LE POLITICHE DI SOSTEGNO AL SETTORE DEI TRASPORTI IN SICILIA

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1 REGIONE SICILIANA DIPARTIMENTO PROGRAMMAZIONE NUCLEO DI VALUTAZIONE E VERIFICA INVESTIMENTI PUBBLICI LE POLITICHE DI SOSTEGNO AL SETTORE DEI TRASPORTI IN SICILIA UN ANALISI DEGLI INTERVENTI DI POTENZIAMENTO INFRASTRUTTURALE FINANZIATI DALLA POLITICA REGIONALE NEL PERIODO DI PROGRAMMAZIONE RAPPORTO DI VALUTAZIONE FINALE PALERMO, MAGGIO 2011

2 INDICE Sommario esecutivo Gli obiettivi della valutazione, le domande valutative e le modalità di esecuzione delle attività La metodologia adottata e le fonti utilizzate La risposta alle domande valutative Le variazioni intervenute nel contesto di policy nel periodo Il trasporto aereo Il trasporto ferroviario Il trasporto marittimo Il trasporto stradale Il trasporto pubblico locale Una lettura di sintesi dell evoluzione del contesto L analisi del processo di attuazione della policy dei trasporti Il quadro Programmatico La fase di attuazione degli APQ Una lettura di sintesi delle criticità attuative Il sostegno al rafforzamento dei nodi logistici di servizio alle imprese Il contributo al miglioramento dell accessibilità territoriale di medio e lungo raggio La promozione di migliori condizioni di mobilità delle persone nelle aree metropolitane Valutazioni di sintesi sull efficacia della policy dei trasporti nel periodo e lezioni dell esperienza Bibliografia Allegato 1 Elenco dei soggetti intervistati Allegato 2 Strumenti di indagine Indice delle tabelle e delle figure e dei grafici Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 2

3 Sommario esecutivo Il presente Rapporto costituisce l output finale di uno esercizio di valutazione realizzato dal Nucleo di valutazione e verifica investimenti pubblici della Regione Siciliana in attuazione di uno specifico incarico previsto dal Piano di Valutazione unitario della politica regionale (di seguito Piano) avente ad oggetto l intervento di sostegno promosso a livello regionale nel settore dei trasporti. Più specificamente, oggetto della valutazione è stata l analisi ex-post dell efficienza, efficacia e utilità del piano di investimenti infrastrutturali nel settore dei trasporti previsto dalla Regione nell ambito degli Accordi di Programma Quadro afferenti al periodo di programmazione L esercizio valutativo è scaturito dall esigenza di acquisire a livello regionale un quadro quanto più possibile esaustivo sugli ambiti di intervento della strategia di sostegno al settore dei trasporti finanziata dalla politica regionale (comunitaria e nazionale) e sulle realizzazioni e i risultati prodotti dalla sua attuazione a partire dal 2000 e fino al In ragione della sua finalità retrospettiva la valutazione ha quindi individuato una serie di domande valutative specifiche in grado di fornire ex-post indicazioni sul grado di efficacia e di utilità del piano di investimenti pubblici previsti e realizzati nel periodo considerato. Obiettivo generale della valutazione è stato quello di fornire all Amministrazione regionale e agli altri portatori di interesse rilevanti sul tema elementi conoscitivi e di giudizio sulla capacità della strategia di potenziamento infrastrutturale finanziata dai Fondi Strutturali (POR ) e dal Fondo Aree Sottoutilizzate (APQ) di produrre miglioramenti significativi del contesto di policy sul territorio regionale. E evidente che il valore esplicativo dell esercizio valutativo sconta il limite derivante dal fatto che il contesto di policy in esame il settore dei trasporti risulta influenzato in misura elevata da fattori che sono esogeni rispetto all ambito di intervento della politica regionale. Se questa interviene essenzialmente con il fine di migliorare le condizioni infrastrutturali per lo sviluppo dei servizi di mobilità delle persone e delle merci, potenziando le reti e i nodi di trasporto afferenti alle diverse modalità, è su altri piani ben più complessi che si determina l efficienza e l efficacia complessiva di un sistema di trasporti integrato e articolato su varie modalità. In altri termini, una valutazione generale sulla politica dei trasporti richiederebbe un più ampio campo di osservazione e l estensione dell analisi alle azioni concernenti il sostegno allo sviluppo dei servizi, ma anche alle dinamiche della domanda e agli fattori di sistema (normativi, regolativi, di governance) che influenzano l operatività del sistema dei trasporti. Avendo consapevolezza di tale importante limitazione, pertanto, il lavoro assume il significato di un contributo specificamente mirato a fornire ai policy maker regionali e agli altri stakeholders, per la prima volta da quando in questo ambito di intervento pubblico si è realizzata una significativa sussidiarietà d azione istituzionale, elementi conoscitivi sul grado di conseguimento degli obiettivi di rafforzamento infrastrutturale del sistema dei trasporti identificati dai documenti di programmazione regionale. Sotto tali condizioni, l esercizio valutativo è riuscito a restituire importanti elementi di conoscenza e di interpretazione inerenti alla direzione dei cambiamenti avvenuti nel contesto di policy e all influenza che il piano di investimenti promosso dalla politica regionale nel periodo considerato ha finora avuto su alcuni obiettivi specifici connessi al miglioramento della funzionalità complessiva del sistema dei trasporti. In questa prospettiva, l analisi ha preso le mosse dall osservazione dei cambiamenti occorsi nel contesto regionale negli ultimi anni, registrati da alcuni indicatori di sistema statisticamente Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 3

4 significativi. In generale, la fotografia che restituisce l analisi in tal senso è tinteggiata più da ombre che da luci. La condizione di ritardo della regione continua ad essere evidente e significativa rispetto alla necessità di realizzare un sistema di trasporto basato su un utilizzo equilibrato delle varie modalità. In questo senso, emerge ancora oggi una forte dipendenza dalla modalità stradale, sia in relazione alle esigenze di mobilità personale (peraltro affidate in misura crescente all uso del mezzo privato) che con riferimento al traffico commerciale, con conseguenti forti esternalità negative sull ambiente e condizioni di insicurezza e di rischio socio-sanitario sempre meno accettabili. Il settore ferroviario, in particolare, sembra costituire l anello più debole del sistema, per carenze strutturali e di capacità/funzionalità, che ne hanno determinato negli anni una marginalizzazione anche maggiore di quella che si registra in ambito nazionale. Più specificamente, oltre al ridotto contributo fornito dal settore alla promozione dell intermodalità nel trasporto delle merci, si evidenzia il crescente indebolimento della capacità di servizio del sistema ferroviario rispetto alle esigenze di mobilità delle persone, fotografato sia dai dati relativi all utilizzo del mezzo ferroviario sia dai dati sul grado di soddisfazione del servizio offerto. In questo quadro, è comunque possibile rintracciare segnali incoraggianti sebbene ancora tenui rispetto all innesco di un processo, necessariamente non di breve periodo, di progressivo riequilibrio modale. Seppure limitatamente al trasporto delle merci e con riferimento alla componente marittima, la dinamica di alcuni indicatori sembra infatti segnalare l avvio di una tendenza positiva. Una notazione specifica merita poi il risultato positivo segnalato dall andamento della quota di traffico acquisita dalla modalità di trasporto aerea, sicuramente attribuibile, in prevalenza, all esplicarsi degli effetti della deregulation che ha interessato il settore nell ultimo decennio. Se l evoluzione del quadro di contesto non mostra significativi miglioramenti negli indicatori di sistema, l analisi del processo di attuazione della strategia regionale definita all interno del principale strumento di programmazione regionale di settore il Piano Direttore denota un avanzamento delle realizzazioni previste in prevalenza parziale, per effetto delle difficoltà che il percorso di attuazione ha non di rado incontrato a tradurre le indicazioni strategiche in opere funzionali e al tempo stesso coerenti con l impianto programmatico. Senza dubbio occorre considerare che i ritardi nella definizione delle linee strategiche nazionali, generali e specifiche, hanno condizionato anche il completamento dell assetto programmatico regionale, che si è realizzato in tempi più lunghi di quelli auspicabili. D altra parte, la sottoscrizione degli APQ e la loro successiva attuazione dipende in larga misura dagli impegni che tutti i soggetti istituzionali competenti si assumono con la loro firma. In questo senso, il Rapporto mette in luce come le performance registrate siano state influenzate da vincoli derivanti dal ruolo poco attivo di alcuni soggetti attuatori o riconducibili, in altri casi, alla loro carenza di capacità operative. Non vanno poi trascurati elementi fisiologici che protraggono la durata degli interventi oltre le previsioni iniziali, derivanti dalla complessità tecnica delle opere e dalla necessità di tenere conto in fase di progettazione e di esecuzione dei lavori di articolate istanze che provengono dalla collettività. Pur tenendo conto di tali elementi, si comunque deve rilevare che la politica regionale nel periodo considerato non ha dato prova di elevata efficienza nell utilizzo delle risorse programmate, perseguendo solo parzialmente gli obiettivi strategici definiti dal Piano Direttore. Al di là dei dati non soddisfacenti relativi all avanzamento della spesa, in particolare per ciò che concerne il sostegno alla sviluppo della logistica, il settore marittimo e quello ferroviario, l elemento più rilevante riguarda la debole capacità della strategia attivata di conseguire, ad oggi, risultati significativi rispetto al riequilibrio modale sulle medie e lunghe percorrenze, rispetto alla creazione di un sistema bipolare nel settore del trasporto aereo e di sistemi sub-regionali specializzati nell ambito del trasporto marittimo e l assenza di risultati in relazione al riequilibrio tra trasporto Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 4

5 privato e trasporto pubblico nelle aree urbane o alla realizzazione di un sistema intermodale nel trasporto merci (quest ultima legata anche alla costruzione di una efficiente rete di nodi logistici). Tali considerazioni non devono comunque indurre ad un facile pessimismo, che sarebbe giustificato solo qualora la strategia regionale attivata non prefigurasse, una volta condotta a compimento, apprezzabili modifiche delle condizioni infrastrutturali. Sotto questo profilo, sebbene come detto la realizzazione degli APQ sia allo stato attuale solo parziale, si possono già rilevare in alcuni ambiti di intervento risultati positivi non trascurabili. Se lo sviluppo dell intermodalità nel trasporto merci richiede ancora che gli sforzi di investimento si traducano in concrete realizzazioni affinché si pervenga ad un quadro favorevole al suo decollo (dopo di che entreranno in gioco anche i fattori esogeni che ne influenzeranno l effettiva evoluzione), nel settore del trasporto aereo i risultati conseguiti, realizzati in un quadro di sistema che negli ultimi anni ha favorito la crescita esponenziale del mercato della mobilità delle persone per via aerea, inducono a ritenere che gli investimenti finanziati dalla politica regionale siano stati importanti per assecondare una tendenza allo sviluppo dell offerta dei pertinenti servizi su base regionale che ha sicuramente condotto a migliorare significativamente le condizioni di accessibilità territoriale di lungo raggio della Sicilia. Sebbene in questo settore le dinamiche di crescita dei servizi siano ormai determinate in larga prevalenza dal gioco della domanda e dell offerta è comunque vero che in assenza degli indispensabili investimenti realizzati grazie al finanziamento della politica regionale negli ultimi anni e di quelli ancora in corso di realizzazione, la Sicilia non avrebbe potuto cogliere i benefici che sono derivati dalla possibilità, fornita dalla liberalizzazione del mercato, di effettuare spostamenti di medio e di lungo raggio a condizioni economicamente accessibili a tutti. In questo senso, stante che l obiettivo primario della politica regionale è proprio quello di rimuovere i vincoli che ostacolano una crescita socioeconomica equilibrata in ambito nazionale e comunitario, si può affermare che in questo specifico ambito di intervento la strategia regionale attivata ha svolto efficacemente il compito assegnato, creando i necessari presupposti per eliminare il divario prima esistente. Al contempo, si deve registrare che, grazie anche all inserimento degli interventi all interno della cornice programmatica dell APQ, per la prima volta l azione regionale di adeguamento infrastrutturale del sistema portuale siciliano si sta realizzando in coerenza con un disegno strategico specifico, che tiene conto delle dinamiche di mercato e del potenziale di offerta attivabile dal territorio. Nonostante tale disegno non appaia allo stato attuale esteso anche all intervento sulle isole minori, si può sostenere che la sua piena attuazione possa offrire prospettive di crescita positiva al sistema portuale siciliano nel suo complesso. A tal fine, tuttavia, il Rapporto segnala l importanza di procedere ad una programmazione integrata degli interventi sui nodi e sulle reti, in grado di rendere più agevole ed efficiente il trasporto multimodale delle merci. Se questi due ambiti di intervento, pur con situazioni di contesto molto diverse, segnalano l importanza del peso che la politica regionale assume per determinare il superamento delle condizioni di ritardo esistenti, un quadro molto diverso emerge qualora si considerino i risultati prodotti dall attuazione degli APQ in relazione all obiettivo di migliorare le condizioni di mobilità delle persone nelle aree urbane maggiori dell isola. L analisi svolta denota che il periodo ha consentito di passare dallo stadio della consapevolezza della necessità di un profondo cambiamento delle politiche di mobilità urbana a quello dei primi progetti concreti su scala locale. Tuttavia, il Rapporto mostra in tal senso che, al di là degli interventi infrastrutturali più o meno significativi promossi dalla politica regionale nei Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 5

6 tre centri urbani di maggiori dimensioni, per ottenere risultati apprezzabili non basterà attendere la piena realizzazione dei progetti in cantiere e l entrata a regime di quelli da poco conclusi. Le analisi effettuate hanno infatti confermato, una volta di più, che le condizioni d uso delle reti di trasporto pubblico di massa risultano vincolate in maniera molto stringente all esistenza di altri fattori abilitanti che determinano le scelte finali dei city users e che afferiscono ad ambiti di policy diversi (pianificazione urbanistica coerente, infrastrutturazione di supporto funzionale allo sviluppo dei servizi, politiche di sviluppo distrettuali), sulle quali la Regione sconta un ritardo iniziale, o ad azioni diverse dal potenziamento infrastrutturale (ad esempio, politiche tariffarie in grado di incentivare la domanda) che risultano solo in parte sotto il diretto controllo della Regione. Pertanto, anche in questo caso il Rapporto rimanda alla necessità di realizzare un più stretto coordinamento tra i soggetti istituzionali che definiscono, a più livelli, le strategie di intervento sulle reti e sui nodi di trasporto e coloro che disegnano l intervento pubblico in altri ambiti di policy, da realizzarsi attraverso l implementazione di meccanismi di governance orizzontale rafforzati. In definitiva, la valutazione realizzata pur con i suoi dichiarati limiti riesce a fornire un quadro chiaro e completo sulle azioni messe in campo a livello regionale per promuovere un sistema di trasporti più efficiente e rispondente ai fabbisogni degli utenti, dando evidenza dei risultati già raggiunti e esplicitando le cause delle parziali (o mancate) realizzazioni. In tal senso, l esercizio valutativo ha inteso offrire al policy maker la possibilità di riflettere sulla validità delle scelte strategiche finora attuate, alla luce delle indicazioni che scaturiscono dalla fase di implementazione dei progetti, e di procedere laddove necessario ad una loro revisione, sulla base di elementi conoscitivi e di interpretazione più circostanziati e, quindi, più solidi. Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 6

7 1. Gli obiettivi della valutazione, le domande valutative e le modalità di esecuzione delle attività Il Piano di Valutazione Unitario della politica regionale della Regione Sicilia (di seguito anche Piano), nel delineare le tematiche prioritarie su cui condurre attività di valutazione nel periodo ha individuato il settore dei trasporti come oggetto di uno specifico esercizio, finalizzato a fornire elementi conoscitivi sugli effetti prodotti dall insieme degli interventi infrastrutturali che hanno interessato il territorio siciliano nel periodo Lo specifico incarico è stato conferito, sulla base delle previsioni contenute nel Piano, al Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici della Regione. Il presente Rapporto costituisce l output finale di un percorso di lavoro che ha visto impegnato a partire dal mese di ottobre 2009 un gruppo ristretto di componenti del Nucleo composto ad hoc. La definizione più puntuale dell oggetto della valutazione, nonché degli obiettivi specifici dell analisi e delle connesse domande valutative è avvenuta, in una prima fase di attività, a seguito di una preliminare analisi della documentazione rilevante e del confronto con un Gruppo di pilotaggio della valutazione, composto da due esperti tecnici in materia di trasporti e da rappresentanti qualificati del partenariato istituzionale e socioeconomico coinvolto nella sorveglianza della politica regionale. L esito di questa attività di impostazione del lavoro è confluito in uno specifico documento (Disegno della valutazione), che descrive in dettaglio le questioni valutative da affrontare, le metodologie e tecniche da adottare, le modalità organizzative dell attività, nonché i tempi di realizzazione delle analisi e i relativi output. All interno del Disegno è stato stabilito che in una fase intermedia del percorso di lavoro sarebbe stato predisposto un progress delle attività svolte. Tale documento è stato prodotto nel mese di agosto ed ha consentito di portare il gruppo di pilotaggio a conoscenza dello stato di avanzamento delle attività previste, di fornire alcune preliminari considerazioni valutative connesse ai risultati parziali ottenuti dalle indagini svolte alla data e di segnalare i vincoli operativi che il gruppo di lavoro ha incontrato nell espletamento dell incarico. L ambito di analisi prescelto è stato rappresentato dalla cornice programmatica degli Accordi di Programma Quadro sottoscritti dalla Regione Sicilia nel periodo e, sotto il profilo delle fonti finanziarie, dagli interventi finanziati con le risorse del Fondo Aree Sottoutilizzate, del FESR (POR e PON Trasporti) e del bilancio regionale. Nel caso degli interventi relativi ai porti si è fatto riferimento anche ai fondi derivanti da leggi nazionali. Come meglio evidenziato nel Disegno della valutazione i criteri assunti come base per l elaborazione delle domande valutative e delle corrispondenti metodologie e tecniche da utilizzare per darvi risposta sono stati sostanzialmente tre. In primo luogo, si è ritenuto che una valutazione ex-post su una policy dovesse dare rilievo agli aspetti relativi all efficacia del programma di interventi attuato rispetto alle previsioni programmatiche. In quest ottica, si è rivolta l attenzione all analisi del grado di conseguimento degli obiettivi formulati dal Piano Direttore, cercando di individuare eventuali effetti non attesi. Un secondo campo di osservazione è stato costituito dall analisi dell efficienza del programma di interventi, con l obiettivo di valutare la capacità di spesa e l influenza delle procedure di attuazione sui risultati raggiunti. Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 7

8 Il terzo macro obiettivo è stato individuato nella valutazione dell utilità finale del programma di interventi realizzati nel periodo esaminato 1. In altri termini, l esercizio ha assunto che il giudizio sugli impatti ottenuti a livello territoriale dovesse essere basato sull individuazione del contributo fornito dalla strategia di intervento attuata al riduzione dei divari strutturali che caratterizzano il contesto regionale siciliano nel settore dei trasporti. Date tali premesse, sulla base del confronto di cui si è già accennato si è giunti all individuazione delle seguenti domande valutative: 1. In quali ambiti la strategia regionale di intervento nel settore dei trasporti ha mostrato maggiore efficienza ed efficacia attuativa? In quali ambiti i risultati ottenuti assumono rilevanza rispetto ai fabbisogni di intervento sottostanti gli obiettivi strategici assunti dal Piano Direttore? A seguito dell attuazione della strategia sono misurabili cambiamenti significativi nel quadro di contesto regionale, anche in relazione alle altre regioni del Mezzogiorno? 2. Considerando i diversi ambiti di attuazione della policy regionale dei trasporti e la diversa rilevanza dei risultati ottenuti rispetto al soddisfacimento dei fabbisogni di intervento iniziali quali sono state le maggiori criticità attuative e a quali fattori sono imputabili? 3. In che misura gli interventi realizzati dagli APQ hanno contribuito a migliorare l accesso ai nodi logistici rilevanti e sono risultati funzionali alle strategie delle aziende e alle esigenze locali di rafforzamento della capacità competitiva del sistema produttivo? In particolare, emergono aree territoriali in cui tali effetti risultano più evidenti? 4. In che misura gli interventi realizzati nell ambito dell APQ trasporto marittimo e trasporto aereo hanno contribuito al miglioramento dell accessibilità territoriale di medio e lungo raggio? Gli interventi finanziati dagli APQ hanno consentito di creare un sistema integrato di trasporto a livello regionale e con la rete dei trasporti nazionale ed europea? 5. Gli interventi realizzati nell area di Catania (in particolare il potenziamento della Circumetnea) hanno già consentito di ottenere risultati rilevanti rispetto alle condizioni di mobilità personale nell area metropolitana, determinando cambiamenti di abitudini o una diversa articolazione della domanda di mobilità? Lo schema di seguito riportato mette in evidenza la relazione esistente tra i criteri di valutazione adottati e le domande valutative individuate. Domande Efficacia Efficienza Utilità Q. 1 - In quali ambiti la strategia regionale di intervento nel settore dei trasporti ha mostrato maggiore efficienza ed efficacia attuativa? In quali ambiti i risultati ottenuti assumono rilevanza rispetto ai fabbisogni di intervento sottostanti gli obiettivi strategici assunti dal Piano Direttore? A seguito dell attuazione della strategia sono misurabili cambiamenti significativi nel quadro di contesto regionale, anche in relazione alle altre regioni del Mezzogiorno? Q. 2 Considerando i diversi ambiti di attuazione della policy regionale dei trasporti e la diversa rilevanza dei risultati ottenuti rispetto al soddisfacimento dei fabbisogni di intervento iniziali quali sono state le maggiori criticità attuative e a quali fattori sono imputabili? 1 L orizzonte temporale preso a riferimento per le analisi è stato costituito dal punto di vista realizzativo dagli interventi promossi nel periodo , mentre le fonti dei dati utilizzati per l analisi dei risultati tengono conto delle ultime rilevazioni disponibili, generalmente aggiornate a fine Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 8

9 Q. 3 - In che misura gli interventi realizzati dagli APQ hanno contribuito a migliorare l accesso ai nodi logistici rilevanti e sono risultati funzionali alle strategie delle aziende e alle esigenze locali di rafforzamento della capacità competitiva del sistema produttivo? In particolare, emergono aree territoriali in cui tali effetti risultano più evidenti? Q. 4 - In che misura gli interventi realizzati nell ambito degli APQ marittimo e trasporto aereo hanno contribuito al miglioramento dell accessibilità territoriale di medio e lungo raggio? Gli interventi finanziati dagli APQ hanno consentito di creare un sistema integrato di trasporto a livello regionale e con la rete dei trasporti nazionale ed europea? Q. 5 - Gli interventi realizzati nell area di Catania (in particolare il potenziamento della Circumetnea) hanno già consentito di ottenere risultati rilevanti rispetto alle condizioni di mobilità personale nell area metropolitana, determinando cambiamenti di abitudini o una diversa articolazione della domanda di mobilità? Per ciascuna delle suddette domande il gruppo di lavoro ha provveduto a svolgere analisi mirate, in grado di fornire una risposta puntuale alle questioni poste, sulla base delle indicazioni metodologiche ed operative stabilite in fase di Disegno della valutazione. Più specificamente, per ciascuna domanda valutativa sono state definite all interno del Disegno le modalità di analisi desk o di campo e gli strumenti di indagine più opportuni per fornire risposta ai quesiti. Il ricorso ad indagini di campo, in particolare, richiedeva un particolare sforzo organizzativo e la necessità di ottenere la collaborazione di soggetti esterni all Amministrazione regionale. Rispetto a tali previsioni, tuttavia, il gruppo di lavoro ha incontrato difficoltà operative, prevedibili solo in parte, che hanno impedito di ripercorrere sempre fedelmente tutti i passaggi identificati per svolgere le analisi. Nel paragrafo che segue viene data maggiore evidenza della discrasia creatasi tra le previsioni del disegno e le analisi concretamente realizzate. Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 9

10 2. La metodologia adottata e le fonti utilizzate La definizione delle domande valutative sopra citate ha indirizzato il valutatore nella scelta delle unità di analisi e delle metodologie di indagine più indicate per affrontare le questioni poste. Data la diversa natura delle domande valutative è stato necessario definire unità di analisi e tecniche di indagine specifiche per ciascuna di essa. In generale, l esercizio valutativo è stato basato in primo luogo sul ricorso ad analisi di tipo desk incentrate sull utilizzo di dati amministrativi. Il principale riferimento in tal senso è stato costituito dalle informazioni e dai dati di monitoraggio finanziari, procedurali e di realizzazione fisica relativi sia ai progetti finanziati nell ambito dei diversi APQ sottoscritti dalla Regione nell ambito dei trasporti, sia ai Programmi (POR, PON Trasporti e APQ) considerati nel loro complesso. Le fonti di accesso ai dati sono state il sistema informativo Monit Web in relazione agli interventi finanziati dal POR e il sistema di monitoraggio degli APE, denominato Applicativo Intese. In aggiunta, ulteriori dati amministrativi inerenti singoli progetti rilevanti sono stati raccolti direttamente presso i soggetti attuatori (società di gestione degli aeroporti, Autorità Portuali, società di gestione della FCE) e presso il Dipartimento regionale competente per materia (relazioni progettuali inerenti gli interventi sui porti). Oltre a questo insieme di dati di natura amministrativa (vale a dire prodotti internamente all Amministrazione per effetto stesso dell attuazione dei programmi di finanziamento o dai soggetti attuatori) il gruppo di lavoro ha preso in esame ulteriori dati, per lo più di carattere statistico, raccolti presso fonti ufficiali e presso istituti di ricerca. In particolare, ai fini dell analisi del contesto di intervento della policy e della sua evoluzione recente sono stati utilizzati, e in alcuni casi rielaborati, dati prodotti dall ISTAT, dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (Conto Nazionale dei Trasporti), dall Istituto G. Tagliacarne e dall ISFORT. In relazione all analisi del contesto e degli scenari evolutivi sono stati anche utilizzati i dati prodotti dallo studio realizzato nell ambito di uno specifico progetto finanziato dal Programma comunitario ESPON e da altri istituti di ricerca (Censis). Tutti i dati statistici utilizzati sono risultati funzionali a delineare il quadro in cui si è inserito l intervento di infrastrutturazione nel settore dei trasporti promosso dalla politica regionale, senza alcuna pretesa di ricondurre le modifiche osservate nel contesto all effetto dell operare della policy oggetto di analisi. I dati, in tal senso, hanno fornito solo dei segnali al gruppo di lavoro, utili ad indirizzare in maniera mirata le successive analisi e a supportare le chiavi di lettura emerse a seguito delle indagini di campo. Gli esiti delle analisi desk sono stati infatti integrati e arricchiti con informazioni qualitative e ulteriori dati primari raccolti nel corso delle indagini di campo sviluppate per approfondire le questioni poste dalle domande valutative specifiche definite nel Disegno. Le suddette indagini hanno preso in prevalenza la forma di interviste semi-strutturate in profondità con un nucleo di referenti dei soggetti attuatori e di rappresentanti degli altri stakeholders: dalla Regione ai beneficiari finali degli interventi, fino ad un gruppo ristretto di testimoni privilegiati, in grado di fornire un valore aggiunto interpretativo all osservazione dei dati raccolti). I contenuti delle tracce di intervista sono stati preventivamente condivisi con i membri tecnici dello Steering Group della valutazione, al fine di verificarne la coerenza rispetto agli obiettivi di indagine e la rilevanza rispetto alla capacità di far emergere elementi utile alla conoscenza e all interpretazione dei risultati conseguiti dall attuazione della policy dei trasporti. In particolare, con riferimento alle unità di analisi, per le risposte ai quesiti valutativi n. 1 e n. 2 è stato preso in considerazione il complesso degli interventi inseriti in APQ nel ciclo di programmazione per tutte le modalità di trasporto. Le difficoltà operative sopra accennate hanno ostacolato la possibilità di svolgere l analisi multi criteri, identificata come tecnica Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 10

11 per giungere a valutazioni di sintesi afferenti alle questioni poste dalla domanda 1 e che prevedeva il coinvolgimento di esperti di settore esterni all Amministrazione regionale. I dati utilizzati per l analisi relativa alla domanda 1, in ogni caso, hanno fornito elementi conoscitivi sufficienti a delineare un quadro abbastanza chiaro, esaustivo e credibile rispetto all interpretazione dei cambiamenti osservati nel contesto di policy. Si può quindi sostenere che la mancata realizzazione dell analisi multi criteri non intacca in maniera significativa la solidità dell analisi svolta con riferimento alla domanda 1. Per ciò che concerne la domanda valutativa 2, le previsioni del Disegno sono state rispettate, essendo stato possibile integrare i dati amministrativi sull attuazione degli APQ con informazioni qualitative desunte dalle interviste individuali realizzate con i referenti regionali competenti nei diversi ambiti di intervento e con rappresentanti dei principali soggetti attuatori (RFI, ANAS, ecc.). Per la risposta al quesito valutativo n. 3 è stato preso in esame il pacchetto di interventi previsti nell ambito degli APQ Trasporto Maritttimo e Merci e Logistica, relativi al rafforzamento della capacità e funzionalità logistica dei nodi (porti e interporti) del sistema dei trasporti regionale, nonché agli interventi complementari (autoporti) funzionali alla razionalizzazione del trasporto merci. Le informazioni amministrative così raccolte sono state integrate, come previsto dal Disegno, con ulteriori elementi conoscitivi connessi alla natura e funzionalità degli interventi realizzati o di cui era prevista la realizzazione. In questo ambito specifico, lo stato di avanzamento particolarmente limitato del piano di interventi identificato dai suddetti APQ non ha consentito di svolgere analisi valutative sull efficacia, configurando l esercizio come una valutazione in itinere piuttosto che come una valutazione ex-post. Le difficoltà connesse all interlocuzione con il sistema delle imprese locali non ha consentito di svolgere il previsto focus group. Si è cercato di superare tale difficoltà prevedendo alcune interviste mirate 2, ma anche in questo caso il coinvolgimento degli interlocutori identificati è risultato problematico. Per la risposta al quesito valutativo n. 4 l unità di analisi è stata costituita dall insieme degli interventi individuati dagli APQ Trasporto Marittimo e Trasposto Aereo. Per il trasporto aereo, più in particolare, è stato analizzato principalmente il risultato ottenuto grazie alle realizzazioni che hanno interessato i due principali aeroporti siciliani (Catania e Palermo) in termini di miglioramento delle condizioni di mobilità dei passeggeri, mentre un analisi specifica ha riguardato anche gli effetti degli investimenti realizzati sull aeroporto regionale di Trapani e di Comiso. Per il trasporto marittimo sono stati analizzati i risultati ottenuti in termini di rilevanza rispetto all evoluzione dei flussi e delle direttrici del traffico merci ed è stato operato un approfondimento sui porti che hanno beneficiato di interventi infrastrutturali significativi, soprattutto in un ottica di miglioramento della capacità di risposta degli scali all evoluzione dei traffici di medio e lungo raggio e, per i porti delle isole minori, di miglioramento delle condizioni di accessibilità fisica dei porti. Per entrambe le modalità un prezioso contributo conoscitivo è stato fornito dalle interviste in profondità realizzati con gli interlocutori privilegiati (soggetti gestori degli aeroporti e Autorità Portuali), sulla base delle tracce definite in fase di disegno della valutazione. In aggiunta, per valutare il contributo degli investimenti realizzati sugli aeroporti oggetto dei maggiori investimenti, è stato predisposto e somministrato a distanza un questionario a risposta aperta a tutte le principali compagnie aeree operanti sugli scali siciliani. La redemption dell indagine, tuttavia, è risultata solo 2 Il riferimento è in particolare all approfondimento dell analisi relativa agli effetti prodotti dal completamento dell autostrada Catania - Siracusa sulle prospettive di miglioramento della competitività dei trasporti commerciali nel quadrante sud-est della regione, per il quale delle previste tre interviste con imprese di trasporto operanti nell area è stato possibile realizzarne solo una. Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 11

12 in parte soddisfacente, fornendo per lo più un arricchimento del quadro dei giudizi qualitativi ricavati dall ascolto delle società di gestione degli aeroporti, piuttosto che elementi informativi in grado di consentire sintesi statisticamente significative. Infine, in relazione alla risposta al quesito valutativo n. 5, l unità di analisi è stata rappresenta dai 3 principali progetti finanziati nell ambito del potenziamento dei sistemi di mobilità di massa nelle tre città metropolitane della Sicilia, vale a dire il progetto di potenziamento della Ferrovia Circumetnea, il progetto di ammodernamento e rifunzionalizzazione della tratta ferroviaria urbana Messina-Giampilieri e il progetto denominato nodo di Palermo, composto da un complesso articolato di interventi relativi all ammodernamento delle linee ferroviarie esistenti. Mentre l analisi relative ai progetti che hanno riguardato Messina e Palermo si è essenzialmente basata su fonti documentali e fonti indirette (articoli di stampa e contenuti pubblicati su diversi siti internet), l analisi sulla Circumetnea ha utilizzato anche informazioni primarie desunte da una specifica indagine di campo. Rispetto al piano di lavoro iniziale, per difficoltà amministrative, non si è proceduto alla realizzazione della prevista indagine campionaria sui residenti nell area metropolitana di Catania, mirata ad analizzare l efficacia dell intervento di potenziamento della tratta metropolitana della ferrovia Circumetnea. L analisi delle relazioni progettuali acquisite e le interviste condotte a più riprese con diversi referenti della società di gestione della FCE e con altri testimoni privilegiati locali hanno fornito sufficienti elementi conoscitivi per dare comunque una risposta, almeno parziale, alla domanda posta dal Disegno. Nel complesso, pur dovendosi registrare un deficit attuativo in relazione alle indagini di campo originariamente previste, si ritiene che, alla luce dello stato di avanzamento complessivo del piano di investimenti presi in esame dalla valutazione e in virtù delle elaborazioni rese possibili dai dati e dalle informazioni raccolte, il valore aggiunto venuto a mancare per effetto della mancata realizzazione di alcune indagini di campo non infici in maniera significativa la validità generale dell esercizio valutativo sviluppato. E evidente che la piena ed integrale realizzazione del piano delle indagini avrebbe assicurato una maggiore ricchezza informativa e la possibilità di rafforzare alcune considerazioni valutative espresse nel Rapporto; tuttavia, in relazione allo stato di attuazione parziale della strategia di infrastrutturazione regionale, si può ritenere che in particolare lo svolgimento dell analisi di efficacia relativa alla FCE e il focus group con le imprese connesso alla trattazione della domanda 3, avrebbero offerto indicazioni molto parziali rispetto agli obiettivi per cui erano stati identificati. In allegato al Rapporto sono riportate le tracce di interviste e i questionari predisposti e un elenco dei soggetti coinvolti nelle indagini di campo. Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 12

13 3. La risposta alle domande valutative 3.1 Le variazioni intervenute nel contesto di policy nel periodo L analisi dell evoluzione del contesto di policy costituisce il presupposto fondamentale per giungere ad una corretta lettura dei risultati conseguiti a seguito dell attuazione della strategia regionale di intervento nel settore trasporti finanziata nel periodo , fornendo al contempo una chiave di interpretazione delle tendenze di medio-lungo periodo. Vale d altra parte evidenziare che la considerazione di una serie segnali di tendenza non è stata finalizzata a ricavare un legame diretto tra i cambiamenti osservati e l effetto dell attuazione del piano di investimenti presi in esame dall analisi, essendo i primi determinati da molteplici concause (disponibilità di risorse, evoluzione del mercato, ecc.) solo in parte sotto il diretto controllo del policy maker. In questa prospettiva, si è ritenuto opportuno prendere in esame la dinamica di una serie di indicatori statistici significativi ai fini dell analisi dei caratteri strutturali del sistema dei trasporti regionale. In primo luogo, utili elementi di conoscenza in questa direzione scaturiscono dall osservazione del quadro di contesto inerente il livello di dotazione infrastrutturale delle differenti provincie siciliane nel settore dei trasporti. A tale riguardo, la prima fonte dei dati utilizzati è stata rappresentata dallo studio condotto periodicamente dall Istituto Guglielmo Tagliacarne 3. Tale studio, sulla base di specifiche elaborazioni, fornisce un indice sintetico a livello provinciale di dotazione per ciascuna modalità di trasporto, senza d altra parte fornire elementi di conoscenza rispetto allo stato di funzionalità delle infrastrutture. L indice di dotazione infrastrutturale assume valori superiori a 100 se la provincia registra una dotazione infrastrutturale relativa superiore alla media nazionale. Come è possibile evincere dai dati riportati nella tabella che segue, le province siciliane presentano una condizione abbastanza generalizzata di ritardo infrastrutturale per tutte le modalità di trasporto, con livelli di dotazione spesso significativamente inferiori alla media nazionale. Il deficit più rilevante si registra in relazione alla modalità ferroviaria, dove solo Messina può vantare un grado di infrastrutturazione in linea con il resto del paese, ma anche in relazione all infrastrutturazione stradale la distanza dei valori medi nazionali risulta per la maggior parte delle province accentuata. Sul versante della dotazione aeroportuale emerge con molta evidenza uno squilibrio territoriale in termini di accessibilità tra le province con una maggiore superficie costiera e le province più interne. Per converso, una situazione decisamente migliore si delinea allorché si prenda a riferimento il dato relativo alla dotazione di infrastrutture portuali, come era lecito attendersi in ragione dell insularità della Sicilia. In tale ambito, 4 delle 9 province siciliane (Catania, Messina, Siracusa e Trapani) mostrano un indice superiore alla media con valori tra i più alti a livello nazionale. Anche per le altre province, si osservano valori dell indice mediamente superiori a quelli rilevati per le altre modalità di trasporto. Il quadro d insieme offerto dallo studio Tagliacarne - Unioncamere fornisce già una prima istantanea sulle aree di maggiore debolezza strutturale del sistema regionale dei trasporti. Tuttavia, per cogliere meglio tutte le peculiarità del contesto e fotografarne i dettagli è necessario mettere a fuoco l analisi, considerando più specificamente, per le quattro modalità di trasporto, gli 3 Cfr. Istituto Guglielmo Tagliacarne, La dotazione delle infrastrutture nelle province italiane. Le edizioni dello studio utilizzate sono quelle che riportano dati aggiornati al 2004 e al Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 13

14 aspetti legati alla capacità e funzionalità delle reti rispetto alle esigenze di mobilità delle merci e delle persone. Tab. 1 Indici di dotazione di infrastrutture di trasporto nelle province siciliane (numero indice Italia=100, dati al 2009) Provincia Stradale Ferrovia Aeroporti Porti Posizione Valore Posizione Valore Posizione Valore Posizione Valore Agrigento 91 50, , , ,7 Caltanissetta 69 76, , ,0 Catania 78 64, , , ,5 Enna , ,4-0,0-0,0 Messina , ,5-0, ,0 Palermo 65 82, , , ,6 Ragusa , ,6-0, ,0 Siracusa 90 50, ,9-0, ,0 Trapani , , , ,1 Fonte: Istituto Gugliemo Tagliacarne - Unioncamere Il trasporto aereo Se si avvia tale approfondimento prendendo in esame il sistema di trasporto aeroportuale si deve in primo luogo evidenziare che la rete degli aeroporti siciliani è costituita da 6 scali: Palermo, Catania, Trapani, Pantelleria, Lampedusa e Comiso (non ancora operativo). Di questi solo i primi due, tuttavia, fanno parte della rete trans europea TEN, essendo gli altri considerati punti di collegamento regionali e di accesso. Fig. 1 Mappa degli aeroporti siciliani di interesse nazionale Fonte: Studio di Fattibilità per il riassetto complessivo delle modalità di trasporto nella Regione Siciliana Rispetto alla caratterizzazione prevalente si può osservare come Catania e Palermo assolvano alla funzione di principali gate da e per la Sicilia per i viaggi sia con finalità di lavoro che di leisure, mentre una specializzazione prevalentemente turistica presentano gli scali minori in particolare Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 14

15 Pantelleria e Lampedusa interessati da un traffico stagionalizzato. In questo quadro Trapani presenta un profilo in rapida evoluzione: da nodo di accesso complementare a Palermo, mirato a garantire la continuità territoriale per i territori della Sicilia occidentale a scalo con prevalente specializzazione turistica, in competizione con Palermo. Per tutti gli scali siciliani, poi, risulta molto modesto lo sviluppo del traffico merci. La considerazione dell evoluzione di alcuni indicatori strutturali restituisce un quadro chiaro dell evoluzione che ha interessato la Sicilia in questo specifico ambito. Il primo dato significativo può essere considerato quello rilevato dall indice del traffico aereo, calcolato come numero di passeggeri sbarcati e imbarcati per via aerea per 100 abitanti. Dal 2000 al 2006 il valore di tale indicatore è cresciuto in misura significativa, passando da 134,6 a 204,8, a fronte di una crescita leggermente inferiore registrata nelle regioni dell area obiettivo 1 e ancora di più dell Italia nel suo complesso. Rimandando al paragrafo 3.4 per l analisi delle cause che hanno prodotto il risultato registrato dall indicatore, si può qui sottolineare che il suo andamento, parametrizzato rispetto alla variabile abitanti, denota un significativo e rapido cambiamento di preferenze da parte dei siciliani rispetto agli spostamenti di lungo raggio e, più in generale, può essere interpretato come un segnale di accresciuta capacità del vettore aereo di intercettare una domanda di accessibilità territoriale più articolata ed evoluta. Tab. 2 Passeggeri sbarcati e imbarcati per via aerea per 100 abitanti Regioni Piemonte 66,8 66,1 65,8 66,6 73,3 72,5 74,5 Valle d'aosta 10,9 5,8 5,7 5,5 6,6 6,4 Lombardia 309,4 298,3 293,8 319,0 332,5 352,6 385,9 Trentino-Alto Adige 4,2 3,8 4,4 5,1 6,4 6,9 - Bolzano 7,7 8,9 10,4 13,0 14,1 - Trento Veneto 142,3 147,3 154,4 179,8 198,8 203,9 221,4 Friuli-Venezia Giulia 48,2 53,1 54,6 50,6 53,1 49,8 54,2 Liguria 65,7 61,0 64,2 65,3 67,5 62,6 66,4 Emilia-Romagna 88,1 92,8 94,4 102,2 99,0 108,4 118,7 Toscana 78,6 81,2 85,5 94,8 97,4 107,9 124,7 Umbria 5,9 6,7 6,4 6,6 6,3 6,1 5,1 Marche 26,4 30,3 30,6 33,6 32,3 30,2 30,5 Lazio 521,9 488,5 504,0 527,3 570,2 604,5 625,0 Abruzzo 6,5 11,9 22,8 22,6 25,6 25,6 25,3 Molise Campania 70,3 69,4 72,5 80,1 79,8 78,6 86,7 Puglia 43,9 43,4 46,6 53,4 61,8 59,4 68,1 Basilicata Calabria 55,1 63,7 62,6 81,6 82,0 80,3 101,1 Sicilia 134,6 147,9 157,9 178,5 190,4 193,5 204,8 Sardegna 234,5 239,2 262,6 287,9 288,1 299,8 318,7 Italia 158,0 155,2 159,2 173,1 183,1 191,4 206,5 Fonte: Istat In relazione al traffico merci, come già accennato, gli scali aeroportuali siciliani si segnalano per una scarsa capacità di attrarre una quota parte del traffico totale. Tali bassi volumi di traffico sono essenzialmente legati alla configurazione della struttura produttiva dell isola. I fattori di costo in questo ambito fanno si che le merci trasportate per via aerea presentino caratteristiche particolari: si tratta per lo più di merci ad alto valore aggiunto, per le quali la Sicilia, data la mancanza di un tessuto di imprese esportatrici, costituisce essenzialmente un mercato di sbocco in grado di esprimere una debole domanda. Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 15

16 In questo quadro, la dinamica recente mostra peraltro un andamento in controtendenza rispetto al dato nazionale. Mentre a livello aggregato si è registrata complessivamente una crescita delle merci trasportate per tramite del vettore aereo pari al 14%, a livello regionale si è invece assistito ad una contrazione dei volumi del 27,7%. L aeroporto di Catania Fontanarossa, in particolare, ha registrato una diminuzione delle merci trasportate del 31,8%, da quasi 11 mila e 500 tonnellate nel 2003 a poco più di 7 mila 800 tonnellate nel Analogo trend negativo si registra anche nel caso dell aeroporto di Palermo, per il quale le merci trasportate passano dalle oltre 5 mila e 300 tonnellate del 2003 a circa 4 mila 300 tonnellate del 2008 (-19,7%) Il trasporto ferroviario Prima di descrivere il quadro di contesto relativo alla condizione attuale e alle tendenze recenti che hanno interessato il sistema regionale dei trasporti ferroviari appare doveroso riportare alcune considerazioni che, seppure sommarie e non esaustive, consentono di interpretare meglio l attuale scenario. In altre parole, volgendo lo sguardo al passato, anche solo con un osservazione a volo d uccello quale quella effettuata, si ritiene che sia possibile comprendere meglio l origine delle debolezze dell attuale configurazione del sistema regionale di trasporto ferroviario. La modalità di trasporto ferroviaria ha rappresentato per diversi decenni la migliore soluzione per i siciliani per effettuare spostamenti di lungo raggio, finalizzati a raggiungere destinazioni extraregionali. La politica dei trasporti, essenzialmente decisa a livello centrale fino alla fine degli anni 90 4, ha promosso fino agli anni 60 un sensibile sviluppo della rete regionale, soprattutto con una funzione di sostegno al rafforzamento della coesione sociale e senza quindi prestare molta attenzione all economicità degli investimenti. Il treno ha così costituito, almeno fino alla fine degli anni 60, la più valida e utilizzata modalità di trasporto per i viaggi di lunga percorrenza. A partire dagli anni 70, tuttavia, sulla spinta della diffusione di massa delle autovetture tra le famiglie e anche per effetto dei considerevoli investimenti nel frattempo realizzati sulla rete delle autostrade nazionali, ha cominciato a registrarsi un progressivo e crescente shift modale dalla ferrovia alla strada, con un consistente volume di traffico perso dal trasporto ferroviario a favore del trasporto stradale. Tale tendenza è proseguita poi per tutti gli anni 80 e 90 e si è ulteriormente rafforzata nell ultimo decennio, pur in concomitanza con lo sviluppo esponenziale del servizio di trasporto aereo e del parziale sviluppo delle cosiddette autostrade del mare. In particolare, soprattutto a partire dal decennio scorso, allorché la deregulation del traffico aereo ha cominciato ad esplicato i suoi effetti, si è assistito anche a livello regionale ad un veloce, quanto significativo, spostamento di passeggeri verso tale modalità, a discapito soprattutto del trasporto ferroviario. Nell ultimo decennio inoltre, i sempre più stringenti vincoli di spesa del bilancio nazionale e la trasformazione dell azienda statale concessionaria per il trasporto ferroviario in società per azioni, hanno determinato una rilevante riduzione degli investimenti pubblici per il potenziamento e l ammodernamento delle rete. La necessità di razionalizzare la spesa ha condotto ad indirizzare gli 4 La delega alle Regioni dei compiti di programmazione e di amministrazione dei servizi di trasporto pubblico di interesse regionale e locale di cui agli artt. 8, 9, 10 e 14 del D. Lgs 422/97 e del D. Lgs 400/99. Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 16

17 investimenti laddove la redditività attesa li giustificasse, determinando una graduale penalizzazione delle regioni del Mezzogiorno e quindi anche della Sicilia. Questo cambiamento di strategia, peraltro mai dichiarato esplicitamente nei vari documenti in cui venivano delineate le linee generali di policy, si è realizzato negli anni in maniera silenziosa ma non scevra di effetti rilevanti a livello regionale sulle modalità di trasporto di persone e merci. In tale quadro, il trasporto ferroviario ha così finito per perdere ulteriore competitività rispetto alle altre modalità (incluso il trasporto marittimo di tipo ro-ro). Occorre anche sottolineare come ciò sia avvenuto nonostante, negli ultimi anni, gli indirizzi strategici formulati a livello comunitario abbiano promosso un ri-orientamento della strategia nazionale di policy dei trasporti verso la realizzazione di cospicui investimenti sulla rete ferroviaria e sui nodi capaci di favorire l intermodalità (porti e interporti), allo scopo di produrre un riequilibrio modale funzionale all obiettivo generale della realizzazione di un sistema di trasporti maggiormente sostenibile sotto il profilo ambientale. E in questo scenario evolutivo nazionale che va inquadrata, pertanto, l attuazione condizione di sviluppo della rete ferroviaria regionale e la funzionalità del relativo servizio di trasporto. Date queste premesse si può avviare l analisi del quadro di contesto dall osservazione dei più significativi dati strutturali. In tal modo, si può in primo luogo osservare che la rete ferroviaria regionale attualmente in esercizio si estende per circa km, in larga parte ripercorrendo la dorsale costiera dell isola. Rispetto alla rete regionale complessiva i collegamenti Messina-Palermo-Trapani e Messina- Catania-Siracusa-Agrigento vengono considerate reti ferroviarie trans europee TEN. Nel periodo si è assistito a livello regionale alla dismissione di circa 22 km di rete. Più in particolare, a fronte della lieve riduzione dei km di rete elettrificata a binario semplice e della consistente riduzione dei km di rete non elettrificata a binario semplice, si è registrata una crescita dei km di rete elettrificata a doppio binario. Fig. 2 Mappa della rete ferroviaria siciliana Fonte: Rete Ferroviaria Italiana SpA Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 17

18 Tab. 3 Evoluzione dell estensione delle linee ferroviarie in Sicilia Elettrificate a binario doppio Elettrificate a binario semplice Non elettrificate Totale Elettrificate a binario doppio Elettrificate a binario semplice Non elettrificate (dati in km) Totale Campania Puglia Calabria Sardegna Sicilia Fonte: Istat e RFI SpA Per quanto concerne la funzionalità del servizio occorre rilevare in primo luogo come la Sicilia, tra tutte le regioni, presenti il più basso valore dell indice di utilizzazione del trasporto ferroviario, inferiore anche alla media delle regioni del Mezzogiorno. L andamento dell indicatore segnala peraltro, nel periodo , un deterioramento. L indicatore che misura la percentuale di lavoratori, scolari e studenti di 3 anni e più che utilizzano il treno abitualmente per recarsi al lavoro, asilo o scuola, si è ridotto, passando, nel periodo considerato, dal già risibile 2,1% all 1,6%. Per operare un raffronto, si può evidenziare che lo stesso indicatore, è rimasto a livello nazionale sostanzialmente stabile (dal 4,7% del 2000 al 4,6% del 2007). La contestuale stazionarietà del dato medio nazionale accentua in questo senso il divario dalle altre regioni. Se si esamina un altro indice di utilizzazione del servizio ferroviario, quello relativo alle persone che hanno utilizzato almeno una volta nell anno tale modalità di trasporto, sul totale della popolazione con età superiore a 14 anni, è possibile verificare come anche in questo caso la Sicilia presenti il valore più basso tra tutte le regioni d Italia, prossimo soltanto a quello della Sardegna. La tendenza è anch essa negativa: dal 20,2% del 2000 l indice scende infatti fino al 12,5% nel 2007, a fronte di una riduzione che, nello stesso periodo, è pari a livello nazionale a 2 punti percentuali. L osservazione delle variazioni che hanno interessato tale indicatore nel periodo fornisce degli elementi di conferma delle dinamiche in atto rispetto alle preferenze dei siciliani verso il vettore ferroviario, sia in relazione alla mobilità di medio e lungo raggio sia con riferimento agli spostamenti giornaliera legati al pendolarismo per motivi di lavoro e studio. Sembra manifestarsi, in altre parole, un fenomeno di graduale allontanamento delle preferenze degli utenti da tale vettore, in gran parte a vantaggio del vettore aereo. Che tale dinamica sia poi riconducibile alle specificità del contesto siciliano emerge dall esame dell andamento seguito nello stesso periodo dal corrispondente dato medio nazionale: la variazione, pur negativa, appare in questo caso molto più limitata (dal 31,9% al 29,9%). Nelle regioni ex-obiettivo 1, interessate negli ultimi anni da programmi di investimento pubblico nel settore trasporti paragonabili e con una condizione strutturale non molto dissimile da quella della Sicilia, la riduzione risulta superiore alla media ma comunque più contenuta rispetto a quanto registrato a livello siciliano. Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 18

19 Tab. 4 Lavoratori, scolari e studenti di 3 anni e più che utilizzano il treno abitualmente per recarsi al lavoro, asilo o scuola (dati in %) Regioni Piemonte 3,0 5,6 4,6 4,9-5,3 3,7 4,1 Valle d'aosta 1,7 1,9 3,5 1,7-3,3 3,4 3,5 Lombardia 5,6 6,5 5,1 4,7-4,5 6,4 5,7 Trentino-Alto Adige 3,3 2,9 4,1 3,6-2,8 4,1 4,1 - Bolzano 3,9 3,6 4,0 3,8-3,7 5,6 5,9 - Trento 2,7 2,3 4,3 3,3-2,0 2,8 2,6 Veneto 4,2 3,9 3,9 4,6-3,9 4,2 4,1 Friuli-Venezia Giulia 4,0 3,5 2,4 2,2-4,5 3,0 3,3 Liguria 12,5 11,8 10,4 9,2-7,4 7,7 9,2 Emilia-Romagna 2,4 3,8 3,4 3,4-3,0 2,6 3,7 Toscana 5,0 4,3 5,7 5,1-6,1 5,9 4,8 Umbria 5,3 3,3 3,9 3,2-3,6 2,8 2,0 Marche 2,5 1,9 2,2 2,1-1,8 2,1 3,0 Lazio 5,2 6,6 5,2 5,2-5,6 4,6 6,2 Abruzzo 2,4 2,3 1,9 2,7-2,2 2,6 2,7 Molise 0,8 0,8 0,7 0,7-1,5 2,3 3,0 Campania 10,2 6,1 6,6 6,7-7,7 6,4 7,0 Puglia 5,4 4,0 4,4 5,4-6,1 3,6 4,5 Basilicata 2,3 1,8 3,0 1,2-2,6 2,0 2,1 Calabria 2,6 3,5 2,2 1,5-2,4 2,2 3,6 Sicilia 2,1 1,7 2,4 1,0-1,3 2,5 1,6 Sardegna 2,4 2,9 2,1 3,4-2,3 1,8 3,4 Italia 4,7 4,8 4,4 4,3-4,5 4,4 4,6 Fonte: Istat Tab. 5 Quota di popolazione con età >14 anni che ha utilizzato il treno almeno una volta nell anno (dati in %) Regioni Piemonte 36,6 38,5 31,4 32,7-29,7 34,3 35,3 Valle d'aosta 26,7 21,2 24,8 22,6-22,4 26,2 28,7 Lombardia 35,6 35,4 30,0 32,1-32,5 35,3 34,7 Trentino-Alto Adige 32,8 30,9 34,0 28,0-32,1 36,2 32,9 - Bolzano 35,0 31,0 38,1 26,9-32,1 38,7 34,7 - Trento 30,8 30,7 30,2 29,1-32,1 33,9 31,1 Veneto 35,5 34,2 33,4 36,4-36,9 32,7 35,1 Friuli-Venezia Giulia 34,9 32,7 29,3 33,5-33,5 29,2 35,1 Liguria 44,4 42,4 44,3 40,1-35,4 39,8 41,0 Emilia-Romagna 34,4 35,0 32,4 31,5-31,7 29,8 32,7 Toscana 33,4 32,9 37,4 32,6-34,0 36,2 34,4 Umbria 27,9 24,6 23,2 22,3-23,4 29,5 22,2 Marche 25,9 22,6 24,1 25,7-28,0 23,6 23,1 Lazio 34,7 30,4 28,5 25,0-35,6 33,2 31,0 Abruzzo 18,0 24,7 18,1 19,4-23,7 18,6 20,8 Molise 26,3 22,7 23,0 22,2-17,9 26,4 22,5 Campania 32,7 30,4 24,6 25,4-27,9 28,7 31,0 Puglia 29,0 26,5 28,2 25,5-27,5 26,9 26,0 Basilicata 27,3 22,0 24,7 18,6-23,0 20,5 22,1 Calabria 32,1 28,8 31,5 28,9-30,3 26,7 27,7 Sicilia 20,2 16,0 17,7 13,1-11,7 13,7 12,5 Sardegna 15,0 17,6 14,1 14,7-13,7 12,4 16,7 Italia 31,9 30,5 28,6 27,9 0,0 29,3 29,6 29,9 Fonte: Istat Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 19

20 L andamento tendenziale dei due indicatori può essere letto anche alla luce del peggioramento del grado di soddisfazione degli utenti relativamente al servizio ferroviario. In questo ambito, prendendo in considerazione il periodo si assiste ad un progressivo sensibile deterioramento delle opinioni degli utenti dei servizi di trasporto ferroviario. Per la Sicilia la quota di coloro che si dichiarano soddisfatti del servizio passa dal 45,2% del 2000 al 31,8% del L andamento negativo del dato siciliano riproduce un fenomeno presente anche nel resto del Paese e nelle altre regioni del Mezzogiorno, sebbene la variazione negativa sia in questi casi meno accentuata (da 53,6 a 44,7 per il dato medio nazionale). Ciò non toglie che si tratti di uno dei valori di soddisfazione più bassi del paese, secondo solo al dato della regione Calabria. Tab. 6 Grado di soddisfazione del servizio ferroviario (dati in %) Regioni Piemonte 52,6 53,7 52,6 51,4-42,4 40,0 40,9 42,7 Valle d'aosta 55,1 49,4 59,9 53,0-39,3 41,3 41,1 45,6 Lombardia 52,5 55,2 52,4 51,4-46,6 44,5 42,0 43,8 Trentino-Alto Adige 64,5 63,8 63,5 60,9-59,1 57,4 59,2 58,6 - Bolzano 64,5 62,9 63,2 61,6-59,1 61,1 63,1 63,3 - Trento 64,4 64,7 63,9 60,2-59,2 53,4 55,0 54,3 Veneto 59,2 57,0 57,2 56,6-50,5 47,9 47,1 48,4 Friuli-Venezia Giulia 57,1 52,2 59,0 56,6-56,0 46,6 46,6 52,4 Liguria 57,7 58,3 54,7 53,8-49,6 35,2 35,3 39,7 Emilia-Romagna 54,7 56,4 56,0 55,1-51,7 41,1 44,7 45,0 Toscana 53,2 50,9 53,1 49,1-47,1 42,1 46,0 46,5 Umbria 52,7 52,0 53,4 54,2-50,2 46,7 44,7 48,3 Marche 52,2 53,7 56,9 58,1-52,4 43,9 44,0 43,6 Lazio 59,1 60,3 61,2 60,5-55,4 51,2 52,6 49,3 Abruzzo 54,0 55,1 53,9 54,7-56,5 43,5 38,1 44,0 Molise 47,7 49,2 46,2 48,8-49,7 39,2 38,3 39,4 Campania 56,6 56,9 54,2 58,0-58,7 46,2 51,1 47,9 Puglia 49,7 48,0 46,5 54,4-45,3 41,4 40,9 40,7 Basilicata 36,8 43,6 44,6 46,9-51,9 37,0 36,4 40,6 Calabria 37,3 33,7 33,8 40,6-37,4 30,0 33,4 26,4 Sicilia 45,2 45,6 40,7 41,6-42,7 38,8 34,2 31,8 Sardegna 50,2 50,6 57,2 56,7-48,2 42,8 42,8 48,9 Italia 53,6 54,0 53,0 53,5-49,6 43,8 44,3 44,7 Fonte: Istat In questo quadro negativo, va comunque evidenziato un dato positivo, in controtendenza rispetto alla media nazionale e delle regioni del Mezzogiorno. Tale dato è segnalato dall andamento dell indicatore relativo al traffico merci su ferrovia, riportato dalla tabella 7. Mentre a livello nazionale, infatti, si è assistito nel periodo ad una dinamica negativa di tale indice, misurato in termini di tonnellate di merci in ingresso e in uscita per ferrovia per 100 abitanti, a livello regionale, dopo un progressivo peggioramento rilevabile sin dalla metà degli anni 90, si evidenzia una leggera ripresa di importanza del trasporto ferroviario delle merci, con valori dell indicatore che passano da 22,8 tonnellate per 100 abitanti del 2000 (19,5 nel 2003) a 23,6 del Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 20

21 Tab. 7 Tonnellate di merci in ingresso e in uscita per ferrovia per 100 abitanti Regioni Piemonte 72,4 57,3 54,0 50,9 60,7 55,6 56,7 60,1 Valle d'aosta 17,8 0,0 0,0 0,7 0,1 2,3 6,9 17,4 Lombardia 53,4 45,9 40,0 41,5 46,0 48,2 51,4 52,7 Trentino-Alto Adige 28,4 19,4 17,0 23,4 33,8 25,8 24,9 25,3 - Bolzano Trento Veneto 49,7 44,6 39,8 41,3 46,4 48,2 49,8 49,7 Friuli-Venezia Giulia 51,2 47,1 36,3 27,1 38,2 48,1 49,6 57,9 Liguria 333,8 285,0 261,6 265,3 272,2 278,7 301,6 312,0 Emilia-Romagna 93,6 88,5 84,9 89,7 97,1 99,8 100,5 94,9 Toscana 56,9 48,7 47,7 51,1 53,3 48,9 47,9 50,6 Umbria 130,9 127,5 125,3 124,3 146,9 123,0 130,2 113,5 Marche 40,8 42,4 33,5 30,0 34,9 31,5 31,3 33,6 Lazio 18,3 16,5 16,9 19,2 21,7 22,8 25,5 24,9 Abruzzo 20,3 21,7 19,6 15,1 11,9 12,2 12,7 8,9 Molise 52,6 30,7 29,0 26,4 19,7 16,1 2,5 2,4 Campania 14,0 12,2 11,7 13,9 13,7 14,3 15,5 12,6 Puglia 28,9 27,3 25,7 29,7 35,6 36,1 41,4 40,5 Basilicata 42,5 33,9 32,0 27,0 21,4 15,8 16,2 14,0 Calabria 13,8 13,6 13,4 15,7 19,2 18,5 23,7 21,7 Sicilia 22,8 21,6 20,7 19,5 21,2 23,2 23,3 23,6 Sardegna 24,8 18,2 15,6 15,4 15,4 16,2 15,3 12,7 Italia 51,0 44,8 41,4 42,6 46,9 47,1 49,4 49,3 Fonte: Istat Il trasporto marittimo Le caratteristiche di insularità e la sua estensione geografica fanno si che la Sicilia sia la regione con il maggior numero di porti censiti dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, 39 su un totale di 156. che incidono sulla quota di trasporto di merci e persone che utilizzano tale modalità. Fig. 3 Mappa dei principali porti siciliani Fonte: Studio di Fattibilità per il riassetto complessivo delle modalità di trasporto nella Regione Siciliana Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 21

22 Di questi, i porti di Palermo, Trapani, Gela, Siracusa, Augusta, Catania, Messina e Milazzo fanno parte della rete SNIT e della rete di interesse europeo. Appartengono alla rete SNIT i porti che presentano rilevante entità di traffici ad elevato valore aggiunto, elevato grado di specializzazione, elevata entità di traffico combinato e traffici rilevanti con le isole maggiori. I porti che sono sede di Autorità portuali soddisfano i criteri descritti. In Sicilia, sono sede di Autorità portuale i porti di Palermo, Catania, Messina e Augusta. I porti siciliani in cui oggi vengono operati servizi di cabotaggio Ro-Ro per il combinato strada-mare sono: Palermo, Termini Imerese, Catania, Messina e Trapani. Se si analizzano alcuni indicatori strutturali si rileva che la Sicilia presenta un ottimo valore dell indicatore tonnellate di merci in ingresso e in uscita in navigazione di cabotaggio sul totale delle modalità. Si tratta del valore in assoluto più alto a livello nazionale pari a 36,1 al E evidente, tuttavia, che tale dato deve essere interpretato alla luce della insularità che contraddistingue la regione; non a caso il valore rilevabile per la Sicilia è prossimo a quello dell altra regione insulare, la Sardegna. Più del valore assoluto, pertanto, ai fini dell analisi rileva in questo l andamento recente dell indicatore e il confronto con la dinamica della altre regioni. Sotto questo profilo, emerge come la variazione positiva dell indicatore relativo alla Sicilia sia stata molto significativa e nettamente superiore a quella registrata nello stesso periodo dalle altre regioni del Mezzogiorno. Dall osservazione dei dati emerge infatti che, in un quadro generale di debole crescita della quota di merci che viaggiano sul mare rispetto al totale (il dato dell Italia passa dal 2000 al 2005 da 4,7 a 5,1), la Sicilia è insieme alla Sardegna la regione che maggiormente ha accresciuto la rilevanza della navigazione di cabotaggio. Il dato positivo relativo al trasporto merci marittimo è confermato anche dall andamento dell indice relativo alle tonnellate di merci in ingresso ed in uscita in navigazione di cabotaggio per 100 abitanti che da 274,7 del 2000 giunge nel 2006 a 374,5, attestandosi su valori inferiori solo a quelli della Liguria e della Sardegna. Peraltro, contestualmente la variazione del dato medio nazionale è inferiore di circa 2/3 e quella registrata dalle regioni ex-obiettivo 1 nel loro insieme di circa la metà. Più in dettaglio, se si analizzano i dati forniti dal Ministero delle Infrastrutture e Trasporti sulle tonnellate di merci movimentate nel periodo , si evidenzia che i principali 4 porti siciliani manifestano un trend positivo. Il porto di Messina, ad esempio, considerando sia le merci liquide e solide, cresce dalle oltre 17,5 mila tonnellate del 2003 alle oltre 22,5 migliaia di tonnellate del Meno rilevanti ma comunque positive sono le variazioni registrate dai porti di Catania e Palermo, mentre Augusta manifesta una sostanziale stabilità dei traffici. Graf. 1 Merci movimentate dai principali porti siciliani (dati in migliaia di tonnellate, anni ) Augusta Catania Messina Palermo Fonte: Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 22

23 Tab. 8 Tonnellate di merci in ingresso ed in uscita in navigazione di cabotaggio sul totale delle modalità (dati in %) Regioni Piemonte Valle d'aosta Lombardia Trentino-Alto Adige Bolzano Trento Veneto 2,1 2,1 1,8 2,1 1,9 2,1 Friuli-Venezia Giulia 3,4 2,8 2,5 2,9 1,5 3,3 Liguria 17,4 18,7 18,8 19,6 16,9 16,2 Emilia-Romagna 1,4 1,6 1,6 1,6 1,7 1,9 Toscana 6,3 5,9 6,1 6,0 5,0 6,2 Umbria Marche 2,7 2,2 2,0 2,5 2,1 2,4 Lazio 4,6 4,8 4,9 4,9 4,2 5,0 Abruzzo 2,2 2,1 2,5 2,2 2,4 2,1 Molise 0,9 1,0 0,8 1,9 0,9 0,4 Campania 9,3 10,2 11,0 14,0 11,7 10,5 Puglia 10,7 11,3 12,0 14,3 14,8 16,4 Basilicata Calabria 12,2 15,0 15,9 18,6 15,6 14,5 Sicilia 28,3 29,4 34,1 34,9 31,8 36,1 Sardegna 22,6 23,1 20,8 26,3 29,4 30,6 Italia 4,7 4,8 4,7 5,2 4,6 5,1 Fonte: Istat Tab. 9 Tonnellate di merci in ingresso ed in uscita in navigazione di cabotaggio per 100 abitanti Regioni Piemonte Valle d'aosta Lombardia Trentino-Alto Adige Veneto 77,3 76,8 75,6 80,9 79,3 96,6 103,3 Friuli-Venezia Giulia 101,0 82,2 78,3 86,9 57,1 129,9 139,9 Liguria 440,9 444,6 460,2 525,3 521,2 551,7 541,6 Emilia-Romagna 53,5 56,8 65,1 65,4 74,9 87,1 85,7 Toscana 163,5 149,5 167,1 159,7 161,3 195,4 184,5 Umbria Marche 61,9 51,1 50,5 59,2 53,9 64,8 63,3 Lazio 62,9 61,9 62,3 63,2 61,4 73,0 73,5 Abruzzo 46,7 47,0 51,3 54,5 53,5 54,9 58,8 Molise 22,3 21,2 19,2 36,1 19,5 10,7 21,6 Campania 86,9 85,7 97,4 121,2 107,9 110,6 116,8 Puglia 118,6 110,1 115,2 148,9 143,8 194,9 194,0 Basilicata Calabria 99,5 107,3 122,8 124,7 128,8 142,9 153,0 Sicilia 274,7 254,2 306,3 332,8 340,5 410,7 374,5 Sardegna 528,7 498,1 537,5 558,3 562,7 573,5 624,8 Italia 104,7 100,8 108,1 117,7 116,0 135,8 134,1 Fonte: Istat Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 23

24 3.1.4 Il trasporto stradale La rete stradale SNIT di primo livello è formata in Sicilia dalla successione degli assi stradali e autostradali che corrono lungo il perimetro dell'isola, nonché dall autostrada A19 Palermo-Catania e dalla SS 640 che costituisce il ramo di connessione della A19 con Agrigento. Tra il 2000 e il 2007 tale rete ha registrato una crescita dell estensione. In particolare, la rete delle autostrade, grazie agli interventi realizzati a partire dal ciclo di programmazione e proseguiti nel periodo , è passata da 591 km a 644 km, per effetto del completamento dell Autostrada Messina-Palermo parte del corridoio I Berlino-Palermo. A questa estensione vanno aggiunti i 25 km di nuova rete realizzati con l apertura nel 2009 dell autostrada Catania- Siracusa. Anche la rete stradale regionale ha registrato un estensione, pari al 7,4%. Si è passati dai km del 2000 ai km del Contemporaneamente all estensione della rete si è operato per migliorare la qualità delle infrastrutture, promovendo l adeguamento degli standard di tracciato e di servizio alle norme nazionali e internazionali. Tali interventi non hanno tuttavia inciso sulla riduzione del numero di incidenti stradali. Come è possibile verificare dalla successiva tabella, infatti, sia il numero di incidenti, sia il numero di decessi e di feriti è cresciuto nel periodo In particolare, mentre nel 2000 i morti per incidenti stradali nella regione ammontavano a 290, nel 2007 risultavano pari a 356. Fig. 4 Mappa della rete stradale ed autostradale siciliana Fonte: Studio di Fattibilità per il riassetto complessivo delle modalità di trasporto nella Regione Siciliana Per ciò che concerne i volumi di traffico, dalla rete stradale transitavano nel 2005 circa 7 tonnellate di merci in ingresso e in uscita per abitante. Si tratta del valore più basso a livello nazionale, molto distante dal dato medio aggregato, pari a 24,9 tonnellate per abitante, ma equiparabile a quello delle altre regioni del Sud (tab. 12). Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 24

25 Tab. 10 Evoluzione dell estensione della rete stradale ed autostradale in Sicilia Anno Autostrade Strade di altra tipologia Fonte: Istat (dati in km) Tab. 11 Andamento degli incidenti nella rete stradale ed autostradale in Sicilia (valori assoluti) Anno Provincia Incidenti Morti Feriti Incidenti Morti Feriti Agrigento Caltanissetta Catania Enna Messina Palermo Ragusa Siracusa Trapani Totale Fonte: Istat Al di là della rilevanza dei volumi di traffico è significativo considerare il peso relativo che la modalità stradale assume a livello regionale rispetto al volume complessivo di merci trasportate. In un quadro di contesto quale quello italiano connotato in tale ambito da una forte prevalenza della modalità stradale, con rilevanti e visibili effetti negativi in termini di congestionamento della rete e di impatto ambientale, infatti, tale dato fornisce un chiaro segnale del grado di squilibrio modale che caratterizza il sistema di trasporto regionale e, in questo senso, consente di trarre indicazioni utili a comprendere quale livello di priorità attribuire nell ambito della policy dei trasporti alle strategie di intervento pubblico volte a realizzare il riequilibrio modale. In questo ambito, l indicatore considerato più significativo è dato dalla quota di tonnellate di merci in ingresso ed in uscita su strada sul totale delle modalità (tab. 13). L indice in questione registra per la Sicilia, considerando il periodo , un andamento positivo, con una riduzione della quota di tonnellate di merci viaggianti su strada sul totale delle modalità dal 69,4 al 62,1. Il dato appare confortante soprattutto se si considera che nello stesso periodo il dato medio nazionale non ha subito variazioni significative, passando dal 2000 al 2007 da 93 a 92,5. Analizzando più in dettaglio il dato disaggregato a livello regionale si rileva che la Sicilia è la regione che ha registrato la migliore performance in assoluto. In generale, il quadro mostra che solo pochissime regioni (oltre alla Sicilia la Puglia e la Calabria) hanno ottenuto risultati significativi in termini di riduzione del traffico merci su strada, mentre in prevalenza si verifica una stabilità dei volumi o variazioni negative (vale a dire incrementi del valore dell indicatore). Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 25

26 Tab. 12 Tonnellate di merci in ingresso e in uscita su strada per abitante, per regione Regioni Piemonte 25,6 24,1 25,7 25,4 33,7 34,1 Valle d'aosta 12,2 25,5 26,7 24,4 34,0 26,3 Lombardia 28,6 28,0 29,3 28,8 31,5 33,9 Trentino-Alto Adige 34,4 31,4 39,6 42,0 50,3 48,3 - Bolzano ,3 41,6 - Trento ,2 54,8 Veneto 35,4 35,6 40,0 37,0 40,5 44,8 Friuli-Venezia Giulia 28,3 27,9 30,7 29,3 37,1 37,1 Liguria 17,6 16,5 17,2 18,9 23,0 25,7 Emilia-Romagna 37,7 33,9 38,7 39,3 42,8 44,1 Toscana 23,7 23,1 25,2 24,5 30,4 28,9 Umbria 23,9 26,7 30,5 29,9 36,1 37,7 Marche 22,2 22,1 23,9 23,1 24,7 25,5 Lazio 13,0 12,2 12,1 12,2 13,7 13,6 Abruzzo 21,1 22,0 19,8 24,6 21,5 25,8 Molise 23,2 20,1 23,7 18,8 21,0 23,9 Campania 8,4 7,5 7,8 7,3 8,0 9,3 Puglia 9,6 8,4 8,2 8,6 7,9 9,5 Basilicata 11,8 12,5 10,6 11,8 11,6 12,0 Calabria 7,0 5,9 6,4 5,3 6,8 8,2 Sicilia 6,7 5,9 5,7 6,0 7,1 7,0 Sardegna 17,8 16,4 20,3 15,5 13,3 12,8 Italia 20,6 19,7 21,3 21,0 23,7 24,9 Fonte: Istat Tab. 13 Tonnellate di merci in ingresso ed in uscita su strada sul totale delle modalità Regioni Piemonte 97,3 97,7 97,9 98,0 98,2 98,4 98,2 98,1 Valle d'aosta 98,6 100,0 100,0 100,0 100,0 99,9 99,8 99,5 Lombardia 98,2 98,4 98,7 98,6 98,6 98,6 98,4 98,3 Trentino-Alto Adige 99,2 99,4 99,6 99,4 99,3 99,5 99,6 99,5 - Bolzano Trento Veneto 96,5 96,7 97,2 96,8 97,0 96,9 96,3 95,6 Friuli-Venezia Giulia 94,9 95,6 96,4 96,3 97,5 95,4 94,4 95,0 Liguria 69,4 69,3 70,5 70,5 74,3 75,6 72,2 70,0 Emilia-Romagna 96,2 95,9 96,3 96,2 96,1 95,9 95,9 96,5 Toscana 91,5 92,1 92,1 92,1 93,4 92,2 92,5 90,5 Umbria 94,8 95,4 96,1 96,0 96,1 96,8 97,1 97,1 Marche 95,6 95,9 96,6 96,3 96,5 96,4 96,3 94,5 Lazio 94,1 94,0 93,8 93,7 94,3 93,4 92,6 93,4 Abruzzo 96,9 97,0 96,5 97,2 97,1 97,5 97,4 97,3 Molise 96,9 97,5 98,0 96,8 98,2 98,9 99,1 98,9 Campania 89,2 88,4 87,7 84,4 86,9 88,1 88,4 87,6 Puglia 86,7 85,9 85,3 82,8 81,5 80,5 81,4 80,5 Basilicata 96,5 97,4 97,1 97,8 98,2 98,7 99,1 99,1 Calabria 86,1 83,1 82,4 79,0 82,1 83,6 86,5 81,7 Sicilia 69,4 68,1 63,6 63,0 66,2 61,8 71,4 62,1 Sardegna 76,3 76,0 78,5 73,0 69,8 68,5 71,2 77,5 Italia 93,0 93,1 93,4 92,9 93,6 93,2 93,0 92,5 Fonte: Istat In realtà, la considerazione dell andamento di tale indicatore non deve indurre a facili ottimismi. L osservazione della dinamica dell indice del traffico merci su strada calcolato come rapporto dalle tonnellate di merci in ingresso e in uscita per strada sul totale delle modalità per abitante Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 26

27 fornisce infatti elementi di valutazione parzialmente diversi. Nel periodo , tale indicatore registra una sostanziale stabilità, con un valore che passa da 6,7 a 7. Tale risultato risulta comunque migliore se confrontato con l andamento del dato medio nazionale, che passa nello stesso periodo da 20,6 a 24,9. Più nello specifico si rileva che, fatta eccezione per la Sardegna, la Sicilia è tra le regioni che mostrano l andamento meno negativo. In definitiva, operando una lettura congiunta dei due indicatori è facile desumere che lo spostamento del traffico merci dalla strada alle altre modalità anche in Sicilia non è stato sufficiente ad invertire il fenomeno di forte squilibrio modale che caratterizza ancora oggi il nostro paese Il trasporto pubblico locale Quando si parla di trasporto pubblico locale occorre preliminarmente fare una distinzione tra trasporto pubblico urbano, relativo ai servizi di mobilità offerti entro i confini amministrativi della città, e trasporto extraurbano. Mentre il primo servizio si caratterizza per un elevato numero di fermate ed un alta frequenza delle corse, interessando spostamenti di breve raggio, il secondo si caratterizza per una minore concentrazione numero limitato di fermate e frequenza minore del servizio e per tragitti di percorrenza più lunghi (provinciali o regionali). La densità di sviluppo di tali servizi è direttamente proporzionale a quella demografica che caratterizza il territorio di riferimento e, almeno in linea teorica, è fortemente influenzata dalla dimensione e dalla natura della domanda. Nel contesto siciliano le due tipologie di servizio di trasporto pubblico locale hanno assunto nel tempo funzioni e rilevanza molto diverse. Se il trasporto pubblico urbano ha ricevuto fino allo scorso decennio scarsa considerazione, sia nell ambito delle strategie di sviluppo urbano e sia da parte delle politiche dei trasporti nazionali, venendo progressivamente relegato a servizio poco efficiente e rivolto essenzialmente a fasce di popolazione che per motivi diversi non possono far uso del mezzo proprio, il servizio extraurbano ha intercettato risorse finanziarie pubbliche rilevanti, che hanno consentito lo sviluppo di servizi capillari, in risposta ad un esigenza generale di incremento dell accessibilità territoriale, espressa in special modo dalle aree interne e dai centri urbani minori che gravitano sui comuni capoluogo di provincia. L attuale condizione di debolezza del trasporto pubblico urbano, sebbene sia a livello regionale più forte che altrove, non è in realtà una caratteristica peculiare delle città siciliane. Come recenti studi hanno mostrato5, le città segnano ormai da anni un arretramento nell uso del trasporto pubblico. La carenza di linee su ferro dedicate a tali servizi, integrate tra loro e con altre modalità su gomma, ha fatto si che il peso degli spostamenti urbani di massa ricadesse per intero sulle spalle dei servizi comunali di linea su gomma. Determinando la scelta tra mezzo pubblico e privato, la velocità media di spostamento garantita dai diversi mezzi di superficie, unitamente ad altri fattori (comfort del viaggio, frequenze di corsa, ecc.), ha prodotto come risultato una preferenza abituale per il mezzo privato e conseguenti livelli elevati di congestionamento stradale. La presenza di linee su ferro attive nelle città siciliane, poi, si è limitata fino a qualche anno fa alla metropolitana di Catania (con un estensione peraltro molto limitata), mentre anche le altre due realtà urbane maggiori (Palermo e Messina) non potevano vantare fino agli inizi degli anni 2000 servizi di trasporto pubblico metropolitani su rotaia. 5 V Rapporto sulla mobilità urbana in Italia, IFORT ASSTRA, Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 27

28 Le statistiche fotografano abbastanza fedelmente tale situazione. Con riferimento alla disponibilità di linee urbane di trasporto pubblico locale il pertinente indicatore Istat calcolato come numero di linee per 100 km di superficie comunale segnala che, a fronte di un andamento negativo a livello nazionale, con valori dell indicatore che passano dal 128,9 del 2000 al 120,4 del 2007, a livello regionale si è assistito a una lieve crescita. L indicatore considerato, infatti, è passato dal 69,5 del 2000 al 70,9 del Ciò nonostante la Sicilia continua a mostrare una condizione di estrema debolezza, evidenziando il secondo valore più basso a livello nazionale, dopo quello della Sardegna. Tab. 14 Linee urbane di trasporto pubblico locale nei comuni capoluogo di provincia per 100 km di superficie comunale Regioni Piemonte 187,8 188,3 187,6 189,6 193,9 194,1 194,5 186,9 Valle d'aosta 543,5 543,5 543,5 543,5 543,5 543,5 543,5 543,5 Lombardia 208,3 211,9 216,0 218,4 228,5 228,6 225,9 225,1 Trentino-Alto Adige 152,2 152,2 181,6 192,1 189,3 190,7 193,5 194,7 - Bolzano 130,0 130,0 130,0 130,0 130,0 130,0 130,0 136,7 - Trento 159,6 159,6 198,9 212,8 209,0 210,9 214,7 214,1 Veneto 122,0 123,9 125,8 128,1 125,8 126,0 125,8 122,7 Friuli-Venezia Giulia 266,6 266,6 266,6 266,6 266,6 266,6 266,6 257,4 Liguria 299,9 298,2 299,3 301,6 298,8 301,7 294,2 308,3 Emilia-Romagna 96,3 98,4 98,9 99,3 97,1 97,5 98,3 86,8 Toscana 139,6 139,9 140,3 140,4 135,2 132,3 134,5 110,5 Umbria 200,4 203,2 201,6 199,5 194,8 194,8 194,8 162,4 Marche 169,8 172,0 178,4 178,9 179,2 179,2 179,7 170,5 Lazio 120,2 119,4 119,1 120,1 120,8 122,0 125,2 130,7 Abruzzo 99,4 99,8 100,5 100,5 100,5 100,5 100,5 93,5 Molise 274,3 274,3 297,7 297,7 297,7 297,7 297,7 177,2 Campania 203,3 204,6 236,1 248,2 252,1 257,3 256,3 218,1 Puglia 109,4 109,9 109,6 110,9 112,5 114,3 113,3 115,8 Basilicata 84,3 84,3 84,5 84,5 84,5 84,9 87,4 87,4 Calabria 358,1 355,7 336,4 336,4 352,9 363,4 382,7 169,7 Sicilia 69,5 69,1 69,1 70,5 72,2 72,2 72,5 70,9 Sardegna 51,2 51,5 51,6 52,5 51,9 52,2 53,9 52,3 Italia 128,9 129,5 130,4 131,6 131,9 132,5 133,8 120,4 Fonte: Istat In questo quadro, non c è da stupirsi se l indicatore relativo all utilizzo dei mezzi pubblici di trasporto calcolato come percentuale di occupati, studenti e scolari, utenti di mezzi pubblici sul totale delle persone spostatesi per motivi di lavoro e di studio che hanno usato mezzi di trasporto mostri un evoluzione negativa più accentuata rispetto a quella che si regista a livello nazionale. Mentre il dato aggregato si riduce dal 19,7% del 2000 al 19,2% del 2008, in Sicilia la percentuale di utilizzo di mezzi pubblici di trasporto passa nello stesso periodo dal 16,7% al 15,4%. Il quadro appare poi sconfortante laddove si consideri anche il gradimento dichiarato dall utenza verso i servizi di trasporto pubblico locale (urbano ed extra-urbano); il relativo indicatore mostra percentuali di soddisfazione degli utenti spesso più bassi della media nazionale, sia con riferimento al servizio fornito dagli autobus di linea sia in relazione ai servizi ferroviari di supporto al pendolarismo. Se si confrontano i dati relativi alla regione Sicilia con quelli relativi all Italia nel suo complesso e alle altre regioni del Mezzogiorno, si può verificare come nel caso degli autobus urbani solo il 26,3% degli utenti si dichiari soddisfatto della frequenza, il 23,9% della puntualità e il 31,8% rispetto alla disponibilità di posti a sedere. Si tratta dei valori più bassi in assoluto a livello nazionale. Stesse considerazioni valgono anche per il trasporto su ferrovia. Meno della metà degli utenti è soddisfatto della frequenza dei treni e meno di un terzo mostra il proprio gradimento Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 28

29 rispetto alla puntualità. Anche sui posti a sedere, poi, sebbene il livello di soddisfazione sia pari al 56,3% si deve comunque evidenziare come si tratti anche in questo caso del valore più basso a livello nazionale. Migliore appare la situazione, invece, qualora si prenda in considerazione il servizio di trasporto pubblico extra-urbano espletato attraverso pullman di linea. L utenza in questo caso denota livelli di soddisfazione sul servizio in linea con la media nazionale. Tab. 15 Persone di 14 anni e oltre che utilizzano i vari mezzi di trasporto soddisfatte, per frequenza delle corse, puntualità, posto a sedere, per regione (2009) Regioni Autobu Freque Puntua Posto a Pullma Freque Puntua Posto a Treno Freque Puntua Posto a s nza lità sedere n nza lità sedere nza lità sedere Piemonte 25,7 61,5 57,4 51,3 17,7 56,8 65,1 66,0 36,7 58,9 37,1 61,5 Valle d'aosta 21,2 76,5 80,7 87,7 22,5 69,6 76,7 93,9 27,0 52,0 33,0 65,5 Lombardia 25,7 60,3 52,1 50,2 18,3 62,9 67,5 67,5 34,0 60,7 39,9 59,8 Trentino- Alto Adige 31,5 85,4 82,9 74,9 29,2 77,0 89,3 84,5 36,8 73,5 63,2 78,0 - Bolzano 42,0 85,3 81,4 73,6 35,0 86,5 86,7 82,3 41,2 77,2 63,6 83,0 - Trento 21,6 85,7 85,5 77,3 23,8 63,9 92,9 87,7 32,8 69,0 62,7 72,0 Veneto 20,8 73,0 74,6 52,9 17,9 66,0 72,0 64,6 34,4 62,6 46,9 60,2 FVG 20,9 81,4 83,8 59,9 15,9 70,4 87,0 79,7 33,1 61,2 49,8 71,2 Liguria 43,2 65,1 64,5 43,9 16,5 66,9 73,6 72,2 40,8 53,3 30,9 61,1 Emilia- Romagna 26,3 78,9 73,5 64,7 14,0 73,8 75,9 70,6 35,8 67,0 46,8 61,0 Toscana 25,3 62,5 57,0 58,6 11,7 69,4 77,1 75,9 37,9 60,9 48,4 66,1 Umbria 20,4 59,4 66,2 68,3 8,7 55,9 74,2 71,1 27,3 56,3 45,5 67,3 Marche 16,7 73,9 76,5 74,6 15,8 73,1 82,2 78,3 29,4 54,0 47,2 68,1 Lazio 39,8 39,4 33,8 37,5 13,6 53,2 51,7 58,7 33,8 70,3 49,1 61,5 Abruzzo 16,8 65,4 63,0 57,7 19,8 68,9 77,2 75,9 20,3 57,4 47,8 63,2 Molise 14,6 66,2 73,9 81,0 26,9 73,5 82,1 83,8 24,6 46,8 42,0 59,0 Campania 24,3 42,5 38,5 39,8 19,2 48,3 47,1 47,9 29,9 64,5 52,7 64,0 Puglia 13,6 43,6 42,1 47,5 13,7 67,4 72,6 69,1 24,7 57,3 51,3 61,0 Basilicata 13,6 71,8 71,9 76,8 21,5 70,6 84,7 83,2 19,7 51,5 43,9 67,1 Calabria 14,5 51,1 48,2 53,6 18,7 55,0 62,7 68,2 30,3 32,7 20,0 48,8 Sicilia 17,6 26,3 23,9 31,8 16,1 59,1 65,6 71,0 13,7 40,6 31,0 56,3 Sardegna 16,4 55,0 51,8 48,0 17,7 53,6 63,3 63,5 12,9 59,5 54,8 74,5 Italia 24,1 56,6 52,7 49,5 16,6 61,9 67,3 67,0 30,7 60,3 44,2 62,0 Fonte: Istat Una lettura di sintesi dell evoluzione del contesto In definitiva, dalla lettura d insieme delle dinamiche osservate attraverso la lente degli indicatori statistici presi in esame, emerge un quadro tinteggiato di luci ed ombre. Se la condizione di ritardo della regione continua ad essere evidente e significativa in relazione all obiettivo di realizzare un sistema di trasporto basato su un utilizzo equilibrato delle varie modalità, in special modo con riferimento al traffico merci, si possono comunque rilevare segnali incoraggianti sebbene ancora deboli rispetto all innesco di un processo, necessariamente non di breve periodo, di progressivo riequilibrio modale. Seppure limitatamente al trasporto delle merci e con riferimento alla componente marittima la dinamica di alcuni indicatori sembra infatti segnalare l avvio di una tendenza positiva. In questo scenario evolutivo, peraltro, risulta evidente che il settore ferroviario costituisce l anello più debole del sistema, mostrando carenze sia strutturali che di funzionalità che gli indicatori utilizzati riescono a cogliere solo in parte e che hanno prodotto una forte marginalizzazione Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 29

30 del suo ruolo all interno del complessivo sistema dei trasporti regionale. In particolare, accanto al debole contributo fornito dal settore ferroviario alla promozione dell intermodalità nel trasporto delle merci, emerge con chiarezza come in Sicilia risulti più accentuato che altrove il progressivo indebolimento della capacità di servizio del sistema ferroviario rispetto alle esigenze di mobilità delle persone. L evoluzione del complesso dei pertinenti indicatori di contesto segnala come la Sicilia, in questo in maniera non molto dissimile da molte altre regioni italiane, continui ancora oggi a manifestare, sia in relazione alle esigenze di mobilità delle persone che con riferimento al traffico commerciale, una forte dipendenza dalla modalità stradale, che determina forti esternalità negative sull ambiente e condizioni di rischio socio-sanitario sempre meno accettabili. In particolare, elementi di criticità elevata e crescente emergono rispetto alla capacità del sistema dei trasporti regionale di rispondere alle esigenze di mobilità urbana, soddisfatte sempre meno ricorrendo all utilizzo dei mezzi pubblici. Nel quadro generale vanno comunque rilevati come segnali positivi la crescita esponenziale dell importanza del trasporto aereo per gli spostamenti delle persone sul lungo raggio, l acquisizione di una quota non trascurabile di traffico merci da parte del settore della navigazione marittima. 3.2 L analisi del processo di attuazione della policy dei trasporti Il quadro Programmatico La consapevolezza del fatto che la programmazione delle infrastrutture di trasporto costituisce un elemento centrale nelle politiche di sviluppo territoriale, richiedendo un forte coordinamento tra i diversi livelli istituzionali e territoriali coinvolti, è diffusa da tempo. A tale proposito basti ricordare che, già nel lontano 1957, il Trattato istitutivo della Comunità Economica Europea individuava la necessità di pervenire ad una politica comune a livello europeo in tema di trasporti, mentre a livello nazionale è nel 1986, con il primo Piano Generale dei Trasporti (P.G.T.) (L. 245/84), che si prevede per la prima volta che la programmazione di rango nazionale, in una logica di politica unitaria, venga completata da strumenti di pianificazione di espressione regionale e locale. I primi passi in direzione di una effettiva integrazione del quadro programmatico in materia di trasporti risalgono comunque all ultimo decennio. Il punto di svolta nella definizione di un quadro programmatico, anche infrastrutturale, di rango europeo si raggiunge infatti con l introduzione del concetto di rete trans-europea dei trasporti 6, ma soprattutto nel 2001, con la pubblicazione del Libro bianco: la politica europea dei trasporti fino al 2010 (COM(2001) 370), con il quale la Commissione Europea propone quasi sessanta misure per realizzare un sistema di trasporto capace di riequilibrare i modi di trasporto, rilanciare le ferrovie, promuovere il trasporto marittimo e fluviale e controllare la crescita del trasporto aereo. A livello nazionale è a partire dal 2001, con l adozione del Piano Generale dei Trasporti e della Logistica (PGTL), che si registrano una serie di innovazioni nella direzione dell integrazione tra la pianificazione nazionale e la pianificazione regionale. Il PGTL, infatti, promuovendo una pianificazione dei trasporti basata su una logica di sistema a rete, individua un insieme integrato di infrastrutture prioritarie di interesse nazionale ed internazionale ( Sistema nazionale integrato dei trasporti (SNIT)) e prevede una metodologia ben definita per l aggiornamento dei Piani Regionali 6 Decisione n. 1692/96/CE. Oggetto della presente decisione è stabilire gli orientamenti relativi agli obiettivi, alle priorità e alle grandi linee d'azione previste nel settore della rete transeuropea dei trasporti; tali orientamenti individuano progetti di interesse comune, la cui realizzazione deve contribuire allo sviluppo della rete su scala comunitaria. Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 30

31 dei Trasporti. A seguito della emanazione del PGTL, a livello regionale vengono avviate le procedure per la estensione del Piano necessario per la riqualificazione del sistema dei trasporti e della mobilità nell Isola, sulla base di specifiche linee guida predisposte a livello centrale per la redazione e gestione dei PRT e volte a garantire il coordinamento in materia di trasporti tra pianificazione nazionale e regionale. Negli stessi anni prende forma sia la programmazione delle risorse destinate allo sviluppo regionale dalla politica di coesione comunitaria all interno della cornice del Quadro Comunitario di Sostegno sia la fase di attuazione delle Intese Istituzionali di Programma tra lo Stato e le Regioni per l allocazione ai vari settori di intervento pubblico delle risorse del Fondo Aree Sottoutilizzate. Quest ultima conduce alla sottoscrizione di Accordi di Programma Quadro in cui confluiscono sia le risorse della politica di coesione comunitaria (fondi FESR assegnati ai POR e al PON Trasporti) sia le risorse della politica regionale nazionale (risorse FAS). Il dato relativo alla distribuzione del numero di APQ e del relativo valore complessivo rapportato alle risorse del QCS (graf. 2), fornisce un quadro di sintesi dell importanza che hanno rivestito gli APQ Trasporti nel contesto complessivo, mostrando chiaramente come il settore trasporti risultasse destinatario della quota maggiore di risorse programmate (56% sul totale). Graf. 2 - APQ stipulati al 31 dicembre 2006 per asse e area geografica7 (*)(**) Fonte: MiSE DPS Rapporto Annuale 2008 sugli interventi nelle aree sottoutilizzate 7 I dati analizzati si riferiscono al momento della stipula degli APQ al netto degli APQ relativi al terremoto Umbria- Marche. Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 31

32 Sebbene gli APQ non avessero individuato obiettivi di policy misurabili, indicatori di risultato e di impatto erano stati previsti nell ambito della programmazione operativa dei Fondi Strutturali allocati per il sostegno alla politica regionale di coesione. Il quadro di sintesi che segue riporta le cosiddette variabili di rottura 8 previste dal Quadro Comunitario di Sostegno per le regioni dell Obiettivo 1, relativamente all Asse VI Reti e nodi di servizio, dedicato alla programmazione degli interventi nell ambito dei trasporti. Rinviando al precedente paragrafo per gli esiti dell analisi dell evoluzione registrata da tali variabili a livello regionale, si vuole qui sottolineare come la gran parte degli indicatori fosse orientata a rilevare i progressi ottenuti a livello regionale, nel periodo di attuazione del QCS , nel promuovere un sistema di trasporto maggiormente sostenibile, basato su un utilizzo più equilibrato delle varie modalità di trasporto, sia in relazione alla mobilità delle persone che con riferimento specifico al trasporto merci, in modo da ridurre la dipendenza dalla modalità stradale, agli inizi del decennio assolutamente preponderante in tutte le regioni dell Obiettivo 1 dei Fondi Strutturali. Dal momento che alle regioni non venivano assegnati dei target specifici per i suddetti indicatori, in funzione del fatto che si riconosceva l andamento di tali variabili risulta influenzato da una serie di altre variabili indipendenti dall azione dei programmi finanziati dalla politica regionale, l elenco delle variabili di rottura riportato aiuta solo a comprendere meglio in quali ambiti erano comunque attesi dei cambiamenti nei contesti regionali. Box 1 Variabili di rottura QCS Asse VI Reti e nodi di servizio Tonnellate di merci in ingresso ed in uscita per ferrovia sul totale delle modalità (Tonnellate di merci in ingresso ed in uscita per ferrovia sul totale delle modalità) Indice del traffico merci su ferrovia (Tonnellate di merci in ingresso ed in uscita per ferrovia per 100 abitanti) Tonnellate di merci in ingresso ed in uscita su strada sul totale delle modalità (Tonnellate di merci in ingresso ed in uscita su strada sul totale delle modalità) Indice del traffico merci su strada (Tonnellate di merci in ingresso ed in uscita su strada per abitante) Tonnellate di merci in ingresso ed in uscita in navigazione di cabotaggio sul totale delle modalità (Tonnellate di merci in ingresso ed in uscita in navigazione di cabotaggio sul totale delle modalità) Indice del traffico delle merci in navigazione di cabotaggio (Tonnellate di merci in ingresso ed in uscita in navigazione di cabotaggio per 100 abitanti) Indice del traffico aereo (Passeggeri sbarcati e imbarcati per via aerea per 100 abitanti) Grado di soddisfazione del servizio di trasporto ferroviario (Media delle persone che si dichiarano soddisfatte delle sette diverse caratteristiche del servizio rilevate sul totale degli utenti del servizio (%)) Indice di utilizzazione del trasporto ferroviario (Persone che hanno utilizzato il mezzo di trasporto almeno una volta nell'anno sul totale della popolazione di 14 anni e oltre (%)) Indice di utilizzazione del trasporto ferroviario (Lavoratori, scolari e studenti di 3 anni e più che utilizzano il treno abitualmente per recarsi a lavoro, asilo o scuola sul totale (%)) Inquinamento causato dai mezzi di trasporto (Emissioni di CO2 da trasporto stradale (tonnellate per abitante)) Fonte: QCS Si tratta di variabili selezionate nell'analisi svolta nel corso della valutazione ex-ante dell'impatto macroeconomico del QCS , sia per l'immediato significato in termini di questioni di rilievo per le strategia complessiva, sia per il contenuto informativo che esse congiuntamente assumono negli esercizi di simulazione econometrica nel cogliere le esternalità positive con effetto sulla produttività potenziale dell'area che il programma intende promuovere. Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 32

33 In questo scenario, quindi, a partire dal 2001 anche la Regione Siciliana dava avvio ad un considerevole piano di investimenti finalizzato al completamento ed all ammodernamento delle infrastrutture di trasporto dell Isola, mediante la sottoscrizione, con i soggetti istituzionalmente competenti per ciascuna delle modalità di trasporto, di uno o più Accordi di Programma Quadro per l attuazione dei principali interventi individuati dalla pianificazione di settore. A livello regionale, l investimento complessivo previsto al momento della sottoscrizione degli APQ ammontava a circa 7,1 miliardi di Euro, mentre alla data dell ultimo monitoraggio (31/12/2009), che tiene conto degli Atti integrati nel frattempo stipulati, risultava pari a circa 10 miliardi di Euro, secondo la ripartizione illustrata nella tabella che segue. Tab Quadro finanziario degli APQ Trasporti sottoscritti dalla Regione Sicilia (dati in euro, al 31/12/2009) Modalità di trasporto Titolo APQ Anno di stipula Costo totale stipula Costo totale attuale Trasporto stradale Stradale Infrastrutture Stradali Infrastrutture Stradali - Atto integrativo Sub-totale trasporto stradale Ferroviario Trasporto ferroviario Sub totale trasporto ferroviario Aereo Trasporto aereo Trasporto aereo - Atto Integrativo Sub-totale trasporto aereo Trasporto marittimo Marittimo Trasporto Marittimo - Atto integrativo Trasporto marittimo - Atto integrativo Sub-totale trasporto marittimo Trasporto merci e logistica Merci e logistica Trasporto merci e logistica - Atto integrativo Sub-totale trasporto delle merci e della logistica Totale complessivo Fonte: Sistema di monitoraggio degli APQ (Applicativo Intese) Va segnalato che la variazione dei costi intervenute per singola modalità rispetto agli stanziamenti complessivi alla stipula è in larga parte dovuta ad un incremento delle somme allocate sui settori trasporto ferroviario (+66,7%), merci e logistica (+51%) e stradale (+37,7%) ed in misura minore al trasporto marittimo (+11%), parzialmente compensate da una riduzione degli investimenti previsti nel settore del trasporto aereo (-2%). Tali variazioni sono in parte spiegate dalla variazione dei costi dei singoli interventi, e, in misura preponderante, dalla rimodulazione degli interventi previsti nei vari Accordi, come meglio dettagliato in seguito La fase di attuazione degli APQ A fronte del quadro programmatico appena delineato, l analisi dei dati relativi all attuazione finanziaria degli Accordi di Programma Quadro (tab. 17) mette in evidenza come, al 31/12/2009, Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 33

34 risulti spesa una quota molto limitata del totale delle risorse allocate per il rafforzamento delle infrastrutture di trasporto in Sicilia (29%). Il dato mostra una situazione di criticità nell avanzamento della spesa, come conseguenza del deficit di realizzazione degli interventi previsti. Anche depurando il quadro dai dati relativi agli APQ sottoscritti dal 2006 in poi, per i quali in ragione della più recente stipula appare prematuro svolgere analisi definitive, e limitando quindi l osservazione ai soli APQ sottoscritti nel 2001, l attuazione finanziaria risulta insoddisfacente: solamente nel caso del trasporto aereo il livello di spesa si attesta al 70%, mentre nei restanti casi si attesta comunque al di sotto del 40%. A tale scenario fa eccezione l atto integrativo del 2005 all Accordo di Programma Quadro sul trasporto marittimo che, pur essendo di recente sottoscrizione, evidenzia una avanzamento della spesa pari a oltre il 70%; a tale positivo risultato tuttavia, come vedremo più avanti, hanno contribuito la ridotta taglia finanziaria degli interventi, ma soprattutto la natura degli stessi. Come già accennato, il limitato avanzamento della spesa deriva dall elevato numero di interventi previsti in APQ non completati alla data di riferimento dell ultimo monitoraggio disponibile: dei 292 interventi ammessi a finanziamento, solo 35 risultano formalmente completati, 21 risultano sospesi. A tale proposito occorre tuttavia considerare che un numero abbastanza significativo di interventi, pur essendo riportato dal sistema di monitoraggio come ancora attivo da un punto di vista operativo, ha già raggiunto una percentuale di avanzamento fisico pari al 100% e può quindi considerarsi completato 9. Tab Quadro di sintesi dell avanzamento finanziario degli APQ Trasporti della Sicilia (dati in euro e %, al 31/12/2009) Modalità di trasporto Titolo APQ Anno di stipula Costo totale (A) Costo realizzato (B) Avanzamento spesa (B/A) Trasporto stradale % Stradale Infrastrutture stradali % Infrastrutture stradali - I Atto integrativo % Sub-totale trasporto stradale % Ferroviario Trasporto ferroviario % Sub totale trasporto ferroviario % Aereo Trasporto aereo % Trasporto aereo - II Atto Integrativo % Sub-totale trasporto aereo % Trasporto marittimo % Marittimo Trasporto marittimo - I Atto integrativo % Trasporto marittimo - III Atto integrativo % Sub-totale trasporto marittimo % Merci e logistica Trasporto merci e logistica % II APQ merci e la logistica % Sub-totale trasporto delle merci e della logistica % Totale complessivo % Fonte: Sistema di monitoraggio degli APQ (Applicativo Intese) 9 Il caso più emblematico è quello degli interventi relativi al settore del trasporto marittimo, per il quale la relazione di monitoraggio al 31/12/2009 segnala l avvenuto completamento di 39 interventi, a fronte dell unico intervento formalmente concluso secondo le regole fissate dal sistema di monitoraggio Applicativo Intese. Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 34

35 Tab Quadro sintesi dell avanzamento fisico degli APQ del settore trasporti della Sicilia (dati al 31/12/2009) Modalità di trasporto N. Interventi N. interventi completati Trasporto stradale 53 3 Trasporto ferroviario Trasporto aereo Trasporto marittimo Trasporto delle merci e della logistica 11 0 Totale complessivo Fonte: Sistema di monitoraggio degli APQ (Applicativo Intese) Un analisi più disaggregata consente di rilevare elementi conoscitivi di sicuro interesse. Nell ambito del trasporto ferroviario, a partire dal 2001, la Regione Siciliana ha allocato un ammontare di risorse finanziarie pari a oltre 3,8 miliardi di euro, pari a quasi il 40% degli stanziamenti complessivi che hanno riguardato l intero settore dei trasporti. La tabella di seguito riportata fornisce il dettaglio delle opere previste in questo ambito e il grado di utilizzo delle risorse finanziarie effettivamente disponibili (date dalle risorse per le quali si registrano impegni giuridicamente vincolanti) al 31/12/2009. Tab. 19 Quadro analitico delle risorse finanziarie allocate agli interventi dell APQ Trasporto ferroviario e relativo grado di utilizzo (dati in euro e %, al 31/12/2009) Macro intervento Intervento Costo totale (A) Fondi disponibili (B) Costo realizzato (C) Grado di utilizzo (C/A) Itinerario PA ME Itinerario ME CT SR Raddoppio Messina - Villafranca - Rometta ,00% Raddoppio Rometta - S. Filippo del Mela ,30% Raddoppio Terme Vigliatore Patti ,50% Raddoppio Fiumetorto - Cefalù - Castelbuono ,97% Raddoppio Giampilieri - Fiumefreddo ,00% Raddoppio Fiumefreddo - Giarre ,10% Raddoppio Catania Ognina - Catania Centrale ,01% Itinerario PA AG Velocizzazione Palermo - Agrigento ,34% Area Metr.na CT Ferrovia Circumetnea ,65% Area Metr.na ME Realizzazione metro ferrovia ,27% Tram Palermo ,54% Raddoppio intero Nodo + tecnologie ,62% Area Collegamento Carini - P.ta Raisi + TE ,87% Metr. PA Chiusura dell'anello ferroviario di Palermo ,35% Totale ,76% Fonte: Sistema di monitoraggio degli APQ (Applicativo Intese) Dall analisi dei crono programmi di attuazione (tab.20) emerge un diffuso ritardo nel completamento degli interventi programmati che, in un numero elevato di casi, ha determinato uno slittamento della data prevista per l entrata in esercizio delle opere, in media superiore ai 4 anni, ma Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 35

36 che nel caso degli interventi di raddoppio del tratto Fiumetorto - Cefalù - Castelbuono della linea Palermo Messina e del tratto Giampilieri Fiumefreddo della Messina Catania - Siracusa si attesta intorno ai 10 anni. In tale quadro, fanno eccezione il raddoppio della tratta Fiumefreddo Giarre e l intervento relativo al collegamento tra Carini e l aeroporto di Punta Raisi (PA), per i quali, tuttavia, la significativa riduzione dei tempi attesi di realizzazione delle opere è motivata da una sostanziale variazione della natura dell intervento rispetto a quanto originariamente previsto. Tab. 20 Quadro analitico dei cronogrammi di attuazione degli interventi previsti dall APQ Trasporto ferroviario e relativo avanzamento procedurale (dati al 31/12/2009) Macro intervento Intervento Data fine lavori al Data prevista fine lavori al Variazione tempi di realizzazione (gg) Itinerario PA ME Raddoppio Messina - Villafranza - Rometta 17/12/ /02/ Itinerario PA ME Raddoppio Rometta - S. Filippo del Mela 29/11/ /12/ Itinerario PA ME Raddoppio terme Vigliatore - Patti 17/12/ /02/ Itinerario PA ME Raddoppio Fiumetorto - Cefalù - Castelbuono 31/12/ /02/ Itinerario ME CT - SR Raddoppio Giampilieri - Fiumefreddo 31/12/ /09/ Itinerario ME CT - SR Raddoppio Fiumefreddo - Giarre 31/12/ /12/ Itinerario ME CT - SR Raddoppio Catania Ognina - Catania Centrale 31/03/ /06/ Nodo di Palermo Raddoppio intero Nodo di Palermo + tecnologie 31/12/ /06/ Nodo di Palermo Collegamento Carini - P.ta Raisi + TE 31/10/ /10/ Itinerario PA AG Velocizzazione Palermo Agrigento 30/04/ /12/ Anello ferroviario di Palermo Chiusura dell'anello ferroviario di Palermo 28/02/ /10/ Metroferrovia di Messina Realizzazione delle metro ferrovia di Messina 31/03/ /12/ Fonte: Relazione di monitoraggio APQ Trasporto ferroviario Sulla base delle informazioni sopra riportate si può osservare che, allo stato attuale, non sono stati completati alcuni degli interventi fondamentali per l ammodernamento della rete e di conseguenza si può sostenere che gli obiettivi previsti dall APQ Trasporto ferroviario e dal Piano Direttore per tale settore non siano stati conseguiti. Le realizzazioni in corso, tuttavia, se portate a compimento senza ulteriori ritardi, appaiono in alcuni casi in grado di modificare sensibilmente il contesto infrastrutturale regionale, apportando benefici soprattutto alle condizioni di mobilità personale sulle medie e corte distanze (vedi box). Box 2 Un Grande Progetto in corso: il passante ferroviario di Palermo Nell ambito dell APQ Trasporto ferroviario è stato inserito un intervento di notevole ammontare finanziario, denominato Nodo di Palermo. L intervento in questione costituisce la parte di percorso urbano dell intervento complessivo del cosiddetto Passante ferroviario di Palermo, la cui realizzazione è stata in parte avviata già prima del La linea interessata dall intervento complessivo si sviluppa lungo 40 km, di cui 13,8 km all interno dell area urbana di Palermo e 26,2 km tra la stazione di fermata La Malfa e l aeroporto di Punta Raisi Falcone Borsellino, esterni al nucleo urbano in direzione ovest. In generale, l intervento del passante prevede raddoppi di linee, l interramento di tratte esistenti e la realizzazione di nuove stazioni di fermata. In dettaglio, gli altri interventi complementari all intero passante ferroviario, definiti in lotti funzionalmente distinti sono: 1) l intervento di adeguamento tecnologico della tratta a doppio binario Palermo-Fiumetorto (43,2 km), concluso nel 2008 e finanziato da fondi nazionali; 2) la realizzazione della nuova linea a doppio binario Carini - Punta Raisi, compresa la nuova fermata aeroportuale di Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 36

37 Punta Raisi, e l elettrificazione della linea nella tratta Notarbartolo - Punta Raisi: l intervento di raddoppio sulla linea per l aeroporto di Punta Raisi si è concluso nel 2000 ed è in esercizio dal settembre 2001; a partire da tale data è anche aperta all esercizio la stazione terminale omonima, collegata a doppio binario fino a Carini e, con essa, la trazione elettrica fino a Tommaso Natale e, quindi, a Palermo Centrale; 3) il potenziamento di una parte della tratta A, Palermo Centrale-Brancaccio (in particolare la tratta urbana Bivio Oreto - Notarbartolo) al confine orientale del nucleo urbano di Palermo, in direzione Termini Imerese, Fiumetorto e, quindi, Messina; 4) l adeguamento del Nodo di Palermo - tratta B, da Notarbartolo alla fermata La Malfa; l intervento, in corso di esecuzione dopo una serie di ritardi dovuti a una variante di progetto legata alle modalità d'intervento nel raddoppio del tratto interrato sotto Via delle Alpi, è finanziato da fondi nazionali, e l entrata in esercizio della linea è prevista per il 2015; 5) la realizzazione dell intero raddoppio della tratta C, dalla fermata La Malfa a Carini, all esterno del nucleo urbano del Comune di Palermo, in direzione ovest; il raddoppio è previsto prevalentemente in affiancamento a tratte esistenti, con sede in parte in superficie ed in parte interrata; 6) la realizzazione di un impianto ACS (Apparato Centrale Statico) nella stazione di Palermo Centrale: il sistema rappresenta una delle soluzioni tecnologiche più avanzate applicate nel settore del segnalamento ferroviario, consentendo la circolazione con i massimi requisiti di sicurezza dei convogli ferroviari all interno di una stazione. Grazie a questo sistema, tutti gli enti di stazione che gestiscono la circolazione ferroviaria sono sottoposti al controllo di un elaboratore a logica programmata. Attualmente, l intervento è in corso di esecuzione e la sua attivazione è prevista nel La tratta urbana (tratta A) è ulteriormente distinta nelle sue sottotratte: 1) Bivio Oreto Orleans: la tratta oggetto di raddoppio si sviluppa a raso fra Palermo Centrale ed il nuovo ponte sul fiume Oreto, per poi abbassarsi e portarsi in sotterraneo in zona Guadagna, ove è prevista la relativa fermata. La sede ferroviaria prosegue scavalcando il fiume Oreto, per poi portarsi nuovamente in galleria, utilizzando il sottopasso in corrispondenza della zona del Policlinico (con la realizzazione della relativa fermata) ed andandosi a ricongiungere con l attuale fermata di Orleans. In questa tratta, in corrispondenza del cosiddetto Bivio Oreto, afferisce il ramo ferroviario di Brancaccio che, in direzione est, si collega poi alla linea ferroviaria Palermo - Messina. 2) Orleans Notarbartolo: in questa tratta la sede ferroviaria si sdoppia, totalmente in sotterraneo, e i due binari (pari e dispari) si attestano planimetricamente su direttrici parallele ma non più strettamente affiancate. Il binario dispari conserva l attuale sede ferroviaria, riqualificando i tratti di galleria esistente, mentre il nuovo binario (futuro pari) si allinea su di una nuova direttrice, realizzata prevalentemente in galleria naturale, nella tratta compresa tra la nuova fermata Giustizia e quella Lolli. L intero progetto del Passante ferroviario si inserisce nell ambito del più ampio intervento di potenziamento del Corridoio europeo I Berlino - Palermo, uno degli assi prioritari rete TEN (Trans European Network) varata dall Unione Europea. La sua realizzazione contribuisce al completamento del Corridoio I e, contestualmente, promuove un adeguamento di capacità della rete ferroviaria siciliana anche in direzione ovest, fino all aeroporto di Punta Raisi Falcone Borsellino. Come accennato, il costo complessivo previsto per la realizzazione degli interventi descritti supera i Meuro. Date le sue dimensioni, la copertura finanziaria è assicurata da più fonti: 135 milioni provengono dal PON Reti e Mobilità , 280,5 milioni dal PO FESR della Regione Sicilia e la restante quota derivante da fondi statali, dal contratto di programma di RFI e da altre fonti. Dal crono programma acquisito è possibile rilevare che dalla partenza della fase di progettazione all avvio effettivo dei lavori sono trascorsi quasi 9 anni (l avvio della progettazione preliminare risale al 1999 e l inizio dei lavori è avvenuto a febbraio 2008) e che per l entrata in esercizio della nuova infrastruttura occorrerà attendere, se non interverranno ulteriori ostacoli, il La causa principale dei ritardi è da rintracciare nella necessità di redigere delle varianti per diversi tratti dell opera. Tali varianti, facendo lievitare significativamente i costi complessivi del progetto, hanno prodotto anche dei vincoli di finanziamento. Il manifestarsi della necessità di procedere nella redazione di importanti varianti al progetto originario rende palese come i ritardi accumulati nella pianificazione di interventi che avrebbero dovuto realizzarsi negli scorsi decenni, allorché vi erano condizioni urbanistiche e sociali sicuramente diverse da quelle odierne, si traducano in rilevanti costi per la collettività. Anche prescindendo da tali considerazioni, d altra parte, occorre riconoscere che in una certa misura risulta fisiologico che opere infrastrutturali di tale rilevanza non riescano a condurre a termine le realizzazioni previste nell arco di un periodo di programmazione, richiedendo il complesso delle attività di progettazione e di esecuzione dei lavori tempi che vanno sicuramente oltre i 7 anni. Peraltro, è questo uno dei motivi per cui il progetto del passante è stato considerato Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 37

38 come progetto a cavallo tra le due programmazioni 2000/2006 e 2007/2013. La realizzazione del passante, consentendo la saldatura con l attuale tratta a doppio binario Palermo Centrale - Fiumetorto e la connessione con il resto della linea ferroviaria Palermo-Messina permetterà non solo di ridurre sensibilmente i tempi di percorrenza tra i due capoluoghi, ma anche di attivare un sistema ferroviario metropolitano regionale, con frequenza di 4 treni/h e con velocità e comfort superiori a quelli attuali, garantiti dall entrata in servizio di materiale rotabile con caratteristiche adeguate al traffico metropolitano. Il progetto relativo all adeguamento del nodo di Palermo, nello specifico, appare in grado di consentire un sensibile innalzamento dell offerta di servizi di trasporto pubblico di massa, attualmente del tutto carenti, mediante l attivazione di un vero servizio di metropolitana su ferro a servizio della città di Palermo. Dall entrata a regime di tale sistema, che si estenderà dall aeroporto di Palermo Punta Raisi fino a Cefalù, ci si attende poi un incremento dell efficienza complessiva del trasporto ferroviario e il conseguente miglioramento delle condizioni di mobilità personale per tutti i fruitori abituali dei servizi presenti nell area metropolitana, con conseguente impatto positivo sulla qualità della vita, determinato dalla riduzione di tempi e costi degli spostamenti e dalla attesa riduzione del traffico veicolare gommato. Non bisogna trascurare il fatto che le opere in progetto consentiranno l eliminazione di tutti gli attraversamenti stradali nella tratta in esame, garantendo una maggiore sicurezza della circolazione stradale e ferroviaria. In definitiva, la completa realizzazione degli interventi descritti potrà condurre alla costruzione di un infrastruttura ferroviaria moderna, in grado di favorire una ripartizione modale del trasporto a favore del vettore ferroviario, attraverso un miglioramento dell'offerta di trasporto per le merci e i passeggeri, sia in termini qualitativi (riduzione delle percorrenze, codifica per trasporto combinato, ecc.) che quantitativi (più tracce disponibili). In relazione alle cause delle criticità attuative riscontrate, sulla base delle informazioni raccolte attraverso l ascolto dei principali stakeholders, non si può affermare che esistano cause sistemiche dovendosi rilevare la coesistenza di difficoltà sia di natura tecnico-procedurale, legate alla complessità tecnica degli interventi e alle specificità del settore, sia di carattere gestionale, sia di vincolo finanziario. A tali cause si aggiunge una carente capacità di governance istituzionale della policy, resa evidente dalle difficoltà di coordinamento tra l Amministrazione Regionale e il principale soggetto attuatore dall altra, vale a dire RFI. Gli aspetti di natura tecnico-procedurale, ed in particolare le carenze di progettazione, l iter di approvazione e le difficoltà tecniche di esecuzione, hanno senza dubbio comportato una fonte di cospicuo ritardo sia rispetto ai cronoprogrammi previsti sia rispetto alla lievitazioni dei costi. A tale proposito è opportuno ricordare che, in generale, il settore del trasporto ferroviario è uno dei settori esclusi dalla legge nazionale sugli appalti pubblici, essendo regolato da una disciplina ad hoc che determina procedure differenti rispetto a quelle utilizzate per l appalto delle altre opere pubbliche. In particolare, RFI ha competenza esclusiva nella predisposizione della progettazione di alcuni elementi dell intervento nonché competenza esclusiva sulla approvazione della progettazione nel suo complesso. Nell ambito delle criticità di natura tecnico/procedurale vanno peraltro ricompresi i casi in cui, pur in presenza di una programmazione già delineata e di una progettazione avanzata, eventi imprevisti di varia natura 10 hanno reso necessario riconsiderare, prevalentemente da un punto di vista tecnico, gli interventi originariamente previsti. Tale fattispecie di criticità ha determinato ritardi generalmente molto consistenti rispetto ai cronoprogrammi iniziali, stante la necessità di adeguare in tali casi sia la progettazione che l esperimento ex novo dei processi autorizzativi e di messa a gara. Rientrano indubbiamente in questa fattispecie i ritardi connessi al raddoppio della tratta Giampilieri Fiumefreddo, la cui conclusione prevista è slittata da fine 2009 a fine 2020, in relazione alla 10 Generalmente tali imprevisti sono riconducibili ai lavori relativi a scavi e opere interrate e sono legati al manifestarsi di caratteristiche geomorfologiche dei terreni oggetto dei lavori non rilevate in fase di progettazione. Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 38

39 sopravvenuta necessità di adeguare il progetto originario che peraltro si riferiva alla sola prima fase di raddoppio alle richieste di variante avanzate da alcuni Comuni interessati dall intervento. A questa causa è riconducibile anche il mancato avvio dei lavori nel caso dell intervento inerente il nodo di Palermo sul tratto intermedio della linea dalla stazione Notarbartolo alla fermata La Malfa - e la necessità di avviare nuovamente l iter progettuale ed autorizzativo per tener conto delle modifiche al progetto richieste dai comitati civici nel tratto urbano del tracciato. Lo stesso si può dire anche con riferimento all intervento relativo alla realizzazione del cosiddetto anello ferroviario di Palermo per il quale l interferenza in Piazza Politeama con il progetto in corso a cura del Comune della metropolitana automatica leggera, è presumibile che comporterà uno slittamento della fine dei lavori originariamente prevista. In relazione a tali interventi è evidente come un analisi ex ante più accurata avrebbe consentito di ridurre il tasso di insorgenza delle criticità manifestatesi. In diversi casi, infatti, una governance più efficace del progetto a livello locale da parte delle Amministrazioni interessate e dei soggetti attuatori avrebbe evitato la necessità di attuare delle varianti in corso d opera, responsabili della lievitazione dei costi e dei ritardi nella realizzazione degli interventi. Parimenti, l adozione di misure preventive nella selezione degli interventi avrebbero potuto contribuire ad una accelerazione del percorso realizzativo; a titolo di esempio, l adozione come criterio di ammissibilità di un più avanzato livello di progettazione avrebbe garantito una gerarchizzazione delle priorità di intervento, superando per altro verso i consistenti vincoli di bilancio emersi in RFI. Per altro verso, una criticità riscontrata abbastanza frequentemente è quella relativa all esperimento delle procedure di gara e alla fase successiva di consegna dei lavori. Questa fattispecie, in parte fisiologica, in presenza di interventi infrastrutturali di siffatta rilevanza finanziaria ha contribuito al ritardato avvio di un numero significativo di interventi, tra cui, nuovamente, quello relativo al nodo di Palermo, per il quale dopo l esito negativo della gara di appalto integrato del primo dei due lotti è stata assunta la decisione di affidare ad un general contractor, e quello della velocizzazione della Palermo Agrigento, per il quale un primo ritardo sull attivazione del progetto è stato provocato in parte dallo slittamento dell affidamento della gara per la progettazione dell intervento. Un discorso a parte meritano altri due casi. Il primo riguarda l intervento relativo alla seconda fase di raddoppio Ogliastrillo-Castelbuono, per anni sospesa per via delle limitazioni ai flussi di cassa. Ai fini del mancato completamento nei tempi previsti dell opera rileva in questo caso il non adeguato ruolo svolto da RFI S.p.A., la quale, sottacendo le criticità esistenti e derivanti dalla mancata disponibilità di cassa, ha contribuito ad aumentare i ritardi nell attuazione degli interventi. Peculiare è anche la causa dell ulteriore ritardo accumulato nell ultimo semestre del 2009 sull esecuzione dei lavori di velocizzazione della Palermo Agrigento, dovuto alla risoluzione contrattuale per inadempimento dell appaltatore del cosiddetto primo stralcio; anche nel caso specifico una più tempestiva individuazione di soluzioni adeguate da parte di RFI S.p.A. avrebbe sicuramente consentito di ridurre i ritardi accumulati. Nel settore del trasporto aereo la Regione Siciliana, con la sottoscrizione del primo APQ nel 2001, ha programmato un ammontare di risorse pari a circa 357 milioni di euro, a cui nel 2007 si sono aggiunti ulteriori 38 milioni di euro circa per la realizzazione di interventi addizionali sullo scalo di Palermo. Nel complesso, quindi, l ammontare di investimenti previsti per il potenziamento del trasporto aereo è di circa 395 milioni di euro per l intero territorio regionale. Una prima analisi dei dati sopra riportati evidenzia come il settore del trasporto aereo abbia dimostrato, nel complesso, una buona performance attuativa, soprattutto se comparata con quella registrata per le altre modalità di trasporto, sia in relazione all avanzamento finanziario della Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 39

40 Trasporto aereo II atto integrativo Trasporto aereo Le politiche di sostegno al settore dei trasporti in Sicilia Rapporto finale di valutazione spesa, sia soprattutto in relazione al completamenti di alcuni degli interventi più significativi programmati (Trapani e Catania in particolare). Alla luce di ciò appare ragionevole affermare che nel settore del trasporto aereo gli interventi realizzati hanno consentito di raggiungere almeno in parte gli obiettivi definiti dal Piano Direttorio dei Trasporti, creando il sistema aeroportuale orientale, formato da Comiso (intervento sostanzialmente concluso, ancorché non operativo) e Catania e del sistema aeroportuale occidentale, formato dagli aeroporti di Palermo e Trapani. Mentre nel primo caso, peraltro, la gestione degli scali allorché Comiso diverrà operativo sarà integrata e coordinata grazie alla partecipazione del soggetto concessionario dell aeroporto di Catania nella società concessionaria dell aeroporto di Comiso, nel caso del sistema aeroportuale occidentale l integrazione gestionale, sebbene possibile, non è stata realizzata ed anzi si va profilando un posizionamento concorrenziale dei due scali che potrebbe determinare nel medio periodo una limitazione dei benefici arrecati alla popolazione locale in parte già concretizzatisi dal piano di investimenti realizzato. Ritardi di attuazione si manifestano invece per gli investimenti previsti sugli aeroporti di Lampedusa e Pantelleria. Tab. 21 Quadro analitico delle risorse finanziarie allocate agli interventi dell APQ Trasporto aereo e relativo grado di utilizzo (dati in euro e %, al 31/12/2009) APQ Macro intervento Costo totale (A) Fondi disponibili (B) Costo realizzato (C) Grado di utilizzo (C/A) Aeroporto di Catania % Aeroporto di Comiso ,20% Aeroporto di Palermo ,37% Aeroporto di Trapani ,84% Aeroporto di Pantelleria ,87% Aeroporto di Lampedusa ,28% Interventi a scala sovra provinciale ,86% Subtotale ,15% Aeroporto di Palermo ,52% Fonte: Sistema di monitoraggio degli APQ (Applicativo Intese) Subtotale ,52% Totale complessivo ,67% Così come nel caso del trasporto ferroviario, anche nel settore del trasporto aereo, il deficit di realizzazione degli interventi previsti si lega all insorgere di criticità puntuali che hanno riguardato diversi aspetti del ciclo di vita dei progetti. Gli elementi di criticità sono dipesi in maggior misura dalla gestione della fase di esecuzione degli interventi e in qualche caso da carenze progettuali come nel caso dell aeroporto di Palermo, mentre in generale non si sono registrate criticità dal punto di vista procedurale (se si eccettua il caso di Trapani per l acquisizione del parere di compatibilità ambientale) e criticità relative al ciclo finanziario. Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 40

41 In questo quadro, una disamina specifica merita il caso dell intervento relativo all aeroporto di Comiso, per il quale alle difficoltà realizzative dell impresa appaltatrice dei lavori si sono assommate altre cause, che di fatto ad oggi non hanno ancora consentito l effettiva apertura al traffico aereo delle scalo ragusano. Con riferimento ai problemi non di natura costruttiva, un ulteriore ritardo nel completamento dell iter autorizzativo necessario per l effettiva apertura ai voli dello scalo riguarda la risoluzione del problema relativo al sedime aeroportuale, che come è noto, essendo in origine lo scalo di Comiso base militare, era di competenza del Demanio militare. A tale proposito si può segnalare che, solo con la firma del primo decreto interministeriale da parte dei Ministri della Difesa, delle Infrastrutture e dell Economia, avvenuta nel Dicembre del 2010, è stato cambiato lo status dell aeroporto, da militare a civile e si è provveduto a trasferire la proprietà del sedime aeroportuale al Comune di Comiso. Al fine di avviare all operatività lo scalo tuttavia è ancora necessario un ulteriore passaggio politico-amministrativo, dato dal riconoscimento da parte del Ministero delle Infrastrutture e Trasporti dello status di aeroporto di rilevanza nazionale, che deve essere assegnato all aeroporto affinché ENAV possa insediarsi nello scalo ed erogare i propri servizi istituzionali. In generale, riguardo agli elementi di criticità attuativa emersi nel settore aereo appare sostenibile affermare che, in relazione alla loro natura non imprevedibile, una istruttoria tecnico-amministrativa più attenta avrebbe potuto evitare alcuni dei ritardi registrati e in qualche caso avrebbe potuto indurre una realizzazione posticipata nel tempo degli interventi non ancora maturi per essere condotti ad una fase attuativa. Con riferimento agli elementi che hanno contribuito al buon esito dell APQ si può invece rilevare che, se si esclude il caso dell intervento appena esaminato, un ruolo senza dubbio importante è stato giocato dall efficace funzionamento dei meccanismi di governance istituzionale dei processi, che hanno visto un coinvolgimento attivo e proficuo di tutti i soggetti coinvolti a vario titolo a livello nazionale (Ministero delle Infrastrutture e Trasporti, ENAC, ENAV) e regionale. Un altro elemento positivo di non trascurabile rilevanza, anche a detta dei testimoni privilegiati ascoltati, sembra essere stato rappresentato dal fatto che nel settore del trasporto aereo la realizzazione delle opere infrastrutturale è soggetta alla disciplina nazionale dei lavori pubblici (codice dei contratti) piuttosto che a quella regionale. In merito al trasporto stradale la Regione, attraverso uno specifico APQ (aggiornato nel 2006 con la stipula di un testo coordinato e integrato) e i relativi Atti integrativi, ha finanziato l attuazione di interventi per un totale di circa cinque miliardi di euro che rappresenta circa il 50% della dotazione finanziaria prevista per il settore trasporti nel periodo di programmazione I fondi effettivamente disponibili ammontavano a circa 4,6 miliardi di euro. Si può quindi affermare che l APQ per il trasporto stradale presenta un deficit di finanziamento relativamente limitato, anche se le maggiori criticità si registrano in relazione ad interventi strategici quali il completamento delle autostrade Messina Palermo e Siracusa Gela e la realizzazione dell itinerario Ragusa Catania, da realizzare in project financing e per il quale è stato individuato il soggetto proponente. La tabella 22 fornisce il dettaglio delle opere previste in questo ambito e il grado di utilizzo delle risorse finanziarie effettivamente disponibili al 31/12/2009. In effetti, rispetto agli altri Accordi, l APQ per il trasporto stradale, stipulato nel 2001 da Ministero dell Economia e delle Finanze, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Regione Siciliana e ANAS, conteneva una più chiara individuazione di obiettivi specifici. Gli interventi selezionati erano infatti indirizzati da una parte al completamento della grande viabilità costiera e, dall altra, alla realizzazione, potenziamento e adeguamento delle strade trasversali di Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 41

42 APQ Infrastrutture Stradali Le politiche di sostegno al settore dei trasporti in Sicilia Rapporto finale di valutazione connessione dei principali centri tra loro e con l entroterra, in grado di mettere in comunicazione i versanti tirrenico e ionico. Funzionali al perseguimento del primo obiettivo risultavano gli interventi relativi alla rete autostradale: il completamento dell autostrada Messina - Palermo, il completamento dell autostrada Catania - Siracusa mirato a realizzare la connessione dell autostrada Messina - Catania con l autostrada Siracusa - Gela e un collegamento più efficiente dell importante polo industriale di Augusta e il completamento dell autostrada Siracusa - Gela. Tab. 22 Quadro analitico delle risorse finanziarie allocate agli interventi dell APQ Trasporto stradale e relativo grado di utilizzo (dati in euro e %, al 31/12/2009) APQ Intervento ItinerarioPalermo Agrigento SS189-SS121; I lotto funzionale: stralcio funzionale tratto Bolognetta - Bivio Manganaro Costo totale (A) Fondi disponibili (B) Costo realizzato (C) Grado di utilizzo (C/A) , ,42 0 0,00% SS 117 Itinerario Nord-Sud Lotto B , ,00 0 0,00% Itinerario Nord- Sud Lotto B4/a , ,00 0 0,00% SS 117 itinerario Nord- Sud Lotto B4/b , ,00 0 0,00% SS 189 della Valle dei Platani.Completamento svincolo zona industriale d'aragona , , ,67 10,22% SS 284 occidentale Etnea- Adeguamento lotto I , , ,22 1,15% Sud occidentale Sicula - Lavori di completamento della viabilità di raccordo tra la SS 115 e il Porto di Mazara del Vallo SSV Licodia Eubea-Libertinia-Troncosvincolo Regalsemi-innesto ss 117 bis. Lavori di costruzione del I stralcio funzionale "variante di Caltagirone" dal Km (riferito al lotto comprensivo dello svincolo di San Bartolomeo,unico) all'innesto con la SP n 37 al km SS 626 della valle del Salso- Adeguamentotra il km e il km in tratti saltuari e compresi gli svincoli di accesso , , ,35 0,61% , ,00 0 0,00% , , ,00 15,12% Itinerario Patti Taormina , , ,46 72,23% Intervento per il consolidamento delle pile del viadotto "Carboy" e di messa in sicurezza degli impalcati dei viadotti Carboy, S. Vincenzo I e II tra i Km e Lavori di manutenzione straordinaria della strada statale n. 117 "Centrale Sicula" tra il KM ed il Km Strada Statale n. 117 "Centrale Sicula" - Itinerario Nord-sud- Lavori di completamento, ammodernamento e sistemazione del tratto compreso tra i km e in corrispondenza dello svincolo con la SS.120 e lo svincolo di Nicosia nord Lavori di sistemazione e ammodernamento della piattaforma stradale al tipo C2 delle norme di cui al DM tra il km ed il km Accantonamento delibera CIPE 142 del 6 Agosto 1999-fondo per le progettazioni ex art. 8 Accordo per in terventi di cui alla tabella 2/B , , ,36 85,00% , , ,00 89,16% , , ,00 9,94% , , ,00 68,23% , ,32 0 0,00% Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 42

43 APQ Trasporto Stradale I Atto Integrativo APQ Trasporto Stradale Le politiche di sostegno al settore dei trasporti in Sicilia Rapporto finale di valutazione Itinerario Agrigento-Caltanissetta- A19-2 tratto dal km 44 (Canicattì) al km (A19) - Progettazione , , ,80 97,61% Itinerario Palermo Agrigento SS 189-SS121: progettazione del completamento dell'intero , ,24 0 0,00% itinerario Subtotale , , ,86 5,99% Autostrada Messina-Palermo A20 - Completamento , , ,19 67,97% Autostrada Messina-Catania A18 - Ampliamento svincolo di Giardini Naxos , ,00 0,00 0,00% Autostrada Catania Siracusa , , ,14 70,41% Autostrada Siracusa-Gela A18 - Lotto 3 Avola , , ,43 86,02% Autostrada Siracusa-Gela A18 - Lotto 4 Noto , , ,23 85,87% Autostrada Siracusa-Gela A18 - Lotto 5 Rosolini , , ,59 89,42% Autostrada Siracusa - Gela A/18 - lotti 3,4 e 5 Completamento , , ,39 8,98% Autostrada Siracusa - Gela A/18 Lotto n Ispica - Viadotti Scardina e Salvia - Lotto 8 SS.626 Caltanissetta-Gela - lotto 10, stralcio 2: collegamento tra la S.S.V. CL-Gela SS.626 Caltanissetta-Gela -Lavori di costruzione lotto 6 Stralcio SS Tratto km (bivio S.Bartolo) km (Sciacca) , , ,21 3,21% , , ,00 100,00% , , ,36 100,00% , , ,93 64,25% SS Itinerario Nord-Sud - Lotto B5 (dal Km al Km ) , , ,04 100,00% Itinerario AG/CL - A19 - Progetto di adeguamento a 4 corsie della SS640 di Porto Empedocle nel tratto dal km al km , , ,53 3,67% Ammodernamento dello svincolo Irosa - A , , ,74 31,40% Subtotale , , ,78 43,51% Itinerario viario Ragusa-Catania SS nr SS nr , ,00 0,00 0,00% Itinerario Agrigento-Caltanissetta- A19-2 tratto dal km 44 (Canicattì) al km (A19) , ,00 0,00 0,00% Fonte: Sistema di monitoraggio degli APQ (Applicativo Intese) Subtotale , ,00 0,00 0,00% Totale complessivo , , ,64 21,00% Dei tre interventi due sono stati ultimati, mentre il terzo presenta un avanzamento molto limitato. In particolare, in merito all intervento sull autostrada Messina - Palermo l APQ prevedeva il completamento della rete, attraverso il collegamento tra i due tronchi già in esercizio tra Palermo e Castelbuono e tra Messina e Sant Agata di Militello. Tale intervento, finanziato anche dalla precedente programmazione, è stato completato e nel 2005 l autostrada è interamente aperta al traffico. La piena funzionalità dell infrastruttura ha sicuramente permesso di ridurre notevolmente i tempi di percorrenza tra le due aree metropolitane di Messina e Palermo e migliorando così Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 43

44 l accessibilità del versante occidentale dell isola. Non si può, tuttavia, non sottolineare che a questo risultato si è arrivati a seguito di un accidentato percorso durato oltre trent anni. Peraltro, sebbene l autostrada sia aperta interamente al traffico, diversi tratti e, soprattutto, numerose gallerie richiedono già importanti interventi di manutenzione straordinaria necessari per garantire più adeguati standard di sicurezza. Oltre a tale intervento l APQ prevedeva la realizzazione dei quattro lotti del tratto autostradale Catania Siracusa, tutti completati entro i termini previsti. La realizzazione dell importante arteria, consentendo il collegamento diretto tra l autostrada Messina Catania e i primi tratti, già in esercizio, dell autostrada Siracusa Gela 11, ha sicuramente permesso di migliorare l accessibilità complessiva dell area sud orientale dell isola. Come segnalato da alcuni imprenditori dell autotrasporto intervistati, il completamento dell importante arteria autostradale ha sicuramente migliorato l accessibilità ai nodi logistici esistenti (porti di Catania e Augusta), rendendo più efficiente il trasporto merci sulla direttrice nord-sud del versante orientale dell isola. Alcuni dettagli, evidenziati nel box 3, forniscono anche un idea della valenza complessiva del progetto, in termini ingegneristici e di opere complementari. Il terzo intervento relativo alla rete autostradale previsto in APQ è quello relativo al completamento dell autostrada Siracusa - Gela, incluso anche nella nuova programmazione comunitaria PO , per la sua elevata consistenza finanziaria. L opera ha subito negli anni varie vicissitudini, legate sia alla mancanza di copertura finanziaria sia all inadeguato avanzamento della progettazione, tali da configurare l infrastruttura come una importante incompiuta. Allo stato attuale i lotti 6,7,8 e 9 presentano un costo aggiornato di oltre 572 Meuro, a fronte di una disponibilità finanziaria di 437,7 Meuro. Per il completamento dell itinerario sino a Gela mancherebbero ulteriori 11 lotti che, al momento, sono dotati solo di progettazione preliminare. Il costo della progettazione definitiva di tutti gli 11 lotti viene stimato in 25 Meuro. In ragione delle non rosee prospettive di avanzamento si può affermare il mancato completamento dell opera determina il permanere di un evidente vincolo strutturale di accessibilità per l area meridionale dell isola, continuando a penalizzare la mobilità delle merci e delle persone in tuta l area. In aggiunta agli interventi sulla rete autostradale, l APQ aveva previsto interventi sulla rete stradale primaria specificamente rivolti a migliorare la connessione tra i più rilevanti centri a carattere turistico e produttivo situati sulla costa e le aree interne. A tale scopo, erano stati individuati i seguenti interventi: completamento dell itinerario nord-sud Santo Stefano di Camastra - Gela a servizio dei territori interni dei monti Nebrodi ed Ernici e di connessione degli stessi con la A19 Palermo - Catania; adeguamento dell itinerario Palermo - Agrigento per la connessione dei due capoluoghi, dei relativi entroterra e dei due opposti versanti costieri; realizzazione dell itinerario Ragusa - Catania per la connessione dei due capoluoghi e dei relativi entroterra; completamento dell itinerario Caltanissetta - Gela al fine della connessione trasversale tra i due opposti versanti costieri attraverso il collegamento tra l itinerario Siracusa - Gela e l autostrada A19 Palermo - Catania; completamento della SSV Licodia Eubea; collegamento ionico - tirrenico a nord (Patti Taormina). 11 Vale sottolineare che in precedenza, in corrispondenza dell attuale tracciato della Catania Siracusa, gli autoveicoli erano costretti a percorrere per un tratto la vecchia SS 114, allungando significativamente i tempi di percorrenza. Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 44

45 Box 3 Una best practice: l autostrada Catania Siracusa L intervento relativo all autostrada Catania Siracusa è stato realizzato ricorrendo al general contractor con un investimento di 723 milioni di euro, è sicuramente, tra quelli previsti in APQ, il più significativo. L intervento, inaugurato nel dicembre 2009, rispettando la scadenza contrattuale, si estende per 25 km e presenta 12 viadotti, per una lunghezza complessiva di metri, e 5 gallerie naturali, per una lunghezza complessiva di metri, tra le quali spicca la galleria San Demetrio che, con i suoi tre chilometri, è una delle gallerie più lunghe dell'isola. La galleria San Demetrio ha ottenuto, per la prima volta in Italia, la valutazione 'Ottimo' nei test dell'european Tunnel Assessment Programme (EuroTap) sulla sicurezza dei tunnel europei. Come emerso dall approfondimento d indagine che ha coinvolto l ANAS, l'autostrada Catania-Siracusa è, probabilmente, tra le più moderne d'europa, grazie al fatto che sin dalla fase progettuale è stata posta grande attenzione all'aspetto dell'impatto ambientale prevedendo, tra l'altro, un'apposita ed innovativa rete di smaltimento delle acque della piattaforma stradale, previo trattamento con eco filtro in apposite vasche. Lungo il tracciato sono presenti anche tre gallerie artificiali, denominate 'Cozzo Battaglia', 'Campana' e 'San Fratello', sulle cui coperture di quasi 160 mila metri quadri sono stati installati campi fotovoltaici, dotati di sistemi di illuminazione, videosorveglianza, antintrusione perimetrale, guardiania, magazzino, telecontrollo e telegestione. Secondo l'anas l'impiego dei moduli solari, consentendo la produzione di energia elettrica, assicurerà un risparmio annuo di 31 mila tonnellate di petrolio, evitando l'emissione di 10 mila tonnellate di anidride carbonica. La sicurezza degli utenti, infine, è garantita da un costante monitoraggio del traffico, che si avvale di un sistema di sorveglianza in diretto collegamento con una sala di controllo situata in località Passo Martino dove pervengono 24 ore su 24 le immagini relative a tutta l autostrada. In particolare, fra i dispositivi utilizzati in galleria vi sono luci guida che indicano il percorso da seguire in caso di evacuazione, attraverso vie di fuga illuminate da corpi tubolari con fonte luminosa a led. Le telecamere sono in grado di valutare la presenza di fumo in galleria, anticipando la rilevazione del cavo ottico antincendio, la presenza di veicoli fermi o contromano ovvero le condizioni anomale della circolazione. In caso di incendio dentro la galleria, oltre a moderni sistemi di rilevamento fumi e di ventilazione, sono state create stanze a tenuta stagna, dove è garantita la fornitura di ossigeno con un autonomia di 36 ore. Alla data di redazione del presente Rapporto nessuno degli interventi relativo alla rete primaria risulta ultimato. Si può quindi affermare che l ambizioso obiettivo fissato dall APQ di promuovere una migliore connessione tra le aree costiere e le aree interne non è stato finora conseguito in misura adeguata. Occorre in effetti evidenziare che l iter di attuazione degli interventi di infrastrutturazione stradale, così come quelli concernenti la rete ferroviaria, presenta profili di complessità progettuale e procedurale rilevanti, che poco si addicono ad una tempistica di attuazione settennale, tipica della programmazione della politica regionale. Pur tenendo conto di tali elementi, tuttavia, si deve rilevare che la policy non ha sicuramente dato prova di un livello di efficienza attuativa accettabile. Una disamina puntuale dello stato di avanzamento degli interventi citati aiuta a comprendere l entità e le cause dei vincoli che hanno determinato il deficit di implementazione delle previsioni programmatiche. Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 45

46 Il progetto relativo al potenziamento dell itinerario Nord-Sud, da Santo Stefano di Camastra a Gela è stato inserito nel primo Programma delle Infrastrutture Strategiche della cosiddetta Legge Obiettivo nel dicembre del Tuttavia ancora oggi l intervento non dispone di piena copertura finanziaria e non risulta completato l iter autorizzativo. Per il completamento del tratto terminale da Nicosia alla A19 (Autostrada Palermo Catania) occorre realizzare due lotti (denominati B5 e C). L ANAS ha attualmente in corso l aggiornamento dei progetti esecutivi. Per ciò che concerne il potenziamento dell itinerario Palermo - Agrigento, nella sezione attuativa dell Accordo è inserito il lotto funzionale 2, di circa 34 km. Attualmente la realizzazione di tale tratta è in corso mediante affidamento ad un contraente generale. L intervento inserito nell APQ riguarda l adeguamento in sede con cat. C1 (sezione a 2 corsie di marcia) per una estensione di 25 km circa e l adeguamento in sede con piattaforma assimilabile alla cat. B (sezione a 2+2 corsie di marcia), per ulteriori 8,5 km. Tale intervento è finanziato con le risorse ex Legge Obiettivo (art 2 L. Finanziaria 2008) per 211,6 Meuro e con risorse ex Delibera Cipe 35/05 per 84.7 Meuro. In relazione all intervento relativo all itinerario Ragusa Lentini Catania, la cui realizzazione è prevista tramite il ricorso alla finanza di progetto, allo stato attuale risulta conclusa la prima fase procedurale, inerente la selezione del Promotore. Il progetto preliminare ha acquisito tutte le autorizzazioni di legge, è stato approvato dal CIPE ed è in fase d istruttoria da parte della struttura tecnica di missione del MIT. L intervento, nonostante la partecipazione del capitale privato, tuttavia, presenta ancora una criticità finanziaria che dovrebbe essere coperta attraverso risorse ex PAR FAS Per ciò che concerne il completamento dell itinerario Gela Caltanissetta, il progetto previsto dall APQ riguarda il raddoppio della SS 640, nel tratto ricadente nelle province di Caltanissetta ed Enna, dal km 44 fino allo svincolo con l autostrada A19 Catania-Palermo, per uno sviluppo complessivo di circa 28 km. L intervento riguarda l adeguamento alla categoria B del DM 05/11/01, con la realizzazione di due corsie per senso di marcia. L intervento inserito nel I Atto integrativo, attualmente in corso di realizzazione, riguarda un primo lotto funzionale di tale tratto per un investimento totale di 585,8 Meuro. Con riferimento ai lavori di costruzione della strada a scorrimento veloce (SSV) Licodia Eubea, un primo tratto, compreso tra Licodia Eubea e Regalsemi, è già stato realizzato ed è in esercizio. Allo stato è in fase di progettazione esecutiva il prolungamento (lotto unico), dallo svincolo di Regalsemi all innesto con la SS 117. I lavori risultano aggiudicati e il costo dell intervento è stato imputato al PON Reti e Mobilità Il previsto collegamento dei versanti ionico e tirrenico a nord attraverso l itinerario Patti Taormina è ancora fermo alla fase di studio di fattibilità, essendo in corso la verifica della economicità dell intervento sulla base delle diverse possibili soluzioni. In fese di sottoscrizione dell Atto integrativo del 2006 sono stati inseriti nella sezione attuativa dell Accordo, in aggiunta agli interventi appena descritti, ulteriori progetti di potenziamento relativi altri importanti assi stradali primari. Uno di essi è relativo al potenziamento dell itinerario Agrigento Caltanissetta (II tratto), da Canicattì alla A19. Nel caso specifico, i lavori, affidati nel dicembre 2009, prevedono un costo complessivo pari a 795 Meuro. Alla data di stesura del Rapporto, l Anas ha segnalato di aver avviato la gara d appalto, con la pubblicazione del bando. Il secondo di tali interventi riguarda il completamento ed il potenziamento dell itinerario Licata Caltanissetta. L intervento previsto in APQ si riferisce, più specificamente, ad alcuni lotti di completamento della scorrimento veloce inserita all interno dell itinerario Licata Agrigento, in corrispondenza della 626 Gela Caltanissetta. L intervento riguarda un lotto, per una lunghezza complessiva di circa 1,7 km ed un costo di 22 Meuro che completa il tratto Licata Torrente Braemi. Allo stato attuale risulta ultimata la progettazione definitiva. Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 46

47 Il terzo intervento concerne il potenziamento dell itinerario Gela - Agrigento Castelvetrano Mazara del Vallo Trapani. Rispetto a tale intervento ANAS prevede la realizzazione dell intero itinerario come categoria B mentre la Regione prevede un adeguamento dell infrastruttura esistente e varianti di percorso di categoria B solo in prossimità dei centri urbani maggiori. In definitiva, anche per il settore stradale, come per il settore ferroviario, si registra un limitato avanzamento fisico delle opere programmate, anche se in questi anni si è pervenuti al completamento e alla messa in esercizio di importanti arterie stradali quali la Palermo Messina, che necessita comunque di interventi di manutenzione straordinaria, e la Catania Siracusa, nonché l apertura al traffico di un primo tratto dell Autostrada Siracusa Gela. In relazione alle criticità riscontrate, dall analisi dello stato di attuazione degli interventi stradali, escludendo l autostrada Catania - Siracusa, risulta evidente che per gli interventi previsti in APQ gli aspetti di natura tecnico-procedurale, ed in particolare le carenze di progettazione, l iter di approvazione e le difficoltà tecniche di esecuzione, hanno comportato un cospicuo ritardo rispetto ai crono programmi previsti e una sensibile lievitazione dei costi. Le carenze progettuali hanno ritardato l affidamento e la realizzazione anche di interventi che disponevano di copertura finanziaria. Tale fattispecie è riferibile, nello specifico, all itinerario Palermo Agrigento, che disponeva nel 2005 di un finanziamento di oltre 400 Meuro ma di cui nel 2008 si è potuto affidare esclusivamente un lotto di circa 300 Meuro, in quanto per gli altri lotti è emersa la necessità di una rivisitazione completa della progettazione predisposta dell ANAS. In merito alle procedure introdotte dalla Legge Obiettivo per gli interventi definiti strategici e individuati con apposite Delibere CIPE, si segnala che queste ultime non hanno prodotto la sperata velocizzazione, anche in relazione all iter autorizzativo. Si segnala, però, che nel caso dell autostrada Catania Siracusa, il ricorso al contraente generale ha sicuramente contribuito al rispetto dei cronogrammi. E evidente che sull efficienza di tale procedura influisce il fatto che il contraente generale si fa carico del rischio economico dell opera, impegnandosi a fornire un pacchetto finito a prezzi, termini di consegna e qualità predeterminati contrattualmente. Infine, molti progetti, relativi ad interventi dotati di piena copertura finanziaria, risultavano datati e, pertanto, in occasione di una revisione dei quadri economici in base a prezziari aggiornati si sono determinate delle criticità finanziarie che hanno determinato una sospensione delle procedure di affidamento. Un esempio tipico di tale fattispecie è costituito dall itinerario Siracusa Gela che, nonostante l imputazione al PO FESR , presenta una criticità finanziaria che ha obbligato il Consorzio Autostrade Siciliane, soggetto responsabile della realizzazione dell intervento, a richiedere il ritiro della Scheda Grande Progetto trasmesso alla Commissione Europea nel In generale, si può affermare che l utilizzo dello strumento dell APQ non ha contribuito, come invece era nelle attese, alla risoluzione delle criticità sopra elencate, in gran parte pregresse, non introducendo semplificazioni procedurali che avrebbero potuto velocizzare la realizzazione delle opere. Come si evince dalla lettura della tabella 23, l APQ Trasporto marittimo ha finanziato a partire dal 2001 interventi di potenziamento e adeguamento infrastrutturale in ben 26 porti, attivando un parco progetti formato complessivamente da 124 interventi 12. Rispetto ad un investimento totale (tra l APQ originario e i due Atti integrativi del 2005 e del 2006) di oltre 724 Meuro, tuttavia, sulla base dei dati forniti dal sistema di monitoraggio regionale, risultano spesi al 31/12/2009 circa 250 Meuro (pari al 35,6% delle risorse impegnate alla data). La performance finanziaria appare quindi non soddisfacente se riferita al complesso delle previsioni dell APQ e degli Atti integrativi. Se tuttavia si disaggrega l analisi si può rilevare che il 1 atto integrativo presenta un livello di realizzazioni molto più elevato, con un grado di utilizzo delle risorse disponibili (ovvero quelle impegnate) pari all 81,8%. 12 Fonte: elaborazioni NVVIP Sicilia su dati sistema di monitoraggio APQ al 31/12/2009. Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 47

48 Come è facile desumere dai dati riportati in tabella 23, gli interventi finanziati dal 1 atto integrativo, pur facendo riferimento ad un programma di investimenti definiti successivamente a quello dell APQ (avviato nel 2005, a fronte della stipula dell APQ nel 2001), presenta uno stato di avanzamento decisamente migliore in ragione delle caratteristiche degli interventi finanziati. Se con l originario APQ, infatti, si era inteso dare avvio ad un programma di interventi di consistente ammontare finanziario (il costo medio dell intervento per porto è prossimo ai 30 Meuro), finalizzati al potenziamento dei porti di maggiore importanza, con il primo atto integrativo le risorse sono state destinate al finanziamento di interventi di taglia molto più ridotta (il costo medio per porto si attesta in questo caso a poco più di 1,6 Meuro), mirati prevalentemente ad attenuare il deficit infrastrutturale dei porti secondari e, in special modo, delle isole minori. Da un attenta analisi dei dati è possibile osservare poi che la quota di risorse assorbita cumulativamente dai porti sede di Autorità Portuale 13 risulta preponderante sia in relazione agli investimenti previsti (61,6%) che con riferimento alla spesa finora realizzata (73,8%). Questo quadro finanziario denota come la programmazione regionale abbia previsto un pacchetto di interventi diffuso a livello territoriale, salvaguardando al contempo l esigenza di una concentrazione delle risorse sui porti di rilevanza maggiore. Se il quadro programmatico, quindi, sembra aver preso in carico adeguatamente i diversi fabbisogni di intervento, il percorso di attuazione degli interventi segnala in numerosi casi criticità nell avanzamento delle opere. Considerando il complesso degli interventi inseriti nell APQ e negli atti integrativi si rileva che 55 interventi non risultano aver prodotto alcun avanzamento nella spesa e di questi ben 23 sono stati inseriti in APQ già nel E evidente che in un quadro attuativo così articolato risulta decisamente arduo individuare delle cause generali di criticità. Rinviando al capitolo relativo all analisi dei risultati conseguiti dalla policy dei trasporti sul miglioramento dell accessibilità territoriale, per un analisi più puntuale delle realizzazioni conseguite dai porti principali, si vuole qui evidenziare che le ragioni del rallentato avanzamento degli interventi sono abbastanza diversificate: si va dai non infrequenti casi di contenzioso tra gli enti attuatori e le imprese esecutrici dei lavori, determinati da inadempienza contrattuale, alle limitate capacità di gestione delle procedure di affidamento da parte delle stazioni appaltanti, fino alle carenze tecniche di progettazione che, determinando non di rado la necessità di varianti in corso d opera, conducono a consistenti lievitazioni dei costi e alla necessità di reperire nuovi fondi per coprire finanziariamente il completamento dell intervento. In generale, data la numerosità dei soggetti attuatori e la complessità procedurale degli interventi (sottoposti spesso a VIA o valutazioni di incidenza), è possibile che la lentezza nella realizzazione degli interventi previsti sia derivata anche da un azione di indirizzo non pienamente conforme alle necessità. In questo quadro, è stato comunque segnalato che un innovazione positiva è stata rappresentata negli ultimi anni dalla costante e periodica convocazione di tavoli tecnici con le Autorità Portuali, con l Ufficio del Genio Civile Opere Marittime, con le Amministrazioni comunali nonché l assistenza tecnica che i competenti uffici regionali offrono agli enti attuatori destinatari del finanziamento. Secondo quanto riportato nella relazione di monitoraggio degli interventi realizzata dalla Regione, tali tavoli hanno influito positivamente sull avanzamento nella realizzazione degli interventi in quanto hanno rappresentato un momento di confronto tra amministrazione regionale ed amministrazioni statali, nel quale sono state esaminate problematiche, procedure di accelerazione e fattori che hanno influito sull attuazione dell Accordo. Essi rappresentano l espressione di procedure concertative necessarie per assicurare anche il pieno utilizzo delle risorse ed accelerare l attuazione degli interventi. 13 Il riferimento è ai porti di Catania, Augusta, Trapani, Messina, Palermo, Milazzo dipendente da Messina e Termini Imerese dipendente da Palermo. 14 Fonte: elaborazioni NVVIP Sicilia su dati Relazione di monitoraggio sull APQ trasporto marittimo al 31/12/209. Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 48

49 APQ Trasporto marittimo I Atto integrativo APQ Trasporto marittimo Le politiche di sostegno al settore dei trasporti in Sicilia Rapporto finale di valutazione Tab. 23 Quadro analitico delle risorse finanziarie allocate agli interventi dell APQ Trasporto marittimo e relativo grado di utilizzo (dati in euro, al 31/12/2009) APQ APQ Trasporto marittimo II Atto integrativo Intervento Costo totale (A) Fondi disponibili (B) Costo realizzato (C) Grado di utilizzo (C/A) Porto di Augusta ,1% Porto di Castellamare del Golfo ,2% Porto di Catania ,7% Porto di Porto Empedocle ,5% Porto di Favignana ,6% Porto di Gela ,0% Porto Isole Eolie ,0% Porto di Licata ,1% Porto di Linosa ,0% Porto di Marettimo ,0% Porto di Messina ,8% Porto di Milazzo ,0% Porto di Marsala ,1% Porto di Mazara del Vallo ,0% Porto di Palermo ,8% Porto di Pantelleria ,3% Porto di Riposto ,0% Porto di Sciacca ,9% Porto di S. Agata Militello ,3% Porto di Siracusa ,3% Porto di Termini ,0% Porto di Trapani ,1% Porto di Ustica ,0% Porto di Lipari ,9% Porto di Leni ,7% Porto di Malfa ,5% Porto di Lampedusa ,2% Porto di Marsala ,3% Porto di Mazara del Vallo ,5% Porto di Pantelleria ,4% Porto di Riposto ,8% Porto di Sciacca ,4% Porto di Sant'Agata di Militello ,5% Porto di Siracusa ,0% Subtotale ,8% Porto di Augusta ,7% Porto di Catania % Porto di Porto Empedocle Porto di Messina % Porto di Palermo ,9% Porto di Siracusa ,5% Porto di Trapani Porto di Ustica Fonte: Sistema di monitoraggio degli APQ (Applicativo Intese) Subtotale ,7% Subtotale ,5% Totale complessivo ,6% Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 49

50 Nell ambito dell esame del processo di attuazione della policy dei trasporti attuata in Sicilia nel periodo uno spazio a parte merita, infine, l analisi di quanto avvenuto nel settore del trasporto delle merci e della logistica. La Regione Siciliana ha infatti sottoscritto uno specifico APQ per la costituzione di una rete organizzata a supporto del trasporto delle merci e del potenziamento delle capacità logistiche regionali solo all inizio del 2006, a valle della conclusione del processo pianificatorio e dell approvazione del Piano Attuativo del trasporto delle merci e della logistica, previsto dal Piano Direttore. La necessità di attendere il completamento della fase di programmazione, e la conseguente limitata attuazione che si registra alla data del presente Rapporto, è derivata in questo caso dal fatto che in questo specifico ambito la Regione non disponeva di alcuna visione generale dei fabbisogni di intervento, mentre anche gli indirizzi nazionali non risultavano molto incisivi. In virtù della stipula dell APQ citato, la Regione Siciliana aveva destinato alla realizzazione di interporti e di autoporti risorse finanziarie complessivamente pari a circa 116 milioni di euro, apparsi sin dalla prima fase del tutto insufficienti rispetto al fabbisogno previsto per la realizzazione dei due interporti di Catania Bicocca e Termini Imerese e della rete degli autoporti prevista dal piano di settore. Anche in virtù di tale criticità finanziaria e di ulteriori difficoltà di natura procedurale, si è proceduto ad una revisione degli interventi che ha condotto, in una prima fase, a stralciare le opere sugli interporti dal primo APQ, per poi essere inserite, almeno quelle dell interpoto di Bicocca, nell Atto integrativo. Come si evince dalla lettura dei dati riportati nella tabella 24 sotto riportata, la performance attuativa dell APQ Merci e Logistica deve essere considerata insoddisfacente. Alla luce del quadro sopra delineato, è facile affermare che ad oggi gli obiettivi di realizzazione previsti non sono stati raggiunti, neppure parzialmente. Alla data del presente Rapporto, l unico intervento infrastrutturale completamente realizzato si riferisce al piazzale di sosta dell interporto di Catania Bicocca, le cui procedure e le opere sono peraltro state avviate in fase antecedente alla stipula dell APQ. Più in generale, altri interventi rilevanti nell ambito dell APQ per i quali si attende a breve l avvio della fase di esecuzione delle opere, sono il polo logistico dell Interporto di Catania Bicocca per il quale è stato individuato l aggiudicatario, e gli autoporti di Vittoria e Melilli, per i quali è stata conclusa la fase di gara. Per gli autoporti di Naro, Catania, Trapani e Milazzo si deve invece registrare la sospensione della scheda intervento. Non sono considerati in tale rassegna né gli interventi ITS che si caratterizzavano per il carattere sperimentale delle iniziative, né gli interventi relativi alla redazione degli Studi di fattibilità delle strutture logistiche di Pozzallo e Dittaino, che risultano concluse e che hanno generato economie consistenti rispetto all allocazione finanziaria inizialmente appostata per gli stessi. Un altro intervento sicuramente rilevante nell ambito della strategia regionale di potenziamento delle funzioni logistiche della rete infrastrutturale, peraltro non ancora ricompreso nell ambito della sezione attuativa dell APQ, è costituito dall interporto di Termini Imerese. L intervento dispone della necessaria copertura finanziaria, del progetto preliminare approvato dal CIPE e della scheda grandi progetti necessaria per ottenere il cofinanziamento del FESR, ma attualmente presenta alcune problematiche connesse al nulla osta previsto per la non interferenza dell intervento con la rete Natura 2000 richiesta dalla Commissione Europea. Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 50

51 I APQ Trasporto delle merci e della logistica I APQ Trasporto delle merci e della complessivo logistica Le politiche di sostegno al settore dei trasporti in Sicilia Rapporto finale di valutazione In relazione alla rilevanza degli interventi dell APQ in questione ai fini del rafforzamento dei nodi logistici al servizio delle imprese, ulteriori elementi di analisi relativi alle realizzazioni e ai risultati raggiunti sono contenuti nella parte del Rapporto che tratta la pertinente domanda valutativa. Qui di seguito vengono invece riportate considerazioni desunte dall interlocuzione con i referenti regionali competenti per materia e afferenti alle cause delle criticità finora incontrate dal processo di attuazione. Tab. 24 Quadro analitico delle risorse finanziarie allocate agli interventi dell APQ Trasporto merci e logistica e relativo grado di utilizzo (dati in euro e %, al 31/12/2009) APQ Macro intervento Costo totale (A) Fondi disponibili (B) Costo realizzato (C) Grado di utilizzo (C/A) Autoporto di Vittoria ,0 0,00% Autoporto Polizzi Generosa ,31% Autoporto Melilli ,93% ITS Trinacria sicura % ITS Città metropolitane % ITS Nettuno % SdF Struttura logistica Dittaino % SdF Struttura logistica Pozzallo % Piattaforma logistica Tremestieri ,0 0% Subtotale ,51% Interporto Catania Bicocca Lotto area sosta ,00% Interporto Catania Bicocca II Lotto polo logistico ,76% Fonte: Sistema di monitoraggio degli APQ (Applicativo Intese) Subtotale ,66% Totale ,84% Tali criticità, secondo il giudizio espresso dal referente regionale responsabile per l attuazione dell APQ Merci e Logistica, sarebbero in primo luogo riconducibili alla normativa sui lavori pubblici ed in particolare alla procedura relativa al pubblico incanto con massimo ribasso. Tale procedura richiede infatti l intervento degli UREGA 15 che di fatto ha comportato tempi più lunghi rispetto all aggiudicazione con offerta economicamente più vantaggiosa. Nonostante, infatti, l intervento degli UREGA garantisca l adozione di procedure uniformi e un più efficace esercizio dei necessari controlli di legittimità nella delicata fase di affidamento dei lavori pubblici, ed ancorché le competenze trasferite riguardino esclusivamente gli appalti da affidare con procedure di asta pubblica aventi importo dei lavori a base d'asta superiore a , la riduzione dei soggetti competenti ad espletare le gare d'appalto, dai circa 800 oggi operanti nell'isola, alle dieci sezioni operative di cui si compone UREGA, comporta fisiologicamente un allungamento dei tempi di aggiudicazione dei lavori. 15 Ufficio Regionale per l espletamento di gare d appalto di valori pubblici (UREGA) viene istituito ai sensi dell'art.7ter della legge 109/94 (legge quadro sui lavori pubblici) nel testo vigente in Sicilia recepito con la legge 2 agosto 2002 n.7 e sm.i. 16 Per importi inferiori l'ente appaltante può avvalersi dell'urega sulla base di una richiesta motivata. Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 51

52 Va segnalato, poi, che in alcuni casi si è fatto ricorso a progettazioni interne, supportate da assistenza e consulenza specialistica esterna che ha generato dei progetti non sempre adeguati rispetto alle esigenze o carenti sotto alcuni punti di vista, con conseguenti necessità di integrazioni, revisioni, ecc., o carenze procedurali, quali la non conformità delle progettazioni alla pianificazione urbanistica e la necessità di attivare procedure complesse per il mantenimento dell intervento nell ubicazione originariamente prevista. A titolo di esempio, nel caso dell autoporto di Naro non si era proceduto a realizzare la variante urbanistica, mentre nel caso dell autoporto di Trapani non era stato adeguatamente considerato il fatto che l intervento interessava un area del demanio statale data in concessione all ESA. Dalle informazioni raccolte nel corso delle interviste realizzate con i referenti regionali emerge che il tasso di insorgenza di criticità dal punto di vista normativo è in linea con quello degli altri settori; tuttavia nel caso dell APQ merci e logistica, alle criticità normative-procedurali si sono accompagnate anche le criticità di settore relative ai soggetti incaricati di realizzare gli interventi non sempre adeguatamente preparati a gestire la realizzazione di una opera pubblica. Nello specifico, le criticità sono dipese in maggior misura dalla qualità della progettazione e dalle procedure previste dalla normativa che hanno determinato lunghi tempi di realizzazione, mentre non sussisterebbero, invece, particolari criticità nella realizzazione o gestione delle opere, che non presentano profili di elevata complessità tecnica. Ciò vale in particolar modo nel caso in cui il ruolo di stazione appaltante dell intervento è stato ricoperto da Consorzi ASI, che in diversi casi non hanno mostrato una capacità adeguata al ruolo assegnato nell ambito della progettazione degli interventi, mentre minori criticità sono state riscontrate nel caso in cui tale ruolo è stato svolto da parte dei Comuni. Un discorso a parte merita la realizzazione degli interventi da parte della Società Interporti Siciliani (SIS), che sia in ragion della complessità degli interventi stessi, sia in ragion dell assetto societario, ma anche a causa delle scelte operate da parte della Società, hanno contribuito alla non celere aggiudicazione degli interventi da realizzare. Nella fattispecie, un primo elemento di criticità è legato alla presenza di soggetti privati nell azionariato della società, incaricata di realizzare i due interporti siciliani, che ha comportato la necessità di modificare lo statuto e acquisire le quote detenute dai soggetti privati al fine di erogare i finanziamenti pubblici. Con il superamento di tale criticità tuttavia non si sono esaurite le difficoltà attuative, che nel caso specifico della società S.I.S. Spa riguardano l espletamento delle procedure necessarie per giungere all appalto delle opere. La natura delle difficoltà incontrate sembrerebbe suggerire che nel caso degli interporti, il ricorso ad un unico bando per la concessione, costruzione e gestione delle opere che avrebbe forse garantito un maggiore controllo da parte della Regione Siciliana rispetto all attuale situazione. Scelte diverse in relazione alle modalità previste per l esecuzione delle opere avrebbero probabilmente permesso di accelerare anche la realizzazione degli interventi. In particolare, se si fosse previsto come requisito per l inserimento all interno del Piano attuativo la disponibilità per l intervento proposto di una progettazione definitiva munita di tutti i necessari pareri, si sarebbe potuta verificare meglio la fattibilità tecnica degli autoporti di Naro, Trapani e Tremonzelli e su tali basi prefigurare una priorità di finanziamento e di realizzazione. Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 52

53 3.2.3 Una lettura di sintesi delle criticità attuative In definitiva, le analisi condotte mettono in luce come il quadro attuativo degli interventi infrastrutturali nel settore dei trasporti promossi a livello regionale a partire dal 2000 mostri significativi elementi di criticità, connessi a molteplici cause. Pur essendo arduo definire una matrice delle cause più ricorrenti e maggiormente determinanti nel produrre ritardi attuativi, data l eterogeneità dei casi oggetto di osservazione specifica, si può evidenziare che una significativa rilevanza, sia in termini di frequenza che di impatto sui tempi di realizzazione delle opere, sembra aver assunto in gran parte dei casi, il protrarsi nel tempo oltre la durata auspicabile della definizione dell assetto definitivo degli investimenti previsti dalla strategia regionale di infrastrutturazione a sostegno del sistema dei trasporti. L adozione nel 2004 dei Piani attuativi per le quattro modalità di trasporto e per il settore del trasporto merci e logistica e la firma dei diversi Atti integrativi degli APQ testimoniano la lunghezza del percorso procedurale che ha condotto la Regione dalla fase di pianificazione strategica a quella propriamente attuativa. Oltre a tale causa emergono abbastanza diffusamente criticità connesse più intrinsecamente alla natura delle opere previste. Il riferimento è alle carenze già segnalate da recenti analisi condotte a livello centrale 17 e relative sia alle fasi di progettazione e di affidamento dei lavori, sia ai cosiddetti tempi di attraversamento, ovvero ai periodi che intercorrono tra la fine di una fase e l inizio di quella successiva. Da questo punto di vista, sebbene le analisi condotte non abbiano consentito di aggiornare il quadro descrittivo fornito dall indagine dell UVER, riprendendo i dati forniti da tale studio si può rilevare che la Sicilia mostra le maggiori criticità con riferimento alle fasi di progettazione (spesso carente) e di affidamento dei lavori (non di rado a causa di inadeguata capacità di gestione delle pertinenti procedure da parte dei soggetti attuatori), mentre la fase di esecuzione dei lavori sembra mostrare ritardi abbastanza fisiologici. I dati raccolti dal gruppo di lavoro confermano in larga parte la validità di tali conclusioni, evidenziando come la progettazione degli interventi non di rado dimentichi di considerare elementi essenziali, propedeutici all approvazione del progetto esecutivo (varianti urbanistiche, autorizzazioni, valutazioni d incidenza, VIA, ecc.), mentre la fase di affidamento dei lavori risulta frequentemente rallentata da ricorsi amministrativi e contenziosi o da inerzia dei soggetti attuatori. D altra parte, come è stato sottolineato da altri studi 18, le opere connesse alla realizzazione di infrastrutture di trasporto si configurano molto spesso come progetti impegnativi già nella fase della loro impostazione e proposta, anche con riferimento agli stringenti requisiti imposti dalle procedure di ammissibilità previste dai regolamenti comunitari in termini di correttezza e completezza delle analisi di validità socio-economica. L ottemperanza agli obblighi discendenti dai Regolamenti comunitari (in special modo per i cosiddetti Grandi Progetti) e il rispetto delle normative sulla compatibilità ambientale delle opere previste, sono stati spesso alla base dell accumulo di quei tempi morti che hanno determinato, per ragioni amministrative, un allungamento a volte anche molto rilevante del ciclo di vita dei progetti (il caso dell autostrada Siracusa Gela appare in tal senso emblematico). In questo senso, si segnala l esigenza di procedere ad una più attenta, rigorosa e incisiva regia a livello regionale, sia nel supportare i soggetti deputati all attuazione delle opere nella risoluzione delle problematiche emergenti in fase di progettazione sia nell indirizzare tutti gli stakeholders coinvolti a svolgere il proprio ruolo avendo come obiettivo la riduzione dei citati tempi di attraversamento. 17 Cfr. Rapporto annuale 2009 sugli interventi nelle aree sottoutilizzate - V.6.1 I tempi di attuazione degli investimenti pubblici (Indagine UVER), MiSe-DPS, Cfr. Rapporto annuale 2009 sugli interventi nelle aree sottoutilizzate, MiSe-DPS, Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 53

54 3.3 Il sostegno al rafforzamento dei nodi logistici di servizio alle imprese Il sistema socioeconomico e quello di trasporto costituiscono due insiemi fortemente interdipendenti. Il primo può essere considerato come generatore della domanda di trasporto, mentre le infrastrutture e i servizi di trasporto contribuiscono a determinare dei costi-opportunità che incidono, da un lato, sulle scelte di insediamento delle persone (luogo di residenza, di studio, di lavoro, ecc.) e, dall altro, sulle convenienze localizzative delle imprese e sulla loro competitività relativa. Più specificamente, nel trasporto delle merci la domanda dipende da una molteplicità di fattori attinenti l universo delle attività produttive, che incidono in modo considerevole sull entità, la tipologia, la distribuzione spaziale, la composizione modale e gli instradamenti dei flussi di traffico. In particolare, svolgono un ruolo cruciale: la localizzazione delle attività di produzione e consumo; l articolazione settoriale della produzione industriale; la dimensione dei centri di produzione e consumo; le politiche logistiche delle aziende; le caratteristiche fisiche delle merci. La capacità di un sistema di trasporto, a qualsiasi scala geografica, è quindi funzione delle caratteristiche fisiche dei nodi e dei collegamenti di cui il sistema stesso è costituito, ma anche, e soprattutto, dalla sua attitudine a porsi al servizio del tessuto economico nel quale si trova inserito. Nello specifico del trasporto merci, un sistema logistico efficiente contribuisce a creare sinergie tra le imprese e ad equilibrare i rapporti tra le diverse componenti delle filiere produttive, ponendo le basi affinché le imprese possano affrontare le sfide poste dalla competizione di mercato. Lo sviluppo e la competitività di un territorio dipendono, quindi, in misura crescente anche dalla dotazione di servizi ed infrastrutture logistiche che consentano di ottimizzare i flussi di traffico delle merci attraverso la ricomposizione dei carichi e l interscambio fra più modalità di trasporto. Tali elementi, di rilevanza generale, assumono un importanza fondamentale laddove i territori presentano una connotazione fisica che impone in una certa misura l intermodalità come una scelta obbligata per raggiungere una configurazione efficiente del sistema complessivo di trasporto. E questo il caso dei territori che presentano vincoli morfologici strutturali che impediscono l ulteriore ispessimento delle reti di trasporto esistenti e dei territori come le isole che presentano barriere naturali che limitano i collegamenti di lungo raggio. Alle esigenze legate all efficienza del sistema di trasporto delle merci si associano poi, con sempre maggiore frequenza, quelle connesse al riequilibrio tra i diversi modi di trasporto, necessario per ridurre i livelli di congestionamento della rete stradale sulla quale passano ancora oggi circa i due terzi dei traffici commerciali e per tale via, l inquinamento provocato dai trasporti. In tal modo, la promozione dell intermodalità nel trasporto delle merci risponde sempre più, oltre che a principi di efficienza produttiva, anche ad esigenze di natura sociale ed ambientale. Le istituzione pubbliche, a tutti i livelli, hanno ormai riconosciuto da anni la portata dei fenomeni in atto, attivando politiche di intervento specificamente mirate ad affrontare gli ingenti costi connessi alla riconversione del sistema europeo di trasporto delle merci verso la multi modalità. Con il Libro Bianco sulla politica europea dei trasporti 19 la Commissione europea ha sottolineato la necessità di pervenire ad un riequilibrio dei vari modi di trasporto, da un lato regolamentando la 19 Cfr. Libro Bianco: La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte (COM(2001) 370), Commissione europea, settembre Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 54

55 concorrenza tra le varie modalità, dall altro cercando di potenziare l intermodalità, prevedendo un sostegno pubblico per l eliminazione delle strozzature presenti sulle reti e rilanciando le Autostrade del mare quale alternativa meno inquinante rispetto ai percorsi via terra. In quest ottica, la Commissione ha avviato il programma di promozione dell intermodalità Marco Polo, adottato con il regolamento n. 1382/2003 del 22 luglio Tale programma, con un budget di circa 102 milioni di euro per il periodo , ha avuto come obiettivo primario il trasferimento dei flussi merci internazionali dalla strada verso la ferrovia e il mare. Parallelamente, la Commissione, in particolare attraverso i Fondi Strutturali, ha concorso negli ultimi dieci anni al finanziamento di programmi di intervento specifici, su base regionale, per l adeguamento della dotazione di infrastrutture di trasporto nei Paesi Membri, con l obiettivo tra gli altri di sostenere l intermodalità. A livello nazionale, l azione di sostegno dell intermodalità prende avvio con l emanazione della legge n. 454/1997, che agisce essenzialmente dal lato della domanda. La finalità di politica economica della legge n. 454/1997 era quella di dar vita ad una ristrutturazione del settore del trasporto merci tale da fornire soluzione alla frammentazione tra le imprese dell autotrasporto, all eccesso della capacità di trasporto e carico, ai livelli insufficienti di sicurezza della circolazione, alla congestione del traffico su strada e al conseguente deterioramento della qualità ambientale. A tali esigenze la normativa in esame risponde indicando precise opzioni, tra le quali assume rilievo peculiare la scelta di sostenere il trasporto combinato come mezzo per ottenere un efficiente evoluzione dell autotrasporto. Le misure di sostegno sono di diversi tipi: si va dai benefici per la costruzione di terminal per il trasporto combinato, a quelli per l acquisizione di apparecchiature destinate al monitoraggio della catena, di unità di trasporto combinato, nonché rivolti alla formazione del personale in vista della riconversione verso tale forma di rapporto. A tali principi si ispira anche il Piano generale dei trasporti e della logistica (PGTL), approvato nel marzo 2001, che al sesto capitolo affida l ottimizzazione dei servizi di trasporto all intermodalità ed alla logistica. Al settore dell intermodalità è poi dedicato un intero capitolo del documento tecnico. Il Piano afferma la necessità di adottare un nuovo approccio sistemico alla pianificazione dei sistemi di trasporto, che vanno considerati come sistemi integrati, e non più divisi per modi. L integrazione non si limita ai modi di trasporto, ma investe tutte le fasi della catena logistico-distributiva. Questo determina la necessità di favorire la localizzazione nel territorio nazionale di piattaforme logistiche per la distribuzione europea, in modo da consolidare e deconsolidare merci e consegnarle direttamente al cliente finale. Un sistema efficiente, quindi, non si basa soltanto su una rete di infrastrutture di trasporto generiche, ma si concretizza in alcuni nodi peculiari e soprattutto nelle modalità di gestione di tali nodi e del sistema complessivo. Infatti, il PGTL definisce il sistema logistico come integrazione di tre sottosistemi: il sistema delle infrastrutture fisiche, ossia i nodi logistici e le infrastrutture; il sistema gestionale, che comprende tutte le attività logistiche; il sistema organizzativo, che include le risorse umane e la struttura organizzativa interna ed esterne. Nel quadro appena descritto anche la Regione Sicilia, ammettendo l importanza dell intermodalità come soluzione per realizzare un sistema di trasporto merci più efficiente e tenendo conto delle importanti peculiarità territoriali legate all insularità, ha introdotto nella propria pianificazione di settore delle previsioni specifiche, volgendo l attenzione anche verso il tema dell intermodalità. In coerenza con gli obiettivi stabiliti nel Libro Bianco della Commissione europea del 2001 e con il PGTL, la Regione, attraverso il Piano Direttore, adottato nel dicembre 2002, individua nello sviluppo dell intermodalità un obiettivo prioritario. Più in particolare, per ciò che concerne il settore del trasporto delle merci ed della logistica, il Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 55

56 Piano Direttore stabilisce che gli interventi in questo settore sono finalizzati a migliorare l integrazione dei vari modi di trasporto. Viene riconosciuto che un sistema efficiente deve basarsi su una rete di infrastrutture per il trasporto combinato e sullo sviluppo di adeguate tecnologie per il trasferimento delle merci da una modalità all altra. La rete di infrastrutture per l intermodalità e la logistica deve essere in tal senso costruita su una base interportuale, su cui devono andare ad innestarsi una serie di centri intermodali e poli logistici diffusi sul territorio. In tal senso, l azione di Piano è orientata: - allo sviluppo dell intermodalità strada-rotaia, per il riequilibrio della ripartizione modale a favore di sistemi di trasporto integrati e sostenibili; - alla realizzazione di infrastrutture intermodali minori (piattaforme logistiche); - all individuazione di autoporti quali aree di raccolta merci e gestione autoparchi al servizio dell autotrasporto. Si manifesta, inoltre, la volontà di partecipare al programma Marco Polo per lo sviluppo del trasporto intermodale di merci, in modo da coprire i costi di avvio dei servizi di trasporto non stradale ed allo scopo di sviluppare i servizi ferroviari merci internazionali di alta qualità. Secondo il Piano Direttore si rendono in quest ottica necessari interventi di potenziamento delle infrastrutture portuali e dei nodi di interscambio, elevandone qualità, efficienza e sicurezza per la crescita del trasporto intermodale, in particolare del cabotaggio marittimo. In tale prospettiva, la Regione sposa le finalità del progetto Autostrade del Mare, mirato a rendere il trasporto combinato strada-mare una opzione integrativa e/o alternativa rispetto alle altre modalità di trasporto. Per quanto riguarda in particolare la localizzazione dei centri di interscambio (interporti, autoporti, ecc.), il Piano Direttore stabilisce che questa venga determinata in funzione di una serie di fattori di contesto, quali: la presenza di una adeguata rete ferroviaria, stradale e marittima al fine di realizzare i relativi nodi di interscambio; la vicinanza dei centri di produzione e consumo; la natura del prodotto commerciale trasportato e della sua deperibilità Sulla base di tali criteri, la Regione Siciliana ha individuato i nodi logistici da inserire nel Piano Attuativo Trasporto delle Merci e della Logistica, approvato con Delibera di Giunta regionale n. 24 del 2/02/2004 e adottato con D.A. n. 33 del 23/02/2004. Le infrastrutture originariamente previste erano le seguenti: due interporti, Catania e Termini Imerese; sette autoporti, che includono gli attuali Vittoria (RG) e Melilli (SR), oltre a Tremonzelli (PA); a questi si aggiungevano le previsioni per Catania, Milazzo, Naro (AG) e Trapani; due piattaforme logistiche, previste a Dittaino (EN) e Pozzallo (RG), per le quali l APQ ha finanziato solo la realizzazione degli studi di fattibilità. La rete degli autoporti e delle piattaforme logistiche previste nel Piano Attuativo è stata configurata sul territorio regionale a seguito di una verifica delle relative situazioni stradali, ambientali ed economico-produttive, condotta attraverso la redazione di uno studio, denominato Piano delle Infrastrutture autoportuali in Sicilia. Tale studio, realizzato nel 2002, ha individuato 7 autoporti da realizzare sul territorio regionale, che sono stati tutti inseriti nell ambito del Piano Attuativo del Trasporto delle Merci e della Logistica. Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 56

57 Fig. 5 - Rete degli autoporti siciliani Fonte: Piano delle Infrastrutture autoportuali in Sicilia Nel gennaio 2006 la Regione Siciliana, il Ministero dell Economia e delle Finanze e il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti sottoscrivevano l APQ per il Trasporto delle Merci e la Logistica. Tale Accordo era limitato esclusivamente alla realizzazione degli interventi relativi ai primi stralci funzionali dei sette autoporti individuati, rimandando il completamento degli stessi ad una fase successiva e, soprattutto, alla verifica della domanda, fortemente condizionata dal verificarsi di altri fattori come la realizzazione del Ponte sullo Stretto e la creazione di una zona di libero scambio, e di conseguenza dalla necessità di dimensionare su questa in modo ottimale l offerta di servizi per il trasporto merci. L APQ prevedeva, inoltre, il finanziamento di due studi di fattibilità relativi alle infrastrutture logistiche di Dittaino e Pozzallo. Più recentemente, nel giugno 2008, è stato sottoscritto un Atto integrativo che ha inserito nella sezione attuativa dell Accordo 20 la realizzazione degli interporti di Catania Bicocca e Palermo - Termini Imerese. Nel corso del 2009, accertata la difficoltà di superare le diverse criticità, imputabili soprattutto agli stessi soggetti attuatori, l Accordo di Programma Quadro è stato modificato sia nella parte attuativa sia nella parte programmatica con il passaggio degli autoporti di Naro, Milazzo, Catania e Trapani dalla sezione attuativa a quella programmatica dell Accordo. Tali interventi hanno infatti incontrato notevoli difficoltà procedurali, che ne hanno suggerito un momentaneo accantonamento, sotto il profilo della priorità di avvio. 20 Ai sensi della Delibera Cipe 14/06 gli interventi inseriti in APQ sono assegnati a due differenti sezioni: la Sezione attuativa, che comprende gli interventi immediatamente attivati alla firma dell atto; la Sezione programmatica, nella quale sono inseriti interventi coerenti con gli obiettivi e criteri dell'accordo ma che non dispongono delle condizioni tecnico-finanziarie (ad esempio, copertura finanziaria non completa) per essere immediatamente attivati. Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 57

58 Nello specifico, per l autoporto di Trapani, il Comune, soggetto attuatore dell'intervento, aveva individuato per la realizzazione dell'intervento una porzione di area demaniale attualmente in concessione all'agenzia Spaziale Italiana (ASI). Il rilascio dell'area occorrente per l'autoporto ancora non è stato mai deliberato dall'asi e quindi l'area ad oggi non è ancora disponibile. Per l autoporto di Naro, l ARTA/Servizio 3 Urbanistica non ha accolto le previsioni del nuovo PRG adottato e ad essa trasmesso nell aprile 2008 per l approvazione, per cui il Comune è stato obbligato a riavviare tutte le procedure per riproporre all ARTA la variante urbanistica per la realizzazione dell autoporto. Per l autoporto di Milazzo, il Servizio VIA/VAS dell'arta attende dal 2007 la trasmissione del progetto definitivo generale con allegato la studio di impatto ambientale, richiesto al soggetto beneficiario, il consorzio ASI di Messina, ai fini del rilascio del parere di competenza sul progetto esecutivo del primo stralcio. Infine, per l autoporto di Catania, per il quale l APQ prevedeva la realizzazione di un primo lotto funzionale dell'intervento in project financing, il Comune, soggetto attuatore dell intervento, non ha mai avviato le procedure per l attivazione dell intervento. Come facilmente rilevabile dalle criticità sopra descritte, il mancato avvio delle opere previste dalla pianificazione regionale è imputabile, soprattutto, alla carente verifica da parte dei soggetti attuatori della fattibilità degli interventi, non solo dal punto di vista tecnico, ma anche dal punto di vista amministrativo, urbanistico e ambientale. La difficoltà a superare tali criticità, stando alle informazioni raccolte, appare in diversi riconducibile allo scarso interesse mostrato dalle Amministrazioni beneficiarie nei confronti degli stessi interventi. Alla luce delle difficoltà sopra esposte, pertanto, a fine 2009 la sezione attuativa dell Accordo comprendeva, rispetto alle più ambiziose previsioni iniziali, solo gli interventi per gli autoporti di Melilli, Vittoria e Tremonzelli. A questi, con la sottoscrizione del Protocollo di Programmazione nell ottobre del 2009, era stato aggiunto l intervento per la realizzazione della piattaforma logistica intermodale di Tremestieri. Sebbene il quadro attuativo mostri in generale un avanzamento molto limitato delle realizzazioni si ritiene utile fornire di seguito una descrizione delle caratteristiche e dello stato di fatto delle opere previste, anche al fine di comprenderne la loro rilevanza potenziale per lo sviluppo dell intermodalità a livello regionale. Inoltre, una disamina puntuale degli interventi consente di rilevare e porre all attenzione dei soggetti competenti le difficoltà incontrate finora nell attuazione dell APQ e, su tali basi, di verificare la necessità di un intervento da parte dell Amministrazione regionale. In altri termini, lo stato di avanzamento limitato dell attuazione dell APQ Merci e logistica impone di configurare l esercizio valutativo in maniera parzialmente differente rispetto alle previsioni iniziali, facendole assumere il carattere prevalente di valutazione on-going piuttosto che di valutazione finale. Ciò significa che, nella misura in cui è stato reso possibile dalla disponibilità di dati e informazioni qualitative adeguate, la valutazione ha inteso svolgere più che una funzione di accountability, una funzione strumentale di supporto all Amministrazione per la riconsiderazione del piano di investimenti sottostante le previsioni dell APQ. Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 58

59 Tab. 25 Quadro analitico delle risorse finanziarie allocate agli interventi dell APQ Trasporto merci e logistica e relativo avanzamento procedurale (dati in Euro, al 31/12/2010) Titolo intervento Sezione attuativa Costo totale Importo finanziato Interporto Catania Bicocca - I lotto Area sosta Polo logistico , ,00 Interporto Catania Bicocca - II lotto Polo logistico , ,00 Interporto Termini Imerese , ,00 Piattaforma Tremestieri , ,00 Autoporto Tremonzelli , ,00 Autoporto Vittoria - 1 stralcio funzionale , ,00 Autoporto Melilli , ,73 Studio di fattibilità struttura logistica retroportuale Pozzallo , ,00 Studio di fattibilità struttura logistica Dittaino , ,00 Piattaforma telematica integrata multiaccesso per il monitoraggio e controllo delle merci pericolose e dei rifiuti speciali che transitano nel territorio siciliano Piattaforma telematica integrata di tracking and tracing per la distribuzione urbana delle merci Sistema integrato di tele prenotazione dell'imbarco per le autostrade del mare - Progetto pilota "Nettuno" Autoporto Naro ,00 Autoporto Trapani ,00 Autoporto Catania ,00 Autoporto Milazzo ,00 Fonte: Sistema di monitoraggio degli APQ (Applicativo Intese) Avanzamento procedurale Concluso e funzionale Lavori aggiudicati il 27/10/2010 Progetto Preliminare Progetto Preliminare Progetto Definitivo Appalto integrato affidato il 22/12/2010 Appalto integrato affidato il 30/11/09 Consegnato e approvato dalla Regione Consegnato e approvato dalla Regione , ,34 Concluso , ,56 Concluso , ,64 Concluso Progetto Preliminare Progetto Preliminare Progetto Preliminare Progetto Preliminare In primo luogo, avviando tale analisi dall interporto di Catania, che rappresenta forse l intervento più strategico tra quelli programmati, si può rilevare che ad oggi nel sito destinato ad ospitare l intera infrastruttura risulta funzionante la sola area di sosta del Polo Logistico, completata nel giugno 2006 ma inaugurata solo nell aprile del L opera, che ha comportato investimenti per complessivi 4,3 milioni di euro tra finanziamenti del CIPE e del Comitato centrale per l Albo degli autotrasportatori, su una superficie complessiva di metri quadri del Polo logistico, copre una superficie di metri quadri, di cui pavimentati, cui si aggiungono metri quadri destinati alla sosta dei mezzi gommati pesanti, 600 metri quadri per il parcheggio di automobili e per la viabilità interna. Le rimanenti parti Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 59

60 saranno destinate ad accogliere l officina mezzi pesanti per metri quadri, l edificio dei servizi alla persona per 450 metri quadri, i locali tecnici per 330 metri quadri e le aree a verde per metri quadri. Affidata in gestione al Consorzio Associazione Italiana Autotrasportatori Siciliani (AIAS), l area ospiterà a regime, oltre all officina, l area di ristoro e l edificio dei servizi alla persona, un ufficio legale, uno assicurativo e i locali per un infermeria, mentre è prevista la realizzazione di una scuola professionale con un simulatore di guida per autisti professionisti. Le altre opere previste dal progetto definitivo approvato non risultano ancora avviate. La progettazione definitiva, infatti, ha elaborato la nuova configurazione dell infrastruttura proponendo una più netta specializzazione dei due poli nella logica di una migliore autonomia operativa che ne favorisse anche l espandibilità futura. L'interporto è suddiviso in due poli: - Polo Intermodale, ubicato in prossimità della stazione ferroviaria Bicocca; - Polo Logistico, all'interno della Zona Industriale in località Pantano, distante circa un chilometro e mezzo. Fig. 6 - Interporto di Catania Veduta aerea dell area di sosta e strade di collegamento Fonte: Società Interporti Siciliana S.p.a. Il Polo Logistico è destinato essenzialmente allo stivaggio e preparazione di merci da inviare poi via ferrovia o via strada, mentre in quello intermodale si realizzerà il cambio di modalità di trasporto delle merci. I due Poli risultano collegati da una strada dedicata che assicura il funzionamento integrato delle due infrastrutture. L area destinata al Polo Logistico è di circa mq, di cui circa appartenenti al lotto funzionale Area di Sosta. All interno di tale area si prevede l allocazione delle infrastrutture destinate alla logistica, suddivise tra esterne (piazzali di sosta attrezzati) ed interne. Sono presenti due magazzini autotrasportatori, un magazzino doganale ed edifici di servizio a supporto della logistica e dell autotrasporto (ovvero la palazzina che ospita la Guardia di Finanza e la Polizia), un edificio per servizi alla persona e un officina mezzi pesanti (quest ultimi già realizzati Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 60

61 in quanto facenti parte del lotto funzionale Area di Sosta ). Il Polo logistico disporrà, inoltre, di tre grandi capannoni per circa metri quadri coperti dotati di tutte le attrezzature, compreso un binario ferroviario che parte dalla stazione FS di Bicocca e che è stato condizionato completamente. Per questo binario è disponibile un finanziamento statale di 3 milioni di euro e la realizzazione è stata affidata alla società RFI. Il Polo Intermodale, poi, rappresenta il nucleo di gestione dell interporto in quanto in questa area si concretizza lo scambio di modalità di trasporto in termini di interfaccia gomma - rotaia. L area destinata al Polo Intermodale ha un estensione di circa mq, delimitata dalla stazione di Bicocca e dal relativo fascio di binari posto a sud est, dalla tangenziale di Catania a sud ovest e dalla linea ferroviaria Catania-Palermo a nord ovest. Esso è destinato ad ospitare un Centro Direzionale, due magazzini intermodali ed un officina per le grandi unità di carico, oltre agli stalli per il parcheggio dei mezzi su gomma ed ad un impianto ferroviario costituito da tre binari di lunghezza compresa tra i 480 e i 505 metri circa, capaci di contenere un intero convoglio. Nell ottobre 2010 la Società degli Interporti Siciliani SpA ha disposto l'aggiudicazione definitiva dell'appalto relativo ai lavori di realizzazione del Lotto Funzionale Polo Logistico. A tale proposito si segnala che il bando di gara relativo all affidamento delle opere di cui sopra è stato pubblicato sulla G.U.C.E. 2008/S del 3 giugno 2008 e, pertanto, si è pervenuti all aggiudicazione definitiva a distanza di oltre due anni dalla indizione della gara. Tale ritardo, derivante in parte da responsabilità della stazione appaltante, pone, comunque, in evidenza la necessità di una revisione della normativa in materia di affidamenti di lavori e, in particolare, della procedura relativa al pubblico incanto con massimo ribasso. Gli interventi relativi al Polo intermodale e alla realizzazione della strada di collegamento tra i due poli costituiscono interventi di completamento dell interporto e sono stati ammessi a finanziamento a valere sulla linea di intervento I.2.2 del PON Reti e Mobilità e sul PO FESR Sicilia Dall esito dell analisi dello stato di fatto del progetto si ricava l impressione che, nonostante i ritardi accumulati e le difficoltà incontrate, l interporto di Catania possa giocare un ruolo centrale nella prospettiva di dare slancio allo sviluppo dell intermodalità a livello regionale. Le caratteristiche che assumerà a regime l infrastruttura, infatti, nonché la sua posizione strategica rispetto alle direttrici di traffico merci che attraversano o hanno per terminale la Sicilia, la sua collocazione rispetto ad altri importanti nodi infrastrutturali regionali (aeroporto e porto di Catania ma anche porto di Augusta) e la sua adeguata connessione con le reti esistenti (già buona e in via di potenziamento), ne fanno il perno naturale di tutte le strategie regionali di crescita dell intermodalità e inducono a ritenere che la sua completa realizzazione assuma connotati di massima priorità per la realizzazione del disegno di sviluppo delineato nel Piano Attuativo. Tale visione, peraltro, è stata espressa anche dagli operatori dell area catanese 21 e confermata nel corso di un intervista mirata, dai rappresentanti dell Autorità Portuale di Catania, i quali hanno evidenziato che l attivazione dell interporto, favorendo lo scambio modale, favorirebbe certamente anche la crescita dei traffici marittimi. L interporto di Termini Imerese costituisce per importanza il secondo intervento tra quelli programmati. Incluso nel primo programma delle opere strategiche approvato dal Cipe nel 2001, si configura come un centro di trasporto ed interscambio delle merci dotato di impianti capaci di integrare il trasporto ferroviario e quello su gomma. L infrastruttura si propone di collegare l aeroporto di Palermo Punta Raisi e l area industriale di Carini con quella termitana. E progettato su quattro aree attigue e collegate per complessivi metri quadri, all interno della zona industriale individuata dal Piano regolatore generale di Termini Imerese e dal piano regolatore consortile dell ASI. L interporto è suddiviso in 4 poli: Direzionale, Intermodale, di Stoccaggio e Logistico. 21 Indagine su un campione di operatori della logistica in Sicilia Doxa, settembre Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 61

62 Fig. 7 - Interporto di Termini Imerese Progetto Fonte: Società Interporti Siciliana S.p.a. Il Polo Direzionale, è la sede degli uffici amministrativi e direzionali dell Interporto e delle principali imprese operanti nel settore. Esso è stato individuato nell edificio ex Chimed nell Area industriale di Termini Imerese. Il Polo Intermodale, è la sede del terminal ferroviario dove avvengono i servizi di scambio tra la modalità stradale e quella ferroviaria. L area destinata all intermodalità si pone immediatamente a ridosso della linea ferroviaria Palermo Messina ed avrà uno sviluppo complessivo di mq. In quest area è prevista la realizzazione di due binari di presa e consegna di circa 830 m. Il Polo di Stoccaggio è l area destinata allo stoccaggio delle unità di carico in attesa di essere movimentate per il trasporto (stradale, ferroviario o marittimo) verso la destinazione finale, alla sosta e stock dei veicoli pesanti stradali. Si tratta di un area, adiacente al polo intermodale, di sviluppo complessivo pari a circa mq all interno della quale è prevista la movimentazione dei container e delle casse mobili (circa mq). Il Polo Logistico, infine, è l area destinata alle operazioni di raccolta, distribuzione e stoccaggio delle merci, composizione e scomposizione delle unità di carico e delle diverse funzioni di tipo logistico, sosta e stock di veicoli pesanti stradali. Esteso per circa mq, il Polo Logistico è connesso alle principali reti viarie che consentono un agevole collegamento con le autostrade Catania-Palermo e Messina-Palermo e con il porto. All interno del Polo trovano spazio due magazzini da mq, un magazzino da mq e un magazzino da mq. A supporto della logistica, il progetto prevede anche un manufatto polifunzionale, per le attività di controllo e pesa dei mezzi che accedono al polo, un bar, un locale lavaggio per i mezzi e un officina meccanica per la riparazione di veicoli pesanti e cassemobili. L interporto di Termini dispone della necessaria copertura finanziaria ed è stata predisposta la scheda Grandi Progetti per il cofinanziamento a valere su risorse ex PO FESR Dal punto di vista procedurale, risulta approvato dal CIPE il progetto preliminare, ma sussistono ancora criticità che ritardano l avvio della progettazione definitiva. La sua realizzazione rappresenta sicuramente il secondo più importante tassello della strategia regionale di sviluppo dell intermodalità. La sua configurazione strutturale e le sue possibilità operative risultano tuttavia condizionate, in misura non trascurabile, dal futuro della contigua area industriale di Termini Imerese, al cui servizio l interporto avrebbe dovuto svolgere un ruolo preminente e che, dopo la chiusura dell impianto FIAT, è ancora in attesa di trovare una sua nuova prospettiva produttiva. Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 62

63 L autoporto di Melilli, inaugurato nel dicembre del 2009, è l unico autoporto ad oggi realizzato in Sicilia. L investimento previsto in APQ ha in realtà consentito di realizzare il completamento dell infrastruttura esistente, iniziata nel 1981 con fondi dell ex Cassa per il Mezzogiorno. L opera è stata realizzata con fondi pubblici e capitali privati, il 60% a carico del Consorzio ASI di Siracusa ed il 40% a carico di un importante società di trasporti catanese. L attuale struttura comprende officine, un albergo con 50 posti letto e una foresteria. L autoporto, per la sua localizzazione, assume una valenza strategica per lo sviluppo dell intermodalità a livello regionale; si trova infatti a pochi chilometri dal porto commerciale di Augusta (recentemente potenziato grazie al concorso finanziario del POR ) e a circa 45 km dallo scalo aeroportuale di Catania Fontanarossa. Il potenziamento della rete autostradale, con l apertura del tratto Avola-Noto-Rosolini della SR-Gela, della Catania-Siracusa, ha contribuito notevolmente al miglioramento dell accessibilità dell autoporto. Nonostante dalla sua localizzazione si rilevino una serie di condizioni favorevoli, la struttura di fatto non esplica ancora le proprie funzioni, non essendo ancora state pienamente espletate le procedure per l affidamento dei servizi in esso previsti. L autoporto peraltro funzionerà a pieno regime soltanto quando verranno realizzate le altre opere di completamento previste in APQ, necessarie affinché per possano essere erogati i servizi tipici di una piattaforma logistica. Tali lavori sono stati aggiudicati in via definitiva nel novembre del 2009 mediante appalto integrato e nel settembre del 2010 l impresa che si è aggiudicata l appalto, ha consegnato il progetto esecutivo in corso di approvazione da parte del RUP. La fine dei lavori è prevista nella prima metà del In merito all autoporto di Vittoria, i lavori del primo stralcio funzionale sono stati aggiudicati in via definitiva nell ottobre Trattandosi di appalto integrato, attualmente è in corso la redazione della progettazione esecutiva. Anche per questo intervento si registrano consistenti ritardi rispetto ai termini previsti alla stipula dell APQ imputabili soprattutto alle difficoltà incontrate nel completamento dell iter autorizzativo, nonché nella fase di aggiudicazione delle opere. Fig. 8 - Autoporto di Vittoria Progetto visione sud Fonte: I due autoporti di Vittoria e Melilli, allorché saranno portati alla piena funzionalità, potranno senza dubbio svolgere una importante funzione di supporto nella prospettiva dell innalzamento dell efficienza del sistema logistico e distributivo del comparto agroalimentare siciliano, che proprio nell area vede un alta concentrazione di realtà produttive generatrici di una specifica domanda. Da questo punto di vista sarebbe opportuno prevedere una gestione coordinata delle due infrastrutture, in grado di sviluppare le necessarie sinergie d azione al servizio del tessuto produttivo locale. Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 63

64 Con riferimento all autoporto di Tremonzelli, la realizzazione del primo stralcio funzionale, per un importo pari a circa 14 milioni di euro, era prevista dalla sezione attuativa dell APQ firmato nel 2006, mentre nella sezione programmatica era stato inserito il completamento dell intervento per un costo stimato di poco più di 23 milioni di euro. Tuttavia, successivamente il Consorzio ASI, competente per la gestione dell area, aveva sostenuto che per la realizzazione di tutte le opere contenute nel progetto definitivo del 1 stralcio, nel rispetto delle nuove norme tecniche per le costruzioni e delle indicazioni della Soprintendenza, sarebbe occorsa una integrazione finanziaria di circa 6 milioni di euro. Pertanto, è stato necessario procedere ad un aggiornamento del progetto generale preliminare, che necessitava dell approvazione da parte della Commissione Regionale LL.PP. Tale organismo aveva disposto la necessità di apportare integrazioni al progetto ma il Consorzio non ha provveduto a trasmettere il progetto integrato e modificato come richiesto in sede di Conferenza di servizi e pertanto, allo stato attuale l autoporto non dispone di una progettazione definitiva approvata, necessaria per il rapido avvio delle procedure di affidamento dei lavori. Un ultimo intervento per il quale vale descrivere le caratteristiche e lo stato di avanzamento è quello relativo alla costruzione di una piattaforma logistica a ridosso del nuovo porto di Messina Tremestieri, realizzato nel periodo grazie al finanziamento della politica regionale. Tale intervento è stato inserito in APQ, in sede di riprogrammazione delle risorse a valere sulla Delibera CIPE 3/2006, per effetto di una decisione della Giunta regionale di Governo dell ottobre 2009, con la finalità di potenziare la capacità operativa del porto e di accrescerne la funzionalità con la realizzazione di un area destinata alla logistica. L intervento prevede l ampliamento dell approdo esistente con la realizzazione di 5 nuove banchine. Non prevista inizialmente dal Piano Direttore, di fatto la piattaforma logistica di Tremestieri sostituisce la realizzazione dell autoporto di Milazzo. Fig. 9 - Piattaforma logistica di Messina Tremestieri - Progetto Fonte: Relazione di progetto preliminare Piattaforma logistica di Tremestieri Più in dettaglio, l investimento riguarda la progettazione e la costruzione di una piattaforma logistica per merci ro-ro da realizzarsi attraverso il completamento dell omonimo porto ro-ro esistente, incluse tutte le opere di banchinamento e di protezione foranea, e la realizzazione dei piazzali Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 64

65 dedicati alla area logistica, compresi gli impianti tecnologici. Nel luglio 2010 si è avuta l aggiudicazione provvisoria relativa alla progettazione definitiva, esecutiva ed alla realizzazione dei lavori che, nelle previsioni, dureranno circa 30 mesi. Pertanto, alla luce di quanto esposto, la rete delle infrastrutture logistiche siciliana risulterebbe articolata a regime in: - due interporti (Catania Bicocca e Termini Imerese), mirati ad intercettare la complessità dei flussi stradali interni regionali e a raccordarli con le lunghe percorrenze ferroviarie (via Messina) o marittime (via Termini Imerese o Catania); - una piattaforma logistica a Messina (Tremestieri), a servizio del nuovo imbarco Ro-Ro di attraversamento dello stretto, che consente di bypassare il centro urbano scaricando parte dell impatto ambientale e delle inefficienze da congestione; - tre autoporti, (Vittoria RG, Melilli SR e Tremonzelli, nel comune di Polizzi Generosa), per sopperire alla distanza stradale dallo sbocco di Messina, dagli imbarchi Ro-Ro di Palermo e Catania e dagli interporti di Termini e Bicocca. Come rilevato anche dalla recente attività di verifica avviata dalla Regione Siciliana 22 rispetto all effettiva attuazione delle previsioni del Piano Direttore del 2002, la scelta di circoscrivere la realizzazione della rete delle infrastrutture logistiche, come individuata dal Piano Attuativo del 2004, ad un minor numero di impianti logistici, sebbene influenzata dalle diffuse difficoltà procedurali incontrate dagli interventi previsti in fase di progettazione, appare avvalorata dalla considerazione che i nodi infrastrutturali previsti nelle province di Palermo e Catania (interporti) e nell area di Messina (piattaforma logistica di Tremestieri) sembrano in grado di rispondere in maniera adeguata alla domanda di logistica che proviene dal territorio, che proprio in quelle province trova la massima concentrazione. Considerazioni a parte possono essere espresse invece per l infrastruttura di Vittoria ed il completamento dell autoporto di Melilli, a servizio delle produzioni agroalimentari d eccellenza localizzate prevalentemente nel quadrante sud-est dell Isola. In questo quadro, anche in considerazione del parametro ISTAT che definisce la soglia dei 50 km per distinguere i traffici locali da quelli inerenti le medie e lunghe distanze, si può affermare che le rimanenti infrastrutture logistiche sembrano denotare una localizzazione non efficiente, essendo posizionate a distanze eccessivamente limitate tra loro e con le altre: l autoporto di Catania si colloca a 2 km circa dall interporto di Bicocca, a 40 km dall autoporto di Melilli e a 58 km dall infrastruttura prevista a Dittaino; l autoporto di Tremonzelli dista 50 km dall autoporto di Naro, 65 km da Dittaino e 38 km dall interporto di Termini Imerese; l infrastruttura di Dittaino si localizza a 58 km da Catania e a 80 km da Naro; l infrastruttura di Pozzallo dista 57 km da Vittoria e 78 km da Melilli. Gli studi di fattibilità finanziati dall APQ, prefiguravano una gestione integrata degli autoporti in base ad un modello di gestione già sperimentato nell area nord-est dell Italia con le infrastrutture logistiche di Padova e Verona. Risulta tuttavia evidente che il contesto economico e il tessuto produttivo di quell area del Paese risultano poco paragonabili al contesto economico delle provincie siciliane.. Pertanto, se gli autoporti devono assolvere funzioni logistiche avanzate diverse da quelle relative a 22 Piano Direttore - Piano Regionale dei Trasporti e della Mobilità della Regione Siciliana Bozza 04, trasmessa da Invitalia al Dipartimento Infrastrutture in data 26 aprile 2010 e non ancora assentita. Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 65

66 mere aree di servizio dedicate all autotrasporto, appare opportuno avviare una riflessione sulla configurazione della rete di infrastrutture logistiche che tenga conto delle sovrapposizioni sopra rilevabili, valutando anche se le carenze infrastrutturali dell area occidentale e sudoccidentale (agrigentino e trapanese) giustifichino la realizzazione di infrastrutture logistiche a servizio delle produzioni locali pregiate e/o deperibili. Una tale revisione non può prescindere, poi, da un analisi delle criticità che hanno determinato la sospensione degli interventi previsti dal Piano Attuativo del Ciò che emerge con chiara evidenza è la limitata capacità dei soggetti deputati alla realizzazione delle opere e una debole azione di regia istituzionale. A tale proposito, sebbene una recente ricerca 23 commissionata dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Autorità di Gestione del PON Reti e Mobilità , mostri come gli operatori della logistica in Sicilia attribuiscano il mancato dell intermodalità al deficit infrastrutturale, si può ritenere che i fattori in causa siano molteplici e tra questi, sicuramente, rilevanti le difficoltà di organizzazione del settore e la mancanza di una programmazione razionale. Rimanendo al deficit infrastrutturale si può affermare che a determinare il mancato decollo dell intermodalità pare aver contribuito, oltre alla mancanza di adeguati nodi logistici in grado di assicurare l integrazione fra i modi di trasporto e tutti i servizi ad essi complementari, l insufficiente interconnessione tra i nodi esistenti e le reti di lunga percorrenza. Le carenze maggiori si rilevano in merito alla rete ferroviaria, che continua ad incontrare vincoli strutturali (sagoma, peso assiale e lunghezza dei treni) che impediscono un efficiente servizio di trasporto merci. Tale criticità è riscontrabile anche dal progressivo peggioramento nel corso del programmazione dell andamento relativo alla destinazione delle merci su tale modalità legate appunto, oltre che alla mancata realizzazione dei nodi infrastrutturali che avrebbero dovuto consentire il trasferimento modale delle merci, a croniche carenze della rete ferroviaria siciliana e alle scelte di strategia industriale intraprese da Ferrovie dello Stato S.p.a. e, in particolare, da Trenitalia Cargo. La polverizzazione delle imprese di autotrasporto, d altra parte, non aiuta sicuramente lo sviluppo del traffico combinato. Le imprese di minori dimensioni incontrano, infatti, maggiori difficoltà a convertirsi al trasporto combinato, che richiede maggiore capacità organizzativa e riduce i gradi di flessibilità operativa. A fronte dell andamento negativo del traffico merci su ferrovia, peraltro, l evoluzione del contesto segnala come nello stesso periodo di osservazione si sia avuto un trasferimento delle merci dalla modalità stradale alla modalità marittima. Le interviste condotte consentono solo di ipotizzare che tali risultati siano stati influenzati positivamente dalla riqualificazione degli scali portuali siciliani, resa possibile dalla realizzazione degli interventi programmati nell APQ Trasporto Marittimo nei relativi Atti integrativi e da una gestione più orientata alle esigenze del mercato promossa dalle Autorità Portuali. E indiscutibile, invece, che a determinare tali risultati abbiamo contribuito significativamente le forme di incentivazione introdotte negli ultimi anni in ambito nazionale a favore degli autotrasportatori, mirate a promuovere il ricorso alle vie marittime come alternativa al trasporto merci tutto strada. L iniziativa, meglio nota con il termine di ecobonus, ha perseguito l importante finalità di ridurre le esternalità negative generate dal trasporto merci su strada sull ambiente e sulla sicurezza della circolazione. L incentivo è stato per la prima volta previsto nella Legge nazionale 265/02 che ha messo a disposizione degli autotrasportatori circa 240 milioni di euro attraverso uno stanziamento quindicennale. 23 Indagine su un campione di operatori della logistica in Sicilia Doxa, settembre Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 66

67 L istituto dell ecobonus ha trovato una prima concreta attuazione proprio in Sicilia con la legge regionale 5 luglio 2004 n. 11, denominata " Provvedimenti per favorire in Sicilia il trasporto combinato strada-mare delle merci", che ha previsto degli incentivi economici, definiti bonus ambientale. L erogazione del Bonus, previsto per legge per la durata di tre anni, si è conclusa il 1 giugno del Sulla scia di tale esperienza, a livello nazionale è stato istituito l eco bonus per il quale la legge finanziaria 2008 ha previsto la spesa di 77 milioni di euro l anno nel triennio L eco bonus è così subentrato al Bonus ambientale quale misura ordinaria nazionale, apportando alcune semplificazioni mutuate proprio dall esperienza siciliana. Il successo registrato da tale forme di sostegno dimostra che nell ambito della promozione della strategia di riequilibrio modale nel trasporto delle merci, azioni di natura immateriale possono produrre importanti risultati, anche in presenza di un contesto infrastrutturale non adeguato. Va da sé, tuttavia, che simili interventi, pur avendo un positivo impatto nel breve termine, non determinano effetti durevoli sul rovesciamento dei rapporti di convenienza economica che influenzano la scelta della modalità di trasporto delle merci, e come tali non possono da soli costituire la soluzione al superamento dei vincoli che impediscono il pieno sviluppo dell intermodalità a livello regionale. 3.4 Il contributo al miglioramento dell accessibilità territoriale di medio e lungo raggio L accessibilità territoriale, intesa come la facilità con cui i beni e le persone riescono a spostarsi tra un territorio ed un altro, è generalmente considerata come un requisito di primaria importanza per lo sviluppo economico di una regione, ed in tal senso riceve larga attenzione nell ambito delle politiche di coesione e di supporto allo sviluppo regionale. Al riguardo, un recente studio condotto a scala europea nell ambito del Programma ESPON ha messo in evidenza l esistenza di una forte correlazione tra grado di accessibilità multimodale e sviluppo economico di un area; in pratica, per circa i due terzi delle regioni europee si è potuta rilevare l esistenza di una correlazione positiva tra un grado di accessibilità superiore alla media e un PIL procapite mediamente più alto rispetto a quello europeo ovvero, viceversa, tra un indicatore di accessibilità al di sotto della media e una ricchezza media dei cittadini inferiore al valore medio europeo. Solo per una percentuale significativamente inferiore di territori (13%), in larga parte ricadenti nelle regioni scandinave, ma anche nel nord-est della Spagna, in Scozia, Irlanda e nord Italia, il grado di accessibilità al territorio sembrerebbe non rappresentare un fattore decisivo per la crescita economica, mentre, per altro verso, un limitato numero di regioni non riesce a tramutare un alto livello di accessibilità in una crescita economica sostenuta: in questo caso, si tratta spesso di regioni prossime a centri altamente connessi e sviluppati del cosiddetto pentagono europeo. Alla luce di tali evidenze, che conducono a considerare l accessibilità territoriale quale elemento chiave dell'attrattiva di città e regioni e le regioni con maggiore accessibilità a materie prime, fornitori e mercati quelle economicamente più forti e con un posizionamento competitivo più robusto sul mercato globale, la Commissione Europea ha ribadito la centralità della politica comunitaria dei trasporti rispetto alla strategia di Lisbona per la crescita e l occupazione 25 sottolineando al contempo, in particolare per le regioni insulari e per quelle ultraperiferiche, 24 ESPON Territorial Dynamics in Europe: trends in accessibilità. Territorial Observation No.2 25 COM(2006) 314: Comunicazione al Parlamento relativamente al riesame intermedio del Libro bianco sui trasporti pubblicato nel 2001 Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 67

68 l opportunità di ricorrere al pieno sfruttamento del potenziale derivante dalla presenza sul territorio di aeroporti regionali e di collegamenti marittimi sviluppati sul medio e lungo raggio ai fini del superamento dei propri gap in termini di accessibilità. E in ragione di tali considerazioni che le politiche di supporto al settore dei trasporti hanno beneficiato, nel passato ciclo di programmazione, di un consistente ammontare di risorse finanziarie finalizzate, da un lato, al potenziamento delle infrastrutture esistenti e, dall altro, alla realizzazione di nuove opere, secondo quanto previsto dalla pianificazione di settore vigente. In questo quadro, la valutazione realizzata si è posta l obiettivo specifico di effettuare un approfondimento di analisi sugli interventi realizzati in Sicilia nel periodo di programmazione comunitaria per verificare, a conclusione del ciclo 26, se gli interventi realizzati abbiano consentito il raggiungimento degli obiettivi formulati dalla pianificazione settoriale, e in primis dal Piano Direttore adottato in questo ambito dalla Regione Siciliana, e, più in generale, in relazione al contesto più ampio di bisogni sociali ed economici espressi dal territorio, se gli interventi abbiano prodotto delle ricadute significative e tangibili sugli utenti finali della rete delle infrastrutture di trasporto e dei connessi servizi di mobilità. Come stabilito nella fase di Disegno della valutazione, in quest ottica il lavoro svolto ha inteso dare rilievo agli investimenti realizzati nel settore del trasporto aereo e del trasporto marittimo, essendo lo sviluppo di queste due modalità assolutamente fondamentale, data la natura insulare del territorio regionale e la sua localizzazione in ambito europeo, per migliorare le condizioni di accessibilità territoriale, così come peraltro puntualizzato dal Piano Direttore del Tale Piano infatti identifica porti ed aeroporti come i punti fondamentali dell intero sistema di trasporto regionale che consentono l attuazione della continuità territoriale della Sicilia, oltre ad essere gli unici elementi infrastrutturali capaci di connettere le isole minori con il resto della Regione ed in tal senso indica che la visione complessiva del sistema dei nodi deve essere, dunque, la guida per quegli interventi, capaci di potenziare complessivamente l intero sistema di accesso/egresso dell isola, tenendo adeguatamente in conto i livelli di accessibilità dei singoli terminali necessari per la piena utilizzazione dei nodi stessi. L accessibilità per via aerea al territorio siciliano, a causa delle difficoltà di collegamento via terra con la parte continentale del Paese dovute anche alla conformazione geografica del Paese oltre che ad un deficit infrastrutturale della rete ferroviaria e stradale meridionale, rappresenta infatti un elemento importante nella prospettiva di una integrazione del sistema di trasporto regionale con le reti di mobilità nazionali ed internazionali, in primo luogo per quel che concerne la capacità di spostamento sulle reti lunghe dei passeggeri e delle merci. La deregulation 27 del mercato dei vettori aerei ha fatto si che negli ultimi anni (gli ultimi 6-7 in particolare) il trasporto aereo si sia trasformato da forma di mobilità elitaria e, quindi, poco diffusa rispetto ai più comuni spostamenti via terra, a modalità prevalente anche per distanze inferiori ai 1500 km. In particolare, il consistente ridimensionamento delle tariffe applicate dai vettori, ma anche la maggiore capillarità delle destinazioni raggiungibili, hanno determinato una rapida espansione del traffico aereo ed una crescita esponenziale del numero di passeggeri, rendendo tale modalità di 26 Occorre evidenziare che la conclusione del ciclo di programmazione comunitaria è in effetti avvenuta solo a giugno 2009, per effetto della proroga dei termini di chiusura finanziaria dei Programmi Operativi cofinanziati dai Fondi Strutturali previsti sulla base dei Regolamenti comunitari al 31/12/2008 concessa dalla Commissione Europea agli Stati Membri a seguito delle sopravvenute difficoltà causate dalla crisi finanziaria mondiale esplosa nel settembre del Il processo di deregolamentazione in Europa venne avviato nel 1987 con l adozione del primo di tre Pacchetti sulla Riforma del trasporto aereo, ma fu con l approvazione del Terzo Pacchetto, in vigore dall inizio del 1993, che si affermò un vero sistema multilaterale, permettendo alle compagnie di posizionarsi sul mercato con la struttura tariffaria più consona al loro regime di operazioni, senza alcuna restrizione. Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 68

69 trasporto altamente concorrenziale rispetto al treno ed all automobile per spostamenti sulle distanze medie e lunghe. Tale considerazione appare ampiamente avvalorata dalla lettura di alcuni sintetici indicatori relativi alle dinamiche del mercato del trasporto aereo che, uno studio della DG Trasporti della Commissione Europea, accanto alla enorme crescita in valore assoluto del volume dei traffici 28, evidenzia l elevata crescita delle destinazioni raggiungibili 29 e la maggiore apertura alla concorrenza del mercato 30, dovuta in gran parte al rilevante ruolo assunto dai vettori low cost, che rappresentano più di un terzo della capacità di trasporto in ambito intra-europeo. Se da un lato, quindi, appare evidente come l evoluzione concorrenziale del settore, e la conseguente discesa dei prezzi, unitamente al vantaggio che il mezzo aereo offre sulle medie e, soprattutto, lunghe percorrenze in termini di riduzione dei tempi di spostamento, ne hanno favorito il progressivo ampliamento della quota di mercato, è d altra parte vero che sussistono forti interrelazioni tra la struttura dell'offerta nei mercati della capacità e dei servizi aeroportuali e gli assetti concorrenziali del trasporto aereo 31. Il grado di concentrazione e la contendibilità dei mercati definiti dalle rotte che collegano in modo diretto o indiretto coppie di città sono infatti fortemente influenzati dalla disponibilità, dalle condizioni di assegnazione e dalla durata ed estensione dei diritti di decollo e atterraggio 32. In tale scenario, le politiche di infrastrutturazione e di aggiornamento della dotazione tecnologica nel campo dei trasporti aerei giocano anch'esse un ruolo primario nel contribuire al miglioramento dell accessibilità territoriale, rappresentando un tassello molto importante per l integrazione del sistema trasportistico regionale con quello nazionale e comunitario. Riconoscendo in tali elementi i caratteri dello svantaggio competitivo del sistema regionale, il Piano Direttore della Regione Sicilia ha indirizzato, nel passato ciclo di programmazione, un consistente volume di investimenti verso il potenziamento delle infrastrutture aeroportuali esistenti e, al contempo, verso la realizzazione di nuovi scali per migliorare l accessibilità dei poli di interesse nelle aree interne della regione. Più in particolare, l'intervento regionale si è focalizzato in primo luogo sul potenziamento e sull ammodernamento delle infrastrutture land side ed air side e sull implementazione di sistemi tecnologicamente più avanzati per garantire la sicurezza e il controllo del traffico aereo, ma anche sull indispensabile integrazione modale tra vettore aereo e trasferimenti di terra, interpretando dunque tale modalità come parte di un sistema trasportistico più ampio e prestando particolare attenzione ai collegamenti tra gli aeroporti e i principali centri urbani. In termini di dotazione, come si evince dalla figura 10, complessivamente sul territorio siciliano sono localizzati sei aeroporti. Gli scali principali sono rappresentati da Palermo e Catania, che in virtù della loro rilevanza nel quadro nazionale di offerta di mobilità delle persone e delle merci rientrano nella rete SNIT Tra il 1980 ed il 2000 il numero dei voli realizzati è triplicato e per il 2020 si prevede un raddoppio di quelli registrati al Le destinazioni intra-europee raggiungibili sono cresciute del 120% tra il 1992 ed il Rispetto al 1992 la percentuale di destinazioni intra-europee servite da più di un vettore è cresciuta del 310%. 31 Secondo il dot. Federico Rotondo il trasporto aereo è un prodotto composto che nasce dall integrazione delle attività di una serie diversa di attori (compagnie aeree, aeroporti, società responsabili dei servizi di assistenza a terra, doganali, commerciali, ecc.). 32 Regione Siciliana. Piano Direttore, Sistema Nazionale Integrato dei Trasporti (SNIT), inteso come insieme integrato di infrastrutture sulle quali si effettuano servizi di interesse nazionale ed internazionale costituenti la struttura portante del sistema italiano di offerta di mobilità delle persone e delle merci Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 69

70 Gli aeroporti di Trapani, Pantelleria, e Lampedusa vengono invece considerati sottosistemi aeroportuali di valenza regionale ; l aeroporto di Comiso, la cui riconversione ad uso civile dalla iniziale destinazione militare si è completata solo di recente, non è invece ancora entrato in servizio. Secondo le previsioni del Piano attuativo per la modalità del trasporto aereo, nel suo assetto definitivo la Sicilia insulare dovrebbe infatti contare su un sistema aeroportuale cosiddetto occidentale, costituito dagli scali di Palermo Punta Raisi e di Trapani Birgi a servizio della provincia di Palermo, di Trapani e di parte della provincia di Agrigento e su un sistema orientale, composto dagli aeroporti di Catania Fontanarossa e da quello di recente costruzione di Comiso a servizio della provincia di Catania, di quelle di Siracusa, Ragusa, Messina (con l eccezione di alcuni comuni a nord che si indirizzano verso lo scalo di Reggio Calabria), di Enna e parte della provincia di Caltanissetta. Aree indefinite, nel senso che non sono univocamente attribuibili ad uno scalo di riferimento, sono, invece, le parti occidentali della provincia di Messina e di Caltanissetta, nonché la metà orientale della provincia di Agrigento. Per ciascun sistema, il Piano attuativo ha previsto la specializzazione degli impianti in modo da ottimizzare il funzionamento di ogni singolo aeroporto; in particolare per gli aeroporti di Palermo e Catania il Piano ha previsto una specializzazione a servizio dei voli di linea, mentre per gli aeroporti di Trapani e Comiso è stata prevista una specializzazione a favore di voli charter, merci, collegamenti a scala regionale e di emergenza. L'intervento regionale prevedeva inoltre l'intervento sugli scali delle isole minori caratterizzati da un traffico prevalentemente locale. In questo quadro, l intervento regionale ha interessato, seppur in misura diversa, il complesso delle infrastrutture regionali secondo le necessità individuate puntualmente per ciascuno degli scali. Fig. 10 Poli aeroportuali della Sicilia Scenario al 2015 Fonte: Studio di Fattibilità per il riassetto complessivo delle modalità di trasporto nella Regione Siciliana Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 70

71 Passeggeri totali Le politiche di sostegno al settore dei trasporti in Sicilia Rapporto finale di valutazione Così come illustrato dalla tabella 26, gli scali di Palermo e Catania rappresentano i due principali aeroporti della regione, con un numero di passeggeri significativamente superiore rispetto al resto degli scali dell isola. Lo scalo di Catania, in particolare, rappresenta il primo aeroporto regionale con un volume di passeggeri che nel biennio ha superato i sei milioni di unità per poi diminuire a 5,9 milioni nel corso del 2009, mentre nello stesso biennio l aeroporto di Palermo si collocava poco al di sotto dei 4,5 milioni di passeggeri per anno per poi subire anch esso una diminuzione degli stessi nel Tab Variazione del numero di passeggeri sigli scali aeroportuali siciliani (valori assoluti, anni vari) AEROPORTI Catania Fontanarossa Palermo Punta Raisi Trapani Birgi Lampedusa Pantelleria Fonte: ISTAT L aeroporto di Trapani, che nel 2009 ha raggiunto e superato il milione di passeggeri, ha conosciuto negli ultimi anni una crescita esponenziale dei movimenti, grazie all attivazione di un gran numero di collegamenti point to point da parte di un noto vettore low cost (che ha fatto dello scalo regionale la sua base operativa per la Sicilia), che hanno fatto più che quadruplicare il numero di passeggeri tra il 2003 ed il Un discorso diverso vale per gli scali di Pantelleria e Lampedusa che, assolvendo durante gran parte dell anno una funzione di continuità territoriale con la Sicilia a favore dei residenti, sono caratterizzati da flussi di traffico notevolmente più ridotti e soggetti a forti fluttuazioni stagionali in relazione alla forte vocazione turistica delle due isole minori. Graf. 3 - Variazione del numero di passeggeri sigli scali aeroportuali siciliani (v.a., anni vari) Catania Fontanarossa Lampedusa Palermo Punta Raisi Pantelleria T rapani Birgi Fonte: elaborazione NVVIP Sicilia su dati ISTAT Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 71

72 In termini di crescita percentuale del numero di utenti non è possibile evidenziare un chiaro trend per gli scali siciliani. Così come evidenziato in tabella 27, i principali scali siciliani (Palermo e Catania) hanno registrato una crescita non lineare del numero dei passeggeri nel periodo compreso tra il 2004 ed il 2007, seguita da una contrazione del numero dei viaggiatori a partire dal 2008, che è poi proseguita nel corso del La mancanza di una direzionalità chiara nelle dinamiche del mercato è in parte ascrivibile a fenomeni di portata internazionale quali gli effetti della crisi mondiale 34 i cui effetti si sono dispiegati trasversalmente rispetto alla propensione al consumo dell intera popolazione mondiale ed in particolare dei mercati maturi, ma anche ad eventi più puntuali che hanno riguardato la trasformazione del comparto aeroportuale italiano con l uscita di scena della vecchia compagnia di bandiera e la nascita della nuova Alitalia-CAI. In questo tale scenario fa eccezione l aeroporto di Trapani, che registra una fase espansiva per tutto il periodo preso in considerazione, con tassi particolarmente elevati negli anni 2007 e 2009, dovuti alla attivazione un numero significativo di nuove rotte da parte del carrier low cost Ryanair. Tab Variazione del numero di passeggeri sigli scali aeroportuali siciliani (valori percentuali, anni vari) AEROPORTI Catania Fontanarossa 6,13% 1,93% 3,86% 12,71% -0,52% -1,92% Palermo Punta Raisi 3,46% 1,35% 11,47% 5,65% -1,38% -1,62% Trapani Birgi 77,17% -3,27% -20,13% 63,03% 5,49% 98,19% Lampedusa 9,99% 7,97% -2,68% -4,24% -2,01% -2,81% Pantelleria 26,89% 13,10% 12,56% 8,93% -7,80% -10,62% Media aeroporti italiani 6,82% 5,29% 8,54% 10,86% -1,46% -2,41% Fonte: elaborazione NVVIP Sicilia su dati ISTAT Graf. 4 - Variazione del numero di passeggeri sigli scali aeroportuali siciliani (valori percentuali, anni vari) 120% 100% 80% 60% 40% 20% 0% -20% % Catania Fontanarossa Lampedusa Palermo Punta Raisi Pantelleria T rapani Birgi Fonte: elaborazione NVVIP Sicilia su dati ISTAT 34 Secondo i dati rilasciati dall Airports Council International (ACI) nel 2009 il traffico aereo degli aeroporti Europei è diminuito del 5,9% in termini di passeggeri e del 7,5% in termini di movimenti.. In Italia, il traffico aereo, ha mostrato simili segnali di crisi con circa 130 milioni di passeggeri trasportati nel 2009, con un decremento del 2,3% rispetto al La riduzione dei volumi rispetto all inizio della recessione è invece pari a circa il 4% (136 milioni circa nel 2007). Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 72

73 Al di la di queste considerazioni aggregate, al fine di verificare se ed in che misura gli interventi realizzati abbiano contribuito alla mitigazione della marginalità geografica della regione attraverso una integrazione più forte con la rete di trasporti nazionale e con quella europea, appare opportuno effettuare una comparazione tra quanto previsto dalla pianificazione regionale e quanto effettivamente realizzato negli scali di Palermo, Catania, Trapani e Comiso, analizzando in primo luogo la situazione degli aeroporti con maggiore traffico per poi procedere con quelli minori. L'aeroporto di Catania-Fontanarossa è, per traffico passeggeri, il principale aeroporto del Mezzogiorno nonché il quarto scalo a livello nazionale 35. Lo scalo ha registrato negli ultimi anni una continua crescita del traffico, con numerosi voli di linea nazionali ma anche diversi collegamenti di medio raggio con importanti mete europee e, ultimamente, anche extraeuropee. E dotato di una sola pista di decollo della lunghezza di metri limitata ad est dalla linea del mare ed a ovest da una linea ferroviaria di proprietà di RFI. Lo scalo ha subito nel corso del tempo diversi interventi di ampliamento finalizzati a soddisfare la sempre crescente domanda, che tuttavia sono riusciti a dare risposta solo per breve tempo alla crescita continua del traffico da e verso la Sicilia Orientale. Per la sua localizzazione, infatti, l aeroporto di Catania serve un bacino d utenza rilevante, sia in termini di superficie territoriale che di utenti potenziali, m anche in relazione al buon dinamismo imprenditoriale che caratterizza quest area della regione. In ragione di tale rilevanza per l accesso al territorio regionale nonché delle evidenti limitazioni relative alla capacità di gestione operativa del traffico aereo sullo scalo, la programmazione regionale, con il concorso di diverse fonti di finanziamento pubbliche e private e nell ambito dell APQ per il trasporto aereo del 2001, ha previsto un consistente piano di investimenti finalizzato ad aumentare la capacità operativa dello scalo, tanto sul versante air side quanto su quello land side, e a dare risposta alle previsioni di crescita. Il dettaglio degli interventi realizzati è sintetizzato di seguito. Tab Interventi infrastrutturali finanziati dall APQ trasporto aereo sull aeroporto di Catania (dati in euro) Intervento Costo Stato Avanzamento intervento attuazione Nuova aerostazione passegeri Concluso 100% Realizzazione via di rullaggio e bretelle - Testata Concluso 100% Realizzazione via di rullaggio e bretelle - Testata Concluso 100% Ampliamento piazzali aeromobili Concluso 100% Studio fattibilità nuova pista volo Concluso 100% Studio fattibilità 2 modulo aerostazione passeggeri Concluso 100% Ammodernamento sistemi ATC Concluso 100% Sistema controllo bagagli 100%bagagli da stiva aeromobili in partenza Concluso 100% Nuovo Sistema controllo Antintrusione perimetrale Concluso 100% Fonte: APQ Trasporto Aereo Sistema di monitoraggio Applicativo Intese 35 Fonte: ISTAT Trasporto Aereo. Anni Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 73

74 Ancorché non sia possibile rilevare la sussistenza di una relazione causa-effetto certa tra l andamento dei flussi di traffico dello scalo etneo e la effettiva entrata in servizio degli interventi realizzati è comunque interessante osservare come nel 2007, anno in cui la parte più significativa degli interventi è stata conclusa, l aeroporto abbia registrato una crescita del numero di passeggeri del 12,7% a fronte di una crescita media nazionale del 10,8% 36. Questo dato, che evidenzia una crescita sostanzialmente in linea con l andamento nazionale, sembrerebbe indicare che l incremento della capacità operativa dello scalo si sia effettivamente tramutata in un aumento del numero di voli e passeggeri movimentati. Analizzando la natura degli interventi e sulla base delle indicazioni raccolte attraverso interviste con testimoni privilegiati 37 emerge che è il complesso degli interventi che contribuisce a innalzare la funzionalità dello scalo. Sul versante air side, l ampliamento dei piazzali di sosta del nuovo piazzale che si estende lungo la via di rullaggio ha consentito di passare dalle precedenti 22 piazzole di sosta aeromobili alle attuali 44, determinando dunque un incremento significativo nel numero di aeromobili in stazionamento contemporaneo. Per altro verso, nella sua configurazione precedente l assenza della via di rullaggio e delle bretelle di accesso alle testate della pista determinava una forte limitazione della capacità operativa dello scalo in quanto gli aeromobili in partenza e in arrivo impegnavano la pista nelle fasi di rullaggio verso le testate della pista impedendo di fatto ad altri aeromobili il decollo o l atterraggio. La realizzazione delle vie di rullaggio e delle bretella di connessione con la testata 08 e con la testata 26 entrata in esercizio rispettivamente nel giugno del 2006 e nel gennaio del 2009 hanno permesso agli aeromobili in atterraggio di liberare rapidamente la pista 08 determinando l incremento del numero di movimenti orari. Sul versante land side il nuovo terminal, la cui superficie complessiva è passata da mq agli oltre mq, ha consentito un aumento di capacità, sia per quel che concerne i passeggeri in uscita che per quel che riguarda i passeggeri in arrivo. La tabella che segue riporta un quadro comparativo tra le caratteristiche del vecchio terminal e quelle della nuova aerostazione. Infine, un ulteriore elemento indicativo in termini di contributo alla riduzione del deficit di accessibilità territoriale riguarda l evoluzione del numero di destinazioni servite dall aeroporto. Nel caso dell aeroporto di Catania, il numero di rotte servite ha subito un sensibile incremento nel periodo compreso tra il 2005 ed il 2009, con una variazione complessiva che supera il 150% (graf. 5). A dispetto di ciò occorre tuttavia tenere in conto che un certo numero di rotte sono state attivate solamente su base stagionale e mediante collegamenti di tipo charter. Alla luce delle informazioni e opinioni raccolte appare quindi ragionevole sostenere che gli interventi realizzati sullo scalo di Catania abbiano contribuito ad incrementare l accessibilità territoriale del territorio regionale e nello specifico del bacino sud-orientale dell Isola, come confermato sia dalla crescita de numero dei movimenti sia dal numero dei passeggeri. D altra parte è apprezzabile che tale maggiore accessibilità abbia comportato anche una crescita delle destinazioni raggiungibili dallo scalo etneo senza necessità di scali intermedi, elemento, questo, che si traduce in un beneficio sostanziale per i consumatori. Così come peraltro confermato nell ambito di un sondaggio condotto tra le compagnie attive sullo scalo 38 i miglioramenti sono dovuti alla cresciuta capacità di gestione del traffico in arrivo e 36 Elaborazioni NVVIP su dati ISTAT, Allo scopo sono state condotte delle interviste mirate con il direttore generale della SAC, nonché con personale della direzione commerciale. Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 74

75 in partenza (volumi e superfici disponibili), all incremento delle aree di parcheggio degli aeromobili, alle nuove bretelle di accesso alle piste, al maggior numero di nastri per la distribuzione dei bagagli in arrivo e dei banchi check-in ma anche ad una migliore separazione tra il traffico in/out Schengen, che tuttavia dovrebbe essere ulteriormente ampliata. E stato comunque segnalato che la porta di accesso al terminal per i passeggeri che sbarcano con interpista è solo una e di dimensioni largamente inadeguate. Si creano spesso congestioni all ingresso in aerostazione con permanenza dei passeggeri in fila, all esterno del terminal, lato pista. In aggiunta a ciò, sempre secondo il punto di vista di uno degli operatori aerei interpellati, lo scalo avrebbe ormai raggiunto nuovamente il proprio limite operativo e sarebbe pressoché saturo. Tab Confronto tra capacità operativa dell aeroporto di Catania prima e dopo gli interventi finanziati dall APQ Nuovo terminal Vecchio terminal Superficie totale mq mq Uffici operativi mq 93 mq Banchi check-in Varchi di sicurezza 11 8 Gates di imbarco Pontili di imbarco 6 12 Caroselli riconsegna bagagli 6 4 Rulli stivaggio bagagli 140 mq 120 mq Nastri riconsegna bagagli 320 mq 120 mq Apron mq mq Piazzole di sosta Fonte: SAC Società di gestione dell aeroporto di Catania Graf. 5 Numero di collegamenti di linea e charter da e per l aeroporto di Catania Collegamenti nazionali Collegamenti internazionali Totale collegamenti Fonte: SAC Società di gestione dell aeroporto di Catania. Carte dei Servizi, anni vari 38 A tale scopo è stato somministrato a distanza un questionario strutturato a 7 compagnie aeree operanti sugli scali siciliani. Le compagnie che hanno risposto sono state due: Wind Jet e Air Italy. 39 L apron consiste dell area in cui gli aeromobili sono parcheggiati, caricati, scaricati, riforniti di carburante. Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 75

76 La pianificazione regionale ha poi previsto che lo scalo di Comiso completi il sistema aeroportuale della Sicilia orientale, anche nell ottica di sostenere la competitività dei sistemi produttivi del versante sud-orientale della Sicilia. Come altri scali regionali, oggi convertiti ad usi civili, lo scalo comisano, localizzato a soli 15 km dalla città di Ragusa, venne realizzato durante l epoca fascista per scopi militari. A seguito della sua quasi completa distruzione durante lo sbarco delle forse alleate in Sicilia e successiva ricostruzione, lo scalo, venne prima aperto al traffico civile con voli regionali per Catania e Palermo, e successivamente nuovamente destinato ad uso militare come base NATO, fino alla sua completa dismissione avvenuta intorno alla fine degli anni 90. In considerazione della sua favorevole localizzazione, la Regione Siciliana ha inserito l intervento di ricostruzione dello scalo di Comiso tra le infrastrutture da realizzare nel ciclo di programmazione L intervento, la cui copertura finanziaria di circa 47 milioni di Euro è stata garantita da risorse comunitarie (POR) oltre nazionali (FAS) e fondi privati, ha riguardato, sul versante air side, interventi di edilizia di tipo civile ed interventi di impiantistica sulla pista di volo, la realizzazione del tratto Nord-Est della via di rullaggio parallela alla pista di volo, la costruzione di tre bretelle di collegamento, delle vie di circolazione, del piazzale di sosta aeromobili, della piazzola elicotteri, nonché la realizzazione di opere per l assistenza radio al volo, mentre sul versante land side. la realizzazione di un terminal aeroportuale articolato su tre livelli. I lavori sono iniziati nell ottobre del 2004, e nell'aprile del 2007, con la conclusione del ripristino dell air side, lo scalo ha accolto il primo volo inaugurale, mentre i lavori relativi all aerostazione passeggeri sono stati completati nel luglio del Ad oggi, lo scalo, che nelle previsioni sarà aperto all'aviazione generale civile e cargo presumibilmente entro il 2011 e accoglierà oltre che servizi di linea, charter, compagnie low cost, non risulta ancora operativo in quanto restano da superare alcune criticità legate alla proprietà dell area sul quale sorge lo stesso aeroporto 40. Pur non essendo quindi possibile esprimere alcuna considerazione circa l effettivo raggiungimento degli obiettivi previsti, dal momento che l infrastruttura non è ancora entrata in servizio, in questa fase è comunque possibile apprezzare che, almeno in linea teorica, l entrata in funzione dello scalo potrà garantire un miglioramento dell accessibilità territoriale dell area sud-orientale della Sicilia con evidenti benefici per la popolazione residente in questi territori e per i turisti diretti nel Val di Noto. Da un punto di vista operativo, è inoltre opportuno evidenziare come la partecipazione del soggetto concessionario dell aeroporto di Catania (SAC) nella società concessionaria dell aeroporto di Comiso (SOACO) 41, dovrebbe garantire il coordinamento gestionale e strategico dei due scali favorendo, il perseguimento dell obiettivo definito dal Piano Direttore dei Trasporti di creazione del sistema aeroportuale orientale. Per quel che concerne la Sicilia occidentale, allo scalo di Palermo, che fino ad appena una decina di anni or sono rappresentava pressoché l unica alternativa di connessione con le principali destinazioni nazionali ed internazionali, nel corso degli ultimi anni, si è aggiunto il ruolo del vicino scalo di Trapani. In tal modo, almeno in prima approssimazione, si è andato a completare il quadro previsto dal Piano Direttore per quel che concerne la funzionalità del sistema aeroportuale della Sicilia occidentale. 40 Per maggiori dettagli si rimanda alla pertinente sezione del Capitolo 3 di questo Rapporto. 41 La SAC detiene il 60% della Intersac Holding S.p.A., società costituita al fine di acquisire la maggioranza (65%) delle azioni della SOACO Società di Gestione dell aeroporto di Comiso S.p.A. Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 76

77 L aeroporto di Palermo-Punta Raisi nel corso degli anni è stato oggetto di diversi interventi di riqualificazione, tra cui il più significativo ha riguardato la realizzazione di una nuova aerostazione, entrata in servizio nel 1995 in sostituzione della precedente struttura, basata su una serie di costruzioni risultato di integrazioni successive, ormai obsoleta e sottodimensionata. Nel 1998, inoltre, in occasione dei lavori di manutenzione straordinaria della pista principale, si è proceduto alla riqualificazione della parallela via di rullaggio, provvisoriamente classificata come pista sussidiaria. Alla fine del 2001 è stato infine attivato il collegamento ferroviario tra l aeroporto, che dispone di una propria stazione ferroviaria sotterranea, ed il centro di Palermo. In considerazione della sua strategicità, quale porta di accesso alle province occidentali dell Isola, oltre che principale alternativa allo scalo di Catania nei casi di chiusura dovuti ad eventi di natura vulcanica, ha anch esso beneficato, nell ambito dell Accodi di Programma Quadro sul trasporto aereo del , di un consistente piano di investimenti che ha riguardato pressoché in contemporanea l intero sedime aeroportuale. Tab Interventi infrastrutturali finanziati dall APQ trasporto aereo sull aeroporto di Palermo Intervento Costo Stato Avanzamento intervento attuazione Indagini geologiche ,92 Concluso 100% Nuovi pontili di imbarco e sbarco passeggeri e relative opere di adeguamento dell'aerostazione passeggeri ,02 Concluso 100% Impianti di controllo per la sicurezza bagagli da stiva ,37 Concluso 100% Reti idriche e fognarie ,10 Sospeso 5% Adeguamento infrastrutture air side 2 lotto - Bonifica, risagomatura e adeguamento delle fasce di sicurezza ,40 In corso 95% Adeguamento infrastrutture air side 2 lotto - Ampliamento piazzale aeromobili ,81 Sospeso 0% Realizzazione di edificio servizi ,25 In corso 3% Adeguamento dei tracciati della viabilità ,92 In corso 95% Nuova bretella di collegamento ,77 Sospeso 1% Terza Sala Check In - Opere civili e impianti; Terza Sala Check In - Banchi Check In e altri arredi ,48 In corso 6% Potenziamento capacità impianto bagagli- BHS Terza sala Check In - Apparati EDS ,43 In corso 19% Nuova Hall Arrivi ,67 In corso 2% Ristrutturazione e recupero dell'aerostazione passeggeri e sue partinenze di Palermo ,00 In corso 0% Adeguamento Sistema SAAW ,15 Concluso 100% Sistema integrato per la rilevazione wind-shear ,98 In corso 53% Fonte: APQ Trasporto Aereo Sistema di monitoraggio Applicativo Intese Analizzando la natura degli investimenti finanziati emerge che gli interventi completati hanno riguardato da una parte il potenziamento delle dotazioni tecnologiche ai fini dell adeguamento alle normative in tema di safety e security aeroportuale al volo e dall altro l adeguamento dell aerostazione passeggeri e la realizzazione di una nuova viabilità di accesso e distribuzione aeroportuale. 42 Il programma di investimenti - per oltre 71 milioni di euro, 12 dei quali a carico della Società - è stato sottoscritto nel novembre 2001 tra il Ministero dell Economia, quello per le Infrastrutture ed i Trasporti, la Regione Siciliana, l E.N.A.C., l E.N.AV.e la GESAP. Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 77

78 In relazione ai benefici connessi alla realizzazione degli interventi sul versante land side, l impatto maggiore è sicuramente attribuibile alla prima fase di ampliamento dell aerostazione che ha notevolmente migliorato la sua capacità ricettiva portando ad 8 i gates e a mq la superficie disponibile per i passeggeri; il posizionamento dei nuovi loading bridge, i pontili che consentono l imbarco diretto sugli aeromobili e le strip ha inoltre contribuito all innalzamento del confort dei viaggiatori e dello stesso livello di servizio offerto dalle compagnie aeree. In atto sono inoltre previsti ulteriori interventi di potenziamento dell aerostazione che miglioreranno ulteriormente il livello di servizio dello scalo palermitano. A tal proposito, così come emerso nell ambito degli incontri realizzati e dell ascolto dei testimoni privilegiati coinvolti nel processo di potenziamento dell aeroporto, occorre evidenziare la peculiarità dello scalo palermitano, la cui ridotta estensione del sedime aeroportuale, richiede che gli interventi di ampliamento siano realizzati su una struttura pienamente operativa, con tutte le difficoltà operative che ne conseguono. Ulteriori previsioni progettuali riguardano invece il miglioramento dell accessibilità all aerostazione da parte dei viaggiatori; a tal proposito è allo studio la realizzazione di un people mover interrato che, passando sotto la pista di atterraggio, dovrebbe mettere in collegamento autostrada e ferrovia, collocate a monte della pista, con la stessa aerostazione, che si trova invece sul lato mare, consentendo, a seguito della realizzazione di adeguate opere di connessione e relativi parcheggi di interscambio, il più facile accesso allo scalo da parte del bacino di utenza proveniente dal versante occidentale dell Isola. Migliore accessibilità che invece, sul versante orientale, sarà garantita dai lavori di potenziamento della linea ferrata che attualmente collega aeroporto e città di Palermo e che consentiranno l innalzamento della frequenza delle cose fino ad un massimo di 4 viaggi per ora. Sul versante air side invece ben più limitato è risultato il tasso di completamento degli interventi previsti (bonifica delle fasce di sicurezza delle piste; sistema di arresto sulla testata 02 della pista trasversale; ampliamento del piccale aeromobili). Per tali interventi sono stati accumulati consistenti ritardi rispetto alla tabella di marcia originariamente prevista. Tra gli interventi previsti ma non ancora completati merita un approfondimento specifico quello relativo all ampliamento del piazzale, la cui conclusione, inizialmente prevista entro il 2007, risulta ad oggi posticipata, in quanto un errore di progettazione ha reso necessaria la completa rivisitazione del progetto. La nuova progettazione è stata svolta internamente alla società di gestione aeroportuale ed ha consentito tra l altro una riduzione dei costi molto significativa (circa 4 milioni di euro circa). Nell ottica del presente lavoro è tuttavia, importante notare comunque che la nuova configurazione del piazzale non comporterà una maggiore capacità operativa dell aeroporto per il quale d altra parte non sussiste tale criticità. La nuova configurazione invece migliorerà la capacità operativa nel senso che faciliterà le operazioni di terra. Nell attuale configurazione infatti esiste un problema relativo agli spazi di manovra dei mezzi di terra nell area limitrofa alle piazzole di parcheggio. A tal proposito, d altra parte, le interviste condotte con il personale addetto della società di gestione dell aeroporto, hanno fatto emergere che nell attuale configurazione lo scalo non soffre di vincoli infrastrutturali particolarmente rilevanti rispetto ai volumi di traffico gestiti, e che in virtù dei cambiamenti che si sono manifestati nel coso degli ultimi anni nel mercato del trasporto aereo, e nello specifico del maggior coefficiente di riempimento degli aerei, le strutture air side dell aeroporto sarebbero oggi adeguate a sopportare un numero di movimenti di circa tre volte superiore a quello attuale. In definitiva, sulla base dei risultati conseguiti appare sostenibile affermare che gli interventi realizzati sull aeroporto di Palermo hanno contribuito ad innalzare il livello di servizio dello stesso scalo, senza tuttavia incidere in maniera significativa in relazione all incremento del Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 78

79 grado di accessibilità al suo bacino territoriale di riferimento, così come peraltro evidenziato anche dai dati relativi alla movimentazione dei passeggeri. Dall analisi dei dati di traffico emerge infatti, per lo scalo palermitano, dopo una fase di crescita culminata nel 2007, per il 2008 e per il 2009, una inversione di tendenza nel numero di passeggeri. Ancorché esistano diverse ragioni che contribuiscono a spiegare tale negativo risultato, tra cui la crisi economica mondiale e la riorganizzazione di Alitalia, lo scalo palermitano registra una performance particolarmente negativa sul versante delle rotte internazionali point to point, che rappresenta circa il 19% del traffico complessivo dello Scalo, su cui pesa il mancato rinnovo di accordi commerciali con importanti vettori internazionali. Secondo i dati forniti dalla GESAP 43 dunque, nella fase attuale, lo scalo palermitano si limita a soddisfare principalmente le esigenze di mobilità sud-nord risultando caratterizzato da una forte concentrazione delle destinazioni da/per Roma e Milano, che da sole costituiscono poco più del 62% dell intero traffico domestico, ovvero poco meno del 52% del traffico complessivo dello scalo 44. Nonostante negli ultimi anni si sia assistito all attivazione di nuove rotte, tra cui, a partire dal 2005, quella del primo volo intercontinentale New York Palermo operato su base stagionale con frequenza settimanale estiva, occorre tuttavia evidenziare la mancanza di continuità sulla copertura di alcune delle destinazioni precedentemente servite che, ancorché fortemente influenzato da ragioni commerciali, hanno determinato una riduzione del numero di passeggeri stranieri registrata negli ultimi anni ed in ultima analisi anche la riduzione della sostenibilità economica dell attività di gestione dello scalo. L evoluzione del traffico dello scalo di Palermo non può d altra parte essere letta disgiuntamente dall evoluzione del quadro complessivo della movimentazione aerea nel complesso dell isola ed in particolare rispetto al ruolo assunto nel corso degli ultimi anni dallo scalo trapanese. L aeroporto di Trapani, situato a circa 15 chilometri dalla città di Trapani e 12 dalla città di Marsala, inizia la sua attività a partire dai primi anni sessanta, quando vengono spostati i voli dall'aeroporto di Trapani-Chinisia, con collegamenti dell'alitalia per Palermo, Pantelleria e Tunisi e dal 1964 con Napoli e Roma Fiumicino. Attualmente lo scalo sta vivendo un periodo di forte espansione, come testimoniato dai tassi di crescita del numero di utenti e dal crescente numero di destinazioni, molte delle quali internazionali, raggiungibili senza scalo. Dopo un periodo di prolungata quasi inattività, i primi segnali di inversione di tendenza sono stati avvertiti nel 2003 con l'istituzione di tratte sociali per Bari, Venezia, Milano Linate e Roma Fiumicino. Tuttavia, è solo a partire dalla fine del 2006 che lo scalo ha conosciuto un vero e proprio punto di svolta nella propria storia. E a partire da tale data che la compagnia low cost Ryanair inizia ad operare, prima con un volo giornaliero per Pisa e, successivamente, con l attivazione in rapida successione di un sempre maggior numero di rotte nazionali ed internazionali Nel 2008 il traffico internazionale ha fatto segnare un pesante - 13,15%, calo ancora più rilevante se confrontato con il risultato del 2007 (+ 13,90%): Tui Fly ( passeggeri da/per la Germania) - 15%; Ryanair ( passeggeri da/per Londra) - 7%; Eurofly ( passeggeri da/per New York) - 13% (Fonte: Bilancio 2008 GESAP); Nel 2009 la componente di traffico internazionale sullo scalo segna un -16,39% di passeggeri (ormai meno di 700 mila) e un ancor più significativo - 23,57% di movimenti.. Il ridimensionamento ha interessato praticamente tutte le destinazioni internazionali: London Lgw (-5,00%), Paris Cdg (-9,75%), Cologne (- 9,56%), Stuttgart (-5,24%), Munich (-18,27%), Hannover (-2,93%), Tunis (-16,42%). (Fonte: Bilancio 2009 GESAP). 44 La maggior parte del traffico internazionale passa ancora dall hub di Fiumicino (+9,33% nel 2009, come effetto del de-hubbing di Alitalia da Malpensa) : Barcellona (Girona), Düsseldorf, Brema, Stoccolma; 2008: Dublino, Francoforte Hahn, Birmingham, Milano Orio al Serio, Roma Ciampino; 2009: Parigi (Beauvais), Bologna,, Brussels (Charleroi), Oslo (Torp), Treviso, Torino, Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 79

80 Lo scalo di Trapani, la cui storia è legata a doppio filo a quello dello scalo militare con il quale condivide la pista di atterraggio e la cui entrata in esercizio risale ai primi anni 60, ha beneficiato nell ambito dell Accordo di Programma Quadro sul trasporto aereo del 2001 di un finanziamento complessivo di circa 18 milioni di Euro per la realizzazione degli interventi sintetizzati nella tabella 31. Tab Interventi infrastrutturali finanziati dall APQ trasporto aereo sull aeroporto di Trapani Intervento Costo intervento Stato Avanzamento attuazione Ristrutturazione dell'aerostazione passeggeri, degli edifici operativi degli impianti ,64 In corso 99% Trasferimento deposito carburante JA ,45 Concluso 100% Edificio ricovero mezzi di rampa ,12 In corso 94% Ristrutturazione area merci ,65 In corso 86% Adeguamento delle infrastrutture di volo alla normativa "ICAO" ,73 Concluso 100% Impianto controllo bagagli da stiva 100% ed opere complementari ,23 Concluso 100% Indagini su sedime aeroportuale ,00 Concluso 100% Fonte: APQ Trasporto Aereo Sistema di monitoraggio Applicativo Intese Di seguito si riportano le caratteristiche principali dello scalo prima e dopo gli interventi di riqualificazione ed ampliamento. Tab Confronto tra capacità operativa dell aeroporto di Trapani prima e dopo gli interventi finanziati dall APQ Nuovo terminal Vecchio terminal Superficie totale mq mq Uffici operativi mq mq Banchi check-in 17 9 Varchi di sicurezza 3 3 Gates di imbarco 8 3 Pontili di imbarco 6 12 Aree commerciali mq 840 mq Uffici compagnie aeree 205 mq 80 mq Apron mq mq Piazzole di sosta Fonte: AIRGEST Società di gestione dell aeroporto di Trapani Madrid; 2010: Bari, Brindisi, Malta,, Ancona, Cagliari, Genova, Trieste, Billund, Bratislava, Cracovia, Eindhoven, Gothemburg, Karlsruhe, Ibiza, Liverpool, Londra Stansted, Maastricht, Memmingem, Valencia; 2011: Verona, Parma, Cuneo, Pescara, Perugia 46 L apron consiste dell area in cui gli aeromobili sono parcheggiati, caricati, scaricati, riforniti di carburante. Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 80

81 N. passeggeri totali scalo N. rotte Ryanair Le politiche di sostegno al settore dei trasporti in Sicilia Rapporto finale di valutazione L evoluzione del traffico passeggeri sullo scalo di Trapani, come era prevedibile, presenta una correlazione forte con l espansione della presenza e delle operazioni della Ryanair sullo scalo (graf. 6). D altra parte, la rimanente parte dei voli operati da e verso lo scalo trapanese in particolare il volo giornaliero per Pantelleria (operato da Meridiana) e Milano Malpensa (operato da Alitalia- CAI) rappresenta una frazione marginale del traffico complessivo. Ad oggi lo scalo trapanese garantisce una importante capacità di connessione tra il bacino sudoccidentale della Sicilia ed il resto d Europa ma anche con un numero significativo di destinazioni nazionali, nella maggior parte dei casi non raggiungibili se non con uno scalo intermedio. Così come testimoniato dai volumi di traffico rappresentati nel grafico 6, la crescita del numero di passeggeri è stata esponenziale e ha rapidamente consentito allo scalo di superare il milione di passeggeri nel 2009, mentre per il 2010, ancorché in assenza di dati consolidati, sembra essere stata raggiunta la soglia del milione e mezzo di passeggeri. Graf. 6 Raffronto tra evoluzione numero di rotte operate da Ryanair e numero passeggeri totali dello scalo di Trapani ott Passeggeri totali scalo Numero di rotte Ryanair Fonte: elaborazioni NVVIP su dati AIRGEST Alla luce di tali dati appare interessante richiamare quanto scritto nel 2002 nell ambito del Piano attuativo della modalità del trasporto aereo a proposito dello scalo trapanese che veniva qualificato come apparentemente sovradimensionato rispetto ai traffici attuali e prevedibili e per il quale la eccessiva vicinanza con lo scalo di Palermo e la mancata definizione del ruolo che lo scalo avrebbe dovuto svolgere (proprio in relazione a ciò), sono forse le cause di una mancata sviluppo, in controtendenza con gli altri scali. In sostanza, assumendo che le analisi sviluppate all interno del Piano attutivo fossero congrue, l exploit di Trapani dimostra come anche gli scali regionali possono avere prospettive di crescita qualora divengano punto di riferimento di nuove compagnie per la penetrazione di nuovi mercati. Per quanto riguarda infine la creazione del sistema aeroportuale della Sicilia occidentale, contrariamente a quanto avvenuto tra gli scali di Catania e Comiso, si deve registrare una situazione diametralmente opposta: la GESAP, che deteneva poco più del 4% delle azioni della AIRGEST, ha deciso nel 2008 di alienare tale partecipazione e la stessa dirigenza della GESAP conferma che rispetto alla società di gestione dell aeroporto di Trapani si porta avanti una politica aziendale completamente distinta e che allo stato attuale non esiste una ipotesi di integrazione. Lo stesso bilancio GESAP del 2009, infatti, indica a proposito della partecipazione in AIRGEST che tale presenza di per sé non avrebbe garantito l eventuale disegno strategico di più lungo termine di Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 81

82 una possibile integrazione societaria per la creazione di un unico sistema aeroportuale della Sicilia occidentale. Rispetto a tale questione, se da un lato non può che registrarsi, ad oggi, l incompiuta attuazione dell impostazione pianificatoria individuata dalla strategia regionale, nessun giudizio di merito può essere espresso circa l opportunità delle scelte adottate, in piena autonomia, dalle società di gestione dei due distinti scali. E infatti opportuno segnalare come, il forte dinamismo e le significative evoluzioni che il mercato del trasporto aereo ha conosciuto negli ultimi anni abbiano così profondamente modificato le abitudini dei viaggiatori da consentire che, sotto determinate condizioni, come dimostrano diverse esperienze nazionali e regionali, scali aeroportuali fisicamente anche vicini tra loro, possano svilupparsi autonomamente e con successo. Alla luce delle analisi svolte si quindi affermare riguardo agli investimenti finanziati su Trapani che le connessioni aeree ad oggi attive sullo scalo hanno indubbiamente consentito di incrementare il grado di accessibilità del bacino territoriale della Sicilia occidentale, ancorché non sia possibile stabilire in che misura tale incremento di accessibilità sia riconducibile agli interventi infrastrutturali realizzati nell ambito dell APQ trasporto aereo 47. Per altro verso, è doveroso segnalare che al di là di questo aspetto positivo, la quasi esclusiva concentrazione del traffico su un solo vettore può comportare rischi per quanto concerne il miglioramento dell'accessibilità per via aerea nel lungo periodo, così come peraltro confermato dallo stesso studio condotto da ESPON che evidenzia come soltanto le regioni che dispongono di grandi aeroporti internazionali sembrano assicurare una certa stabilità per quanto concerne l'accessibilità per via aerea. In tal senso, l esperienza dello scalo di Palermo dovrebbe essere attentamente ponderata anche in relazione ai maggior impatti sul contesto socio economico provinciale in primis (si pensi ad esempio ai consistenti investimenti privati effettuati nel campo delle attività turistiche) di un eventuale disimpegno, anche parziale, da parte del vettore in questione sullo scalo di Trapani. A tal proposito, come già accennato, si ricordano gli effetti del progressivo e rapido esaurimento, a partire dal 2008, del sostegno economico da parte dei due principali Enti locali soci in GESAP, sulla cancellazione di alcune importanti rotte internazionali e la connessa riduzione del numero di passeggeri stranieri. In definitiva, appare ragionevole sostenere che gli interventi realizzati per il potenziamento delle strutture aeroportuali dell Isola hanno nel complesso contribuito ad incrementare l accessibilità territoriale del territorio regionale e nello stesso tempo almeno in parte promosso il conseguimento dell obiettivo, formulato in sede di Piano Direttore, della creazione della polarità del sistema aeroportuale, sviluppando l idea di baricentro di reti aeroportuali sviluppate secondo le diverse vocazioni locali. Al fine di considerare compiutamente il tema dell accessibilità di medio e lungo raggio, oltre che considerare il contributo della politica regionale allo sviluppo del trasporto aereo, si è inoltre cercato di verificare se il piano di investimenti previsto nel periodo ha prodotto realizzazioni significative in termini di potenziamento della capacità di sviluppo della mobilità via mare. Se in relazione alla mobilità di lungo raggio il trasporto aereo ha infatti assunto un ruolo di primo piano solo in un passato relativamente recente, al contrario, il trasporto marittimo rappresenta 47 Fanno eccezione in tal senso gli interventi che hanno riguardato l adeguamento alla normativa ICAO, che peraltro avrebbero dovuto essere realizzati a prescindere dal volume di traffico complessivamente gestito dallo scalo, e l ampliamento delle superfici APRON, che consente una migliore gestione del sensibile incremento del numero di movimenti orari. Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 82

83 storicamente una delle modalità più rilevanti per i collegamenti di lungo raggio, in special modo nel campo del trasporto delle merci. Secondo le statistiche di trasporto, a livello comunitario, la quota di merci trasportate via mare raggiunge una percentuale prossima al 90% per le importazioni extra-ue, mentre circa il 40% degli scambi intra-ue avvengono in modalità di cabotaggio 48. Il trasporto marittimo continua quindi ad occupare, tra le modalità di trasporto, un ruolo di primo piano, con dinamiche strettamente legate all evoluzione del ciclo economico mondiale 49. In particolare, il trasporto marittimo, in funzione della sua incidenza marginale sul costo delle merci, rimane la principale modalità di trasporto delle merci a livello globale, come testimonia la continua crescita della consistenza della flotta mercantile 50, anche nel recente periodo di recessione. Secondo un recente studio del CENSIS, al 2015 la movimentazione di container nel mondo supererà i 690 milioni di Teu, triplicando il valore del 2000, mentre lo stesso Mediterraneo potrà essere interessato da una espansione del volume dei traffici marittimi intercontinentali containerizzati in partenza dal Nord America e dall Estremo Oriente. Inoltre, il mercato del trasporto marittimo ha nel corso degli ultimi anni subito una profonda trasformazione che, sotto la spinta della ricerca da parte delle grandi compagnie di navigazione dell abbattimento dei costi e delle maggiori economie di scala, ha condotto all affermarsi del traffico containerizzato operato su unità navali sempre più grandi che effettuano pochi scali su rotte transoceaniche e dai quali poi si svolge la distribuzione capillare sul territorio (traffico feeder). Graf. 7 Raffronto tra PIL mondiale, indice OECD di produzione industriale, trasporto mondiale delle merci e trasporto mondiale delle merci via mare, (1990=100) Fonte: UNCTAD 48 Con il termine navigazione di cabotaggio si intende il trasporto di merci e passeggeri effettuato esclusivamente tra porti nazionali. 49 Secondo la rilevazione della Banca d Italia sull andamento delle economie regionali del 2009, il traffico marittimo di merci registra una riduzione media del 20% con alcuni picchi superiori al 50%. Da Novembre 2008 ad aprile 2009 il calo del trasporto merci nei nostri mari e, di conseguenza, delle attività portuali ha avuto una flessione del 30% 50 La consistenza della flotta mondiale di navi portacontainer è passata da poco più di unità del 2000 alle oltre unità del 2010 con un volume di carico che è cresciuto da poco più di 4,5 milioni di Twenty-Foot Equivalent Unit (TEU) del 2000 agli oltre 14,2 milioni di TEU previsti per il 2010* (Fonte CONFETRA su dati BRS-Alphaliner). *Il dato al 2010 include gli ordinativi in corso). Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 83

84 Questa articolata premessa è stata necessaria per far comprendere meglio come lo scenario evolutivo determini rilevanti conseguenze sull assetto infrastrutturale della portualità anche a livello regionale. Risulta infatti evidente come, per non rimanere ai margini di tali sviluppi, sia necessario assecondare la domanda con un rafforzamento dell offerta di infrastrutture portuali (e retro portuali), adeguando gli spazi a disposizione per gli accosti e le movimentazioni dei carichi, la profondità dei fondali, ma anche garantendo efficienti collegamenti con reti e nodi in grado di consentire l intermodalità nel trasporto delle merci. Le dinamiche del trasporto via mare sono fortemente influenzate dall andamento dei mercati delle materie prime e dei consumi. La capacità di attrarre questi traffici sui porti nazionali dipende in larga parte anche dalla efficacia e dall efficienza del sistema portuale e dalla rapidità con cui l adeguamento alla necessità dei global carriers è portata avanti. D altra parte, nonostante spesso il dibattito che si sviluppa intorno alle prospettive di sviluppo ai porti verta principalmente sul trasporto delle merci, occorre ricordare che questa non è la loro unica funzione: la preponderanza di una tipologia di operazioni piuttosto che un altra è generalmente meno accentuata che nel mercato del trasporto aereo. Ancorché esistano numerose realtà contraddistinte da una vocazione specifica, come nel caso dei porti di transhipment che assolvono pressoché unicamente alla funzione di smistamento merci, la maggior parte dei nodi portuali assolvono spesso a finalità più eterogenee, orientandosi più verso caratteristiche di multifunzionalità piuttosto che verso quelle di specializzazione spinta. E proprio in ragione del suo ruolo economicamente 51 e socialmente strategico che l efficienza e la sostenibilità dell economia marittima, e dunque anche del settore del trasporto via mare, hanno assunto importanza primaria tra gli obiettivi di policy comunitari. Al trasporto marittimo viene attribuito un ruolo centrale nella catena logistica europea ed interpreta il porto non più come scalo terminale, ma nodo centrale di una rete intermodale complessa. La modalità di trasporto marittima assume ancora maggiore centralità nell ambito della Sicilia che, coerentemente con la sua natura insulare, è caratterizzata da un patrimonio infrastrutturale tra i più consistenti a livello nazionale 52, pur in larga parte costituito da scali di piccole dimensioni, con una attività prettamente locale e tipologia e qualità dei servizi offerti spesso inadeguati 53. In questo contesto, nel corso del 2001 la regione Siciliana ha provveduto alla sottoscrizione di uno specifico APQ trasporto marittimo 54, finalizzato al potenziamento delle infrastrutture portuali regionali. L Accordo ha riguardato un numero significativo di scali, sia di grandi che di piccole dimensioni e si poneva come obiettivo il miglioramento complessivo della qualità e della sicurezza degli approdi regionali. Pur consapevoli che il contributo della politica regionale rappresenta, in special modo per i porti più importanti, solo uno (e peraltro non il più rilevante) degli strumenti finanziari per le politiche di infrastrutturazione portuale, il presente studio ha inteso esaminare l evoluzione dello stato e della funzionalità della portualità siciliana, verificando se ed, eventualmente, in che modo gli interventi 51 Secondo una ricerca del 2008, promossa da Assoporti, e realizzata dal Censis, Nel 2007 il settore portuale italiano ha generato complessivamente un contributo al Pil superiore a 6,8 miliardi di euro. Il settore così definito, inoltre, conta una occupazione diretta di circa addetti, ed è in grado di attivare un occupazione complessiva, tra unità di lavoro dirette e indirette, di posti di lavoro.,. 52 Con riferimento alle dotazioni portuali la Sicilia, facendo base 100 la dotazione nazionale, ha un indice di dotazione infrastrutturale pari al 143,6 %. 53 Nel complesso la Sicilia, lungo i suoi quasi 1500 km di coste, conta con ben 133 strutture portuali, di cui, tuttavia, solamente un numero ben più limitato garantisce servizi di linea nel trasporto passeggeri tanto verso destinazioni regionali, nazionali ed in qualche caso internazionali. 54 La regione Siciliana ha sottoscritto l'apq per il Trasporto Marittimo nel nel corso del 2005 è stato sottoscritto il 1 Atto Integrativo con il quale è stato disposto l inserimento di ulteriori interventi a valere sul bilancio regionale e imputati alla misura 6.03 del POR In data è stato redatto il 2 Atto Integrativo con interventi a valere sulla Delibera CIPE 35/05. Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 84

85 programmati in sede di APQ abbiano contribuito al perseguimento della strategia regionale ed in che misura abbiano contribuito alle esigenze di rafforzamento di accessibilità territoriale dell Isola. Anche in questo ambito il quadro di riferimento strategico è offerto dalla pianificazione regionale di riferimento, ovvero dal Piano Direttore e dal Piani Attuativi di settore. Tali documenti, oltre a ribadire i vuoti infrastrutturali delle strutture portuali, le carenze delle infrastrutture logistiche e la mancanza di una efficace integrazione con le altre modalità di trasporto, hanno sottolineato l assenza di una visione di sistema che consenta di definire i ruoli dei singoli terminali nei confronti della mobilità complessiva di scambio della Sicilia, introducendo il concetto di sistema portuale integrato e prevedendo per la Sicilia un assetto articolato in 4 sottosistemi (fig. 11): - sistema portuale integrato tirrenico, composto dai porti di Palermo e Termini Imerese; - sistema portuale dello Stretto di Messina, composto da Messina, Milazzo e, sulla sponda continentale, da Reggio Calabria; - sistema portuale del Canale di Sicilia e del Mediterraneo Occidentale, formato dagli scali di Trapani, Porto Empedocle e Pozzallo; - sistema portuale ionico, adriatico e del Mediterraneo Orientale, composto da Catania e Augusta. Nelle previsioni, a tali sistemi di valenza nazionale ed internazionale, si aggiungono i porti regionali, per i quali il Piano provvedeva ad una ridefinizione di ruoli e specializzazioni per l assolvimento della duplice funzione di supporto alla continuità territoriale con le isole minori e allo sfruttamento delle potenzialità turistiche. Fig Sistemi portuali integrati della Sicilia Scenario al 2015 Fonte: Studio di Fattibilità per il riassetto complessivo delle modalità di trasporto nella Regione Siciliana In ragione di ciò, nonostante il presente lavoro si focalizzi sull analisi dell evoluzione della funzionalità dei singoli porti, l assetto definito dalla pianificazione di settore sarà comunque tenuto in considerazione per verificare se l evoluzione, anche organizzativa e di gestione, dei singoli scali si sia evoluta coerentemente con la stessa. Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 85

86 D altra parte, come nel caso del trasporto aereo, anche per quel che concerne il trasporto via mare, la mancata aderenza della gestione degli scali a quanto previsto dalla pianificazione settoriale, non può di per se considerarsi come il mancato conseguimento di un obiettivo, stante la numerosità e la complessità degli aspetti di contesto che entrano in gioco nella definizione degli assetti di governance del territorio, che in qualche caso rendono difficilmente traducibili in realtà gi assetti pianificatori individuati. Occorre, inoltre, sottolineare che la presente analisi, in considerazione della numerosità degli interventi programmati, approfondirà da un lato gli interventi attuati nell ambito dei quattro sistemi portuali identificati e dall altro quelli realizzati nell ambito della portualità delle isole minori, che in ragione della funzione assolta in termini di continuità territoriale rivestono una rilevanza sociale molto forte. Saranno dunque volutamente tralasciati, gli interventi sui porti minori e su quelli maggiormente orientati alla pesca, considerati meno rilevanti ai fini della valutazione in oggetto (tab. 50). In relazione al sistema portuale tirrenico, il Piano Direttore ha previsto la specializzazione del Porto di Palermo e di quello di Termini Imerese, rispettivamente, sul traffico passeggeri e crocieristico e sul trasporto delle merci. Nelle intenzioni del Piano Direttore, infatti, tale specializzazione dovrebbe rispondere da un lato alla razionalizzazione delle funzioni di due porti importanti localizzati a poche decine di chilometri l uno dall altro e dall altro alla valorizzazione delle diverse vocazioni degli scali: Palermo come città-porto, meta turistica di primario rilievo nazione/internazionale, e Termini come area industriale e logistica, destinata com è ad accogliere anche un interporto e ben collegata con la rete autostradale che si dirama verso Ovest e verso Sud. Se si escludono i traffici di idrocarburi, il porto di Palermo, ancorché non il primo, è, a livello regionale, uno degli scali regionali più importanti per volumi di merci e traffico passeggeri e storicamente ha rappresentato una della principali vie di accesso alla Sicilia. Come gran parte dei porti storici, anche il porto di Palermo si contraddistingue per le sue forti interconnessi con la realtà metropolitana di cui fa parte, e si configura come scalo polifunzionale, con uno sviluppo delle banchine di circa metri e fondali mediamente intorno ai 12 metri (tab. 33). Fig. 12 Veduta aerea del Porto di Palermo Fonte: Google Maps Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 86

87 Tab Porto di Palermo caratteristiche strutturali Banchina Lunghezza (m) Quota fondale al piede (m) Previsione fondali (m) Banchina Quattroventi Banchina Puntone Banchina S.Lucia Lato Nord Banchina S.Lucia Lato Sud Banchina Piave Lato Nord Banchina Piave Lato Est Banchina Piave Lato Sud Banchina V.Veneto Nord Banchina V.Veneto Est Banchina V.Veneto Sud Banchina Sammuzzo Molo Trapezoidale Est Fonte: Autorità Portuale di Palermo Così come illustrato in tabella 34, le componenti principali dell attività portuale consistono per quel che concerne il traffico merci nella movimentazione in modalità Ro-Ro di mezzi pesanti, mentre il traffico passeggeri attualmente intorno ai due milioni di utenti/anno deriva principalmente da collegamenti di linea, con una quota consistente e crescente di flussi sia assicurata anche dal traffico crocieristico. Decisamente più limitato, invece, il contributo al business portuale legato alla movimentazione dei containers. Tab Statistiche di traffico porto di Palermo Rinfuse liquide (migliaia t) Rinfuse solide (migliaia t) Contenitori (TEU) Ro-Ro (migliaia t) Altro (migliaia t) Totale (migliaia t) N. passeggeri (n) Di cui crocieristi (n) Fonte: Autorità Portuale di Palermo In ragione della sua rilevanza, il porto di Palermo è stato interessato da una serie di interventi finalizzati al miglioramento della funzionalità del porto (regolarizzazione di banchine, prolungamento di moli, adeguamento funzionale di piazzali operativi) che si inquadrano nel più ampio processo di revisione dell assetto strategico del Porto attraverso la redazione, ai sensi della legge84/94, del nuovo Piano Regolatore Portuale, mirato al riordino delle funzioni principali e nella loro razionalizzazione al fine di consentire un migliore uso e una migliore funzionalità degli Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 87

88 APQ 2001 Le politiche di sostegno al settore dei trasporti in Sicilia Rapporto finale di valutazione spazi portuali. La tabella 36 riporta i principali interventi finanziati sul porto di Palermo nell ambito dell APQ trasporto marittimo. Gli interventi realizzati hanno riguardato sia opere di presidio della sicurezza del porto sia opere per il potenziamento della sua funzionalità. Nella prima fattispecie si inserisce il completamento della testata della diga foranea del porto commerciale con il quale le opere di difesa foranea del porto sono ormai da considerare del tutto definite in conformità al P.R.P. vigente. Per quel che concerne il miglioramento delle capacità operative del porto, invece, è stato completato l intervento di consolidamento della Calata Marinai d Italia che, attraverso l eliminazione del pontone precedentemente utilizzato, consente un notevole incremento delle potenzialità d ormeggio a beneficio del traffico RO-RO. La rettifica della banchina Quattroventi, conclusasi nel maggio del 2007, e i relativi lavori di approfondimento dei fondali antistanti, invece, hanno consentito l approdo più sicuro delle navi operative sulla tratta Palermo-Napoli. Non è stato invece ancora completato l intervento di avanzamento delle banchine latistanti (verso est) il bacino da TPL, che consentirà la creazione di un ampio piazzale operativo asservito alle attività cantieristiche e che prevede, oltre al potenziamento delle aree operative, anche la realizzazione di una cassa di colmata per il contenimento di materiali da dragaggio, nonché la sistemazione delle aree retrostanti il bacino, in atto in gran parte non utilizzabili. Accordo Tab Porto di Palermo - Principali interventi infrastrutturali previsti in APQ Titolo intervento Adeguamento e consolidamento calata marinai d'italia per approdi multifunzionali I lotto Avanzamento banchina latitante bacino di carenaggio da tpl Completamento diga foranea del porto dalla Prog.1386 alla 1552, della testata e della scogliera Costruzione del terminal RO- RO alla calata Marinai d'italia Lavori di rettifica della banchina Quattroventi ed approfondimento dei fondali antistanti Parcheggio seminterrato varco E. Amari Riqualificazione ed avanzamento molo S. Lucia ed adeguamento dei fondali antistanti. SfF e progettazione preliminare Infrastruttura viaria di collegamento del porto di Palermo con la grande viabilità Costo Stato attuazione Avanzamento Completato 100% In corso (collaudo) 40% Completato 100% In corso 1% Completato 88% Fonte finanziaria Statale (L. 413/98) Statale (L. 413/98) Statale (L. 413/98) Statale (L. 166/02) Statale (L. 413/98) - Annullato Annullato In corso 66% Fonte: APQ Trasporto marittimo Sistema di monitoraggio Applicativo Intese Statale (L. 208/98) Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 88

89 Allo stesso modo, non è stato ancora realizzato il terminal Ro-Ro, nel quale si prevede saranno allocati tutti i servizi per i passeggeri e gli operatori del settore (sale di attesa, biglietterie, punti di ristoro, servizi igienici, rivendita giornali e tabacchi, uffici delle compagnie di navigazione, etc.). Sulla base delle informazioni desunte dal Piano Operativo Triennale , inoltre, l Autorità Portuale di Palermo intende effettuare un intervento di ammodernamento e di ristrutturazione generale interna della Stazione marittima a servizio del traffico crocieristico, che comprenderà che l installazione di nuovi finger per l imbarco/sbarco dei passeggeri e un collegamento pedonale tra la Stazione Marittima e l ingresso del porto stesso. Altri interventi di modernizzazione del terminal crociere alla Stazione Marittima sul Molo Veneto, quali un sistema automatizzato di movimentazione del bagaglio di tipo aeroportuale che velocizza notevolmente le operazioni di imbarco e sbarco, sono stati già realizzati dall Autorità Portuale. Oltre agli interventi indicati ai punti precedenti, sono in corso di realizzazione ulteriori interventi finalizzati al potenziamento ed alla ottimizzazione funzionale delle infrastrutture portuali esistenti. Uno di essi riguarda la riqualificazione funzionale del Molo Piave per la sua destinazione al traffico RO-RO, mediante l eliminazione dei binari ferroviari e dei binari delle gru dismesse e il rifacimento della pavimentazione e degli arredi di banchina. I lavori di rifacimento della pavimentazione di banchina sono stati eseguiti nel 2008 con i fondi per la straordinaria manutenzione delle opere portuali, mentre il rifacimento dei parabordi è previsto in altra perizia. Infine, un ulteriore intervento, in vista della maggiore integrazione del porto quale snodo intermodale riguarda lo studio e la progettazione di un collegamento dell area portuale con le grandi vie di comunicazione autostradali, che in atto avviene direttamente attraverso il tessuto urbano e per il quale l Autorità Portuale ha promosse tutte le attività di coordinamento con le amministrazioni competenti (Comune, Provincia, Regione). Se per il porto di Palermo, in generale, emerge che gli interventi realizzati, attraverso una razionalizzazione delle operazioni ed il potenziamento delle infrastrutture, coerentemente con gli obiettivi del PRP di innalzamento dell efficienza delle operazioni portuali, hanno in parte contribuito ad una migliore definizione delle funzionalità del porto, d altra parte occorre segnalare come alcuni specifici segmenti di business continuino a manifestare i propri limiti in termini di risultati raggiunti da rispetto alle potenzialità infrastrutturali, penalizzando la polifunzionalità del porto stesso. Ciò riguarda nello specifico il settore del trasporto containerizzato, che a fronte di una capacità operativa di movimentazione di TEUs/anno, così come sopra riportato, ad oggi si attesta su volumi di traffico che oscillano intorno ai TEUs, tanto che parte dei piazzali adibiti allo stoccaggio dei contenitori sono ad oggi adibiti ad area di sosta dei rotabili che rappresentano circa l 80% del traffico complessivo di Palermo. Un analisi compiuta sul porto di Palermo non può tuttavia essere svolta senza tenere in considerazione il ruolo del porto di Termini Imerese. Lo scalo, localizzato a poco meno di 40 chilometri da quello di Palermo, è classificato come porto di 2 a categoria, 1 a classe, ed attualmente ricade nella gestione dell Autorità Portuale di Palermo 55. Per quanto riguarda i traffici, Termini Imerese (tab. 36), ha fatto registrare una notevole crescita nei traffici, sia nel numero di passeggeri sia, soprattutto, per quanto riguarda il comparto Ro-Ro. 55 Con decreto del Ministero dei Trasporti del 23 luglio 2007 la circoscrizione territoriale dell Autorità Portuale di Palermo è stata estesa al porto di Termini Imerese Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 89

90 Fig. 13 Veduta aerea del Porto di Termini Imerese Fonte: Google Maps Tab Statistiche di traffico porto di Termini Imerese Rinfuse liquide (migliaia t) Rinfuse solide (migliaia t) Contenitori (TEU) Ro-Ro (migliaia t) Altro (migliaia t) Totale (migliaia t) N. passeggeri (n) Di cui crocieristi (n) Fonte: Autorità Portuale di Palermo La natura dei lavori realizzati negli ultimi anni, riguardanti prevalentemente il completamento delle opere foranee, e il fatto che una parte consistente di interventi non risulta ancora conclusa, non è possibile sostenere che tale miglioramento della performance sia in qualche modo attribuibile all esecuzione di lavori di potenziamento sullo scalo, il cui avvio parziale è avvenuto nell aprile del Un contributo positivo è comunque prevedibile che verrà dal completamento dei lavori di consolidamento della banchina di riva e del molo trapezoidale del Porto commerciale, per limpatto sull attivazione di alcuni collegamenti di cabotaggio, tra cui quella per Genova. Sempre sullo scalo di Termini, sono previsti ulteriori interventi di rifunzionalizzazione, relativi al ripristino statico dei piazzali del porto commerciale e al rifacimento degli impianti e degli arredi, nonché all escavazione degli specchi d acqua antistanti la diga foranea, la banchina Riva e il molo trapezoidale nord. Occorre d altra parte evidenziare come il Piano Regolatore del Porto, approvato nel 2004, pur riconoscendo l importanza di uno sviluppo sinergico del porto con le funzioni di quello di Palermo e pur dichiarando di condividere l indirizzo strategico adottato dalla programmazione regionale in termini di specializzazioni dei porti, prevede un complesso ed articolato numero di interventi che ridefinendo le funzioni del porto, arricchiscano il ruolo dello stesso attraverso il potenziamento del traffico passeggeri e del crocieristico. Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 90

91 Venendo all analisi del sistema portuale dello Stretto si può innanzitutto rilevare che nel disegno strategico della pianificazione regionale si attribuisce al porto di Messina una focalizzazione specifica sull attraversamento merci e passeggeri dello Stretto, e a quello di Milazzo il doppio ruolo di collegamento con le Eolie per il trasporto passeggeri e di terminale per la spedizione via mare di merci pericolose e rifiuti. Così come Palermo, anche il porto di Messina 56 è un porto naturale fortemente interconnesso con il tessuto urbano, con uno specchio acqueo di circa 75 mila metri quadrati ed una profondità media dei fondali di 40 m a 100m dalle banchine a fronte di una profondità in banchina che varia dai 6,5 m ai 13 m. Nel complesso, il porto si sviluppa su una serie di banchine con una estensione complessiva pari a circa ml (tab. 37). Fig. 14 Veduta aerea del Porto di Messina Fonte: Google Maps Tab Porto di Messina caratteristiche strutturali Banchina Lunghezza Quota fondale al piede Destinazione (m) (m) principale Vespri Crociere Colapesce Crociere 1 Settembre Crociere Marconi Lo-Lo Peloro Attraversamento Stretto Rizzo Lo-Lo Norimberga Autostrade del mare Ro-Ro / Lo-Lo Fonte: Autorità Portuale di Messina Così come illustrato in tabella 38, il porto di Messina si caratterizza per essere uno scalo multifunzionale. Esso è infatti in primo luogo il punto di collegamento tra la Sicilia e il Continente ed in tal senso, con una movimentazione di passeggeri che si colloca poco al di sotto del 10 milioni di utenti/anno, è uno dei porti maggiormente trafficati del Mediterraneo e primo per numero di 56 Il porto di Messina è classificato di 2a categoria e 1a classe, Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 91

92 passeggeri in Italia; ma allo stesso tempo il porto gestisce una discreta movimentazione di traffico in modalità Ro-Ro (merci e passeggeri), Lo-Lo e crocieristico. Nell'ambito portuale di Messina inoltre sono compresi anche gli approdi della rada San Francesco, utilizzati per l'imbarco degli autoveicoli sui traghetti verso Villa San Giovanni, nonché l approdo di Tremestieri 57, recentemente realizzato ex-novo negli ultimi anni con i fondi della politica regionale comunitaria (POR ) e utilizzato per l'imbarco dei mezzi pesanti verso Villa San Giovanni e Reggio Calabria. Tab Statistiche di traffico porto di Messina Rinfuse liquide (t) Rinfuse solide (t) Contenitori (TEU) Ro-Ro (t) Altro (t) Totale (t) N. passeggeri (n) Di cui crocieristi (n) Fonte: Autorità Portuale di Messina In ragione della sua rilevanza, il porto di Messina è stato interessato da una serie di lavori di potenziamento delle infrastrutture, che fanno parte del più ampio piano di investimenti previsto dall Autorità portuale nell ambito della revisione del Piano Regolatore Portuale. Tab Principali interventi infrastrutturali in APQ - Porto di Messina e Tremestieri Loca.ne Accordo Titolo intervento Messina Tremestieri APQ 2001 II Atto Int. Adeguamento funzionale e allargamento banchina Vespri Consolidamento banchine di riva Consolidamento molo Norimberga Realizzazione di un collegamento a sede propria tra l area portuale ed il sistema autostradale e ferroviario Realizzazione terminale multipurpose Consolidamento di parte del piazzale della banchina Rizzo del Porto Costruzione di due approdi di emergenza in prossimità dello svincolo autostradale esistente presso il Villaggio Tremestieri Costo Fonte: APQ Trasporto marittimo Sistema di monitoraggio Applicativo Intese Stato attuazione Avanzamento In corso 55% Fonte finanziaria PON trasporti Completato 99% Completato 100% In corso 0% In corso 0% In corso 0% Statale (L. 413/98) Statale (L. 413/98) Statale (L. 413/98) Statale (L. 208/98) Completato 100% - 57 La gestione dell approdo di Tremestieri rientra tra le competenze dell Autorità Portuale di Messina. Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 92

93 La revisione del Piano Regolatore del Porto, formalmente avviata nel 2004 ed il cui iter autorizzativo non risulta ancora concluso, ha previsto una razionalizzazione delle operazioni portuali attraverso una valorizzazione specifica delle diverse infrastrutture, anche al fine di dare soluzione ad alcune criticità derivanti dal rapporto tra le attività e gli spazi portuali e la vivibilità del contesto urbano. In tale quadro si iscrive l intervento relativo alla costruzione del nuovo approdo di Tremestieri che, a partire dalla sua entrata in funzione, nell aprile del 2006, ha consentito di alleggerire il centro della città di Messina di una parte significativa del consistente traffico gommato pesante in transito, diretto a e proveniente da Villa S. Giovanni. Tab Statistiche di traffico approdo di Tremestieri Rinfuse liquide (t) Rinfuse solide (t) Contenitori (TEU) Ro-Ro (t) Altro (t) Totale (t) N. passeggeri (n) Di cui crocieristi (n) Fonte: Autorità Portuale di Messina L intervento, localizzato in prossimità dello svincolo autostradale di Tremestieri, sull asse Messina- Catania, secondo stime fornite dell Autorità Portuale evita il transito di circa 1 milione di mezzi pesanti l anno nel centro cittadino, con evidenti benefici in termini di riduzione della congestione stradale e di riduzione dell incidentalità, rilevabili statisticamente dalla forte riduzione intervenute nel numero di sinistri registrati a partire dal 2006, in particolar modo sulle arterie precedentemente percorse dai mezzi pesanti (graf. 8). In ragione di tali positivi risultati ma anche del fatto che già in questa configurazione lo scalo di Tremestieri non riesce comunque a soddisfare tutto il traffico pesante in attraversamento dello Stretto, l Autorità Portuale ha avviato la progettazione dell ampliamento della zona portuale di Tremestieri che consentirà di dirottare tutto il traffico gommato (quindi anche di autoveicoli) sul nuovo approdo, contribuendo così a ridurre ulteriormente il traffico nell area urbana ed i conseguenti rischi di incidenti ed inquinamento, oltre che di accogliere parte del traffico Ro-Ro su autostrade del mare, e di operare dunque in stretta sinergia con quello operativo al molo Norimberga (sulla linea Messina-Salerno). L intervento, che consisterà nella la costruzione di una nuova darsena, a sud di quella recentemente entrata in esercizio, da ricavare per la maggior parte mediante dragaggio ed il potenziamento della darsena attuale mediante la realizzazione di un terzo accosto, avrà un costo di circa Conseguentemente allo spostamento parziale delle attività di attraversamento dei mezzi pesanti sul terminale di Tremestieri, e delle ulteriori previsioni di potenziamento del suddetto scalo, il nuovo PRP del porto di Messina prevede una razionalizzazione delle attività attraverso interventi e funzioni che per tipologia, dimensione e localizzazione - garantiscano al sistema portuale la pluralità di risorse e di potenzialità necessarie alla sua crescita ed al tempo stesso risultino compatibili con le esigenze di sostenibilità ambientale e di armonica integrazione con il tessuto urbano ed il territorio. Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 93

94 Graf. 8 - Evoluzione del numero incidenti stradali nel Comune di Messina Mezzi pesanti Autovetture Fonte: Comune di Messina Per quel che concerne il traffico merci, il completamento delle opere di consolidamento del molo Norimberga, incluso l ammodernamento delle dotazioni impiantistiche, ha consentito il ritorno all uso di uno sporgente di rilevanza strategica per le attività di tipo commerciale del porto, ed in particolare per quel che concerne i traffici di short sea shipping. Sull attrazione di tali traffici, peraltro, l Autorità Portuale ha intenzione di continuare a investire, attraverso la realizzazione di ulteriori specifici interventi già inseriti nel nuovo PRP, con l obiettivo di consentire la crescita dell attuale traffico, per il momento costituito dalla sola linea Messina Salerno, anche mediante ulteriori iniziative future da parte degli operatori. Sul versante crocieristico, la rettifica delle banchine Vespri e Colapesce, recentemente conclusosi, ha di fatto incrementato l estensione degli accosti lineari e delle calate portuali, consentendo, almeno da un punto di vista delle potenzialità infrastrutturali, di dare maggiore impulso alle attività di tipo crocieristico, che come mostrato dai dati sopra riportati hanno conosciuto una fase di crescita sostenuta nel periodo compreso tra il 2005 ed il 2008 per poi subire una flessione nel 2009, che l Autorità Portuale in gran parte spiega alla luce della recente crisi economica. Un ulteriore importante intervento, nella ridefinizione dell assetto portuale e delle sue relazione con il tessuto urbano consiste nel collegamento viario tra il porto di Messina e l autostrada in un ottica di alleggerimento del traffico cittadino dai mezzi destinati al porto. Tale intervento che consiste nella realizzazione di una strada corrente lungo il litorale sud della città, e collegante il porto con l esistente innesto autostradale di Tremestieri e per il quale nel 2004 è stato redatto uno studio che ne ha dimostrato la fattibilità, non è ancora stato realizzato in quanto è sorta l esigenza di inquadrare lo stesso in un contesto di forte interazione con i programmi di RFI e del Comune di Messina. Per quel che concerne il porto di Milazzo, lo stesso si caratterizza per una netta predominanza della movimentazione di rinfuse liquide (idrocarburi) oltre che quale punto di partenza per i collegamenti con le isole Eolie. L Accordo di Programma Quadro per il trasporto marittimo prevedeva per lo scalo di Milazzo diversi interventi di potenziamento delle infrastrutture finalizzati da un lato a migliorare l operatività dello scalo in relazione al trasporto delle merci e dall altro per far fronte ai picchi stagionali di traffico da e per le Isole Eolie. Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 94

95 Tab Statistiche di traffico porto di Milazzo Rinfuse liquide (t) Rinfuse solide (t) Contenitori (TEU) Ro-Ro (t) n.d. n.d. n.d. n.d Altro (t) Totale (t) N. passeggeri (n) n.d. n.d. n.d. n.d Di cui crocieristi (n) Fonte: Autorità Portuale di Messina Lo stato di attuazione degli interventi (i più rilevanti sono riportati dalla tabella 42), tuttavia, non ha mai raggiunto un avanzamento significativo per motivi legati principalmente alle mutate condizioni di contesto normativo dei luoghi 58 che hanno interrotto le procedure di aggiudicazione dei lavori a causa del nuovo iter autorizzativo richiesto dalla fattispecie, per gran parte degli interventi previsti non ancora giunto a conclusione. Allo stato attuale dunque, i lavori di potenziamento previsti per il porto di Milazzo non risultano ancora avviati in attesa del completamento dell iter autorizzativo. Un ulteriore ritardo nell avvio dei lavori deve inoltre registrarsi per i lavori di costruzione del nuovo pontile commerciale in località Giammoro del Comune di Pace del Mela, i cui lavori, consegnati dal marzo del 2006, non hanno mai proceduto a causa dell inerzia dell impresa. Tale infrastruttura, a diretto servizio delle imprese localizzate in area ASI, ed in particolare del comparto siderurgico, avrebbe consentito di azzerare il traffico pesante di tipo Lo-Lo generato da tali imprese e che attualmente è attestato su Messina e Milazzo, riducendo il traffico pesante su strada/ferrovia. Tab Principali interventi infrastrutturali - Porto di Milazzo e ASI Pace del Mela Loca.ne Milazzo Pace del Mela Accordo APQ 2001 APQ 2001 Titolo intervento Completamento del molo sottoflutto Lavori di dragaggio dei fondali portuali Completamento molo di sopraflutto Completamento delle banchine e dei pontili interni al bacino portuale ed escavazione fondali operativi Realizzazione di un pontile nell'ambito del porto di Milazzo, zona ASI, località Giammoro Costo intervento Stato attuazione Avanzamento fisico Fonte finanziaria In corso 0% Sospeso 0% n.d 0% In corso 0% In corso 0% Fonte: APQ Trasporto marittimo Sistema di monitoraggio Applicativo Intese Statale (L. 413/98) Statale (L. 413/98) POR e L. 413/98 rif. Fondi Ministero II.TT. A poca distanza da Messina, si trova il polo denominato Sistema portuale ionico, adriatico e del Mediterraneo Orientale costituito dallo scalo di Catania e da quello della vicina Augusta, per i quali il Piano prevede forti sinergie nel comparto del traffico Ro-Ro e container. 58 La legge n.266, art. 1, comma 561, del 23 dicembre 2005 ha inquadrato l area industriale di Milazzo come sito di bonifica di interesse nazionale. Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 95

96 Il porto di Catania, classificato in I classe dalla L. 84/94, è anch esso un porto storico localizzato nel centro urbano della città con una superficie operativa a terra di circa m 2. Lo specchio acqueo è costituito da due distinti bacini: - bacino di ponente (porto vecchio) compreso tra il molo di Mezzogiorno, il molo Crispi, la banchina Capitaneria ed il molo Sporgente Centrale lato ovest; - bacino di levante (porto nuovo) compreso tra il molo Sporgente Centrale lato est, la banchina interna in radice del molo foraneo ed il molo di Levante. Lo scalo catanese dispone complessivamente di circa m di banchine, di cui tuttavia possono essere utilizzate banchine per complessivi metri con una batimetrica che va dai tre agli otto metri (tab. 43). Il porto svolge attività polivalenti che vanno dal commerciale, alla crocieristica, cantieristica, industriale, peschereccia e diportistica. Secondo quanto desumibile dalle relazioni annuali della Autorità Portuale, nel comparto commerciale si sono registrati positivi sviluppi del settore containers, così come nel settore dei traghetti Roll on e Roll-off. Le maggiori linee di collegamento si hanno con gli scali di Napoli, Genova, Livorno, Ravenna e Venezia. Il settore crocieristico, comunque, è quello che ha avuto negli ultimi anni il maggiore sviluppo, facendo registrare un significativo aumento di passeggeri, nell anno Fig. 15 Veduta aerea del Porto di Catania Fonte: Google Maps L area portuale di Catania è attualmente interessata da un cospicuo numero di interventi (tab. 45). I più rilevanti dal punto di vista finanziario sono stati inseriti nell Accordo di Programma Quadro, mentre un numero consistente di piccoli interventi è stato previsto nell ambito dell ultimo addendum stipulato nel corso del Gli interventi programmati sul porto di Catania sono stati realizzati solamente in parte. Gli interventi conclusi riguardano il prolungamento e l allargamento della banchina foranea per complessivi 34 milioni di euro circa. Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 96

97 Tali interventi risultano finalizzati a migliorare la protezione dall onda residua dello specchio acqueo portuale e in particolare delle zone prospicienti le banchine, delle darsene. L intervento più significativo, relativo alla realizzazione della darsena commerciale e finalizzato al potenziamento del traffico Ro-Ro e del traffico containers, non risulta invece ad oggi aver prodotto alcun avanzamento fisico. Tab Porto di Catania caratteristiche strutturali Denominazione Banchina Lunghezza (m) Quota fondale al piede (m) max min Destinazione principale Merce varia Molo di Mezzogiorno Merce varia // Area in concessione Silos Molo F. Crispi Contenitori Contenitori // Ro-Ro Crociere- merci Crociere- altre merci Sporgente Centrale // Ro-ro - merci // Ro-ro - merci // ro-ro // Ro-ro - Catamarano Porto Nuovo Vari Vari Vari Molo di Levante 29/ Degassifica Fonte: Autorità Portuale di Catania Emerge dunque per lo scalo una sofferenza relativa agli spazi destinati alle operazioni di movimentazione e stoccaggio delle merci, dovuto anche alla dislocazione portuale nell ambito del contesto urbano. Seppure localizzato in un area fortemente infrastrutturata, che dispone di un aeroporto, dell appena inaugurato centro agroalimentare e del futuro interporto di Catania Bicocca, il porto soffre della mancanza di aree funzionali allo sviluppo delle sue diverse funzioni commerciali. Tab Statistiche di traffico porto di Catania Rinfuse liquide (migliaia t) Rinfuse solide (migliaia t) Contenitori (TEU) Ro-Ro (migliaia t) Altro (migliaia t) Totale (migliaia t) N. passeggeri (n) Di cui crocieristi (n) Fonte: Autorità Portuale di Catania Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 97

98 Accordo APQ 2001 II Atto Integrati vo Tab. 45 Principali interventi infrastrutturali in APQ - Porto di Catania Titolo intervento Prolungamento del molo foraneo 1 stralcio funzionale Riempimiento della testata del molo di Mezzogiorno Lavori di escavazione per il ripristino dei fondali Lavori di allargamento della banchina della diga foranea Realizzazione del nuovo varco doganale Sud Realizzazione darsena commerciale al servizio del traffico Ro-Ro e containers Nuova pavimentazione della banchina del porto vecchio, compresi arredi, piazzali, impianti, segnaletica, edifici ed attrezzature portuali. Nuova pavimentazione delle banchine del molo F. Crispi,compresi arredi, piazzali, impianti, segnaletica, edifici e attrezzature portuali Nuova pavimentazione retrostante il molo di mezzogiorno compresa la sistemazione del ciglio e le opere in sottosuolo Ammodernamento della pavimentazione dei piazzali del molo F. Crispi e del porto nuovo Riordino del Varco Asse dei Servizi, compresa la circolazione stradale e la rimodulazione della cinta portuale Sistemazione della pavimentazione della passeggiata sul molo foraneo,compresa la realizzazione dell arredo urbano Ristrutturazione, consolidamneto ed adeguamento delle banchine edelle infrastrutture del porto nuovo Costo intervento Stato attuazione Avanzamento In corso 99% Annullato In corso 0% Completato 100% Annullato In corso 0% In corso 0% In corso 85% In corso 0% In corso 95% In corso 0% In corso 0% In corso 0% Fonte: APQ Trasporto Marittimo Sistema di monitoraggio Applicativo Intese Fonte finanziaria Statale (L.413/98) Statale (L.30/98) Statale (L.135/97) Statale (L.413/98) (L.166/02) PON Statale (L.208/98) Statale (L.208/98) Statale (L.208/98) Statale (L.208/98) Statale (L.208/98) Statale (L.208/98) Statale (L.208/98) A poco più di 40 chilometri da Catania, si trova Augusta. Il porto, il cui specchio d'acqua assomma a metri quadrati, è protetto da circa 6,5 km di dighe foranee con due aperture di ingresso. Il complesso di pontili raggiunge 6,8 km di lunghezza e dispone di 43 accosti disposti su m di banchine con un pescaggio medio è di m, con punti fino a 22 m. Il porto di Augusta è essenzialmente dedicato ad attività militari ed industriali nel settore della petrolchimica e dell energia. Gli impianti di raffinazione di petrolio in localizzati nell adiacente località di Priolo assorbono infatti una quantità di prodotti petroliferi che, in ingresso ed uscita, si Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 98

99 attesta mediamente sui 30 milioni di tonnellate, mentre in via residuale movimenta prodotti chimici, fertilizzanti, cemento, fosfati, ferro, legname, marmo, basalto e carbon fossile, per un totale annuo di circa 1,5 milioni di tonnellate (tab. 46). Allo stato attuale non si effettua movimentazione di containers né trasporto passeggeri. Nel panorama della portualità siciliana, tra i porti di rilevanza nazionale, il porto di Augusta rappresenta una eccezione ai porti storici precedentemente esaminati, sia in funzione delle sue caratteristiche di elevata profondità naturale dei fondali che in relazione al contesto di riferimento, che lo vede libero da insediamenti urbani importanti e contigui. Tali caratteristiche, unitamente alla facilità di accesso che garantisce il suo collegamento diretto con la rete autostradale, lo rendono particolarmente interessante in prospettiva di uno sviluppo di trasporto delle merci (containerizzate e non), ma anche, potenzialmente, quale porto di transhipment in ragione della sua localizzazione favorevole sulla rotta Suez - Gibilterra. Fig. 16 Veduta aerea del Porto di Augusta Fonte: Google Maps Tab Statistiche di traffico porto di Augusta Rinfuse liquide (migliaia t) Rinfuse solide (migliaia t) Contenitori (TEU) Ro-Ro (migliaia t) Altro (migliaia t) Totale (migliaia t) N. passeggeri (n) Di cui crocieristi (n) Fonte: Autorità Portuale di Augusta Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 99

100 Riconoscendo tali potenzialità la Regione ha destinato al porto di Augusta finanziamenti cospicui per il potenziamento delle banchine del porto commerciale e per l attrezzamento in un ottica di trasporto container. Un primo intervento di adeguamento e potenziamento del porto commerciale è stato ultimato nel 2005, consentendo in tale configurazione, di raggiungere una estensione dei piazzali destinati allo stoccaggio ed alla movimentazione delle merci di circa mq. ed una lunghezza operativa delle banchine di m. E stato inoltre realizzato un pontile RO. RO. con 2 accosti, di cui uno già operativo (il secondo accosto è stato ultimato nell ambito dei lavori di completamento dello stesso da parte del Consorzio ASI di Siracusa), mentre in atto sono stati completati gli iter di progettazione e burocratici relativamente ad ulteriori interventi di infrastrutturazione tra cui i più rilevanti per dotazione finanziaria riguardano la realizzazione di un nuovo terminal container per circa 79 milioni di Euro, il consolidamento delle banchine del porto commerciale per l attracco di mega-navi portacontainer per circa 38,7 milioni di Euro, nonché un intervento di potenziamento del porto commerciale per ulteriori 28,3 milioni di Euro. Tali interventi, che saranno completati tra il 2013 ed il 2014, unitamente all ampliamento dei piazzali, il cui costo è stimato al momento in 90 milioni di euro, e per il quale si prevede che la conclusione della progettazione e dell iter autorizzativi giunga a compimento nel corso del 2011, dovrebbero consentire al porto di Augusta di competere con i porti di media grandezza del Mediterraneo, mettendo a disposizione, aree attrezzate per Ro-Ro per circa metri quadri, aree attrezzate per merci alla rinfusa per circa metri quadri, e per movimentazione containers circa metri quadri, banchine per complessivi 2000 metri lineari e fondali che vanno dai 14 ai metri, idonei a ricevere il 75-80% delle navi che operano nel Mediterraneo. A dispetto degli interventi realizzati, il porto di Augusta non è tuttavia riuscito a tramutare la sua favorevole posizione strategica in un vantaggio competitivo e le infrastrutture realizzate non sono finora risultate funzionali all attivazione di una domanda aggiuntiva di traffico. A tal proposito appare significativo osservare come la tratta marittima Chioggia-Augusta-Malta, istituita nel Settembre del 2010, sia stata soppressa dopo appena tre mesi di sperimentazione, apparentemente a causa di un non sufficiente riempimento delle navi nella direzione sud-nord della tratta. Tale circostanza, induce quindi ad affermare con sufficiente certezza, che la politica di infrastrutturazione, così come le favorevoli condizioni di localizzazione e di connessione alle reti, non offrano di per se una garanzia di successo, specialmente laddove intervengano effetti di spiazzamento, come peraltro emerso nell ambito delle interviste effettuate ai referenti della Autorità Portuale di Augusta, secondo i quali, a dispetto delle più favorevoli condizioni logistiche dello scalo megarese, lo stesso non riesce a decollare a causa della concorrenza in atto con lo scalo etneo. Sul versante occidentale dell isola invece, il porto di Trapani, insieme a quello di Porto Empedocle e Pozzallo rientra nel cosiddetto sistema portuale del canale di Sicilia e del Tirreno Occidentale, la cui specializzazione riguarda i collegamenti internazionali con Africa e Spagna e quelli con le isole minori (Trapani per le Egadi e Pantelleria e Porto Empedocle per le Pelagie). Il porto di Trapani 59 dispone complessivamente di circa m di banchine per l'accosto di navi Ro/Ro, Lo/Lo e Multipurpose per operazioni commerciali di carattere nazionale/internazionale e per collegamenti che garantiscono il traffico passeggeri da e per le isole minori (Egadi, Ustica e Pantelleria), i porti del nord Africa e per la crocieristica (tab. 47). Il porto di Trapani è stato interessato da un rilevante complesso di interventi il cui costo complessivo ammonta ad oltre 60 milioni di Euro (tab. 48). 59 In base alla legge di riforma 84/94 il Porto di Trapani è classificato come scalo commerciale di interesse nazionale (2 a Categoria 1 a Classe) Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 100

101 Gli interventi, quasi totalmente realizzati, hanno riguardato sia il consolidamento e l adeguamento di banchine esistenti sia la realizzazione di nuove banchine, che hanno portato la lunghezza complessiva degli accosti dai precedenti metri lineari agli attuali metri circa; inoltre, sono state realizzate due dighe foranee a protezione dello specchio portuale che hanno praticamente raddoppiato la superficie di mare messa in sicurezza dal moto ondoso e dalle mareggiate. L intervento ha inoltre riguardato la sistemazione delle aree desinate alla cantieristica e la bonifica di vecchie infrastrutture site in area portuale. In anni recenti inoltre il porto di Trapani è entrato a far parte del circuito crocieristico, ancorché non sia possibile sostenere che gli interventi realizzati abbiano avuto un impatto in tal senso. Tab Porto di Trapani caratteristiche strutturali Banchina Lunghezza (m) Quota fondale al piede (m) Destinazione principale Sanità Ovest Pax Egadi Sanità Est Pax Pantelleria Garibaldi Crociere/Tunisia Dogana 177-4/5 Aliscafi Pax Marinella 306-3/5 - Sommergibile Isolella Nord Containers/traffico pesante Isolella Ovest 70-8 Traghetti Egadi Isolella Sud Cantieri navali Ronciglio Ronciglio Est Ro-Ro Rociclio Ovest Ro-Ro Fonte: Autorità Portuale di Trapani 60 Tab. 48 Porto di Trapani - Principali interventi infrastrutturali in APQ Accordo Titolo intervento Costo APQ 2001 Consolidamento e adeguamento banchine operative Costruzione banchina Isolella Costruzione edificio sede Polizia di Frontiera Lavori di completamento delle opere foranee Primo stralcio e di realizzazione delle banchine a ponente dello Sporgente Ronciglio Stato attuazione Avanzamento Fonte finanziaria Completato 100% In corso 54% Fonte: APQ Trasporto Marittimo Sistema di monitoraggio Applicativo Intese Statale (L.295/98) In corso 78% In corso 89% - Nell ambito dell ultimo aggiornamento dell Accordo di Programma Quadro (II Atto integrativo del 31/06/06) sono stati previsti ulteriori tre interventi infrastrutturali per un importo complessivo di Euro, dei quali una parte dedicati ad uno studio di fattibilità relativo alla realizzazione di un 60 L A.P. di Trapani è stata soppressa nel corso del 2007 Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 101

102 collegamento diretto tra il porto e l autostrada e mirato ad evitare che il traffico pesante transiti per il centro cittadino, e ad un altro studio di fattibilità, relativo al potenziamento di un piccolo ponte situato nell area del porto destinata ai traffici Ro-Ro. Tali interventi soffrono di un ritardo di attuazione, probabilmente in parte imputabile alla soppressione, nel 2007, dell Autorità Portuale. Gli interventi realizzati su Porto Empedocle hanno riguardato il riefficientamento funzionale della struttura portuale e la messa in sicurezza del porto, attraverso la realizzazione di alcune opere di presidio a mare. In generale, gli interventi risultano tutti realizzati e funzionali, ad eccezione di quello relativo al rifiorimento della mantellata del molo di ponente. Accordo APQ 2001 II Atto integrativo Tab. 49 Porto di Porto Empedocle Principali interventi infrastrutturali in APQ Titolo intervento Consolidamento ed adeguamento della banchina di attracco dei traghetti di collegamento con le isole Pelagie Rifiorimento mantellata del molo di levante Ristrutturazione delle pavimentazioni portuali e arredi banchine Lavori di rifiorimento della mantellata del molo di ponente del porto dalla prog. m alla prog. m Progettazione e realizzazione degli interventi finalizzati alla security portuale Costo intervento Stato attuazione Fonte: APQ Trasporto Marittimo Sistema di monitoraggio Applicativo Intese Avanzamento Fonte finanziaria In corso 79% Completato 100% Completato 94% In corso 0% In corso 0% - Un intervento particolarmente rilevante (non riportato in tabella), per quel che concerne il trasporto passeggeri, era quello relativo alla progettazione e agli interventi preliminari propedeutici alla realizzazione della stazione marittima e di strutture per la sosta passeggeri, che tuttavia, alla data dell ultimo monitoraggio disponibile, risulta sospeso. Ulteriori previsioni, inserite nell ambito dell ultimo addendum all APQ del 2006 riguardano invece l adeguamento del PRP ed interventi di studio e progettazione per il potenziamento delle opere a terra e di quelle a mare che tuttavia non registrano alcun avanzamento fisico, anche a causa della più recente sottoscrizione dell Atto aggiuntivo. Secondo le previsioni del Piano attuativo sul trasporto marittimo, il sistema portuale in questione risulta completato da Pozzallo, il cui ruolo futuro è stato tuttavia subordinato ad una verifica dei risultati che saranno conseguiti al 2015 nella realizzazione di importanti opere, quali la realizzazione del ponte (di Messina) ferroviario e autostradale, il raddoppio della tratta Messina- Catania, il potenziamento della tratta Catania Bicocca-Siracusa, l elettrificazione della tratta Siracusa-Pozzallo. Se tali interventi saranno portati a termine infatti, secondo le previsioni della pianificazione regionale, il porto di Pozzallo potrebbe assumere un ruolo di grande competitività rispetto ai traffici che attraversano da est a ovest il bacino del Mediterraneo, ponendosi a servizio del transhipment per la rotta da Suez a Gibilterra. Pur a fronte di tali ambiziose previsioni, nell ambito dell APQ trasporto Marittimo il porto Pozzallo è stato interessato solo dalla realizzazione di un nuovo antemurale di sottoflutto a completamento della configurazione portuale e all escavazione dei fondali, interventi tuttavia annullati. Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 102

103 Fin qui gli interventi sui porti principali, inseriti in una logica di sviluppo di sistema. Non si può comunque trascurare il fatto che l APQ trasporto marittimo ha interessato anche un numero significativo di porti regionali, e tra essi quelli delle isole minori, in ragione della rilevante funzione di servizio sociale che essi svolgono nel garantire la continuità territoriale. In tal senso, ai fini di questa indagine, è interessante approfondire in che modo gli interventi programmati abbiano contribuito al tale particolare caratteristica di accessibilità territoriale. Nella tabella sotto riportata vengono riportate le destinazioni situate nelle isole minori raggiungibili dai principali scali siciliani. Tab Collegamenti Sicilia - Isole minori di Siremar S.p.A Trapani Palermo Milazzo Porto Porto Empedocle Fonte: Siremar S.p.A. Destinazioni nazionali e vv. Pantelleria Levanzo Marittimo Favignana Ustica Vulcano Lipari Salina Rinella Filicudi Alicudi Panarea Stromboli Ginostra Napoli Linosa Lampedusa Gli interventi programmati hanno riguardato, in via principale, opere di protezione degli scali e di potenziamento degli attracchi. Più in dettaglio, gli interventi realizzati sulle isole minori delle Egadi, relativi al completamento delle opere foranee dei porti di Favignana e Marettimo hanno consentito, almeno parzialmente, la messa in sicurezza delle strutture isole esistenti, garantendo una maggior sicurezza in fase di attracco in un più ampio spettro di condizioni meteo marine e la riduzione del numero di giorni in cui il servizio di collegamento risultava sospeso a causa delle avverse condizioni meteo. Sulla base delle informazioni raccolte, tuttavia, è emerso che gli interventi realizzati non sono stati risolutivi delle problematiche esistenti, e che pertanto sono risultati sol in parte efficaci. Gli interventi programmati sul porto di Pantelleria risultano invece realizzati solo in parte. In particolare, sono stati completati la pavimentazione portuale e la messa in sicurezza della diga foranea esistente, mentre il prolungamento della diga foranea e la costruzione di un molo di sottoflutto a protezione dello specchio portuale dalle mareggiate sono in questa fase sospesi. In tal senso l accesso al porto è consentito solo in condizioni meteo favorevoli. In relazione agli interventi realizzati sui porti dell arcipelago delle Eolie e quelli sulle isole Pelagie, gli stessi, che hanno riguardato il complesso delle isole facenti parte dei due arcipelaghi, e sulla base dei dati relativi all ultimo monitoraggio disponibile per entrambi emerge un avanzamento solo parziale. Allo stato attuale, sebbene non sia stato possibile reperire dati statistici relativi al numero di giornate in cui il collegamenti con le isole minori non siano stati espletati a causa delle avverse condizioni meteo-marine, si può ritenere, dato il generale parziale avanzamento degli interventi, l atteso miglioramento dell accessibilità delle isole minori non sia stato realizzato. Di seguito si riportano gli interventi programmati per il potenziamento della portualità delle isole minori. Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 103

104 Accordo APQ 2001 APQ 2001 Anno di finanziamento Tab. 51 Isole minori - Principali interventi infrastrutturali Localizzazione Titolo intervento Costo Isole Pelagie Isole Eolie Lavori di realizzazione di tratto della banchina nella Cala Salina e Cala Palma 3 stralcio 2 lotto a Lampedusa Lavori di potenziamento dell'attracco di Cala Pozzolana a Linosa Lavori di potenziamento degli attracchi di Scalo Vecchio e di Cala Mannarazza a Linosa Opere di messa in sicurezza dei porti delle isole Eolie Opere di messa in sicurezza del porto di Lipari Marina corta rifiorimento mantellata, ecc Opere di messa in sicurezza del porto di Lipari Canneto adeguamento pontile protezione civile Isola di Lipari Porticello.Adeguamento Pontile (prolungamento, sistemazione in radice) dragaggio fondali Porto Isole Eolie - Opere per la messa in sicurezza dei porti Isola di Lipari Pignataro - Consolidamento molo foraneo, realizzazione molo sottoflutto e banchinamento. Isola di Vulcano Porto Levante Sistemazione molo foraneo (prolungamento, consolidamento attuale testata, rifiorimento mantellata), collegamento tra banchina portuale e radice pontile attracco aliscafi Isola di Vulcano Poro Ponente - Adeguamento pontile protezione civile e antistanti fondali per consentire attracco navi. Isola di Vulcano- Gelso - Adeguamento pontile protezione civile e antistanti fondali per consentire attracco navi Isola di Filicudi Prolungamento molo lato est ed allargamento testata, sistemazione banchina di riva,protezione dalle mareggiate della strada di accesso del porto Isola di Alicudi- Prolungamento molo, livellamento fondali Isola di Panarea -Allargamento testata lato nord, realizzazione di opere di difesa del pontile di attracco nonchè potenziamento attracco alternativo in loc. Iditella. Isola di Stromboli - Scari - Consolidamento testata pontile, sostituzione impalcato tratto a giorno, adeguamento quote Stato attuazione Avanzamento In corso 99% In corso 0% In corso 52% Annullato Sospeso 60% Completato 100% In corso Nd Sospeso 20% Sospeso 85% Sospeso 87% In corso 90% Sospeso 90% Sospeso 2% Sospeso Completato 100% Fonte finanziari a POR POR POR POR POR POR POR POR POR POR POR POR % POR POR Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 104

105 APQ 2001 APQ 2001 APQ 2001 II Atto integrativo pontile e poggia portellone per attracco navi Isola di Stromboli - Ficogrande- Ristrutturazione molo POR Sospeso 8% esistente POR Sospeso 0% Isola di Stromboli - Lazzaro.Adeguamento moletto sbarcatoio Isola di Salina Leni Rinella Adeguamento molo foraneo POR (consolidamento testata, prolungamento, rifiorimento In corso mantellata, arredi portuali), consolidamento banchina di riva 2006 Isola di Salina - Adeguamento strutture banchina di riva per POR In corso 100% consentire dragaggio fondali a m.s.m Isola di Salina - Lavori di riqualifica e di adeguamento delle Statale opere foranee, delle banchine, dello scalo di alaggio e dei In corso 0% (L208/98) fondali dell'approdo di Scalo Galera del comune di Malfa 1999 Porto di Vulcano - Lavori urgenti per la sostituzione del Completato grigliato nella passerella del pontile di attracco degli aliscafi. 100% L.R. 23/ Leni - Isola di Salina - Lavori urgenti di riempimento delle Statale sgrottature esistenti e ripristino funzionale del Porto di Completato 100% (L.64/86) Rinella Malfa - Isola di Salina - Riabilitazione della scogliera posta a protezione della piazzetta della radice del molo sopraflutto Completato 100% L.R. 23/69 dello scalo Galera Lipari - Realizzazione di attracco aliscafi sull'esistente pontile a giorno in località Sottomonastero Completato 100% L.R. 23/69 POR Sospeso 40% Completamento opere foranee del porto di Favignana Isole Egadi POR Completato 100% Completamento opere foranee del porto di Marettimo Lavori di messa in sicurezza e consolidamento del molo di Statale sopraflutto dalla progressiva ml.260,30 alla progressiva Completato 100% (L.208/98) ml.613, Pantelleria Costruzione del molo di sottoflutto Sospeso Lavori di costruzione per il completamento della diga Statale Sospeso foranea (L.208/98) 2003 Rifiorimento e rafforzamento mantellata diga foranea fra le progr. m 0,00 e Completato 100% Ustica Fonte: APQ Trasporto Marittimo Sistema di monitoraggio Applicativo Intese Porto di Ustica (PA) - Completamento porto S.Maria Ustica. Interventi di definizione delle opere di accosto per le navi traghetto in località S. Maria Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici Sospeso In corso 0% Statale (L.208/98)

106 A margine dell analisi svolta sulla portualità appare utile proporre una lettura di sintesi di quanto osservato, tenendo conto anche delle evidenze fornite da altri parti del complessivo lavoro di analisi. L esame dettagliato delle realizzazioni finanziate negli ultimi anni nel settore del trasporto marittimo ha in definitiva mostrato una serie di casi di buona performance e diversi risultati non soddisfacenti. Se alcuni interventi significativi sono stati portati a termine, almeno in larga parte, ponendo le condizioni per promuovere una più incisiva e sistematica politica commerciale di attrazione dei traffici, soprattutto nell ambito del trasporto merci Ro-Ro, resta da valutare se l attuale configurazione infrastrutturale sia conforme all ulteriore sviluppo dei porti principali e alla creazione dell auspicata rete di sistemi portuali regionali. Grazie anche agli interventi finanziati nell ambito della politica regionale alcuni porti stanno orientandosi verso una maggiore specializzazione, privilegiando aree funzionali maggiormente consone alla natura dei porti specifici. I porti storici Palermo e Messina si stanno specializzando nel traffico crocieristico/passeggeri, mentre Termini Imerese e Tremestieri nel Ro-Ro. Tuttavia, appare evidente che le soluzioni adottate non sono esclusive anche per ragioni commerciali. La carente attrazione di domanda specializzata ha finora imposto ai principali porti siciliani un orientamento multifunzionale che le stesse Autorità Portuali hanno dichiarato essere più consono alle prospettive di crescita dei singoli scali. Tale logica d azione, tuttavia, rischia di penalizzare la logica di sistema prevista dalla pianificazione regionale e di limitare i benefici arrecabili dai già cospicui investimenti finanziati negli ultimi anni. Appare poi evidente che laddove si riesce ad operare efficacemente in un ottica di sistema, come segnala il caso di Palermo - Termini Imerese, i vantaggi finiscono per essere ripartiti tra tutti gli scali. In quest ottica, oltre alla cooperazione tra gli scali appartenenti allo stesso sistema portuale, può risultare decisiva una cooperazione mirata tra i diversi scali rispetto ai vari segmenti di domanda (in particolare crocieristico e Ro-Ro). Dalle informazioni raccolte si rilevano elementi conoscitivi che confermano anche l importanza di collegare i porti e le aree retrostanti con le reti lunghe. E stato segnalato, ad esempio, che il completamento dell autostrada Catania - Siracusa, realizzato nell ambito dell attuazione della politica regionale comunitaria (PON Trasporti ) sta producendo importanti riflessi sull articolazione dei flussi del traffico merci a livello regionale, rendendo in prospettiva più competitivo il porto commerciale di Augusta come terminale Ro-Ro. Come già emerso dall analisi dell efficacia degli interventi finanziati dal APQ Merci e logistica, risulta essenziale che la Regione adotti in via sistematica una visione strategica della propria portualità e del ruolo che ad essa vuole affidare, programmando gli interventi sui nodi in maniera integrata con la pianificazione degli interventi sulle reti e agendo anche con provvedimenti di supporto e stimolo in grado di favorire l intermodalità (ad esempio eco bonus). Dal momento che un numero non trascurabile di porti siciliani svolgono anche una essenziale funzione sociale nell assicurare collegamenti stabili con le isole minori, non si può tuttavia rilevare che sotto tale profilo gli anni più recenti hanno consentito di risolvere solo in parte i vincoli esistenti. L elevato numero di investimenti finanziati sembra infatti rispondere allo stato attuale più ad una logica di intervento ancorata alla risoluzione di casi specifici che non ad una sistematica opera di adeguamento strutturale. Sotto tale profilo emerge anche una carente pianificazione a livello dei singoli porti (gli interventi realizzati hanno spesso assunto a riferimento Piani Regolatori Portuali datati di decenni) che palesa la necessità di intervenire con un azione mirata di indirizzo e regia a scala regionale. Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 106

107 3.5 La promozione di migliori condizioni di mobilità delle persone nelle aree metropolitane Il sostegno alla realizzazione di reti e nodi infrastrutturali in grado di favorire migliori condizioni di mobilità delle persone nelle aree urbane di rango metropolitano costituisce, oltre che un ambito di intervento rilevante nell alveo di più ampie strategie di potenziamento del sistema dei trasporti, un tassello fondamentale per l attuazione di efficaci politiche di sviluppo urbano. La dotazione di una rete di trasporti pubblici locali efficiente può essere vista, in tal senso, come un infrastruttura abilitante per determinare il successo dei processi di crescita economica delle aree urbane e condizioni di vita di qualità per i residenti. Alla possibilità di muoversi velocemente e in maniera confortevole all interno delle città si legano, in misura significativa, sia le potenzialità di sviluppo degli scambi commerciali sia il rafforzamento delle interazioni sociali. In estrema sintesi, si può sostenere che uno dei fattori più rilevanti che conferiscono a città di rango metropolitano sotto il profilo demografico la possibilità di assumere funzioni produttive e sociali di pari importanza è dato proprio dallo sviluppo di una dotazione di infrastrutture di trasporto e di servizi per la mobilità in grado di consentire spostamenti collettivi di numeri significativi di city users a velocità di marcia elevata, sul corto e sul medio raggio, in funzione delle esigenze di pendolarismo tipiche delle aree urbane che svolgono funzioni produttive e/o direzionali avanzate. D altra parte, le città in quanto tali costituiscono anche dei nodi nevralgici del sistema di trasporto di lungo raggio. Per tutte queste ragioni, si può affermare che la crescita urbana influenza la configurazione dell offerta di trasporto pubblico e ne è a sua volta fortemente influenzata. Sebbene il riconoscimento dell importanza di tali elementi per lo sviluppo delle città possieda basi conoscitive e scientifiche consolidate, ciò non ha impedito alle città italiane e, ancora di più alle città di rango metropolitano della Sicilia, di svilupparsi negli scorsi decenni senza alcun riguardo agli scenari di evoluzione della domanda di trasporto, sia delle persone che delle merci. Una adeguata considerazione della dinamica di sviluppo della domanda di trasporto avrebbe dovuto indurre da tempo investimenti pubblici massicci e sistematici nello sviluppo delle linee su rotaia, le uniche in grado di consentire il soddisfacimento delle crescenti esigenze collettive di mobilità e il contemperamento delle non meno rilevanti necessità di salvaguardia dell ambiente e, strettamente connesse a queste, di tutela della salute pubblica. E un dato di fatto, tuttavia, che le città italiane, e in questo le città siciliane non sono diverse dal resto del paese, manifestano sotto tale profilo un gap rilevante se paragonate ad altre realtà urbane europee; un gap, vale aggiungere, che difficilmente le nostre città potranno nei prossimi decenni colmare facilmente, dati i sempre più stringenti vincoli di finanza pubblica e le difficoltà poste da uno sviluppo urbanistico che potremmo benignamente definire disordinato. Dato tale scenario, nel lavoro che in questo Rapporto viene sintetizzato, trascurando volutamente le interrelazioni esistenti tra crescita delle città ed efficienza del sistema di trasporto delle merci, e volendosi il valutatore porre una domanda più specifica, si è soffermata l attenzione sull analisi delle prospettive di sviluppo delle abitudini di mobilità personale nelle tre aree metropolitane della Sicilia, Palermo, Catania e Messina. Non rientrando tra le finalità della valutazione l analisi di efficacia delle strategie di mobilità urbana delle tre città, dettate sia da scelte politiche locali che da un quadro normativo esogeno al contesto, l attività di valutazione ha preso in esame tale prospettiva essenzialmente alla luce di quanto la politica regionale dei trasporti finanziata nel periodo aveva previsto di realizzare nell ambito delle tre aree urbane. In tale ambito, infatti, il POR e l APQ Trasporto ferroviario avevano individuato agli inizi del decennio interventi infrastrutturali di significativa portata dal punto di vista finanziario e di dichiarata rilevanza strategica per il futuro assetto delle condizioni di mobilità urbana delle tre città. Il Piano Direttore, venuto alla luce nel 2002, ma i cui indirizzi strategici erano già stati tradotti in progetti specifici nella programmazione operativa avviata con il concorso finanziario del FESR e Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 107

108 del FAS, aveva definito gli interventi prioritati sui sistemi metropolitani, individuandoli nel potenziamento e ammodernamento delle linee ferroviarie nelle aree comprensoriali di Palermo, Catania e Messina. Più in particolare, il Piano Direttore assegnava ai programmi di intervento pubblico, in quella fase prossimi all avvio, obiettivi realizzativi piuttosto ambiziosi. In particolare, per le aree di Palermo e Catania si prevedeva il completamento del raddoppio dei binari, la realizzazione di diverse fermate, includendo il collegamento con i rispettivi aeroporti, e l adeguamento delle tecnologie a supporto della circolazione dei treni. Stessi interventi erano previsti per l area di Messina, a meno del raddoppio del binario in quanto già realizzato. Nell insieme, recitava il Piano Direttore si trattava di opere finalizzate a conferire alla linea ferroviaria la necessaria funzione di asse di riferimento per il complessivo assetto della mobilità dei comprensori attraversati, e pertanto di elevata utilità ai fini della preservazione dell ambiente e della decongestione delle reti stradali urbane ed extraurbane, ed il livello di priorità dei relativi finanziamenti è stato determinato in funzione di tali benefici nonché dello stato di avanzamento della progettazione. Inoltre, lo stesso Piano Direttore, in attuazione della delega conferita alla Regione dalla legge 15 marzo 1997 n. 59, art. 4, comma 4, nonché del D.Lgs. 19 novembre 1997, n. 422, modificato dal D. Lgs. 400/99, riconosceva al trasporto pubblico locale un ruolo fondamentale per assicurare ai cittadini e alle imprese la migliore accessibilità e la fruibilità del territorio regionale. A tal fine, stabiliva anche che la Regione avrebbe perseguito tale obiettivo avviando iniziative atte a garantire: la realizzazione di un sistema integrato della mobilità e delle relative infrastrutture, anche attraverso la valorizzazione del trasporto ferroviario, che assume, proprio per le sue peculiarità, il ruolo portante sulle direttrici di maggior traffico ; l integrazione tariffaria tra i modi, i tipi ed i vettori del trasporto.. Gli strumenti operativi di finanziamento (POR e FAS) costituivano, come già accennato, il mezzo principale per realizzare nelle aree urbane il previsto sistema integrato della mobilità e delle infrastrutture. Allo scopo i due programmi di spesa pubblica identificavano chiaramente gli interventi prioritari nei seguenti: ulteriore ammodernamento e riqualificazione della Ferrovia Circumetnea, con la realizzazione delle tratte Galatea Giovanni XXIII, Giovanni XXIII Stesicoro, Borgo Nesima, Nesima/Fontana - Fontana/Monte Po - Monte Po/Misterbianco Zona industriale Misterbianco zona industriale/misterbianco centro. realizzazione del sistema di trasporto pubblico su rotaia a mezzo MetroTram, come integrazione funzionale per la chiusura dell anello ferroviario di Palermo, realizzando un sistema di circolazione promiscuo su ferro su linea ferroviaria e su linea tranviaria; potenziamento della relazione ferroviaria tra la stazione centrale di Messina e Giampilieri (ultima frazione del versante sud del territorio comunale) mediante la realizzazione di una Metroferrovia, con la realizzazione di fermate in linea e l attrezzaggio tecnologico delle fermate esistenti e dell intera tratta ferroviaria, nonché con l adeguamento della viabilità interessata agli itinerari di arrivo e partenza da e per le fermate. Dal punto di vista finanziario l ammontare degli investimenti previsti per la realizzazione dei tre interventi era pari ad oltre 541 Meuro. Rispetto a tali previsioni, l analisi delle realizzazioni e dei risultati conseguiti mostra come la strategia attuata presenti, come in altri ambiti attuativi della policy, un deficit di implementazione e, come conseguenza, risultati non in linea con le attese sotto il profilo degli effetti sui destinatari finali degli interventi. Degli interventi previsti solo uno, la metro ferrovia di Messina, è stato realizzato integralmente e nei tempi previsti. Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 108

109 La realizzazione dell intervento programmato inizialmente nell ambito della misura 5.04 del POR in relazione al potenziamento del percorso urbano della Circumetnea è apparsa subito di difficile fattibilità tecnica nei tempi previsti dalla programmazione comunitaria. Tali criticità, infatti, hanno determinato ritardi nella fase di realizzazione delle opere relative alla Tratta urbana Galatea- Giovanni XXII-Stesicoro e Borgo-Nesima-Misterbianco Centro che non sono state rese funzionali alla data del 30/06/2009 e, pertanto, sono state considerate a cavallo con la nuova programmazione. Conseguentemente è stato aggiornato un nuovo formulario Grandi Progetti - in conformità a quanto previsto dall art. 40 del Regolamento (CE) 1083/2006 il quale è stato notificato alla Commissione nel dicembre del Analogo discorso per la Tratta extraurbana Paternò-Adrano che, invece, sarà completata facendo ricorso alle risorse nazionali della Legge 910/86 della Legge 341/95 e della legge 611/96. Inoltre, con le risorse liberate del POR Sicilia è stato finanziato l'armamento e le tecnologie di linea della tratta. Per quanto concerne Palermo, poi, i lavori della metroferrovia (tram) hanno avuto inizio solo nel settembre del 2007, dopo difficoltà di diversa natura. Dei tre interventi, assume maggiore importanza quello di Catania, non solo in ragione della notevole rilevanza finanziaria, ma soprattutto in quanto unico esempio in Sicilia, ancora oggi, di significativo investimento pubblico sulla realizzazione di sistemi di trasporto di massa su rotaia, con caratteristiche di metropolitana. A tale riguardo, sebbene non sia stato possibile svolgere la prevista indagine campionaria sulla popolazione residente nell area metropolitana di Catania, finalizzata a testare l efficacia finale dell investimento portato a termine alla data del presente Rapporto e le potenzialità legate agli investimenti in corso, le informazioni raccolte sul campo, attraverso interviste mirate con testimoni privilegiati e l osservazione diretta della funzionalità dell infrastruttura, hanno comunque permesso di analizzare le caratteristiche del progetto e la rilevanza degli investimenti realizzati. Fig. 17 Veduta aerea dello sviluppo della tratta urbana della FCE Fonte: Ferrovia Circumetnea La metropolitana di Catania è una linea ferroviaria a scartamento normale, a trazione elettrica e con Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 109

110 alimentazione a 3000 V, gestita dal commissario governativo della Ferrovia Circumetnea. La scelta iniziale di adottare tali standard infrastrutturali viene fatta sin dall inizio in previsione di una estensione della rete nelle zone extraurbane e per consentire un eventuale interscambio di convogli con la rete RFI. Il tratto attualmente in servizio è di 3,8 km e ricalca, parte in sotterraneo a doppio binario e parte in superficie a semplice binario, l'originario percorso urbano di superficie della FCE. Altri 5 km di nuova linea sono in corso di esecuzione e a questi si aggiungono ulteriore 10,6 km di prolungamento in fase di progettazione avanzata. Una breve cronistoria delle tappe di realizzazione della metropolitana di Catania dalla sua nascita fino ad oggi consente di inquadrare nel giusto contesto le realizzazioni finanziate nel periodo preso in esame dalla valutazione. Un primo elemento da sottolineare riguarda il fatto che la nascita della metropolitana di Catania è stata determinata da circostanze contingenti favorevoli più che da una vera consapevole strategia di potenziamento del sistema di mobilità urbana della città. Dalla fine degli anni sessanta, come conseguenza dell'incremento del traffico veicolare cittadino, si manifestava infatti una crescente insofferenza da parte dei cittadini/automobilisti per il percorso urbano della Ferrovia Circumetnea che dal porto, dopo aver costeggiato i binari della stazione centrale delle FS, attraversava diagonalmente la città al centro del Corso delle Province fino a giungere alla Stazione Borgo. La ferrovia rischiò di essere soppressa e per tappe successive si provvide alla limitazione del capolinea a Corso Italia nel cuore della città moderna. Permanendo le difficoltà di attraversamento dei trenini e aumentando la pericolosità della promiscua convivenza con i veicoli su strada si arrivò alla decisione di progettare l interramento del tracciato ferroviario cittadino. Da lì a poco si arrivò all'idea di farne una vera e propria linea metropolitana. Alla fine degli anni ottanta hanno così inizio i lavori del primo tratto di metropolitana, da Borgo a Porto (per una lunghezza di 3,8 km e 6 stazioni), che viene inaugurata nel giugno Rispetto al tracciato complessivo la tratta tra Galatea e Porto è a binario unico ed emerge in superficie dopo aver sottopassato la linea ferroviaria FS risalendo ed affiancandosi ad essa lungo il percorso antico a scartamento ridotto. La stazione di Borgo funge da interscambio con l'omonima stazione della Ferrovia Circumetnea, mentre la fermata Stazione FS funge da interscambio con la stazione di Catania Centrale della Rete Ferroviaria Italiana. Alla realizzazione di tale tratta ha fatto seguito negli anni la progettazione di diversi altri prolungamenti; tuttavia, a distanza di oltre 10 anni dall entrata in esercizio della tratta Borgo-Porto, nessuno di essi è stato portato a termine. Attualmente le corse sono cadenzate ogni 15 minuti e il percorso completo ha una durata di 10 minuti. Il numero di viaggiatori non è ancora consono agli standard di una moderna linea di metropolitana anche se negli ultimi anni si è registrata una costante crescita. Dai dati forniti dalla società che gestisce la metropolitana risulta che dai 136 mila passeggeri annui del 2000 si è passati a 786 mila del Le ragioni principali del sottoutilizzo dell infrastruttura sono da ricercarsi in primo luogo nella limitata estensione del tracciato, ma anche nella mancanza di integrazione con gli altri sistemi di trasporto urbano ed interurbano dell'area catanese e nella mancata realizzazione di parcheggi di interscambio a supporto delle fermate in esercizio (ad esempio, alla fermata Borgo il previsto parcheggio "Narciso" non è stato realizzato61). Un ulteriore punto di debolezza dell attuale configurazione della metropolitana deriva poi dal fatto che l avvenuta trasformazione della vecchia FCE in metropolitana, rispettando il tracciato esistente nato nel secolo precedente per rispondere ad esigenze prettamente commerciali non ha portato ad una ottimale dislocazione della linea all interno del tessuto urbano, limitandone la funzione di servizio. Come accennato, il completamento della prima tratta è stato seguito, senza quasi soluzione di 61 E invece funzionante un parcheggio scambiatore a Nesima a supporto dell'attuale stazione FCE, che in previsione servirà la omonima fermata di metropolitana di prossima apertura. Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 110

111 continuità, dalla progettazione e dal successivo affidamento di un primo prolungamento. Le tratte interessate sono la Galatea-Giovanni XXIII-Stesicoro per una lunghezza di 1,9 km e 2 nuove stazioni e la Borgo-Nesima (3,1 km di lunghezza e 4 stazioni previste). Superati ormai gli ostacoli di natura tecnica legati alla realizzazione del nuovo tracciato, che hanno determinato dei rilevanti ritardi rispetto ai cronogrammi iniziali (in special modo in relazione ai lavori sulla tratta Galatea - Giovanni XXIII, rimasti sospesi per circa tre anni, dal 2003 al 2006), stando alle previsioni della FCE, questo primo prolungamento può considerarsi ormai vicino all entrata in esercizio. Promuovendo un nuovo tracciato, più coerente con le esigenze di sviluppo urbanistico della città e portando l estensione della rete a 8,8 km e le stazioni servite da 6 a 12, tale prolungamento dovrebbe allentare alcune delle debolezze prima citate. L apertura delle stazioni di Nesima e di Stesicoro consentirà alla metropolitana di accrescere significativamente la propria funzione di servizio di mobilità urbana, permettendo da una parte un rapido accesso ad una delle principali strutture ospedaliere della città (il nuovo Garibaldi) e, dall altra, il raggiungimento del cuore del centro storico della città. Oltre alle citate tratte attualmente in via di completamento sono poi in fase di progettazione due ulteriori prolungamenti. Il primo riguarda la tratta da Nesima a Misterbianco e il secondo la tratta Stesicoro- Aeroporto. La tratta di 3.9 km Nesima - Misterbianco (4 stazioni), il cui finanziamento come già evidenziato era stato previsto con i fondi del POR Sicilia 2000/2006 (104,32 Meuro) è attualmente allo stato di progettazione definitiva, avendo ricevuto l approvazione da parte del Ministero delle Infrastrutture e Trasporti. In relazione alla tratta Stesicoro - Aeroporto (di estensione pari a 6,7 km, con 8 stazioni), si rileva che il progetto ha ricevuto una prima approvazione da parte del CIPE nel 2006, ricevendo il finanziamento di un primo lotto, di 1,2 km (con 2 stazioni), per un investimento pari a 90 M. Se questo è il quadro delle realizzazioni riguardanti la metropolitana di Catania propriamente detta, non va trascurato il ruolo degli investimenti finanziati negli ultimi anni sulla tratta extra-urbana della ferrovia FCE. Tale ferrovia, infatti, avendo cambiato nel tempo la propria funzione, da rete di supporto ai traffici commerciali che originavano dall hinterland di Catania e che avevano come terminale il porto, a rete di collegamento con il centro utilizzata dai city users residenti nella cintura metropolitana, ambisce a rafforzare il proprio ruolo, sia in quanto naturale prolungamento della tratta urbana verso i centri etnei, sia in relazione alle potenzialità di intersezione con altre linee ferroviarie esistenti, già in uso o da riattivare in funzione turistica. In questo senso, l avvenuto ammodernamento della tratta extra-urbana della FCE Paternò - Adrano, reso possibile dal finanziamento del POR , si presta ad essere considerato un risultato non secondario. Attraverso tale intervento si è provveduto ad adeguare 15 km di linea e 10 stazioni (di cui 5 realizzate ex-novo). Tale intervento assume rilevanza anche in prospettiva, in ragione dell esistenza di una nuova progettazione specifica rivolta a consentire l adeguamento della tratta extra-urbana che da Paternò dovrà condurre alla prevista stazione della metropolitana di Misterbianco Centro. La tratta in questione, considerata la 3ª fase del prolungamento dell'attuale linea 1, è attualmente in attesa di finanziamento e dovrebbe sostituire del tutto l'attuale tracciato a scartamento ridotto della Ferrovia Circumetnea, permettendo in tal modo la definitiva saldatura tra il vecchio tracciato extraurbano e la nuova metropolitana. In definitiva, analizzando le realizzazioni finanziate a partire dal 2000 e i risultati conseguiti fino alla data del presente Rapporto si giunge alla conclusione che gli investimenti promossi non hanno finora accresciuto significativamente la propensione dei catanesi ad avvalersi della metropolitana per gli spostamenti in ambito urbano. Il giudizio sull utilità degli investimenti realizzati va tuttavia sospeso e una valutazione finale posticipata quanto meno al momento in Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 111

112 cui entreranno in esercizio le altre tratte che interessano più strettamente l ambito urbano. In altri termini, nel caso specifico va considerato che l utilità sociale dell infrastruttura potrà essere verificata allorché saranno completati le tratte attualmente in esecuzione o in fase di progettazione avanzata. Il definitivo salto di qualità dovrebbe essere rappresentato soprattutto dal prolungamento della rete, da un lato fino a Misterbianco località che svolge una importante funzione produttiva e commerciale strettamente connessa all ambito urbano e, dall altro, fino all aeroporto di Fontanarossa. Quest ultimo collegamento potrebbe consentire alla metropolitana di assolvere anche ad una importante funzione di collegamento extra-urbano, in un ottica di integrazione tra nuove reti e nodi e reti esistenti. Allorché si realizzerà tale connessione, il collegamento già in essere tra la metropolitana e la stazione FS di Catania Centrale potrebbe infatti consentire una nuova modalità di accesso all aeroporto per il bacino di utenza extra-provinciale, se debitamente supportato dall attivazione di servizi mirati sulle tratte Milazzo Messina Taormina Catania e Siracusa- Catania, accrescendo in maniera esponenziale l utilità sociale dell infrastruttura e articolando le opzioni di accesso ai poli di attrazione turistica esistenti nel raggio di km (dalle isole Eolie al Val di Noto). Risulta evidente, tuttavia, che un progetto di così larghe vedute, specie in un periodo di forte razionalizzazione della spesa pubblica, dovrà fare i conti con severe procedure di fattibilità economico-sociale e ricevere il sostegno necessario solo in presenza di una precisa e coordinata volontà politica, mirata a realizzare un sistema di trasporto pubblico incentrato su una forte integrazione tra le reti e i nodi da una parte e tra i servizi dall altra. Il secondo progetto di potenziamento delle infrastrutture di trasporto mirato a sostenere migliori condizioni di mobilità nelle aree urbane e finanziato nel periodo preso in esame dalla presente esercizio valutativo concerne la realizzazione nella città di Palermo di una metroferrovia e delle opere necessarie alla chiusura del cosiddetto anello ferroviario. Il progetto per la realizzazione di una metroferrovia nella città di Palermo, approvato nel 2005, prevede la costruzione di tre differenti linee, per un percorso di 15 km circa e 46 fermate, che si prefiggono lo scopo di avvicinare le periferie al centro cittadino e più in particolare alle stazioni del passante ferroviario 62. La linea 1 unirà il quartiere di Roccella alla stazione di Palermo Centrale, mentre le linee 2 e 3 avranno parte del percorso sovrapposto: la linea 2 condurrà dal quartiere Borgo Nuovo alla stazione Notarbartolo, e la linea 3 condurrà dal quartiere San Giovanni Apostolo alla stazione Notarbartolo, come la linea 2, attraversando in parte la circonvallazione. Per quanto riguarda la linea 3, è allo studio un prolungamento fino a Via Ernesto Basile, così da poter avere maggior interscambio con gli autobus e il passante ferroviario e collegare anche l'università. È prevista quindi una forte integrazione delle linee dei tram con le stazioni del servizio ferroviario metropolitano. La linea 1 non incrocia in alcun punto le linee 2 e 3 pertanto sono previsti 2 depositi diversi. Trattandosi di un appalto integrato, la progettazione delle varie parti procede seguendo iter e tempi differenti. Per il completamento dei lavori sono infatti previsti 44 mesi per la linea 1, 48 mesi per la linea 2 e 52 mesi per la linea 3. L'inizio effettivo dei lavori, dopo due diverse false partenze avvenute nel 2006, è datato settembre 2007, pertanto l'apertura completa del servizio è prevista per l'ottobre del 2012, mentre un'apertura parziale in pre-esercizio della linea 1 è prevista per la fine del Per maggiori dettagli sul progetto passante ferroviario si rinvia al corrispondente box che descrive il Grande Progetto. Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 112

113 Fig. 18 Schema grafico del progetto della metroferrovia di Palermo Fonte: sito internet Sempre nella città di Palermo e strettamente connesso alla realizzazione della tranvia è l intervento relativo al completamento dell anello ferroviario. L'anello è una rete ferroviaria di rango metropolitano, in parte già funzionante, destinata ad essere integrata con il passante ferroviario e con la rete tranviaria in corso di realizzazione. L intervento finanziato dall APQ Trasporto ferroviario prevede il completamento dell infrastruttura, con la realizzazione di 3 km di nuova linea, che andranno ad aggiungersi ai 4 km già in esercizio. L'intera tratta è a binario unico e rimarrà tale anche al completamento dei lavori poiché a causa della brevità del percorso sarà possibile effettuare un giro completo della linea in circa 15 minuti. Allo stato attuale i lavori sono in corso su un primo lotto di 1,7 km, mentre sui restanti 1,3 km, sulla base delle informazioni raccolte, si dispone della progettazione esecutiva. Il terzo progetto finanziato nel periodo preso in esame dalla valutazione riguarda la realizzazione a Messina dell intervento di adeguamento della esistente linea ferroviaria Messina - Catania, su una tratta suburbana di 16 km, dalla stazione di Messina Centrale fino a Giampilieri (ultima frazione in direzione sud del Comune di Messina). L adeguamento strutturale e tecnologico che ha interessato la linea e la riattivazione di 8 fermate ubicate presso le vecchie sottostazioni di servizio esistenti sulla tratta oggetto di intervento, sono stati finalizzati a consentire l attivazione di un servizio di metro ferrovia, a servizio dei residenti nella fascia suburbana meridionale della città. Grazie al progetto è stato ripristinato sostanzialmente il vecchio servizio ferroviario FS e le fermate che venivano svolte dai treni locali sulla linea Messina-Catania fino alla fine degli anni settanta, soppresse con la costruzione del doppio binario fino a Giampilieri. In particolare, sono state costruite 5 nuove fermate: San Paolo, Ponte Schiavo, Ponte S. Stefano, Mili Marina, Fiumara Gazzi, mentre le stazioni esistenti di Contesse, Tremestieri, Galati e Giampilieri sono state in parte riadattate e in parte ricostruite ex-novo con l'intento di predisporne l'interscambio a pettine con le aree vicine dagli autobus della locale azienda di trasposto pubblico (ATM). Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 113

114 La carenza di opzioni di accesso al centro città per chi proviene dal versante sud e la particolare orografia del territorio comunale 63 conferiscono alla via ferroviaria una naturale predisposizione ad un utilizzo servente rispetto alle esigenze di mobilità urbana. Il tempo di percorrenza della tratta dalla stazione ferroviaria di Messina Centrale fino a Giampilieri è infatti di circa 15 minuti, laddove in normali condizioni di traffico lo stesso percorso richiede circa 30 minuti se effettuato in auto e circa 45 minuti (da Giampilieri al centro città) se effettuato ricorrendo agli autobus dell ATM. Fig. 19 Foto della rete metro ferroviaria Messina - Giampilieri Fonte: Rapporto Finale di Esecuzione POR Sicilia Risulta evidente, quindi, come sussistano diverse condizioni positive in grado di rendere il nuovo servizio offerto da Trenitalia appetibile per i residenti della zona sud della città di Messina. Ciò nonostante, allo stato attuale, il servizio pur attivo ha dovuto subire varie vicissitudini e fronteggiare vincoli di esercizio, alcuni dei quali non superati, che ancora oggi ne minano la sostenibilità, mettendo in discussione, in tal modo, la stessa utilità sociale degli investimenti finanziati. Anche in questo caso un sintetico racconto della vita del progetto, dalla sua nascita ad oggi, aiuta a comprendere meglio le ragioni di quanto affermato. Il servizio ha preso avvio, in forma sperimentale, nel 2009 con 18 corse complessive giornaliere tra andata e ritorno che andavano ad aggiungersi alle corse d'orario dei treni regionali. In seguito ai danni provocati alla linea dalla grave alluvione che ha colpito Messina il 1 ottobre 2009 era stato tuttavia sospeso. Il comunicato stampa del gruppo Ferrovie dello Stato recitava come segue: Le violente ondate di maltempo dei giorni scorsi hanno determinato una serie di problemi tecnici alle infrastrutture e ai treni che rendono necessaria, a partire dal prossimo lunedì, una temporanea modifica dell offerta ferroviaria regionale [...]. E sufficiente che trascorra poco tempo, tuttavia, perché emergano dietro queste prime motivazioni ufficiali difficoltà di altra natura. Un altro comunicato del gruppo Ferrovie dello Stato del 13 dicembre 2009 informa infatti che il servizio è stato cancellato a causa del mancato accordo sulla firma del contratto di servizio tra Regione e Trenitalia. Il pomo della discordia è dato dalla cifra da stanziare: mentre il governo nazionale è infatti disposto a corrispondere circa 96 milioni di euro, Trenitalia valuta che per assicurare un servizio cadenzato, con un treno ogni 20 minuti, sarebbe necessario portare l assegnazione finanziaria a 120 milioni di euro. Le difficoltà vengono superate (almeno temporaneamente) grazie 63 Le uniche due strade di collegamento tra il versante sud ed il centro della città sono costituite dalla tangenziale, che costituisce la parte terminale dell asse autostradale Messina-Catania servendo con una sola uscita il territorio in questione, e dalla SS 114. Inoltre, l immediata adiacenza tra le colline e il mare non consente lo sviluppo di nuovi tracciati alternativi a quelli esistenti. Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 114

115 ad un tavolo istituito presso il Ministero dello Sviluppo Economico, cui prendono parte RFI, Trenitalia e l ATM (parte coinvolta in relazione alla necessità di realizzare l'integrazione tariffaria), e il servizio viene riattivato nel settembre del Tuttavia, come è stato sottolineato, il servizio non si caratterizza ancora come servizio suburbano se non per le frequenti stazioni di fermata essendo molto bassa la frequenza (un treno ogni 2 ore circa) e non essendo state predisposte le tariffe integrate con i mezzi urbani su gomma e su rotaia (autobus e tram di Messina). Quest ultimo elemento, in particolare, ha senza dubbio ridotto alla base la competitività della nuova offerta di trasporto, determinando una scarsa domanda 64. E ragionevole pensare che ciò abbia di riflesso influenzato la decisione di Trenitalia di fissare delle frequenze di passaggio che poco si addicono ad un servizio che ambisce a svolgere una funzione di metropolitana leggera. La carenza di parcheggi di interscambio in alcune delle stazioni (in particolare Mili marina, Ponte Schiavo e San Paolo) determina poi dei vincoli ad un utilizzo combinato treno-auto, rendendo meno agevole l accesso al servizio. L insieme di questi fattori ha finora determinato un utilizzo del nuovo servizio limitato e sicuramente più ridotto rispetto alle effettive potenzialità. Peraltro, permangono delle ombre sulla possibilità che il servizio attivato continui ad essere erogato da Trenitalia, alle attuali condizioni, date le difficoltà che ancora incontrano Trenitalia e la Regione Siciliana a trovare un accordo economico sul contratto di servizio. L analisi svolta conferma chiaramente, almeno nel caso specifico, che l attuazione di interventi di politica dei trasporti presenta in questo ambito profili di complessità elevati, che tuttavia attengono spesso, più che alla realizzazione delle opere (per quanto in questo specifico campo anche la fattibilità tecnica rivesta un ruolo molto importante), alla successiva fase di gestione coordinata dei servizi. Emerge con chiara evidenza come la riuscita finale di un progetto di investimento volto a migliorare la mobilità urbana sia risultata finora fortemente condizionata dalla volontà e dalla capacità dei soggetti istituzionali coinvolti ai vari livelli di trovare accordi soddisfacenti per tutti, nell interesse generale della collettività. Si palesa in tal modo la necessità di promuovere anche ad una scala territoriale urbana una governance più efficace, in cui un ruolo certamente rilevante può essere giocato dall Amministrazione regionale, sia in fase di selezione dei progetti, imponendo la verifica preventiva di alcune condizioni di sostenibilità istituzionale-gestionale dei servizi previsti a valle delle realizzazioni infrastrutturali, sia a conclusione dei progetti di investimento, garantendo un accompagnamento sistematico e un sostegno istituzionale agli enti locali deputati ad affrontare le problematiche che possono nascere dalla sperimentazione di nuovi servizi. Come recenti contributi hanno avuto il merito di mettere in luce 65, risulta indispensabile per il successo di un qualsiasi progetto di miglioramento della mobilità urbana di rilevante impatto territoriale attivare procedure di valutazione in itinere che consentano, attraverso l istituzionalizzazione del dialogo tra gli attori locali, la preventiva condivisione degli obiettivi e il superamento e la ricomposizione dei conflitti che normalmente accompagnano tali progetti. Rispetto al giudizio complessivo sulla capacità della strategia regionale di intervento di determinare effetti significativi sul cambiamento delle abitudini di mobilità personale dei fruitori delle aree metropolitane, le analisi svolte non consentono di fornire valutazioni di tipo ex-post, dal momento che le realizzazioni più significative sono ancora in corso di realizzazione o allo stadio progettuale. Il quadro conoscitivo emerso dalla ricerca mostra che, in ogni caso, il completamento delle opere previste e l entrata a regime dei progetti da poco conclusi non saranno sufficienti a produrre rotture virtuose rispetto alle dinamiche di mobilità urbana, se non gli interventi 64 Basti pensare che il costo del biglietto della metro ferrovia è di 2,15, a fronte del costo di 1 del biglietto ATM. 65 Cfr. Libro Bianco su conflitti territoriali e infrastrutture di trasporto, a cura di Avanzi Consorzio METIS TRT Trasporti e Territorio, Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 115

116 infrastrutturali sulle reti non saranno acccompagntati da coerenti scelte di pianificazione urbana, con particolare riferimento al potenziamento dei parcheggi di interscambio, e da concrete azioni immateriali di sostegno, quali politiche di tariffazione integrata e altri incentivi alla domanda. 4. Valutazioni di sintesi sull efficacia della policy dei trasporti nel periodo e lezioni dell esperienza L esercizio valutativo realizzato, pur riguardando in senso lato l attuazione di una intera politica pubblica di settore in un circoscritto arco temporale, è stato avviato e condotto nella consapevolezza di non poter considerare tutti i fattori che ne determinano il suo successo o insuccesso e, pertanto, focalizzando specificamente l osservazione sul contributo fornito dalla policy di sviluppo regionale al perseguimento degli obiettivi di potenziamento della dotazione infrastrutturale. L esperienza realizzata conferma una volta di più come una valutazione compiuta della politica di sostegno al settore dei trasporti non possa essere affrontata soltanto guardando alle realizzazioni e ai risultati prodotti dai programmi di spesa rivolti al potenziamento infrastrutturale, dovendo considerare che l evoluzione del quadro di contesto in questo ambito deriva dal rilevante concorso di azioni ed interventi diversificati, attinenti anche all efficacia di altre policy e all incisività del quadro regolatorio. Come si è avuto modo di evidenziare nel Rapporto, nel momento in cui le strategie di intervento della policy dei trasporti hanno trovato traduzione in interventi infrastrutturali concretamente localizzati si è manifestata tutta l influenza delle altre policy che volutamente o indirettamente agiscono sul territorio, dalle politiche di incentivazione alle imprese, a quelle di sviluppo locale e di sviluppo urbano. L interazione tra queste ultime e le strategie di potenziamento dell offerta di infrastrutture di trasporto, come le analisi hanno avuto il merito di confermare, rappresenta uno degli elementi di maggiore rilevanza per il successo di linee di azione mirate a migliorare le condizioni di mobilità urbana nelle città principali; al contempo, come dimostra il caso dell ecobonus concesso alle imprese di trasporto per promuovere le autostrade del mare, interventi di sostegno diretto volti a rovesciare i rapporti di convenienza economica in mercati non efficienti si dimostrano efficaci quanto e più di importanti piani di investimenti infrastrutturali nel produrre risultati significativi seppure temporanei in direzione degli obiettivi fissati da una politica di intervento strutturale, qual è la politica di sviluppo regionale. Il caso del settore aereo, poi, mostra la rilevanza delle condizioni regolative dei mercati nel determinare il rapporto costo-benefici degli investimenti ricadenti nell ambito delle politiche di infrastrutturazione. In altri termini, come testimoniato dal caso di Trapani, la produttività degli investimenti pubblici rivolti al potenziamento delle infrastrutture si innalza sensibilmente laddove la presenza di mercati contendibili favorisce l efficiente funzionamento dei servizi erogati per il tramite delle infrastrutture oggetto di adeguamento. D altra parte, questo ed altri casi il settore ferroviario e in particolare l ambito di intervento sulle aree urbane sono in tal senso emblematici mettono in evidenza il ruolo giocato da un altro fattore essenziale. Le analisi svolte segnalano chiaramente come, ai fini dell efficace perseguimento degli obiettivi strategici fissati dalla politica dei trasporti a livello regionale, rivesta importanza centrale l efficiente funzionamento di un modello di governance istituzionale multilivello dei diversi programmi di spesa e dell azione dei vari stakeholders. Tale elemento è assolutamente decisivo in un ambito quale quello dei trasporti in cui le competenze sono assegnate a diversi centri decisionali operanti su diverse scale territoriali. Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 116

117 I casi di vincoli riconducibili a tale aspetto che impediscono di considerare come pienamente soddisfacente il risultato di investimenti finanziati nel periodo preso in esame dalla valutazione sono diversi; si va dall esito di investimenti puntuali, quali quelli inerenti l adeguamento dello scalo aeroportuale di Comiso o la gestione del servizio di metro ferrovia di Messina, fino alle prospettive di concreta realizzazione di previsioni programmatiche regionali di rango strategico per lo sviluppo di interi sistemi di trasporto (il riferimento è, in particolare, al limitato coordinamento dell azione delle Autorità portuali di Catania e Augusta, ma anche alla gestione non unificata degli scali aeroportuali di Palermo e Trapani). Un discorso a parte merita poi il tema dei rapporti tra la Regione da una parte e RFI, Trenitalia e il Ministero delle Infrastrutture e Trasporti dall altra. Le analisi condotte denotano la necessità di pervenire ad un quadro di governo delle problematiche esistenti maggiormente orientato alla cooperazione istituzionale, che riesca a contemperare le esigenze di economicità delle gestioni operative con gli obblighi derivanti dai contratti di servizio, che in una regione come la Sicilia assumono una valenza sociale superiore rispetto ad altre realtà regionali. Peraltro, su tutto pesa anche la questione dell attraversamento stabile dello Stretto, che condiziona le strategie e la progettualità di RFI relative al potenziamento della rete siciliana. Fin qui alcune considerazioni di ordine generale, legate ad una lettura trasversale degli esiti delle indagini condotte. Su un piano più specifico si pongono, peraltro, ulteriori elementi di riflessione, riconducibili più direttamente alle domande definite in fase di impostazione della valutazione. Una prima sintesi di quanto emerso dalle analisi riguarda l esito dell osservazione dell evoluzione subita dal contesto siciliano negli anni presi in esame. Tale analisi ha il merito di mostrare che, in relazione alla dotazione infrastrutturale la Sicilia in alcuni ambiti non sembra registrare livelli di ritardo strutturale elevati rispetto alle aree economicamente più avanzate del Paese. Sulla dotazione di porti e di aeroporti, ad esempio, la regione manifesta un vantaggio competitivo o un gap molto limitato rispetto ad altre regioni e anche sulla rete stradale primaria non sembrano emergere significativi divari. Ciò che i dati statistici non riescono a rilevare, tuttavia, è il grado di capacità funzionale che tali infrastrutture assicurano rispetto alle esigenze di mobilità delle persone e delle merci. Analisi più disaggregate citate dal Rapporto 66, sgombrano il campo da ogni ambiguità, mostrando in tal senso come la regione, e alcune province in particolare, soffrano tuttora di forti carenze infrastrutturali. Altri dati, come quelli relativi agli standard di capacità e di servizio della rete ferroviaria, restituiscono un quadro decisamente desolante. Rispetto a tale fotografia si rileva, poi, che il periodo preso in esame non ha modificato sensibilmente le condizioni di contesto, se non in relazione ai deboli ma incoraggianti segnali di progresso nel riequilibrio modale nel trasporto merci e all innalzamento del ruolo del settore aereo nel trasporto passeggeri (peraltro, entrambi tali risultati, come ampiamente descritto nel Rapporto, dipendenti in buona parte da fattori esterni all operare della policy di rafforzamento infrastrutturale attuata dagli APQ). Si può quindi affermare che, complessivamente considerati, i dati suggeriscono una chiave di lettura non propriamente positiva rispetto alla capacità dell azione di infrastrutturazione promossa dalla politica regionale di determinare delle rotture con il passato. Appare doveroso tuttavia richiamare l attenzione sul fatto che, in aggiunta a quanto già sottolineato riguardo all influenza dei fattori esogeni sull attuazione della policy, il processo di implementazione degli APQ, alla data del presente Rapporto, è stato condotto a termine solo parzialmente. Se il settore del trasporto aereo segnala una soddisfacente performance realizzativa, tutti gli altri APQ (ferroviario e merci e logistica, in particolare) si trovano ad un stadio di attuazione molto limitato, per ragioni in parte coincidenti e in parte specifiche. Il deficit di implementazione dei programmi di spesa analizzati si lega in generale a fattori diversi. 66 Il riferimento è allo studio condotto dall ISFORT sull accessibilità dei Sistemi Locali del Lavoro ai nodi logistici. Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 117

118 Laddove si rilevano ritardi maggiori è un concorso di fattori a determinare la limitata capacità di utilizzo dei fondi programmati. In primo luogo, si può rilevare che il completamento del quadro pianificatorio ha richiesto tempi più lunghi di quanto era lecito attendersi, con riflessi concreti sull avanzamento fisico dei progetti in diversi ambiti di intervento. La stipula dell APQ Merci e Logistica nel 2006 e la necessità di procedere alla sottoscrizione di atti integrativi per tutte le modalità, ad eccezione del trasporto ferroviario, segnala la difficoltà della Regione nel pervenire ad un assetto programmatorio definitivo, in grado di prefigurare uno scenario di medio-lungo periodo. D altra parte, la sottoscrizione degli APQ e la loro successiva attuazione dipende in larga parte dagli impegni che tutti i soggetti istituzionali competenti, e non solo la Regione, assumono. In questo senso, vengono alla luce i vincoli derivanti dal ruolo poco attivo di alcuni soggetti attuatori (RFI) e quelli riconducibili alla carenze operative di altri (SIS e Consorzi ASI, responsabili della progettazione degli interventi su interporti e autoporti, ma anche, in alcuni casi, Autorità Portuali). Non vanno poi trascurati gli elementi fisiologici che protraggono la durata degli interventi oltre le previsioni iniziali, derivanti dalla complessità tecnica delle opere e dalla necessità di tenere conto in fase di progettazione e di esecuzione dei lavori delle articolate istanze che provengono dalla collettività. In effetti, la considerazione di tali aspetti conduce a ritenere che la classica valutazione di efficacia dei programmi di spesa presenti dei limiti di applicazione rispetto ad una politica di potenziamento infrastrutturale come quella dei trasporti, che si articola su orizzonti temporali lunghi e per la cui attuazione si richiede spesso agli interventi una molteplicità di fonti e strumenti di finanziamento. Pur con tali dovute cautele, si deve rilevare che, in definitiva, la politica regionale nel periodo considerato non ha dato prova di elevata efficienza nell utilizzo delle risorse programmate, né di elevata efficacia nel conseguimento degli obiettivi definiti dalla pianificazione regionale di settore. Il riferimento è agli obiettivi strategici fissati dal Piano Direttore, al perseguimento dei quali l attuazione degli APQ avrebbe dovuto contribuire e attualmente conseguiti in misura solo parziale (riequilibrio modale sulle medie e lunghe percorrenze, creazione di un sistema bipolare nel settore del trasporto aereo, riequilibrio tra trasporto privato e trasporto pubblico nelle aree urbane) o del tutto disattesi (intermodalità nel trasporto merci). Se il quadro attuativo degli APQ si mostra nel complesso non soddisfacente, si possono comunque evidenziare situazioni specifiche in cui dall analisi emergono più luci che ombre. Rispetto al miglioramento dell accessibilità territoriale sono stati compiuti passi avanti non trascurabili. Gli investimenti realizzati sugli aeroporti di Catania e Trapani, in particolare, potenziando la capacità operativa degli scali, mostrano di aver prodotto benefici rilevanti per l utenza, consentendo un accesso più articolato al territorio e una maggiore possibilità di raggiungere lunghe destinazioni. Sebbene i risultati conseguiti in tale settore siano probabilmente legati più all evoluzione del mercato che non all esito degli investimenti pubblici finanziati negli ultimi anni, è indubbio che senza di essi la crescita del numero di passeggeri trasportati dai vettori aerei non si sarebbe realizzata nella stessa misura. Meno evidenti appaiono allo stato attuale gli impatti determinati dagli investimenti realizzati per migliorare l accessibilità via mare. In primo luogo, in relazione alle esigenze di mobilità delle persone, occorre riconoscere che gli interventi sui sistemi portuali principali non avevano tale scopo specifico, dal momento che le dinamiche di sviluppo del Ro-pax e del traffico crocieristico non incontravano a livello regionale particolari vincoli strutturali. Gli interventi sui porti delle isole minori, che in non pochi casi presentavano invece limiti strutturali rilevanti, penalizzando l accessibilità, non sono giunti ad un livello di esecuzione generale tale da poter consentire una valutazione specifica. Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 118

119 Non altrettanto articolato appare il quadro qualora si prenda in esame il contributo degli investimenti finalizzati al miglioramento dell accessibilità via mare nel campo del trasporto merci. In tale ambito, anche considerando gli interventi finanziariamente più rilevanti di Augusta e Messina, non si sono registrati investimenti tali da modificare significativamente l attrattività commerciale della Sicilia come punto di snodo dei traffici che viaggiano sulle lunghe direttrici. A parte i vincoli strutturali esistenti, legati più alla dislocazione delle aree portuali a ridosso dei centri storici delle aree urbane e all assenza di vaste aree retro portuali dedicate (o destinabili rapidamente) alla manipolazione delle merci, ciò che impedisce di vedere una prospettiva di concreto sviluppo di un ruolo importante della Sicilia in questo segmento di mercato è la difficoltà ad inserirsi in circuiti di traffico ormai consolidati da tempo, che, anche nelle previsioni programmatiche nazionali, non attribuiscono agli scali siciliani una veste specifica. In questo scenario, occorre prendere atto del fatto che il sistema portuale siciliano assume valore soprattutto come strumento privilegiato per dare forza e incisività al processo di riequilibrio modale dei trasporti interregionali, in relazione alle sue elevate potenzialità rispetto al conseguimento di rilevanti benefici sociali, economici e ambientali (decongestionamento dei flussi di traffico, riduzione dell inquinamento e della incidentalità, risparmio energetico). In tal modo, si evidenzia l intreccio indissolubile che lega lo sviluppo della portualità siciliana con il rafforzamento della sua funzione logistica sulle rotte dello short sea shipping alla creazione a livello regionale di un coerente sistema dei nodi di interscambio modale, ambito in cui le realizzazioni finanziate dalla politica regionale a sostegno del sistema dei trasporti appaiono ancora molto deficitarie. Il ritardato avvio della pianificazione regionale in questo settore non può in tal senso costituire un alibi per attendere soluzioni alternative (si legga eco bonus), in grado di produrre risultati comunque temporanei. L analisi svolta denota come in questo settore sia necessario in primo luogo un diverso approccio alla programmazione, più trasversale, e orientato a considerare gli interventi di adeguamento e completamento delle reti (principalmente di quella ferroviaria) in un ottica di integrazione fisica e funzionale con i nodi di interscambio modale e in particolare, nel contesto siciliano, con i porti. In altri termini, come recenti ricerche hanno avuto il merito di sottolineare 67, emerge la necessità di promuovere interventi su infrastrutture e reti che siano tra loro collegate funzionalmente, al fine di sviluppare un sistema di trasporti veramente integrato, sia a livello nazionale che con le reti di trasporto europee e transeuropee. La ridefinizione di uno strumento operativo di programmazione che punti a tale obiettivo potrebbe in tal senso costituire un primo passaggio importante, accrescendo la valenza strategica di realizzazioni di apparente minore importanza. Per ciò che concerne l intervento della politica dei trasporti sulle aree urbane di rango superiore, le analisi condotte hanno consentito di rilevare come gli ultimi anni abbiano visto compiersi le prime realizzazioni di una certa rilevanza in due delle tre realtà metropolitane. Se Palermo resta per il momento in attesa di vedere le prime importanti realizzazioni, Catania e Messina mostrano se non altro di aver messo in moto una progettualità coerentemente finalizzata al conseguimento di obiettivi di miglioramento della mobilità urbana. Considerando funzionale alla razionalizzazione dei trasporti in ambito urbano non solo l attivazione della metro ferrovia ma anche l intervento relativo alla realizzazione del nuovo approdo di Tremestieri, si può affermare che la città di Messina, proseguendo un percorso avviato nella seconda metà degli anni Novanta del secolo scorso con la realizzazione della tranvia, sta dando impulso, anche attraverso una nuova progettualità coerentemente indirizzata, alla prospettiva di un rilevante allentamento delle gravi problematiche di congestionamento del traffico urbano, che pesano fortemente sulle condizioni di vivibilità dei residenti e sull efficienza della logistica distributiva 67 Cfr. Svimez Rapporto sull economia del Mezzogiorno 2008, Cap. XV I trasporti del Sud: un non sistema, Il Mulino, Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 119

120 urbana. Lo stesso sembra potersi dire della città di Catania, che ha beneficiato di consistenti investimenti pubblici, sebbene più focalizzati, e che è oggetto di una progettazione specifica in grado di prefigurare un rafforzamento del suo ruolo di nodo nevralgico dell area orientale della Sicilia (da nord a sud), sia per il traffico merci che per i movimenti passeggeri. In primo luogo, dal completamento della metropolitana di Catania possono attendersi significativi benefici per la mobilità urbana e periurbana e, in relazione alla connessione della linea con l aeroporto, effetti non trascurabili sull articolazione della domanda di mobilità legata alle medie distanze. Un azione coerente mirata a realizzare la connessione di tutti i nodi esistenti e in via di realizzazione nell area (porto, aeroporto, interporto), potrebbe poi effettivamente portare ad un salto di qualità nella configurazione dell offerta di servizi di trasporto merci, con ricadute positive diffuse sul territorio regionale (in relazione alla destinazione di Tremestieri a piattaforma logistica e di Augusta a terminale Ro-Ro e container). Molto tuttavia resta ancora da fare per realizzare l obiettivo, fissato dal Piano Direttore, di riequilibrare i sistemi di mobilità nelle aree urbane verso soluzioni più efficiente e a minore impatto ambientale. Anche laddove gli investimenti previsti stanno per dare vita a infrastrutture più funzionali, come nel caso di Catania, o si sono già tradotti nell attivazione di nuovi servizi, come nel caso di Messina, le analisi condotte hanno evidenziato la scarsa capacità potenziale degli interventi di promuovere servizi efficienti, in grado di modificare le abitudini di mobilità personale, a causa dell insufficiente integrazione modale, della mancata integrazione tariffaria e della carenza di azioni coordinate a supporto (parcheggi di interscambio). Ciò che va rafforzato, in tale quadro, è la capacità di sviluppare progetti di infrastrutturazione in un ottica di integrazione tra più modalità di trasporto e, come precondizione, la capacità di attuare una governance adeguata alle sfide poste dai processi di crescita urbana del terzo millennio, istituzionalizzando il dialogo tra tutti i portatori di interesse, lungo l intera durata del ciclo di vita del progetto. Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 120

121 Bibliografia (COM(2001) Libro Bianco: La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte, Commissione europea, COM(2006) Comunicazione al Parlamento relativamente al riesame intermedio del Libro bianco sui trasporti pubblicato nel Piano Generale dei Trasporti e della Logistica, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Piano Regionale dei Trasporti e della Mobilità Piano Direttore, Regione Siciliana, Accordo di Programma Quadro Trasporto stradale, Accordo di Programma Quadro Infrastrutture stradali, 2006 Accordo di Programma Quadro Infrastrutture stradali Atto integrativo, 2007 Accordo di Programma Quadro Trasporto ferroviario, 2001 Accordo di Programma Quadro Infrastrutture stradali, 2006 Accordo di Programma Quadro Trasporto marittimo, 2001 Accordo di Programma Quadro Trasporto marittimo Atto integrativo, 2005 Accordo di Programma Quadro Trasporto marittimo Atto integrativo, 2006 Accordo di Programma Quadro Trasporto merci e logistica, 2006 Accordo di Programma Quadro Trasporto merci e logistica Atto integrativo, 2008 Accordo di Programma Quadro Trasporto aereo, 2001 Accordo di Programma Quadro Trasporto aereo Atto integrativo, 2007 Programma Operativo Nazionale Trasporti , Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Programma Operativo Regionale Sicilia , Regione Siciliana, Complementi di programmazione del POR Sicilia , Regione Siciliana, Varie edizioni. Studio di fattibilità e procedure attuative per il riassetto complessivo delle modalità di trasporto nella Regione Siciliana, Transport Planning Services, Piani attuativi del trasporto stradale, ferroviario, marittimo ed aereo, Regione Siciliana Dipartimento Trasporti e Comunicazioni, Piano attuativo del Trasporto delle merci e della Logistica, Regione Siciliana Dipartimento Trasporti e Comunicazioni, Territorial Dynamics in Europe: Trends in Accessibility - ESPON Territorial Observations N. 2, 2009 ( Conto Nazionale delle Infrastrutture e dei Trasporti, Anni , Cap. IV (Trasporti ferroviari e altri impianti fissi), V (Trasporti su strada), VI (Navigazione interna e trasporti marittimi), VII (Trasporti aerei) e X (Logistica e interporti). Atlante statistico territoriale delle infrastrutture Cap. II - Le infrastrutture per i trasporti, ISTAT, Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 121

122 Ex-post evaluation of cohesion policy programmes co-financed by the European Fund for Regional Development (Ob. 1 & 2) Work package 5A Transport. Review on Maritime Transport, United Nations Conference on Trade and Development,, Rapporto Annuale 2008 sugli interventi nelle aree sottoutilizzate, Ministero dello Sviluppo Economico Dipartimento Politiche di Coesione, Rapporto Annuale 2009 sugli interventi nelle aree sottoutilizzate, Ministero dello Sviluppo Economico Dipartimento Politiche di Coesione, Il disegno dell interportualità italiana - Rapporto Censis-Uir, Franco Angeli, La portualità come fattore di sviluppo e modernizzazione Rapporto di ricerca Censis- Assoporti, Indagine su un campione di operatori della logistica in Sicilia Doxa, Relazione sull attività delle Autorità Portuali, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Anni vari. Rapporto Cittalia 2009 Città mobili, Fondazione Cittalia, V Rapporto sulla mobilità urbana in Italia, ISFORT ASSTRA, Nessun dorma Un futuro da costruire VII Rapporto sulla mobilità urbana in Italia, ISFORT-ASSTRA, Svimez Rapporto sull economia del Mezzogiorno 2008, Cap. XV I trasporti del Sud: un non sistema, Il Mulino, Libro Bianco su Conflitti Territoriali e Infrastrutture di Trasporto, a cura di Avanzi-Consorzio METIS- Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 122

123 Allegato 1 Elenco dei soggetti intervistati Cognome e Nome Organizzazione/Ente Domanda valutativa Elisabetta Piazza Giacomo Rotondo Gioacchino Perricone Dario Sorbello Nicola Pecoraro Regione Siciliana Dip.to Infrastrutture e Trasporti Servizio VIII Logistica e trasporto merci Regione Siciliana Dip.to Infrastrutture e Trasporti Servizio II Trasporto regionale aereo Regione Siciliana Dip.to Programmazione Servizio Interventi Infrastrutturali Airgest Società di gestione aeroporto di Trapani GESAP Società di gestione aeroporto di Palermo Domande 2 e 3 Domande 2 e 4 Domanda 2 Domanda 4 Domanda 4 Stefano Flammini Advisor GESAP Domanda 4 Renato Serrano SAC Società di gestione Domanda 4 aeroporto di Catania Francesco Agnello Siremar Domanda 4 (con riferimento agli interventi di potenziamento dei porti delle isole minori) Massimo Sapienza Autorità Portuale Catania Domande 3 e 4 Riccardo Lentini Autorità Portuale Catania Domande 3 e 4 Aldo Garozzo Autorità Portuale Augusta Domande 3 e 4 Ferdinando Lavaggi Autorità Portuale Augusta Domande 3 e 4 Riccardo D'amico Autorità Portuale Palermo Domande 3 e 4 Francesco Di Autorità Portuale Messina Domande 3 e 4 Sarcina Dario Lo Bosco RFI Domanda 2 Maurizio Infantino RFI Compartimento Palermo Domanda 2 e 5 Giovanni Iozza ANAS Domanda 2 e 3 (con riferimento agli effetti del completamento dell autostrada Catania Siracusa sul rafforzamento dei nodi logistici) Salvo Fiore Ferrovia Circumetnea Domanda 5 Carmelo Capone Comune di Messina Assessorato Mobilità Domanda 3 (con riferimento all intervento finanziato su Tremestieri) e 5 (con riferimento all intervento di ammodernamento e rifunzionalizzazione della tratta ferroviaria urbana Messina Giampilieri) Calogero Famiani Caronte&Tourist Domanda 3 (con riferimento all intervento finanziato su Tremestieri) Vanni Calì Provincia di Catania Domande 3 e 5 Angelo Di Martino Confindustria Domanda 3 (con riferimento agli effetti del completamento dell autostrada Catania Siracusa sul rafforzamento dei nodi logistici) Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 123

124 Allegato 2 Strumenti di indagine Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 124

125 QUESITO VALUTATIVO N. 2 Considerando i diversi ambiti di attuazione della policy regionale dei trasporti e la diversa rilevanza dei risultati ottenuti rispetto al soddisfacimento dei fabbisogni di intervento iniziali quali sono state le maggiori criticità attuative e a quali fattori sono imputabili? A) Schema di intervista ai responsabili regionali per l attuazione degli interventi infrastrutturali nel settore dei trasporti inseriti in APQ Domanda 1: quale è il suo ruolo nell ambito dell Amministrazione regionale e in che modo è, o è stato coinvolto nell attuazione della politica regionale dei trasporti in Sicilia? Domanda 2: nel suo settore di riferimento, quali sono stati, a suo parere, gli interventi più rilevanti realizzati dalla Regione Siciliana nel capo delle infrastrutture di trasporto tra il 2000 ed il 2006? Domanda 3: se dovesse esprimere un giudizio sintetico sulla performance complessiva della Regione Siciliana nell attuazione degli interventi nel capo delle infrastrutture, come la definirebbe. Eccellente, buona, mediocre, ecc.? Sulla base di quali elementi e quali indicatori possono supportare tale valutazione? Domanda 4: All inizio del precedente ciclo di programmazione, la Regione Siciliana ha programmato un cospicuo ammontare di risorse sul settore dei trasporti? Nell ambito del proprio settore, ritiene che gli obiettivi programmati siano stati raggiunti? Se no, quali sono state le motivazioni che lo hanno impedito? Domanda 5: Con riferimento all attuazione degli interventi da lei seguiti, quali sono state le criticità maggiori che hanno influito nella realizzazione degli interventi? In che misura tali criticità hanno avuto un peso nel conseguimento degli obiettivi di spesa/temporali/ecc. di tali interventi? Domanda 6: Secondo la sua esperienza, il tasso di insorgenza di tali criticità è superiore, inferiore o line con un tasso fisiologico di criticità nella realizzazione di opere pubbliche? Domanda 7: Da cosa, secondo lei, sono scaturite con maggiore frequenza tali criticità (progettazione, procedure previste, gestione dell intervento, ciclo finanziario, ecc.)? Ritiene che una analisi ex ante più attenta degli interventi da realizzare avrebbe potuto identificare in anticipo questi fattori di criticità e quindi prevenire l insorgenza di tali problematiche? Domanda 8: Ritiene che l adozione di misure preventive nella selezione degli interventi avrebbero potuto contribuire ad una accelerazione nella realizzazione degli interventi? Se si quali misure si sarebbero dovuto prendere? Domanda 9: In relazione, invece, alle criticità emerse in corso d opera. Quale è stata la casistica più comune? Ed anche in questo, se esistono, è in grado di esemplificare che tipo di accorgimenti avrebbero potuto consentire un considerevole accorciamento dei tempi nella realizzazione degli interventi? Chi avrebbe dovuto metterli in pratica? Domanda 10: Ritiene che i ritardi nell attuazione degli interventi siano imputabili a cause derivanti da un non adeguato ruolo svolto da parte di soggetti terzi (enti attuatori ed altri enti) rispetto all Amministrazione /i.e. stazione appaltante)? Se si perché? a quali soggetti ritiene siano imputabili tali ritardi e cosa avrebbero dovuto fare? In che misura ritiene che gli stessi abbiano inciso? Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 125

126 Domanda 11: In relazione agli strumenti normativi per la realizzazione delle opere pubbliche? In che modo ritiene che abbiano inciso positivamente o negativamente nell attuazione degli interventi stessi? Domanda 12: In relazione agli strumenti attutivi, è comunemente inteso che l Accordo di Programma Quadro dovrebbe consentire una più celere realizzazione degli interventi? Che ne pensa in relazione alle sue conoscenze e alle sue esperienze? B) Schema di intervista ai soggetti attuatori responsabili per la realizzazione degli interventi infrastrutturali nel settore dei trasporti inseriti in APQ Domanda 1: Quale è il suo ruolo nell ambito dell Ente? e in che modo è, o è stato coinvolto nell attuazione della politica regionale dei trasporti in Sicilia? Domanda 2: Quali sono gli interventi infrastrutturali nel settore dei trasporti per i quali l Ente che rappresenta ha svolto la funzione di stazione appaltante per conto della Regione Siciliana? Domanda 3: Gli interventi che avete gestito come stazione appaltante sono stati realizzati secondo il cronoprogramma previsto e registrato nell Applicativo Intese? Se no, quali sono le principali motivazioni che hanno impedito di rispettare la tempistica ipotizzata? Domanda 4: Escludendo i ritardi imputabili a cause di forza maggiore, a cosa, secondo lei, sono imputabili con maggiore frequenza i rallentamenti dei lavori? Quale è stata la casistica più comune? Domanda 5: Ritiene che una analisi ex ante degli interventi più attenta avrebbe potuto identificare in anticipo questi fattori di criticità e quindi prevenire l insorgenza di tali problematiche? In fase di esecuzioneè in grado di esemplificare che tipo di accorgimenti avrebbero potuto consentire un considerevole accorciamento dei tempi nella realizzazione degli interventi? Chi avrebbe dovuto metterli in pratica? Domanda 6: In relazione agli strumenti normativi per la realizzazione delle opere pubbliche, in che modo ritiene che abbiano inciso positivamente o negativamente nell attuazione degli interventi stessi? Domanda 7: In che misura ritiene che i ritardi nell attuazione degli interventi siano imputabili a cause derivanti da un non adeguato ruolo svolto da parte di soggetti terzi rispetto alla stazione appaltante? a quali soggetti ritiene siano imputabili tali ritardi? Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 126

127 QUESITO VALUTATIVO N. 3 Traccia delle questioni rilevanti da affrontare nelle interviste con le imprese leader/associazioni di categoria Domanda 1: Quale rilevanza assumono i costi di trasporto per le aziende del territorio sulla struttura complessiva dei costi? In che misura tali costi sono influenzati dal contesto? Domanda 2: Le imprese dell area, per la distribuzione delle merci, utilizzano più modalità di trasporto? Se si quali? Quale modalità utilizzano in prevalenza e quale è la quota delle altre modalità? Domanda 3: Negli ultimi tre anni ci sono state variazioni nelle scelte aziendali rispetto all utilizzo delle diverse modalità (ad es. la quota di merci trasportata su strada è variata rispetto a quella trasportata tramite nave o ferrovia)? SI,NO, per quale motivo Domanda 4: Quanto ha influito su tale decisione la realizzazione degli interventi attuati sul territorio regionale negli ultimi tre anni? Domanda 5: Quali sono gli altri fattori che influiscono sulle scelte aziendali relative ai mezzi di trasporto/all organizzazione della logistica (offerta articolata e competitiva di servizi di trasporto/logistica, peso dell incentivazione, condizioni di forza/debolezza rispetto al sistema distributivo, prospettive di mercato, ecc.)? Domanda 6: Può indicarci un intervento particolarmente rilevante tra quelli conclusi/che avrebbero dovuto essere attuati, che ha generato/avrebbero potuto generare benefici per le aziende del territorio? Nello specifico, quali sono/sarebbero stati i benefici? In particolare, hanno innalzato la capacità delle imprese di accedere a nuovi mercati ovvero hanno reso più competitivi i prodotti esistenti? Domanda 7: Quali tra le opere attualmente in fase di progettazione o in fase di realizzazione nell area di riferimento è di fondamentale importanza per ridurre il costo generalizzato dei trasporti per le imprese dell area? Domanda 8: Ci sono degli ambiti di intervento nei quali le realizzazioni sul sistema dei trasporti regionale sono state a suo avviso particolarmente carenti rispetto ai fabbisogni delle imprese e ambiti in cui l intervento nel complesso può essere considerato positivamente? Domanda 9: Avendo a disposizione un fondo dedicato ai trasporti pari a 100 come lo ripartirebbe rispetto agli obiettivi A) realizzare nuove infrastrutture di rete, B) potenziare le infrastrutture di rete esistenti agendo sulla loro capacità/funzionalità logistica, C) potenziare i nodi logistici (interporti, porti) e D) connettere in maniera efficiente le reti esistenti ai nodi? Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 127

128 QUESITI VALUTATIVI N. 3 E N. 4 Traccia di intervista per i soggetti gestori dei porti e degli aeroporti Domanda 1: Ritiene che gli interventi realizzati negli ultimi 5 anni siano risultati funzionali alle strategie di sviluppo dello scalo (Aeroporto e porto)? Può raccontarci di almeno una esperienza significativa in tal senso? Domanda 2: Ritiene che gli interventi realizzati negli ultimi 5 anni siano risultati funzionali alle strategie dei vettori aerei/compagnie marittime e che abbiano contribuito all attivazione di nuove rotte e/o servizi? Può raccontarci di almeno una esperienza significativa in tal senso? Domanda 3: Come si sono realizzate le interlocuzioni con la Regione in fase di programmazione degli interventi? E in fase di attuazione? I meccanismi di governance come hanno funzionato? Che peso hanno avuto questi fattori sull attuazione? Domanda 4: (solo per porti) In base alle sue conoscenze, può indicarci degli interventi realizzati negli ultimi anni (finanziati in AAPPQQ o con le risorse del POR ) che hanno consentito di migliorare in maniera apprezzabile l accesso delle imprese ai nodi logistici regionali? Se non ce ne sono, quali sono a suo avviso i motivi principali che hanno impedito la realizzazione degli interventi necessari? Domanda 5: In base alle sue conoscenze, può indicarci degli interventi realizzati negli ultimi anni (finanziati in AAPPQQ o con le risorse del POR ) che hanno consentito di migliorare in maniera apprezzabile l accessibilità territoriale della regione sul medio e lungo raggio? Se non ce ne sono, quali sono a suo avviso i motivi principali che hanno impedito la realizzazione degli interventi necessari? Domanda 6: Come potrebbero essere rimossi i vincoli esistenti? Chi dovrebbe fare cosa? Domanda 7: Dovendo indicare i due interventi maggiormente prioritari a livello regionale al fine di migliorare l accesso delle imprese a nodi logistici con funzioni avanzate sul territorio e il loro collegamento con le reti extra-regionali, quali indicherebbe? Domanda 8: In che misura una piena realizzazione degli interventi previsti negli anni a venire può determinare un significativo cambiamento di contesto, che abbia conseguenze positive anche sulla competitività del sistema territoriale siciliano (sia in relazione alle esigenze delle imprese che in relazione ai fabbisogni di mobilità personale in entrata e in uscita dalla regione)? Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 128

129 QUESITO VALUTATIVO N. 4 REGIONE SICILIANA DIPARTIMENTO PROGRAMMAZIONE NUCLEO DI VALUTAZIONE E VERIFICA INVESTIMENTI PUBBLICI LE POLITICHE DI SOSTEGNO AL SETTORE DEI TRASPORTI IN SICILIA (NEL PERIODO DI PROGRAMMAZIONE ) QUESTIONARIO DI INDAGINE PER LE COMPAGNIE AEREE OPERANTI SUGLI SCALI AEROPORTUALI SICILIANI MAGGIO 2010 Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 129

130 Gentile dottore/dottoressa, La Regione Siciliana ha avviato nei mesi scorsi una attività di valutazione sui risultati e gli impatti prodotti dagli interventi di potenziamento del sistema del trasporto aereo finanziati dall Amministrazione Regionale, con il contributo congiunto dell Unione europea e del Governo nazionale. Nello specifico, è intenzione della Regione Siciliana, attraverso il proprio Nucleo di Valutazione e Verifica degli investimenti Pubblici (NVVIP), approfondire in che misura gli interventi realizzati per il trasporto aereo hanno contribuito al miglioramento dell accessibilità territoriale di medio e lungo raggio e alla creazione di un sistema integrato di trasporto a livello regionale e con la rete dei trasporti nazionale ed europea. In particolare, il NVVIP al fine di costruire un quadro conoscitivo completo sta coinvolgendo le principali compagnie aeree che operano sugli scali siciliani, sottoponendo il breve questionario allegato, per acquisire il loro punto di vista privilegiato. In quest ottica, Le saremmo grati se volesse rispondere ai quesiti di seguito riportati ed a restituire i risultati al seguente indirizzo di posta elettronica: xxx@regione.sicilia.it Per qualunque chiarimento rimaniamo a sua disposizione. Segreteria Tecnica del NVVIP - tel dr. xxxxx. Cordiali saluti. Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 130

131 1. Negli ultimi due anni la compagnia aerea che rappresenta ha modificato sotto il profilo commerciale la sua attenzione verso le destinazioni aeroportuali siciliane? Se si, in che modo e per quale motivo? Se no, per quale motivo? 2. La Regione Siciliana, nel corso degli ultimi anni, ha effettuato rilevanti investimenti per l ammodernamento e il potenziamento degli aeroporti localizzati nel territorio regionale. E al corrente di quali interventi sono stati realizzati? Come giudica dal punto di vista della vostra compagnia aerea gli interventi effettuati sullo scalo di Palermo/Catania/Trapani? Ritiene che gli stessi abbiano contribuito a migliorare la funzionalità dell aeroporto? Se si, in che modo? 3. La compagnia ha ottenuto direttamente o indirettamente benefici da tali interventi? Se si, può descriverli? Se no, per quale motivo? 4. Quali altri interventi avrebbero dovuto essere realizzati per migliorare significativamente la funzionalità dello scalo? Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 131

132 5. Rispetto ad altre destinazioni nazionali o internazionali comparabili con quelle siciliane quali sono a vostro giudizio i gap di cui ancora soffre il sistema aeroportuale siciliano? Considerando tali gap, quali dovrebbero essere le due priorità dell intervento infrastrutturale di potenziamento del sistema aeroportuale regionale per i prossimi anni? 6. Quali altri interventi, non infrastrutturali, potrebbero modificare le vostre strategie commerciali rispetto alla presenza sugli scali aeroportuali siciliani? Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 132

133 QUESITO VALUTATIVO N. 5 REGIONE SICILIANA DIPARTIMENTO PROGRAMMAZIONE NUCLEO DI VALUTAZIONE E VERIFICA INVESTIMENTI PUBBLICI LE POLITICHE DI SOSTEGNO AL SETTORE DEI TRASPORTI IN SICILIA (NEL PERIODO DI PROGRAMMAZIONE ) QUESTIONARIO DI INDAGINE SULLE ABITUDINI DI MOBILITÀ URBANA DEI RESIDENTI DELL AREA METROPOLITANA DI CATANIA Regione Siciliana Dipartimento Programmazione Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici 133