per il rafforzamento delle pubbliche amministrazioni) del Programma Operativo FESR Governance e Assistenza Tecnica (GAT). Ai medesimi obiettivi può essere utilmente finalizzata, altresì, qualche operazione da individuare nell ambito del Programma Operativo FSE Governace e Azioni di Sistema (GAS). ANCI si rende disponibile per un coinvolgimento, anche operativo, nelle azioni di supporto e assistenza da rivolgere a favore delle Città interessate. 6 6) SOSTEGNO DELLA STRATEGIA EU 2020 ATTRAVERSO L AZIONE DEL FONDO SOCIALE EUROPEO ANCI promuove e sostiene il contributo che il Fondo Sociale Europeo (FSE) può dare al raggiungimento dei principali obiettivi della Strategia EU 2020: a) il 75% dei cittadini dell UE età 20 e 64 anni deve avere un lavoro; b) il 3% del PIL dell UE deve essere investito in Ricerca/Sviluppo; c) devono essere raggiunti i traguardi 20/20/20 in materia di clima/energia: rispetto 1990, d) il tasso di abbandono scolastico deve essere inferiore al 10% e almeno il 40% dei giovani dovrà essere laureato; e) almeno 20 milioni di persone in difficoltà dovranno essere salvate dal rischio di povertà. In particolare, ANCI valuta positivamente l opportunità di perseguire suddetti obiettivi anche attraverso la promozione di iniziative di sviluppo locale finalizzate a valorizzare le specificità territoriali, così come previsto dall art.12 della proposta di regolamento FSE. Tali iniziative, attuate direttamente dalle collettività locali, secondo quanto disposto dall art. 28 e ss della proposta di regolamento generale, potranno riguardare l attivazione di patti territoriali per l occupazione, l istruzione e l inclusione sociale. Le città, in grado di corrispondere a requisiti specifici, possono attivare, ai sensi dell'art. 28 e dell'art. 99 della Proposta di Regolamento Generale, Interventi Territoriali Integrati. Tale opzione, in linea con l'esperienza dei Programmi Integrati Urbani di sviluppo e riqualificazione, dovrebbe prevedere risorse esplicitamente dedicate per tali programmazioni, nei programmi regionali, attraverso la definizione di deleghe di gestione e "Protocolli Complementari di Intervento". In linea con il conseguimento di tali obiettivi si ritiene importante cogliere l'opportunità offerta dall'art 5 della proposta di regolamento in relazione alla governance multilivello, prevedendo chiari meccanismi di coinvolgimento (e non soltanto di consultazione) in fase di programmazione, attuazione, monitoraggio e valutazione dei comuni. In tal senso sarebbe opportuno superare logiche episodiche di intervento del FSE attivando, nei programmi regionali, linee dedicate di azione di medio periodo per le città, definite su base triennale, programmabili e certe, che recepiscano interventi specifici previsti nelle programmazioni dei Piani Sociali di Zona e dei Piani Locali Giovani. Tale soluzione, contemperata da meccanismi di, monitoraggio e valutazione caratterizzati da responsabilizzazione e disimpegno automatico delle risorse

7 potrebbero garantire un importante miglioramento degli indicatori di performance territoriali correlati agli obiettivi tematici di cui all'a art. 9 punti 8, 9, 10 e 11 della Proposta di Regolamento Generale. Anci si candida al ruolo di interfaccia istituzionale e di soggetto in grado di accompagnare l'evoluzione dei processi di programmazione. 7 7) LE CITTÀ NELLA COOPERAZIONE TERRITORIALE EUROPEA Anche sul versante della cooperazione territoriale europea, alla cui materia la Commissione dedica due specifiche proposte di regolamento (uno settoriale e uno di disciplina del GECT - gruppo europeo di cooperazione territoriale), ANCI ritiene debba essere riconosciuto un ruolo propositivo alle città e alle autonomie locali. Difatti, sia sul versante della cooperazione transazionale che in quello interregionale, è auspicabile che le autorità di programmazione e gestione sollecitino un protagonismo dei poteri locali al fine di conseguire gli obiettivi della policy nei termini di un più elevato livello di integrazione fra territori (dentro e fuori dai confini UE), di una maggiore efficacia della coesione, di un rafforzamento della stessa attraverso lo scambio delle buone prassi. Da questo punto di vista, Comuni e Città (e per alcune azioni di supporto, anche ANCI, quale loro associazione maggiormente rappresentativa) dovrebbero essere indicati come soggetti direttamente eleggibili a soggetto beneficiario di interventi della cooperazione territoriale europea. 8) CONDIZIONALITÀ EX ANTE MICROECONOMICA E CONDIZIONALITÀ MACROECONOMICA ANCI condivide l impianto delle proposte della Commissione nella parte in cui prevedono le c.d. condizionalità ex ante ed ex-post (art. 17 e ss della proposta di regolamento generale) per l erogazione dei fondi strutturali. Tali condizionalità sono effettivamente collegate alle priorità ed agli obiettivi della politica di coesione, perché prevedono la verifica della sussistenza delle condizioni di carattere normativo, amministrativo e organizzativo per assicurare l'efficienza e l'efficacia nel raggiungimento degli obiettivi di sviluppo. Questo tipo di condizionalità, in effetti, rafforza l efficacia e il valore aggiunto della politica di coesione. ANCI condivide invece la contrarietà del Governo italiano alla c.d. condizionalità macroeconomica (art. 21 e ss. proposta di regolamento generale) applicata alla politica di coesione, perché il collegamento dell erogazione delle risorse dei fondi strutturali al rispetto di indicatori macroeconomici, come per esempio quelli del Patto di stabilità e crescita, comprometterebbe il carattere intenzionale e programmatico intrinseco alla politica di coesione, finendo per penalizzare proprio i territori con più difficoltà e maggiori ritardi socio-economici. 9) SUPERAMENTO DEL BLOCCO DEGLI INVESTIMENTI DEI COMUNI PER EFFETTO DEI VINCOLI DI FINANZA PUBBLICA

8 I vincoli del Patto di stabilità interno, oltre a determinare una riduzione degli investimenti ordinari da parte degli EELL, stanno producendo ritardi anche nella realizzazione degli interventi cofinanziati dai fondi strutturali in moltissime Regioni, sia della Convergenza che della Competitività (Centro-Nord). I vincoli del Patto limitano la capacità di erogazione dell amministrazione regionale delle risorse già assegnate dai POR e determinano, in capo agli EELL beneficiari, gravi difficoltà a pagare i fornitori (in pratica il blocco dei pagamenti per spese di investimento impegnate in anni precedenti). Il Patto di stabilità interno prevede infatti la nettizzazione della sola quota comunitaria, includendo invece nei vincoli del Patto le spese effettuate da regioni ed EELL a valere sulle quote di cofinanziamento nazionale e regionale, con un effetto negativo sulla capacità di spesa delle P.A. regionali e locali italiane. Con l ultima manovra Monti (decreto cd Salva Italia), il problema dei vincoli del Patto è stato parzialmente superato per effetto di una norma, che autorizza l esclusione (ai fini del computo sottoposto ai vincoli di patto) delle spese effettuate a valere sulle risorse di co-finanziamento nazionale dei fondi strutturali comunitari, fino alla concorrenza di un importo di 1 miliardo di euro per ciascuno degli anni 2012, 2013 e ) LE CITTÀ MOTORE DELLO SVILUPPO: LE PRIORITÀ TEMATICHE PER IL MEZZOGIORNO ANCI condivide con Governo e parti economiche e sociali la necessità di: potenziare nel Mezzogiorno il servizio scolastico, attraverso la riduzione degli abbandoni e l aumento del livello di apprendimento degli studenti; operare per la riduzione dei tempi di giustizia civile; lavorare per il superamento definitivo delle condizioni di insicurezza dei cittadini con una inflessibile lotta alla criminalità organizzata; assicurare una migliore qualità del servizio sanitario; ridurre lo storico deficit infrastrutturale, anche nel settore dei servizi idrici integrati; diminuire il digital divide della popolazione (attraverso l attuazione dell agenda digitale e il sostegno alle smart cities). ANCI ritiene essenziale mettere i Comuni del Mezzogiorno nelle condizioni di intervenire sull edilizia scolastica; potenziare il sistema di offerta di servizi sociali alle famiglie; incrementare l assistenza domiciliare per la disabilità e gli anziani; aumentare la dotazione di asili nido (anche per consentire una maggiore partecipazione delle donne al mercato del lavoro). I Comuni del Mezzogiorno, inoltre, devono essere sostenuti nell impegno di aumentare il valore della raccolta differenziata dei rifiuti solidi urbani che, salvo importanti eccezioni, si attesta ancora su livelli insoddisfacenti nonché ad operare per l efficientamento energetico del patrimonio immobiliare adibito ad usi istituzionali, da perseguire anche attraverso azioni di risparmio energetico. Il patrimonio pubblico (immobili e terreni) di proprietà dei Comuni e\o da acquisire in attuazione delle procedure di trasferimento dei beni statali (federalismo demaniale), costituisce un asset rilevante per

9 programmare azioni di valorizzazione, finalizzate a migliorare l attrattività turistica e culturale delle Città del Mezzogiorno. Tali ambiziosi obiettivi (allineati con le previsioni di cui all'art.9) possono essere conseguiti attraverso: l'esercizio di ruoli attivi nella gestione e nella responsabilità di utilizzo delle risorse; Allungamento dell'orizzonte temporale di intervento (piani su base pluriennale) La definizione di Piani strategici di intervento che disegnino la strategia di intervento sul territorio per Programmi e Piani e non si candidino esclusivamente al recupero di risorse finanziarie per progetti. Ciò al fine di garantire la coerenza complessiva degli interventi con la strategia di sviluppo perseguita; Accrescimento del patrimonio di competenze a supporto dei Comuni (in particolare delle città di medie dimensioni) ; Competizione sulla performance di attuazione e non sull'allocazione delle risorse. Monitoraggio e Valutazione delle attività con metodologie e standard condivisi. In linea con tali considerazioni si ritiene fondamentale definire linee di intervento dedicate e dotate nei programmi operativi regionali che considerino le città medie soggetto di delega di gestione e che consentano la co-programmazione dei programmi già in fase di avvio del periodo In tal senso sarebbe opportuna la previsione di una riserva di almeno il 10% sui programmi regionali analogamente a quanto proposto per la quota nazionale. E necessario intervenire, fornendo ai Comuni interessati il know how tecnico e organizzativo, anche per attrarre i necessari investimenti privati degli operatori del settore o del mondo del credito (banche, fondazioni, ecc.). Un attenzione particolare, infine, merita il tema del sostegno all innovazione e della semplificazione delle procedure di autorizzazione e\o concessione gestite dal PA, essenziali per assicurare un regime di convenienza a fare impresa sul territorio per soggetti locali e investitori esteri. 9

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