Gioco d'azzardo e comunità: quali strumenti per i Comuni?

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1 Gioco d'azzardo e comunità: quali strumenti per i Comuni? Relazione di Raffaello Sestini 1. Premessa: dal caso del Comune di Verbania alle nuove regole del gioco. Le delicate problematiche relative al gioco pubblico e/o d azzardo sono venute prepotentemente alla ribalta della stampa soprattutto con il noto caso del Comune di Verbania: il Consiglio Comunale di Verbania aveva approvato un regolamento avente ad oggetto la detenzione e il funzionamento di apparecchi da gioco o intrattenimento presso pubblici esercizi, prevedendo, in particolare, che l uso degli apparecchi è consentito dalle h., alle h Oltre tale orari tali apparecchi devono essere disattivati. Con ricorso al TAR Piemonte la Società EUROMATIC srl ha impugnato il regolamento, vincendo il ricorso, ed ora chiede la condanna del Comune di Verbania ad un risarcimento dei danni pari a ben 1,3 milioni di euro. Il problema fondamentale è, quindi, se la disciplina dell uso delle macchine da gioco sia una competenza esclusiva dello Stato (Ministero dell interno, Prefetture, Questure), o se anche le Regioni ed i Comuni possano stabilire regole al riguardo, così come sta accadendo in molti Comuni e come sembra consentito dalla Corte Costituzionale che, con la sentenza n. 300 del 2011, ha stabilito che, accanto alla competenza dello Stato vi è anche quella dei sindaci, sotto un profilo diverso dagli eventuali illeciti penali e dalla turbativa dell ordine pubblico, e riferito invece alle conseguenze sociali dell offerta di giochi diretta (anche in relazione agli orari ed ai luoghi) a fasce di consumatori psicologicamente più deboli (ad esempio gli studenti minorenni, gli anziani, i giocatori compulsivi), nonché all impatto sul territorio dell afflusso degli utenti a detti giochi. 2. I valori in gioco : l inquadramento e l entità del fenomeno La parola azzardo è di origine araba e deriva dal termine az-zahr che designa il dado, uno dei più antichi oggetti a cui si lega la tradizione del gioco di

2 scommessa che, con la manipolazione di elementi aleatori che vanno dai numeri ai simboli, rappresenta una tradizione degli esseri umani, anche in virtù dell eredità di un pensiero primitivo magico-onnipotente. Quindi, nella storia si sono sviluppate molteplici forme di giochi di rischio associati al caso ; oggi, però, lo sviluppo del problema sociale del gioco d azzardo è favorito dalle crescenti possibilità di scelta tra una vasta gamma di tipologie di gioco, ormai sempre più legalizzate: casinò, slot-machine, video poker, giochi d azzardo popolari come le lotterie, il gioco di numeri e schedine, fino al bingo, la moderna trasformazione in azzardo del gioco della tombola. L organizzazione del gioco d azzardo, in ogni paese europeo che lo permette, in pratica è gestita dallo Stato, che lo appalta a ditte private dietro il pagamento di forti tasse, perché l attività di gestione di un casinò o di una agenzia scommesse è estremamente redditizia e si presta a molti traffici illegali, come riciclaggio di denaro sporco, estorsione, usura e altre attività criminali organizzate, rendendo indispensabile un suo stretto controllo, ma anche perché la tassazione assicura alti e facili proventi allo Stato, al pari del tabacco e degli alcolici. E così, con la liberalizzazione controllata dei giochi d azzardo in sale pubbliche e on line degli ultimi anni, l Italia è diventata il più grande mercato del gioco d azzardo in Europa e uno dei più grandi al mondo, anche se ciò, in realtà, non ha portato a significativi vantaggi sul fronte del contrasto alle pratiche clandestine, in presenza di una legislazione arretrata e di un quadro normativo inadeguato ad affrontare un fenomeno in continua espansione, e non ha neppure assicurato un adeguato vantaggio finanziario per lo Stato. Secondo l AAMS, l Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato, nel 2011 in Italia la raccolta del gioco d azzardo è stata di quasi 80 miliardi di euro, pari a circa il 5 per cento del Prodotto Interno Lordo nazionale: In particolare la maggior parte -il 56,3 per cento- del fatturato totale è stato raccolto da slotmachine e video-lotterie, il 12,7 per cento dai Gratta e Vinci, l 8,5 per cento dal Lotto, il 4,9 per cento dalle scommesse sportive, il 3 per cento dal Superenalotto, e il rimanente da Bingo e scommesse Ippiche. Nel 2012 la raccolta del gioco d azzardo potrebbe forse raggiungere un valore complessivo di circa 90 miliardi di euro, con un incremento vertiginoso rispetto ai soli 14,3 miliardi di euro del 2000, anche a causa della grave crisi economica e sociale e di una pubblicità pervasiva, di un offerta sempre più varia che copre

3 l intero arco della giornata, e della facilità con cui ormai si può accedere al gioco, ma i ricavi per lo Stato sono aumentati solo marginalmente, essendo pari a oltre 8,5 miliardi di euro l anno scorso, con un aumento di meno di 3 miliardi tra il 2001 ed il Infatti, per incentivare questa attività, l imposta media sulle entrate del gioco finora è stata tenuta molto bassa, ed oggi oscilla fra il 4 e il 12 %, rispetto all IVA del 21 per cento che si paga normalmente sui beni di consumo. Il risultato è che più persone di prima giocano e che, secondo una ricerca dell Istituto Eurispes, circa 700 mila italiani sono dipendenti dal gioco d azzardo, e ad esempio a Pavia, dove c è la più alta densità d Italia di macchinette mangia soldi una ogni 136 abitanti, il denaro gettato nelle scommesse equivale al 7,8 per cento del prodotto lordo locale, pari a oltre euro all anno procapite, mentre venti mogli, madri, figli e parenti stretti in un solo mese hanno chiesto al Tribunale di fare interdire un loro congiunto che si è rovinato per colpa del gioco. La dipendenza da gioco d azzardo, detta anche gambling patologico forse più correttamente definibile come gioco d'azzardo patologico GAP (cioè disturbo del controllo degli impulsi con una dipendenza patologica ad andamento cronico e recidivante, in grado di compromettere lo stato di salute e la socialità della persona) è latente da sempre, ed è però esplosa (come affermato anche da un recente Documento della Conferenza delle regioni e delle province autonome) solo dopo la legalizzazione, da parte dello Stato, dei giochi con vincite in denaro. Il particolare momento di disagio sociale ed economico che sta attraversando l Italia ha, poi, accentuato il ricorso al gioco, come fonte di possibile recupero di risorse finanziarie, anche da parte di inoccupati e di coloro che perdono il lavoro, coinvolgendo centinaia di migliaia di cittadini italiani che stanno rovinando se stessi e le loro famiglie a causa del gioco, per cui lo Stato, non può più continuare ad ignorare il problema. Il problema del necessario intervento pubblico in materia presenta, però, anche un ulteriore profilo per così dire preventivo, legato alla necessità di tutelare il corretto sviluppo psico-fisico dei più giovani, che hanno il diritto, così come sancito dalla nostra Costituzione, di fare affidamento su un futuro basato sul lavoro e sul riconoscimento dell impegno e del merito, e non sulle fortune legate al caso, sia che esso riguardi la nascita in una particolare famiglia o

4 corporazione, sia che esso riguardi la evanescente ed illusoria prospettiva di mirabolanti vincite ad un gioco d azzardo per quanto legalizzato. 3. La natura e la possibile disciplina giuridica del fenomeno dopo l entrata in gioco della Corte di Cassazione: la sentenza n del 27 settembre In Italia il gioco d azzardo è tradizionalmente punito con sanzioni anche penali e non è comunque riconosciuto come causa idonea a generare obblighi giuridici. Infatti,, l art. 718 del codice penale colpisce con l arresto e un ammenda chiunque tiene o agevola un gioco d azzardo, prevedendo quale aggravante la presenza di minori, mentre l art. 720 punisce, con pene meno severe, anche chi viene colto a partecipare ad un gioco d azzardo, inteso quale gioco in cui ricorre il fine di lucro e la vincita o la perdita sono interamente o quasi interamente aleatorie. La legge n. 401 del 1989 sanziona, inoltre, l esercizio abusivo di scommesse sportive. A propria volta, l art del codice civile qualifica il debito di gioco quale obbligazione naturale, pertanto priva di una specifica azione giuridica di tutela, anche quando derivi da un gioco o da una scommessa non proibiti. Il descritto tradizionale quadro normativo è peraltro destinato a mutare con la descritta progressiva legalizzazione del gioco d azzardo, ed in particolare la recente sentenza n del 27 settembre 2012 della Corte di Cassazione, Sezione Prima Civile, ha statuito che non produce effetti contrari all'ordine pubblico, e può quindi essere riconosciuta in Italia, la sentenza straniera (nella specie, emessa dalla Corte Suprema delle Bahamas) recante condanna per un debito attinente al gioco d'azzardo legalmente esercitato (nella specie, debito contratto presso la direzione del Casinò delle Bahamas per l'acquisto delle "fiches"). Secondo la Cassazione, la nozione di ordine pubblico da adottare non può non risentire dell'evoluzione circa la necessità di valutare le norme imperative interne, che nella fattispecie vietano il gioco d azzardo, nel complesso delle fonti interne e di diritto internazionale, con particolare riferimento ai principi consolidatasi nell'ambito dell'unione Europea (cfr. Cass., 6 dicembre 2002, n.

5 17349) fondandosi tale concezione, come già affermato dalla Corte (Cass., 11 novembre 2000, n ; Cass., 26 novembre 2004, n ), sull'attuale, maggiore partecipazione dei singoli Stati alla vita della comunità delle genti, la quale sempre meglio è capace di esprimere principi generalmente condivisi e così di sottrarre la nozione di ordine pubblico internazionale sia all'eccessiva indeterminazione sia al legame con ordinamenti singoli, consentendo di rinvenirne i parametri di conformità in principi corrispondenti ad esigenze comuni ai diversi ordinamenti statali. In tale quadro, la Corte rileva che nell'esame della reale portata, nel nostro ordinamento, delle norme imperative attinenti alla fattispecie in esame, quali richiamate nell'impugnata decisione d Appello, vale a dire gli artt. 718 e 720 c.p. che sanzionano tanto l'esercizio quanto la partecipazione al gioco d'azzardo, non può prescindere da una valutazione complessiva della legislazione in materia, come interpretata dalla giurisprudenza di questa Corte e in sede comunitaria. La Cassazione rileva quindi che l'esame delle norme che si sono succedute nel tempo in materia di gioco e scommessa non induce a ritenere che nel nostro ordinamento tali fenomeni siano considerati con disfavore: avendo probabilmente le esigenze erariali fatto premio su sempre più flebili istanze morali, deve infatti constatarsi come l'area del gioco autorizzato (non dissimile, nella sua essenza ontologica, a quello d'azzardo "proibito") sia venuta man mano ad estendersi, dall'istituzione per legge di alcuni casinò nel territorio nazionale, alla creazione di un numero ormai indefinito di lotterie e concorsi a premi, basati prevalentemente sulla sorte, fino al D.L. n. 223 del 2006, art. 38, comma 2, successivamente convertito con modificazioni e integrazioni nella L. n. 248 del 2006, che, con la modifica del R.D. 18 giugno 1931, n. 773, art. 110, comma 6, T.U.L.P.S., ha consentito la proliferazione dei punti di accettazione delle scommesse. La Corte europea di giustizia della Comunità europea, prosegue la sentenza, con la decisione n. 243 del 6 novembre 2003, ha affermato, in relazione alla L. n. 401 del 1989, art. 4 che sanziona l'esercizio abusivo di giochi e scommesse, che "laddove le autorità di uno Stato membro inducano ed incoraggino i consumatori a partecipare alle lotterie, ai giuochi d'azzardo o alle scommesse affinchè il pubblico erario ne benefici sul piano finanziario, le autorità di tale Stato non possono invocare l'ordine pubblico sociale con riguardo alla necessità di ridurre

6 le occasioni di giuoco per giustificare provvedimenti come quelli oggetto della causa principale". Successivamente la Corte di Giustizia della Comunità Europea, con la sentenza Placanica, emessa il 6 marzo 2007, ha giudicato incompatibili con il diritto comunitario le sanzioni penali italiane, applicate alla raccolta di scommesse da parte di intermediari che operano per conto di società straniere, atteso che "uno Stato membro non può applicare una sanzione penale per il mancato espletamento di una formalità amministrativa, allorchè l'adempimento di tale formalità viene rifiutato o è reso impossibile dallo Stato membro interessato in violazione del diritto comunitario". La Corte di Cassazione, narra ancora la sentenza, ha quindi affermato che l'attività organizzata per l'accettazione e la raccolta di scommesse, anche per via telematica, se operata per conto di società quotate estere aventi sede in altro Stato membro da soggetti esclusi dal rilascio delle autorizzazioni di cui al R.D. 18 giugno 1931, n. 773, art. 88 t.u.l.p.s. non può integrare un il reato di cui alla Legge n. 401 del 1989 che, conseguentemente, va disapplicata, in quanto il connesso regime concessorio - autorizzatorio della gestione delle attività di giochi e scommesse contrasta con i principi comunitari di libertà di stabilimento e di prestazione di servizi di cui agli art. 43 e 49 del trattato Ce, così come interpretati dalla Corte di giustizia Ce (Cass. pen, 28 marzo 2007, n ). Ancora più di recente, la Corte di Giustizia CE, Grande sezione, con la decisione n. 42 in data 8 settembre 2009, premesso che l'art. 49 CE impone l'eliminazione di qualsiasi restrizione alla libera prestazione di servizi, anche qualora essa si applichi indistintamente ai prestatori nazionali e a quelli degli altri Stati membri, ha affermato che occorre esaminare in qual misura la eventuale restrizione possa essere ammessa sulla base delle misure derogatorie espressamente previste dagli artt. 45 CE e 46 CE, applicabili in materia a norma dell'art. 55 CE, ovvero possa essere giustificata, conformemente alla giurisprudenza della Corte, da motivi imperativi di interesse generale. Richiamati i precedenti della stessa Corte, e rilevato che la disciplina dei giochi d'azzardo rientra nei settori in cui sussistono tra gli Stati membri divergenze considerevoli di ordine morale, religioso e culturale, si è affermato che spetta ad ogni singolo Stato membro valutare, in tali settori, alla luce della propria scala dei valori, le esigenze che la tutela degli interessi di cui trattasi implica. Si è quindi affermato che "gli Stati membri sono

7 liberi di fissare gli obiettivi della loro politica in materia di giochi d'azzardo e, eventualmente, di definire con precisione il livello di protezione perseguito", precisandosi, tuttavia, che "le restrizioni che essi impongono devono soddisfare le condizioni che risultano dalla giurisprudenza della Corte per quanto riguarda la loro proporzionalità". Si è quindi osservato che "la lotta alla criminalità può costituire un motivo imperativo di interesse generale che può giustificare restrizioni nei confronti degli operatori autorizzati a proporre servizi nel settore del gioco d'azzardo. Infatti, tenuto conto della rilevanza delle somme che essi possono raccogliere e delle vincite che possono offrire ai giocatori, tali giochi comportano rischi elevati di reati e di frodi", riconoscendosi che un'autorizzazione limitata dei giochi in un ambito esclusivo presenta il vantaggio di incanalare la gestione dei giochi medesimi in un circuito controllato e di prevenire il rischio che tale gestione sia diretta a scopi fraudolenti e criminosi". Secondo la Cassazione, il quadro che ne emerge, pur tenendosi conto delle differenze fra il gioco praticabile in un casinò e le recenti forme affermatesi attraverso la diffusione dei sistemi telematici, è che, tanto in ambito nazionale, quanto in quello comunitario, non esiste un disfavore nei confronti del gioco d'azzardo in quanto tale, ma soltanto nella misura in cui esso, sfuggendo al controllo degli organismi statuali, può costituire un serio pericolo per infiltrazioni criminali, e per tutte le pericolose conseguenze ad esse collegate. Rimanendo nell'area del gioco autorizzato, in quanto gestito direttamente dallo Stato o da concessionari, non solo risultano elise le ragioni di sicurezza sociale sopra indicate, ma debbono trovare applicazione le ordinarie norme poste a tutela dell'esercizio dell'impresa, non potendosi negare che la società ricorrente svolga attività imprenditoriale considerata regolare non solo dalle leggi del proprio Paese, ma, anche in base ai principi vigenti in campo internazionale, in cui le restrizioni, ove ammesse, debbono trovare una rigorosa giustificazione, nel rispetto del principio di proporzionalità. Del resto, anche in Italia, laddove esercitata legalmente in virtù di una specifica disposizione di legge, la gestione di una casa da gioco "rappresenta normalmente attività d'impresa" (Cass., Sez. un., 6 giugno 1994, n. 5492). Quindi, secondo la giurisprudenza comunitaria ed italiana, quella del gioco d azzardo legalizzato costituisce una vera a propria attività imprenditoriale, in quanto tale tutelata dall ordinamento nazionale ed europeo.

8 Ciò nonostante a giudizio di chi scrive, essendo la libertà di mercato possibile solo in presenza di una adeguata regolazione, è comunque possibile e necessaria una specifica disciplina, che alla luce delle pregresse considerazioni deve essere estesa ai possibili effetti sanitari, sociali e di sviluppo evolutivo e culturale dei minori, alla stregua dell art. 41 della nostra Costituzione, secondo cui L iniziativa economica privata, pur libera, non può svolgersi in contrasto con l utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana, a tutela dei diritti inviolabili dell uomo, sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità riconosciuti ma anche garantiti dalla Repubblica alla stregua dell art. 2 della Costituzione stessa. La possibile disciplina del settore, quindi, non può incidere sulla libertà di stabilimento e di libera prestazione del servizio di intrattenimento ludico in esame, ma deve invece conformare il suo insediamento sul territorio ed il suo esercizio alla tutela della salute (intesa nel suo senso più ampio psicofisico ed evolutivo dei giovani) come fondamentale diritto dell individuo ed insieme come interesse della collettività, ai sensi dell art. 32 della Costituizone. 4. Giocatori e perdenti nei recenti tentativi di disciplinare il gioco :il Documento della Conferenza delle Regioni e delle Provincie Autonome del 19 aprile 2012 ed il decreto legge n. 158 del 13 settembre 2012 In data 19 aprile 2012, è stato pubblicato il Documento della Conferenza delle Regioni e delle Provincie Autonome sul cd Gambling patologico (n. 12/71/CR11/C7-C8), che è anche oggetto di indagine conoscitiva della XII Commissione della Camera dei Deputati In tale documento viene presa coscienza della circostanza che non esiste, allo stato, un quadro di riferimento normativo in relazione alla problematica del gioco d azzardo patologico (cd Gambling patologico), che lo consideri come un problema di salute e che, quindi, stabilisca di conferire un mandato al SSN, il quale si dovrebbe far carico di individuare i servizi che se ne dovrebbero far carico Pertanto, attualmente, la cura e l assistenza di persone colpite da tale patologia, è stata lasciata unicamente alla sensibilità di alcuni amministratori regionali e di professionisti del settore, sia appartenenti alle ASL che al settore

9 privato sociale. In alcune Regioni, poi, si è dato avvio a programmi sperimentali, con fondi propri destinati ai L.E.A.(ossia i Livelli essenziali di assistenza che consistono nelle prestazioni che il SSN deve fornire a tutti i cittadini gratuitamente o dietro pagamento di ticket), soprattutto attraverso la produzione di materiale legato alla prevenzione per i giovani. In tal senso viene specificato nel Documento in parola che appare di tutta necessità di dotare le Regioni di strumenti legislativi e finanziari che consentano alle stesse di programmare, pianificare, e organizzare servizi ed interventi sia sociali che sanitari capaci di attuare percorsi di cura ed assistenza ai giocatori d azzardo patologici ed ai loro familiari. A tal fine è stata segnalata la necessità di adottare al più presto il decreto interdirigenziale AAMS Ministero della Salute, d intesa con la Conferenza Unificata, concernente le linee di azione per la prevenzione, il contrasto e il recupero di fenomeni di ludopatia conseguente a gioco compulsivo, previsto dall art. 1, comma 70, legge 13 dicembre 2010, n. 220 disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato ( Legge di stabilità 2011, che, per la prima volta, ha stabilito con una norma primaria la necessità della definizione di apposite linee di azione per la prevenzione, il contrasto ed il recupero di fenomeni di ludopatia conseguente a gioco compulsivo ). I lavori del predetto decreto sono stati peraltro rallentati nell attesa di conoscere le sorti del decreto legge n. 158 del 13 settembre 2012 (poi convertito nella legge n. 189 del 2012), nel cui ambito i Ministri della Salute e per la Solidarietà sociale del Governo Monti hanno cercato di disciplinare il gioco pubblico incontrando, peraltro, una ferrea opposizione Ministero dell economia e delle finanze e della Ragioneria, che si sono schierati a tutela delle ingenti e facili entrate finanziarie connesse riducendo di molto l efficacia delle nuove disposizioni. In particolare, l art. 7, commi da 3 quater a 10, del decreto legge prevede una serie di positive misure in materia di informazione, pubblicità e tutela dei minori: il divieto di messa a disposizione presso qualsiasi esercizio pubblico di apparecchi per il gioco attraverso connessioni telematiche; il divieto di pubblicità nel corso di trasmissioni radiofoniche o televisive o teatrali e cinematografiche rivolte a minori e sulla stampa destinata ai minori;

10 la previsione che la pubblicità deve indicare le probabilità di vincita; l avvertimento obbligatorio sui rischi di dipendenza su schedine e tagliandi di giochi diversi, sugli apparecchi di gioco, nelle sale da gioco, nei punti vendita di scommesse; che le scuole possono predisporre iniziative didattiche sui rischi del gioco; il divieto di gioco per i minori di anni 18, con controlli delle forze dell ordine, finalizzati al contrasto del gioco minorile e sanzioni relative alla violazione dei precedenti obblighi; Molto più modesta e limitata è la prevista disciplina dell esercizio del gioco sul territorio. Infatti, a tale ultimo riguardo il predetto comma 10 affida all'amministrazione autonoma dei monopoli di Stato e, a seguito della sua incorporazione, all'agenzia delle dogane e dei monopoli, il compito di avviare, entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto, la pianificazione di forme di progressiva ricollocazione dei punti della rete fisica di raccolta del gioco che risultino territorialmente prossimi ad istituti di istruzione primaria e secondaria, strutture sanitarie e ospedaliere, luoghi di culto, centri socio-ricreativi e sportivi, quali definiti con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro della salute, previa intesa in Conferenza unificata, incentrando quindi l attivazione della tutela proprio sull Amministrazione finanziaria, pur priva delle necessarie competenze ed in potenziale conflitto d interessi, e lasciando ai Comuni ed alle loro rappresentanze regionali o nazionali solo un mero compito di eventuale proposta motivata. Le pianificazioni, per di più, opereranno solo relativamente alle concessioni di raccolta di gioco pubblico bandite successivamente alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto e varranno, per ciascuna nuova concessione, solo in funzione dei luoghi sensibili esistenti alla data del relativo bando, e comunque tenuto conto degli interessi pubblici di settore. L attuale assetto normativo non può pertanto essere ritenuto soddisfacente, mentre non sono affatto certi i tempi del disegno di legge da tempo allo studio della Presidenza del Consiglio dei Ministri Ministro per la Cooperazione Internazionale e l Integrazione, con il concerto del Ministero dell Interno, il Ministero dello Sviluppo Economico, il Ministero della Salute ed il Ministero

11 dell Economia e delle Finanze, recante: Nuove disposizioni a tutela dei minori e dei giocatori in materia di pubblicità del gioco d azzardo e di conoscenza dell alea di montepremi, che ormai non potrà con ogni probabilità essere approvato nella legislatura in corso. 5. Dalla sentenza costituzionale n. 300 del 2011 alla sentenza del TAR Lazio del 4 luglio 2012 : quali prospettive per la disciplina comunale del gioco? La sentenza della Corte Costituzionale n. 300 del 2011 ha segnato una rilevantissima novità, suscettibile di maggiore valorizzazione nel prossimo futuro. In particolare, la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 300/2011, ha dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 2, comma 2, della legge della Provincia di Bolzano n. 13/2010 (disposizioni in materia di gioco lecito), sollevata dal Presidente del Consiglio dei Ministri, in riferimento all art. 117, comma 2, lett. h della Costituzione. La Corte chiarisce, anche sulla base di propria giurisprudenza ( sentenze n. 430 e 165 del 2007), l individuazione della materia nella quale si collocano le norme impugnate presuppone il riferimento all oggetto ed alla disciplina stabilita dalle stesse disposizioni, tenendo conto della loro ratio, tralasciando gli aspetti marginali e gli effetti riflessi, così da identificare correttamente e compiutamente anche l interesse tutelato. Nel caso esaminato la Corte ha precisato infatti che le disposizioni oggetto del giudizio, inserite in corpi normativi che regolamentano spettacoli ed esercizi commerciali, fissando precisamente limiti alla collocazione nel territorio nelle sale da gioco e di attrazione, nonché delle apparecchiature per giochi leciti, sono obiettivamente finalizzate a tutelare soggetti ritenuti maggiormente vulnerabili sia in ragione della loro età, sia perché particolarmente e bisognosi di cure di tipo sanitario o socio assistenziale ed a prevenire atteggiamenti compulsivi rispetto al gioco, evitando altresì pregiudizi per la quiete pubblica ed il contesto urbano in genere. In questa prospettiva il Giudice delle leggi distingue le disposizioni impugnate dal contesto normativo, in materia di gioco, di cui la Corte già si era occupata in

12 passato (sentenze n. 72/2010 e 237/2006), rendendo la normativa provinciale in esame non riconducibile alla competenza legislativa statale in materia di ordine pubblico e sicurezza, materia che, anche per giurisprudenza costante della Corte, attiene alla prevenzione dei reati e al mantenimento dell ordine pubblico, inteso quale complesso di beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali si regge la civile convivenza nella comunità nazionale. In tale senso, quindi, continua la Corte, la materia della tutela dei minori nel caso di specie, non ha riguardo a situazioni che implicano fatti penalmente illeciti o di turbativa dell ordine pubblico, nei termini di cui sopra, ma si preoccupa invece delle conseguenze sociali dell offerta di giochi su fasce di consumatori psicologicamente più deboli (ad esempio gli anziani ed i giocatori compulsivi), nonché dell impatto sul territorio dell afflusso a detti giochi degli utenti. In questa scia si colloca ora la recente sentenza del TAR Lazio, Sezione II, n del 4 luglio 2012, che ha accolto l azione popolare proposta dal CODACONS in qualità di Associazione di consumatori ed utenti, statuendo l obbligo di tutti i soggetti pubblici coinvolti di adottare senza indugio il decreto interdirigenziale sopraindicato, contente le linee di azione per la prevenzione, il contrasto e il recupero di fenomeni di ludopatia conseguenti a gioco compulsivo. Nel quadro fin qui delineato, ferma l esigenza di una più organica riforma del rapporto fra Stato ed operatori del settore, a partire dall incremento del prelievo fiscale, si può infine ipotizzare una possibile proposta emendativa che miri, anche in via d urgenza, a a conferire ai Sindaci il potere in tale delicata materia, anche alla luce di quanto accaduto nel Comune di Verbania, e che potrebbe più o meno suonare così: All art. 50 del decreto legislativo 18 agosto 200, n. 267, dopo il comma 7 è inserito il seguente: 7-bis: fermi restando l articolo 1 del decreto legge 24 gennaio 2012, n. 1 convertito dalla Legge 24 marzo 2012 n. 27 e la vigente normativa in materia di ordine pubblico, al fine di tutelare i soggetti ritenuti maggiormente vulnerabili, o per la giovane età o perché bisognosi di cure di tipo sanitario o socio-assistenziale e di prevenire forme di gioco cosiddetto compulsivo nonché di evitare effetti pregiudizievoli per il contesto urbano, la viabilità e la quiete pubblica, il Sindaco, ai sensi del comma 7, può disciplinare la localizzazione, la pubblicità, le modalità e gli orari di attività delle sale e degli apparecchi e congegni automatici da intrattenimento o da gioco.

13 E questa potrebbe essere una delle tante possibili e necessarie misure per porre argine al gioco al massacro di questi ultimi anni della nostra comunità locale e nazionale, dei suoi tratti identitari e valori civici e delle sue prospettive di sviluppo, a partire da un rinnovato impegno dei giovani che sia spinto dal riconoscimento del lavoro, del valore e dell impegno, e non sia invece basato sulla fortuna della nascita da una famiglia potente, o dell appartenenza ad una casta o corporazione, o della vincita al gioco d azzardo pur legalizzato.

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