Università degli Studi di Roma Tor Vergata Dipartimento degli Studi sull Impresa

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1 ESTERNALIZZAZIONE DI ATTIVITÀ E SERVIZI NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE Dipartimento della Funzione Pubblica Ufficio per l Innovazione nella Pubblica Amministrazione Università degli Studi di Roma Tor Vergata Dipartimento degli Studi sull Impresa

2 Coordinamento scientifico Marco Meneguzzo Dipartimento Studi Impresa Università di Tor Vergata Equipe di ricerca Denita Cepiku** DFP, Dottorato Economia AA.PP. Università di Tor Vergata Pierluigi Mastrogiuseppe**** ARAN - MIMAP Univ Roma 2 Roma3 Tommaso Russo*** ADISU La Sapienza MIMAP Univ Roma 2 Roma3 Sara Poggesi* Dipartimento Studi Impresa Università di Tor Vergata Francesca Manco* Dottorato Economia AA.PP. Università di Tor Vergata Stefania Senese* Dottorato Economia AA.PP. Università di Tor Vergata Pietro Testai *** APAT - Dottorato Economia AA.PP. Università di Tor Vergata * capitolo 1 e 2 ** capitolo 5 *** capitolo 3 **** capitolo 4

3 1. L esternalizzazione di attività e servizi nella pubblica amministrazione 1.1 Introduzione p. 1.2 Le scelte di outsourcing nelle imprese industriali e di servizi p. 1.3 La esternalizzazione nella PA:le indicazioni emerse dalle ricerche di fine anni 90 p. 1.4 Esternalizzazione e contracting out; le tendenze in atto a livello internazionale p. 1.5 Il Quadro normativo di riferimento p. 1.6 Conclusioni p. 2. L esternalizzazione di servizi di Information and Communication Technology (ICT) 2.1 ICT e Pubblica Amministrazione p. 2.2 Le diverse tipologie di servizi ICT p. 2.3 L affidamento all esterno dei servizi di ICT p. 2.4 Motivazioni, processo e modalità di esternalizzazione p. 2.5 Il mercato potenziale per l esternalizzazione di servizi di ICT p. 2.6 Il mercato dell outsourcing dell ICT pubblico p. 3. L esternalizzazione di servizi di Facility Management (FM) 3.1 FM e Pubblica Amministrazione p. 3.2 I servizi FM p. 3.3 L esternalizzazione dei servizi di FM p. 3.4 Le motivazioni all esternalizzazione p. 3.5 Il processo e le modalità di Esternalizzazione p. 3.6 Il mercato potenziale di esternalizzazione di servizi di FM p. 3.7 Il mercato dell outsourcing dell ICT pubblico p. 4. L esternalizzazione della Funzione personale 4.1 Funzione personale e Pubblica Amministrazione p. 4.2 I servizi della Funzione personale p. 4.3 L esternalizzazione della Funzione personale p. 4.4 Le motivazioni e vincoli all esternalizzazione p. 4.5 Il mercato potenziale di esternalizzazione della Funzione personale p. 5. Esperienze pratiche di Esternalizzazione a livello internazionale 5.1 L esternalizzazione nei Paesi OCSE: il contesto di riferimento p. 5.2 L esternalizzazione quale meccanismo tipo mercato (MTM) p. 5.3 Spinte e motivazioni dell esternalizzazione p. 5.4 Benefici dell esternalizzazione p. 5.6 Fasi del processo di esternalizzazione p. 5.7 Esperienze pratiche di esternalizzazione nei paesi OCSE p. 5.8 Conclusioni p.

4 1. L esternalizzazione di attività e servizi nella pubblica amministrazione 1.1 Introduzione Questo rapporto contiene un quadro di riferimento organico sulle principali caratteristiche e sulle tendenze in atto nei processi di esternalizzazione di attività e servizi messi in atto all interno del sistema della Pubblica amministrazione italiana. Si tratta di un quadro di riferimento organico che non ha comunque ha la pretesa di fornire una ricognizione esaustiva del fenomeno, così come si è sviluppato negli ultimi venti anni nelle diverse tipologie di amministrazioni pubbliche (amministrazione centrale, amministrazioni regionali e locali, agenzie nazionali e regionali, aziende sanitarie pubbliche, enti pubblici non economici). La scelta di predisporre e presentare un documento in cui la ricognizione mirata delle tendenze nella PA italiana possa fornire indicazioni e suggerimenti alla elaborazione e formulazione di politiche è direttamente legata ai contenuti del mandato espresso dal Dipartimento della Funzione pubblica Unità per l innovazione nella PA, committente del progetto di ricerca, iniziato nel dicembre 2002 e concluso a giugno 2003, che ha promosso e finanziato il progetto, all interno dei protocolli di intesa con le diverse associazioni imprenditoriali nazionali. In questa prospettiva il rapporto, che si collega a precedenti lavori, sinteticamente richiamati nel paragrafo 1.3, basati sull analisi di casi di studio nazionali, regionali e locali, presenta un significativo valore aggiunto riconducibile a due principali ipotesi di lavoro, che possono essere sintetizzate come analisi comparativa e come supporto alla formulazione di linee guida di intervento, all interno della ridefinizione dei rapporti di partnership e collaborazione tra pubblico e privato. Con riferimento all analisi comparativa nella prima parte del rapporto è stata dedicata particolare attenzione ai risultati che emergono: dall esame delle scelte strategiche e gestionali (le scelte di outsourcing ) da parte delle imprese industriali e di servizi e da parte degli intermediari finanziari ; dalla ricognizione delle tendenze in atto nel settore pubblico a livello internazionale, contenuta in ricerche multipaese condotte da agenzie intenazionali, da think tanks e società di consulenza che da anni lavorano sui temi dell outsourcing e del contracting out. 4

5 L analisi comparativa che ha consentito di individuare interessanti convergenze tra processi in atto nel settore for profit e nel settore pubblico, convergenze che verranno riprese nelle conclusioni mettendo in rilievo i contenuti delle policies nazionali, formulate e messe in atto in altri contesti nazionali sulla esternalizzazione di funzioni, attività e servizi nel settore pubblico. Con riguardo alla seconda ipotesi di lavoro, ossia il fornire prime indicazioni su possibili politiche di intervento, è opportuno segnalare che questo rapporto si collega ad altri rapporti elaborati dal gruppo di ricerca del Dipartimento Studi sull impresa in cui è stata posta particolare attenzione alla analisi di alcuni casi di studio di esternalizzazione di servizi ed attività, sviluppati in diverse tipologie di amministrazioni pubbliche, operanti a livello centrale, regionale e locale, analisi condotta in base ad un template, sempre predisposto dal gruppo di lavoro. Insieme alla analisi sul terreno il rapporto ha ripreso e sviluppato, in particolare nelle parti relative alla stima del mercato per Facility management, Information Communication Technology e gestione delle risorse umane, indicazioni e spunti emerse dagli operatori, direttamente coinvolti nei tavoli di lavoro che sono stati attivati dal Dipartimento della Funzione pubblica sul tema della esternalizzazione. Questi tavoli di lavoro hanno visto partecipare Amministrazioni pubbliche ( DIT, Ministero Economia e Finanze) oltre a coinvolgere, proprio nella prospettiva di partnership pubblico privato, associazioni imprenditoriali e di categoria, tra cui è sicuramente opportuno ricordare Confindustria, FITA ed Assinform. Le considerazioni contenute in questo rapporto vanno quindi lette in modo integrato con le considerazioni che emergono dalla analisi dei casi di studio e soprattutto nella prospettiva di indicazioni di policy sulla esternalizzazione, con i contenuti di una prima bozza di Guida ai processi di esternalizzazione, che può in prospettiva diventare un utile strumento per le amministrazioni pubbliche, che ai diversi livelli istituzionali e nei differenti settori, sono interessate a mettere in atto modalità e processi di affidamento all esterno di attività e di servizi. 5

6 1.2 Le scelte di outosurcing nelle imprese industriali e di servizi L outsourcing può essere definito come quella particolare modalità di esternalizzazione che ha per oggetto l enucleazione di intere aree di attività, strategiche e non, e che si fonda sulla costituzione di partnership tra l azienda che esternalizza e un azienda già presente sul mercato in qualità di specialista (Arcari, 1996). Queste partnership coinvolgono, di solito, le aziende per periodi di tempo prolungati. La prospettiva temporale di lungo termine abbinata alla rilevante intensità del coinvolgimento dei partner nel progetto, spiega la differente logica che sottintende i processi di outsourcing rispetto all esternalizzazione. In funzione delle suddette variabili, infatti, è possibile distinguere le strategie di esternalizzazione in diverse tipologie: sub-fornitura, reti di imprese, consorzi, spin-off. L outsourcing, infine, è la forma più evoluta di esternalizzazione 1. E utile fornire una serie di definizioni del fenomeno dell outsourcing, provenienti dalla letteratura italiana e da quella internazionale, di volta in volta orientate a metterne in risalto alcuni elementi peculiari. Box 1: Definizioni di outsourcing 1. L outsourcing può essere intravisto come una possibile modalità organizzativa per la cui attuazione è necessario perfezionare tra cliente e società esterne una serie di contratti di scambio o di contratti associativi, il cui oggetto sostanzialmente è da ricercare nella qualità del servizio fornito (Ricciardi, 2000). 2. L outsourcing è un punto di arrivo al momento attuale dei processi di riorganizzazione delle attività e servizi messi in atto dalle imprese più sensibili alle esigenze di innovazione manageriale, con lo scopo di trarre vantaggi, non solo sul piano strettamente economico o della funzionalità organizzativa dei servizi resi, bensì anche sul piano del miglioramento della capacità competitiva dell impresa stessa (Arcari, 1996). 3. L outsourcing si realizza attraverso il trasferimento, ad un fornitore esterno, di una 1 Per un approfondimento cfr. Ricciardi,

7 determinata attività di un area funzionale (outsourcing di un attività), o di un intera area (outsourcing di una funzione). In questo secondo caso tutte le attività e le responsabilità inerenti a quella funzione vengono affidate a imprese esterne (Mauri,1999). 4. Il processo di outsourcing consiste nella cessione a terzi non soltanto di attività periferiche ma in casi particolari anche di attività chiave, che i concorrenti sono in grado di eseguire a costi inferiori oppure in modo più efficiente. Elemento indispensabile è il mantenimento del controllo diretto degli elementi strategici del processo di outsourcing (Quinn, 1994). 5. Per contratto di outsourcing si intende l affidamento da parte di un entità economica (cliente o committente) di tutta o di una parte sostanziale di un determinata funzione ad una organizzazione esterna (fornitore) dotata delle competenze professionali e tecnologiche necessarie per lo svolgimento delle attività e per garantirne la continuità di lungo periodo (Merlino, Testa, Valivano, 1997). 6. L outsourcing consiste di fatto nella cessione di un insieme di attività che operano in uno specifico contesto di mercato; è importante notare a tal proposito che l outsourcing può prevedere non solo l affidamento del servizio, ma anche la cessione dei cespiti e del personale dell outsourcee per la realizzazione di un risultato qualitativamente e quantitativamente superiore (Lombrano, 1998). 7. Il fenomeno dell'outsourcing nasce nel settore privato e in particolare nel quadro di quel processo di decentramento che caratterizza la moderna produzione industriale, e che consiste nell'affidamento a subfornitori di singole fasi del processo produttivo, restando in capo all'azienda committente la progettazione e la definizione della strategia commerciale del prodotto finito. Con riguardo al settore dei servizi e del terziario tale metodologia gestionale si traduce nella convenienza per l azienda, in termini di costi e di efficienza, a non provvedere ad una gestione diretta o interna dei diversi e numerosi servizi ausiliari o strumentali e nell opportunità di affidarli all esterno a soggetti terzi specializzati ( Da una breve analisi delle definizioni proposte in letteratura, si evince che gli aspetti principali, indispensabili, ai fini dell inquadramento dell outsourcing sono connessi: 7

8 alla definizione della durata del contratto di outsourcing, all assegnazione delle responsabilità delle attività date fuori e del controllo sulle stesse, alla definizione degli obiettivi, strettamente economici o di portata strategica, alla base dell esternalizzazione. In particolare le definizioni di Ricciardi e di Arcari evidenziano tre aspetti: l outsourcing costituisce innanzitutto una modalità organizzativa dell attività d impresa; questo significa che ogni scelta di outsourcing dovrà essere inquadrata in una logica di riorganizzazione dell intera impresa e non solo di una specifica area o attività. Il secondo riguarda l obiettivo, lo scopo alla base dell outsourcing che non è solo di tipo economico. Infatti oltre alla riduzione dei costi l implementazione di una strategia di outsourcing prevede la possibilità di aumentare la qualità del servizio offerto al fine di migliorare ed aumentare la competitività dell impresa. Terzo ed ultimo aspetto riguarda la durata del rapporto di outsourcing che sia Ricciardi che Arcari ipotizzano di lungo termine. Manca in queste definizioni l indicazione delle responsabilità sulle attività esternalizzate, aspetto che invece è ben evidenziato da Mauri, prima, e da Quinn, dopo, ma con due diverse specificazioni. Mauri sottolinea che le responsabilità inerenti alle funzioni esternalizzate vengono affidate alle imprese esterne, quindi all outsourcer, mentre Quinn parla dell importanza che l outsorcee mantenga, comunque, il controllo diretto degli elementi strategici del processo di outsourcing. Le definizioni di Merlino- Testa- Valivano, e di Lombrano evidenziano infine che aspetto chiave, che giustifica ogni scelta di outsourcing, è la possibilità di fornire un servizio qualitativamente superiore grazie alla specializzazione dell outsourcer. Questo, infatti, si configura necessariamente come un organizzazione dotata delle competenze professionali e tecnologiche necessarie per lo svolgimento efficace ed efficiente delle attività. Nei Paesi anglosassoni ed in particolare negli Stati Uniti l'outsourcing ha acquisito fama nel comparto privato in seguito alla crisi economica degli anni ottanta che ha portato alcuni giganti dell'industria automobilistica, le cui dimensioni erano divenute abnormi anche per effetto dello sviluppo di aree complementari al core-business, ad adottare come soluzione fondamentale al problema del risanamento contabile proprio l'outsourcing. Il principio era ed è semplice: affidare a terzi le attività che essi sanno svolgere più efficientemente e più efficacemente di noi. Solo in questo modo è possibile ridurre i 8

9 costi, migliorare la qualità dei servizi o dei prodotti, ottenere risorse da impiegare nelle attività core dell'impresa. In Italia l outsourcing si è sviluppato a partire dagli anni 90 sulla base di un percorso evolutivo tipico che ha interessato da principio quelle attività definite non strategiche, secondarie, ossia quelle che l impresa non ha interesse a svolgere direttamente (es. pulizia, mensa etc); successivamente ha coinvolto anche aree molto vicine al corebusiness aziendale (es. marketing, gestione risorse umane, etc.). L'outsourcing emerge, quindi, come uno strumento manageriale, che ha avuto una significativa diffusione nel corso dell'ultimo decennio e che, secondo autorevoli proiezioni, rimarrà la via obbligata per la sopravvivenza sul mercato delle imprese. Ovviamente l'introduzione dell'outsourcing all'interno di un'azienda è operazione non facile, che incontra resistenze di ogni genere, a tutti i livelli della struttura gerarchica aziendale, oltre che sindacale. Il management societario, ad esempio, può mostrare remore psicologiche per il timore di un "autoridimensionamento" professionale; a questo ostacolo di natura soggettiva se ne aggiunge un altro di carattere oggettivo ossia la difficoltà di individuare sul mercato operatori sufficientemente professionali e specializzati, che garantiscano un efficiente espletamento della funzione esternalizzata. Un impresa che implementerà in modo efficace un processo di outsourcing si presenterà ridefinita nei suoi confini attraverso l emergere di una nuova forma di organizzazione che coinvolge diverse imprese, giuridicamente autonome ma parti di una rete in cui un numero variabile di unità opera autonomamente, valorizzando al massimo le proprie risorse e competenze distintive ma usufruendo, allo stesso tempo, delle economie da esternalità, generate dalla esteriorizzazione e dalla diffusione delle conoscenze all interno del sistema relazionale in cui sono inserite. Una classificazione ricorrente nel settore privato, così come si rileva dalle verifiche empiriche, è quella che distingue in base all obiettivo all origine di tale scelta ed alla tipologia di relazione che si sviluppa tra l outsourcee (impresa che esternalizza) e outsourcer (impresa alla quale è ceduta l attività), tra outsourcing tattico e outsourcing strategico. Fino a qualche anno fa alla base delle decisioni di outsourcing vi era l esigenza della riduzione dei costi (outsourcing tattico): affidare l attività all esterno era conveniente solo se i fornitori potevano garantire costi più bassi in virtù della loro specializzazione. Negli 9

10 ultimi anni a causa dell aumento della concorrenza le imprese ricercano un maggior contenuto strategico nei rapporti con il fornitore (outsourcing strategico). In particolare un accordo di tipo strategico non ha come obiettivo unicamente la riduzione dei costi e l aumento dell efficienza ma prevede, attraverso una relazione di lungo periodo, la creazione di legami operativi tra le parti, nello sviluppo dell attività e dei prodotti. L aspetto relazionale è forte e si assiste allo scambio di competenze e informazioni. Tali aspetti permettono di ridurre i rischi e gli investimenti di capitale dell outsourcee e di aumentare la flessibilità, la capacità e la velocità di risposta alle esigenze del mercato. In questa tipologia di outsourcing non si instaura semplicemente un rapporto di fornitura o di partnership caratterizzata da reciproca fiducia, fattiva collaborazione e trasparenza nei flussi informativi tra outsourcee e outsourcer; bensì gli accordi tra le parti diventano di lungo termine e il prezzo non rappresenta più l unico elemento discriminante nella selezione del fornitore. Aspetto rilevante diviene quindi la costituzione di alleanze che favoriscono investimenti congiunti per lo svolgimento di attività di co-progettazione e co-produzione dei servizi. Da quanto esposto emerge che le relazioni di outsourcing possono generare tipologie molto variegate di accordi: a fianco alla tradizionale relazione tattica di minor portata (transazionale) emergono, con una crescente importanza, accordi dove più forte è la componente relazionale e strategica. A questa classificazione si può abbinare un ulteriore distinzione tra outsourcing tattico ed outsourcing strategico che è quella derivante dalla suddivisione delle attività aziendali in attività core (centrali nell attività dell impresa) e attività non core. Così procedendo si definisce tattico quel processo che vede portare fuori dall impresa esclusivamente le funzioni non-core, strategico l outsourcing che riguarda anche altri tipi di attività poiché, la fiducia che scaturisce da un rapporto di partnership di lunga durata, consente la gestione esterna anche di attività più vicine al core-business aziendale. 1.3 L esternalzzazione nella PA: le indicazioni emerse dalle ricerche di fine anni 90 Nel presente paragrafo si mettono in luce diversi aspetti del fenomeno dell esternalizzazione nel settore pubblico, attraverso una serie di contributi precedentemente realizzati. Si riporta, qui di seguito, un analisi riassuntiva di alcuni dei più importanti documenti presenti nel panorama dell esternalizzazione della PA italiana: 10

11 il progetto finalizzato sull Esternalizzazione delle funzioni amministrative della Funzione Pubblica, il documento Servizi pubblici locali esternalizzati ed esternalizzabili di Italia Lavoro e, infine, il documento redatto dal Censis Problemi e prospettive dell outsourcing nel sistema della Pubblica Amministrazione italiana. Il primo documento focalizza la sua attenzione sull esternalizzazione a livello locale, regionale e dell amministrazione centrale, di fasi del procedimento amministrativo, di segmenti di funzioni amministrative o di attività specifiche e circoscritte. Il secondo riporta un analisi dei casi di esternalizzazione di cinque amministrazioni comunali (Milano, Modena, Lamezia Terme, Lecce e Palermo). Il terzo documento infine, estremamente recente (gennaio 2003), sottolinea la rilevanza del fenomeno dell outsourcing come processo di modernizzazione e di riorganizzazione della PA. La presente ricerca si pone, dunque, come complementare rispetto a questi contributi. In particolare in riferimento alla ricerca del DFP, relativamente all oggetto (funzioni amministrative piuttosto che servizi e attività); in riferimento allo studio condotto dal Censis, in quanto si rivolge a imprese e PA di grandi dimensioni (e privilegia il punto di vista dei fornitori e non delle amministrazioni). Si pone, invece, come integrativa rispetto al contributo di Italia Lavoro poiché analizza non solo le esperienze significative a livello locale, ma anche a livello nazionale ed internazionale. Progetto finalizzato Esternalizzazione delle funzioni amministrative Dipartimento della Funzione Pubblica L esternalizzazione delle funzioni amministrative è sicuramente il fenomeno meno esplorato rispetto alle altre forme di esternalizzazione delle PA (l affidamento di attività a terzi, le privatizzazioni, l attribuzione di funzioni primarie a soggetti che agiscono con logiche privatistiche), ma ciò che lo caratterizza è che l elemento discriminante rispetto a tutte le altre modalità di dismissione in senso lato di funzioni pubbliche (siano esse di tipo gestorio, di regolazione o di altro tipo) è costituito dal fatto che le funzioni sono e rimangono pubbliche. 11

12 Esempio In caso di affidamento a soggetti esterni delle attività istruttorie in sede di espletamento dei procedimenti per l erogazione di contributi pubblici, l avvio del procedimento e l assunzione del provvedimento finale di erogazione è, e rimane, di titolarità esclusiva dell amministrazione pubblica, mentre la gestione delle valutazioni istruttorie (esame delle domande di accesso ai contributi), sulle quali si basa poi il contenuto dispositivo del provvedimento finale, è ciò che viene esternalizzato. La ricerca si è proposta di individuare, attraverso un indagine che ha riguardato i ministeri, le regioni, le province e un campione di amministrazioni locali, le varie forme di intervento che hanno per oggetto l esternalizzazione di attività amministrative. Le fonti normative, cui si è fatto riferimento, sono quelle che prevedono espressamente l utilizzo di soggetti esterni all amministrazione per lo svolgimento di determinate attività e fasi del procedimento amministrativo. Box 2: Fonti normative- Progetto DFP DPEF [...] il potenziamento delle iniziative, dirette ad aumentare il concorso dei privati nell esercizio di attività di servizi pubblici sia attraverso il finanziamento dei progetti di investimento sia attraverso la esternalizzazione di alcuni segmenti dell attività pubblica DPEF Il Governo intende affiancare iniziative tese a sviluppare il processo di esternalizzazione di attività della P.A. Laddove sussistano inefficienze di gestione appare conveniente il trasferimento di servizi in outsourcing, mediante affidamento a soggetti terzi di attività o processi aziendali idonei per il contenimento dei costi e il miglioramento della qualità dei servizi offerti. DPEF Il Governo ridurrà il carico di compiti e funzioni che gravano sull amministrazione, contemplando anche l affidamento a soggetti terzi di attività o processi per quei servizi che comportano inefficienze di gestione [..] il riordino organizzativo delle pubbliche amministrazioni sarà quindi improntato ai criteri del forte snellimento delle strutture, di eliminazione della proliferazione di enti e organismi pubblici, come le agenzie e enti non economici che spesso non corrispondono ad effettive esigenze di interesse pubblico. D.lgs n.123/98 [.] per l attività istruttoria e di erogazione di contributi pubblici [..] possono essere stipulate convenzioni le cui obbligazioni sono di natura privatistica con società o enti in possesso dei necessari requisiti tecnici, organizzativi o di terzietà in relazione allo svolgimento delle predette attività. D.lgs n.368/98 [.] ai fini del più efficace esercizio delle sue funzioni ed, in particolare, per la valorizzazione dei beni culturali e ambientali il Ministero e le attività culturali possa stipulare accordi con amministrazioni pubbliche e soggetti privati, nonché costituire o partecipare ad 12

13 associazioni, fondazioni o società. D.lgs n.368/98 [.] ai fini del più efficace esercizio delle sue funzioni ed, in particolare, per la valorizzazione dei beni culturali e ambientali il Ministero e le attività culturali possa stipulare accordi con amministrazioni pubbliche e soggetti privati, nonché costituire o partecipare ad associazioni, fondazioni o società. L indagine presso le amministrazioni locali Nell indagine che ha riguardato gli enti territoriali è emerso che non esiste una distinzione precisa tra esternalizzazione del servizio pubblico e funzione pubblica amministrativa, anzi il confine tra i due ambiti si sfuma fino a sovrapporsi per cui, spesso, l'esternalizzazione dei servizi implica l'affidamento all'esterno anche di parte delle attività amministrative o addirittura, come nel caso dei tributi locali, l'esternalizzazione comprende l'insieme delle attività (concessione di riscossione e gestione tributi). Inoltre, a causa di una mancanza di norme tecnico-giuridiche specifiche e di pronunciamenti giurisdizionali, si è portato ad accomunare, in generale, tutte le attività in servizi, generando una forte incertezza sull esatta individuazione dei confini tra esternalizzazione di funzioni e privatizzazione dei servizi pubblici. Non tutte le attività che fanno capo alle funzioni di competenza degli enti locali territoriali ed attribuite a dirigenti, con l incarico di responsabili del procedimento amministrativo, possono essere esternalizzate. Tra queste si possono distinguere le funzioni prettamente pubbliche ed altri tipi di servizi erogati dalla pubblica amministrazione locale. Non è possibile esternalizzare attività connesse a funzioni strategiche per il corretto funzionamento dell ente o per la sicurezza dei cittadini. L esternalizzazione non può riguardare l intera funzione amministrativa o, con termine più tecnico, la competenza attribuita per legge ad un apparato pubblico a emanare un provvedimento amministrativo produttivo di effetti esterni nei rapporti con i privati (Clarich, 2001). Non si può parlare, quindi, di esternalizzazione di funzione quando si tratta di attività materiali non collegate in modo diretto ad una funzione amministrativa, come nel caso dei servizi di pulizia degli uffici, della gestione della mensa e spaccio interno, affidati all esterno: si tratta di normali appalti di servizi che non presentano particolari difficoltà per l affidamento all esterno. 13

14 L esternalizzazione delle funzioni amministrative può avvenire sia in forza di un sostegno normativo di legge o regolamento (esternalizzazione delle funzioni amministrative relative a funzioni istituzionali degli enti), sia tramite l autonomia statutaria e la potestà regolamentare degli enti (esternalizzazione di funzioni amministrative relative al funzionamento degli enti). Nel primo caso la funzione conferita agli enti locali, mediante legge dello Stato, può essere esternalizzata soltanto se una legge dello stato ne regola la possibilità. Esempio Il caso degli ausiliari del traffico (art. 17, co132 e 133 della legge 127/97) che consente a gestori esterni di esercitare tutte le azioni di prevenzione e di accertamento delle violazioni in materia di sosta e di regolazione dei parcheggi, resi in concessione, nonché dell esercizio di tutte le azione necessarie per il recupero delle evasioni tariffarie e dei mancati pagamenti, ivi compresi il rimborso delle spese penali. E evidente che alla luce della legislazione positiva vigente, per gli enti locali è più facile esternalizzare attività afferenti al funzionamento della macchina amministrativa dell Ente, in quanto trattasi di azioni formalmente amministrative, ma sostanzialmente si tratta di operazioni gestionali, tali da non imporre la questione di responsabilità dell atto amministrativo circa i suoi effetti esterni. Motivazioni che spingono gli enti locali ad esternalizzare L affidamento all esterno di attività, nella maggior parte dei casi, è spinto da scadenze di leggi imminenti oppure da carenze di organico; sono queste le principali motivazioni e non una valutazione ex ante dei costi-risultati o costi-benefici. La propensione ad esternalizzare, pur considerando la difficoltà di affidare a terzi l esercizio di attività connesse a funzioni amministrative, discende innanzi tutto dalle carenze organizzative presenti all interno dell ente e, contemporaneamente dalla necessità di elevare i livelli di efficienza ed efficacia dell azione amministrativa. Si rileva che una maggiore propensione dell ente a esternalizzare per migliorare l efficienza e l efficacia del suo funzionamento e aumentare l economicità e la flessibilità di gestione, genera, tuttavia, una prudenza ad utilizzare più intensamente questo strumento 14

15 amministrativo. Tutto ciò può essere imputato a due diversi fattori. Il primo fattore riguarda l incertezza sulle modalità di affidamento della attività da esternalizzare, il secondo riguarda il possibile intreccio tra l interesse privato del soggetto affidatario delle attività e quelle del funzionario responsabile del procedimento che non permette all ente di acquisire ad esempio quegli incrementi di efficienza e qualità resi possibili dalla esternalizzazione. Contrariamente a quanto previsto dal sistema privato, laddove accanto all outosurcing si considera sempre l eventuale intervento insourcing, in caso di rapporto insoddisfacente o mutamento degli scenari strategici, nei casi rilevati non appare essere considerata l opzione della riassunzione della gestione della funzione amministrativa esternalizzata. Peraltro l indagine sugli enti locali non rileva dati significativi circa il contenzioso. La relativa entità del contenzioso sembra più da ascrivere alla carenza di obiettivi dell esternalizzazione analiticamente enumerati, a causa di capitolati non sufficientemente precisi e nella insufficienza delle attività di controllo, piuttosto che da un inefficiente esecuzione da parte dei soggetti terzi. L indagine presso le amministrazioni regionali Prima del 1997 l esternalizzazione era prevista soltanto per lo svolgimento di specifici compiti caratterizzati da un alta specialità tecnica. Dopo il 1997, con la legge n. 59/1997 e il d.lgs. n. 112/1998, si afferma il principio di sussidiarietà orizzontale: i pubblici poteri non debbono in linea di massima provvedere direttamente alla gestione delle attività di pubblico servizio, bensì avvalersi, laddove possibile, delle risorse allo scopo rinvenibili sul mercato (quando si tratti di attività di rilevanza imprenditoriale) o nella società civile (per quelle di carattere più spiccatamente sociale). L esternalizzazione a livello regionale appare, quindi, riconducibile a tre diverse tipologie normative regionali: a) leggi che contengono, nell ambito della affermazione del principio di sussidiarietà orizzontale, un riferimento generale alla possibilità di esternalizzare l attività amministrativa. 15

16 Esempio La l.r Liguria 9/1999 propone l instaurazione di un rapporto tra le strutture istituzionali e soggetti privati mediante la promozione di forme di cooperazione funzionale con tali soggetti. b) disposizioni che, facendo riferimento alla possibilità di affidare all esterno funzioni e compiti, individuano le attività oggetto di esternalizzazione, le forme di regolazione e le modalità di individuazione del soggetto affidatario; Esempio La l.r Emilia Romagna dove l esternalizzazione rappresenta uno degli indirizzi generali di attuazione della riforma del sistema regionale e dell assetto di funzioni e costituisce un obiettivo specifico della medesima riforma. L esternalizzazione è regolata da convenzioni stipulate con soggetti scelti mediante procedure ad evidenza pubblica. Esempio La l.r Lombardia 1/2000 che estende l intervento dei soggetti del privato sociale alla programmazione e alla pianificazione degli interventi. Mentre, in realtà, l apporto dei privati è limitato alla erogazione dei servizi la cui organizzazione è affidata alle competenze comunali si instaurandosi un rapporto diretto con i soggetti erogatori, nel caso Lombardo, affidando ai privati anche fasi della programmazione e della pianificazione degli interventi, si instaura un rapporto diretto con l amministrazione regionale. c) disposizioni regionali che limitano l esternalizzazione alle attività rientranti nel settore sociale affidate a soggetti appartenenti al terzo settore o al volontariato sociale; La ricognizione ha riguardato complessivamente 13 casi regionali appartenenti a sette diverse regioni (Basilicata, Lazio, Lombardia, Piemonte, Provincia autonoma di Trento). 16

17 Dalla rilevazione compiuta emerge che i soggetti affidatari di funzioni esternalizzate hanno natura differenziata tra loro. In alcuni casi la Regione ha conferito la propria attività a soggetti aventi natura giuridica privata, in altri l affidamento è avvenuto in favore di soggetti formalmente privati, ma sostanzialmente pubblici ed in altri ancora in favore di soggetti pubblici tout court. Le ragioni della scelta di esternalizzare determinate attività sono diversificate in relazione agli obiettivi posti e delle condizioni presenti al momento della decisone. Le motivazioni che emergono dall indagine sono riconducibili a tre grandi aree: alta specialità dei compiti da svolgere; insufficienza organizzativa interna; semplificazione e miglioramento dell azione amministrativa Ogni esperienza coinvolge più motivazioni, perché l esternalizzazione è un fenomeno complesso e non solo una mera forma organizzativa di gestione. La attività da esternalizzare possono essere: attività oggetto di funzioni pubbliche, cioè connotate da forti elementi funzionali. Sono quelle che la legge affida alle amministrazioni affinché esse le possano perseguire e curare concretamente, secondo quanto affermato e disposto dall art. 97 della Costituzione (esempi: attività di istruttoria tecnica e valutazione progetti per la formazione professionale, attività di supporto alla programmazione regionale); attività oggetto di prestazioni di servizio, consistenti nella prestazione di attività materiali, pur essendo frutto di esercizio di vere e proprie funzioni pubbliche (esempi: gestione front-office URP). A seconda che l attività da esternalizzare sia la prestazione di un servizio, o piuttosto un attività amministrativa a carattere autoritativo - consistente nell esercizio di un potere pubblico - varierà la modalità di scelta del soggetto che svolgerà l attività e la quota di attività che rimarrà di competenza esclusiva dell amministrazione. L elemento principale da considerare, qualora si decida di esternalizzare attività prima svolte dall amministrazione pubblica, attiene essenzialmente alla individuazione della natura della attività esternalizzata e del regime giuridico applicabile al soggetto affidatario. L interrogativo da affrontare è se, nelle esperienze analizzate, l attività esternalizzata sia qualificabile come prestazione di servizio, ovvero se si tratti di 17

18 un attività amministrativa a carattere autoritativo consistente nell esercizio di un potere pubblico. In quest ultimo caso, la natura propriamente amministrativa dell attività si ripercuote, ad esempio, sulle modalità di scelta del soggetto chiamato a svolgere tali tipologie di attività. Alcune attività posseggono i caratteri propri delle funzioni amministrative che si ritrovano nel rinvenimento di un interesse primario, nella funzionalizzazione dell attività e nella riconduzione ad una norma che richiede lo svolgimento di una determinata attività. È il caso, ad esempio, dell affidamento di fasi di procedimenti amministrativi ai centri autorizzati di assistenza procedimentale - CAAP, della Regione Toscana, in cui l oggetto di esternalizzazione è rappresentato da fondamentali elementi dell istruttoria procedimentale. Ciò significa che l emanazione del procedimento da parte dell amministrazione è conseguente all espletamento dell attività di accertamento posta in essere da altro soggetto privato che seleziona tra i più soggetti richiedenti, coloro che possiedono i requisiti previsti dalla normativa per l ottenimento del finanziamento. Nell ordinamento italiano manca una disciplina specifica che regoli l esternalizzazione delle funzioni amministrative. I casi analizzati evidenziano come le amministrazioni regionali al fine di affidare all esterno la propria attività, abbiano fatto riferimento alla normativa che regola gli appalti pubblici di servizi ed in particolare il dgls 157/95 che ha recepito nel nostro ordinamento la relativa direttiva CE 92/50. Sembrerebbe opportuno emanare una normativa ad hoc per la gestione in outsourcing delle attività che costituiscono esercizio di funzioni pubbliche. Nei casi in cui viene utilizzata una delle procedure ad evidenza pubblica, lo strumento utilizzato è rappresentato dal contratto stipulato successivamente all aggiudicazione, il cui contenuto è solitamente determinato dal capitolato prestazionale predisposto dall amministrazione. Nei casi in cui, invece, si è deciso di procedere all esternalizzazione mediante affidamento diretto, senza, quindi, procedere ad una gara, lo strumento operativo è costituito da una delibera di Giunta Regionale e da una convenzione. La regione Emilia Romagna ha deciso di esternalizzare le attività ricorrendo ad una procedura di appalto pubblico di servizi, ossia creando un mercato che è in grado per le conoscenze acquisite nel tempo di governare. Da quanto detto, l esternalizzazione a favore di soggetti privati, già conosciuti dall amministrazione regionale e con i quali intrattiene rapporti stabili di collaborazione e fiducia, rappresenta una metodologia di progressiva 18

19 apertura verso una gestione veramente concorrenziale delle attività, ma solo dopo che le amministrazioni regionali stesse hanno acquisto conoscenza necessaria delle implicazioni derivanti dall affidamento in outsourcing. Altre amministrazioni (come il Lazio e il Piemonte) hanno preferito gestire tali attività affidandole ad altri soggetti pubblici, proprio perché trattasi di attività connotate da forti elementi innovativi, per questo poco conosciuti, per le quali non si conoscono ancora le problematiche connesse alla gestione esternalizzata di questa attività. Da quanto affermato, emerge che tanto più una un attività amministrativa è connotata da elementi di servizio, tanto più la natura giuridica del soggetto esterno è privata, in questo caso è utile e corretto utilizzare la procedura di affidamento dell incarico ad evidenza pubblica degli appalti pubblici di servizi; mentre tanto più la natura delle attività è connotata da forti elementi di funzionalizzazione (ossia sono frutto di esercizio di un vero e proprio potere amministrativo autoritativo), tanto più la natura del soggetto esterno è di tipo pubblicistico, o misto pubblico-privato, in questo caso appare problematico utilizzare la procedura prevista per gli appalti pubblici di servizi in alternativa all incarico diretto disciplinato da apposite convenzioni. Infine, nei processi di esternalizzazione di attività oggetto di esercizio di pubbliche funzioni, la quota riservata all amministrazione è molto ampia, mentre nelle attività connotate da forti elementi di servizio (ossia di tipo prestazionale) si riduce notevolmente, fino a comprendere esclusivamente un attività di controllo sull operato del gestore esterno. Da queste esperienze si rileva che le funzioni amministrative esercitate dai soggetti titolari delle attività esternalizzate constano nell esplicazione di fasi di procedimenti amministrativi. Ciò che viene esternalizzato infatti è una o più fasi di un procedimento e non l intero procedimento. Le attività esternalizzate sono dunque attività funzionalizzate articolate in procedure amministrative e finalizzate all esercizio di un potere amministrativo indispensabile per la conclusione di procedure amministrative. Quindi laddove vi è procedimentalizzazione vi è esercizio di funzione amministrativa, perché l attività che si esplica attraverso procedure non può che essere attività funzionalizzata. Ciò implica che non trattandosi di esternalizzazione di prestazioni di servizi, non dovrebbero applicarsi le regole tipiche della scelta del contraente per la gestione dei servizi pubblici. Cioè l amministrazione potrebbe scegliere direttamente il soggetto cui affidare l attività. 19

20 Sembra inoltre che il soggetto che fornisce l attività esternalizzata possa essere soggetto ad una duplice responsabilità: contrattuale, per gli obblighi assunti con l amministrazione circa l efficace e l efficiente svolgimento delle attività assegnate; amministrativo-contabile, o anche in alcuni casi penale, per l imparzialità del suo comportamento nello svolgimento di un attività che è prodromica all emanazione di un provvedimento amministrativo. In sintesi dalle esperienze regionali si rileva che le funzioni amministrative esercitate dai soggetti titolari delle attività esternalizzate fanno riferimento a funzioni amministrative che hanno una moltitudine di destinatari. Non si instaura nella maggioranza dei casi un rapporto diretto fra amministrazione regionale e destinatari finali, come accade normalmente per le funzioni comunali o di enti pubblici strumentali. L applicazione nella realtà regionale del principio di sussidiarietà verticale colloca le stesse Regioni in una posizione lontana dal singolo cittadino, portatore di uno specifico interesse da tutelare; è radicalmente cambiato a seguito del decentramento amministrativo l assetto delle materie di competenza regionale. L indagine presso le amministrazioni centrali L indagine presso le amministrazioni centrali è stata condotta attraverso un questionario inviato a tutti i ministeri ed alla Presidenza del Consiglio. Dalla ricognizione effettuata è emerso che tra le motivazioni che hanno portato all esternalizzazione delle funzioni amministrative c è la difficoltà di svolgere internamente per carenze di organico e di competenze le funzioni esternalizzate. Tuttavia altre motivazioni riguardano in prevalenza: le aspettative di maggiore efficienza dell attività amministrativa, la riduzione dei costi, il miglioramento dell attività esternalizzata (soprattutto sotto l aspetto temporale), l alleggerimento delle strutture burocratiche interne, la maggiore efficacia dei risultati. Per quanto riguarda la valutazione dei risultati ottenuti, il giudizio è sufficientemente positivo in termini di riduzione dei tempi di produzione, di miglioramento qualitativo delle prestazioni e di adeguatezza agli indirizzi fissati dall amministrazione. 20

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