L efficacia della politica regionale europea 1

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1 L fficacia dlla politica rgional uropa 1 Andra Forti L risors finanziari dlla politica di cosion rgional dlla UE allocat pr il priodo rapprsntano circa il 35% dl suo bilancio, pari a 308 miliardi di uro. L fficacia di qust politich dipnd, prò, non tanto dall ampizza dll risors, ma dalla capacità di idntificar la natura di problmi, gli obittivi da prsguir dalla sistmaticità dlla valutazion di risultati. Prsntazion Ni prossimi anni, l Union uropa sarà chiamata a prndr dcisioni rilvanti sulla riforma dl proprio bilancio, in qusto contsto, sul futuro dlla politica rgional comun al trmin dl sttnnio di programmazion ch si chiud nl Su qust sclt è da tmpo in corso una discussion in cui si sono manifstat posizioni assai divrs fra di loro, a volt, conflittuali. Il 2009 è un anno ch non manchrà di psar sull sito di qusta discussion, s non altro pr via dll lzioni urop dl sussgunt rinnovo dlla Commission. Nl tardo autunno, dopo l lzioni tdsch, i govrni di più grandi pasi dll Europa continntal avranno prospttiv di durata sufficintmnt lungh da consntir loro di srcitar tutto il pso politico di cui sono dotati. S è vro ch l sclt in qustion sono squisitamnt intrn, è anch vro ch la cosion politica tra i govrni di 27 pasi mmbri dll Union può ssr influnzata dal riflsso di vicnd ch si svolgono su altri scnari. Pr smpio, non è invrosimil immaginar ch l consgunz dl conflitto tra Russia Gorgia dll stat 2008 possano avr un fftto di lungo priodo su qulla cosion, a sconda ch i mmbri dll Union uropa trovino il modo di farvi front in modo solidal, basato sulla prsa in sam di tutt l signz in campo, oppur no. In vista di qul dibattito, qusto articolo intnd offrir alcun chiavi di lttura utili a sguir un asptto di qulla discussion: la riforma dlla politica rgional dlla UE. L consgunz dlla riforma saranno comunqu di rilivo anch pr il nostro pas, non solo prché l risors comunitari disponibili pr l Italia attravrso i Fondi Strutturali uropi sono probabilmnt dstinat a diminuir ult I punti di vista contnuti in qusto articolo sono strttamnt prsonali. Nlla rdazion di qusto articolo si è fatto rifrimnto, tra l altro, all dizioni rcnti dl Rapporto sull politich di cosion dlla Commission Andra Forti Dirzion Affari Consultativi Comitato dll Rgioni dll Union uropa uropa al volum L nuov politich rgionali dll Union uropa, di G. Visti F. Prota, Bologna, Il Mulino, 2007.

2 riormnt (pr la loro progrssiva concntrazion vrso l ar più arrtrat sit ni nuovi Stati mmbri dll Est uropo), ma anch prché sono in discussion l stss modalità con cui qull risors vngono sps, in particolar, i ruoli rispttivi dll Union dgli Stati mmbri nl disgno nlla gstion di qusta politica. All tsi di chi vorrbb confrmar, magari rafforzar, l modalità attuali, incluso il ruolo di rgia dlla Commission uropa, si contrappongono qull di chi vorrbb rinazionalizzar l politich rgionali, lasciando ciascuno Stato mmbro più o mno libro di gstirsl com vuol. Ora, ntramb l dimnsioni dlla politica rgional appna citat, l modalità di spsa dll risors non mno dlla quantità di qust ultim, hanno un impatto struttural sia sull fficacia di ciascun ciclo di spsa sia sulla capacità dll amministrazioni cntrali locali di spndr fficacmnt. I cittadini italiani sono intrssati molto da vicino all sito di qusto dibattito, il cui particolar rilivo è facilmnt intuibil quando si pnsi alla situazion di soffrnza socio-conomica istituzional dll rgioni mridionali. La concomitanza dlla prospttata riforma fdralista dlla spsa pubblica in Italia non può ch aggiungr importanza a qusto tma, s non altro pr i maggiori margini di manovra finanziari, quindi, l maggiori rsponsabilità ch l amministrazioni pubblich italian si trovranno ad affrontar. Qust rsponsabilità, ch sarbb difficil sottovalutar tnndo conto dll ampio dcntramnto di funzioni dallo Stato all rgioni - ch ha avuto luogo nll ultimo dcnnio - fanno ormai sì ch l impatto dlla qualità dll amministrazioni rgionali locali sullo sviluppo conomico sulla qualità di vita di cittadini sia vastissimo, il ch giustifica l attnzion rsponsabil con cui qusti ultimi sono chiamati a sguir il corso di qust vicnd. La politica rgional tra cosion crscita Spsso i priodi di crscita conomica non coinvolgono uniformmnt tutt l divrs ar gografich ch fanno part di uno stsso pas o di un insim di pasi intgrati più o mno strttamnt fra di loro. Ciò accad pr divrs ragioni. In primo luogo, prché i punti di partnza sono divrsi: l rdità dlla storia non è ugual pr tutti. In scondo luogo, pr l consgunz di un fnomno tipico dll conomi industriali attuali, com l sistnza di conomi di scala (quando, grazi al progrsso tcnologico, l sistnza di costi fissi più o mno rilvanti fa sì ch i costi totali diminuiscano all aumntar dlla produzion), ch portano a fnomni di concntrazion dlla produzion. In trzo luogo, pr la tndnza dll attività produttiv ad alto contnuto scintifico tcnologico a concntrarsi gograficamnt là dov possono godr di ciò ch gli conomisti chiamano conomi strn (prsnza di manodopra altamnt qualificata, di univrsità cntri di ricrca pubblici privati, di imprs fornitrici clinti collocati lungo filir tcnologich 93

3 94 produttiv affini). In quarto luogo, ultimo ma non mno important, prché anch l amministrazioni pubblich, a vari livlli, sono attori dll politich ch possono favorir la crscita govrnarla, ma la loro capacità di farlo è spsso assai disomogna, sia fra pasi divrsi sia all intrno dllo stsso pas. S ci poniamo dal punto di vista di chi govrna un pas, o un gruppo di pasi intgrati, l disparità di sviluppo pongono un problma duplic. Da un lato, s si vuol tutlar qulla ch si usa chiamar cosion social, cioè impdir ch l consgunz sociali dlla disparità si aggravino al punto da crar conflitti intrni, occorr trasfrir risors dall ar più avanzat a qull più arrtrat, prché qust ultim possano provvdr a bisogni lmntari in trmini di infrastruttur, ducazion, srvizi altro ancora. Dall altro lato, occorr crcar di far sì ch l ar più arrtrat crscano a un ritmo suprior a qullo dll ar più avanzat, in modo da ridurr l disparità in futuro. Da un lato, quindi, un obittivo di brv priodo, qullo di migliorar l condizioni di vita di chi sta pggio; dall altro, uno di lungo priodo, qullo di rimuovr l caus strutturali dll arrtratzza, incoraggiando lo sviluppo. Quando i contribunti dll ar più avanzat lamntano il costo di qust politich, misurandolo unicamnt in bas al valor montario dlla rdistribuzion ffttuata, non si rndono conto ch, a front di qusto costo, l ar più avanzat godono spsso di un bnficio (tipico in prsnza di disparità all intrno di uno stsso mrcato), costituito dal fatto ch l ar più arrtrat acquistano da loro bni srvizi, consntndo così all loro imprs di spandr la propria clintla. Non di rado, inoltr, l ar più arrtrat offrono condizioni localizzativ intrssanti, ch attraggono invstimnti da qull più avanzat. Da un punto di vista strttamnt conomico, quindi, il costo dll politich di cosion andrbb comparato ai bnfici ch ss gnrano, ch possono anch andar al di là di qullo appna richiamato quando si risc ad avviar procssi di crscita ndogna nll ar arrtrat. Cosion social crscita conomica, oltr a più gnrali considrazioni di solidarità di crscita civil, sono l ragioni pr cui si adottano politich di sviluppo rgional spsso l si chiamano, com fa l Union uropa, politich di cosion. Nl 1958, all inizio dlla sua storia, l Union uropa avva lasciato qusto compito agli Stati fondatori, ch rano solo si non avvano grandi disparità al loro intrno, fatta cczion pr il Mzzogiorno d Italia. In sguito, man mano ch l ingrsso di nuovi Stati portava a un allargarsi dll disuguaglianz intrn (si pnsi, nl corso dgli anni, a Irlanda, Grcia, Portogallo, Spagna, da ultimo ai nuovi Stati mmbri dll Est uropo), l Union uropa si è dotata di propri strumnti di intrvnto. Oltr all ragioni ch saranno spost fra poco, la sclta di avr una politica di cosion uropa, anziché sclusivamnt nazional, srv a impdir ch gli Stati più ricchi dstinino all propri rgioni maggiormnt arrtrat (individuat in rifrimnto al proprio PIL pro capit, non a qullo dll Union) risors assai più ingnti di qull ch i pasi più arrtrati sono in grado di stanziar pr la stssa ragion, con il risultato di rndrl più attranti com localizzazion

4 pr gli invstimnti prptuando al tmpo stsso un gap con i pasi l ar più arrtrat, ch si tm possa mttr in discussion la cosion intrna dll Union stssa. La politica uropa di cosion oggi: una dscrizion tlgrafica Oggi la politica di cosion dll Union uropa è dotata di uno schma di intrvnto sprimntato affinato nl tmpo di risors finanziari ch rapprsntano circa il 35% dl bilancio dll Union, pari a circa 308 miliardi di uro, nl priodo In trmini di obittivi strumnti, l impianto di qusta politica è rtto da alcuni principi di fondo ch, in rifrimnto al corrnt priodo di programmazion , possono ssr in strma sintsi ripilogati com sgu: la UE stabilisc obittivi di fondo obittivi intrmdi da prsguir in via prioritaria pr raggiungr i primi. Qusti obittivi sono divrsificati a sconda ch l rgioni bnficiari siano in ritardo nllo sviluppo (misurato pr mzzo dllo scarto tra il loro Prodotto Intrno Lordo pro capit qullo mdio dll Union) dbbano, quindi, colmar qusto gap (obittivo Convrgnza), oppur ch siano rgioni già sviluppat ch ncssitano, prò, di cambiamnti strutturali pr non prdr comptitività mttndo così a rischio posti di lavoro (obittivo Comptitività rgional occupazion). C è poi un trzo obittivo, qullo dlla Cooprazion trritorial uropa, ch intrssa tutt l rgioni dll Union, in bas a cui la UE cofinanzia progtti di cooprazion tra rgioni di pasi mmbri divrsi. A qusto obittivo è stata allocata una part ridotta dll intra dotazion di Fondi Strutturali, allo scopo di incoraggiar la costituzion di rti fra rgioni urop ch ralizzino progtti di rilivo consntano al tmpo stsso di far circolar sprinz divrs, facndo sì ch l migliori fra qust sprinz divngano poi part intgrant dlla programmazion principal ; sulla bas di qusti obittivi, la UE ngozia poi con ciascuno Stato mmbro un programma di intrvnti ch copr attualmnt un arco tmporal di stt anni. Qusti programmi si articolano in: a) un documnto di orintamnto stratgico gnral, prdisposto dallo Stato mmbro, ch trova qui spazio pr compir sclt autonom nl risptto dgli orintamnti comunitari; b) documnti di programmazion rgionali (o intrrgionali, pr i programmi di cooprazion), ch sono prdisposti dall autorità ch poi li gstirà (in Italia, l rgioni) succssivamnt ngoziati con il proprio govrno con la Commission uropa; la UE contribuisc poi al finanziamnto di 27 programmi nazionali con una dotazion finanziaria ch non copr l intro costo dgli intrvnti, ma richid smpr un cofinanziamnto nazional /o rgional. Il finanziamnto comunitario vin corrisposto attravrso appositi fondi, chiamati 95

5 Fondi Strutturali. Essi sono: a) il Fondo uropo di Sviluppo Rgional, ch cofinanzia gli invstimnti pr la riduzion dll disparità rgionali i progtti di cooprazion intrrgional; b) il Fondo Social uropo, ch promuov l occupazion, il buon funzionamnto dl mrcato dl lavoro, l inclusion social, la crscita dl capital umano la capacità amministrativa; c) il Fondo di Cosion, ch cofinanzia invstimnti nll infrastruttur, ni trasporti nllo sviluppo ffttuati ngli Stati mmbri in cui il livllo dl rddito nazional lordo è infrior al 90% di qullo comunitario. Gli intrvnti cofinanziati dai Fondi Strutturali vngono amministrati nl risptto di alcuni principi fondamntali, a cui, com si crchrà di argomntar in sguito, è associato il valor aggiunto dll intrvnto comunitario: 96 il principio di concntrazion, ch prvd appunto ch gli intrvnti siano concntrati su obittivi prioritari non disprsi su una miriad di obittivi ch n mttrbbro in discussion l fficacia. Risptto ai tr obittivi sopra sposti, il grosso dll risors è attribuito all obittivo Convrgnza (81,5% circa dlla disponibilità total di Fondi), qullo considrato più rilvant ai fini dlla cosion. Agli obittivi Comptitività rgional Cooprazion rgional vanno rispttivamnt, all incirca, il 16% il 2,5% di qulla disponibilità; il principio di programmazion, ch vuol ch i divrsi intrvnti siano ralizzati, com si è già dtto, all intrno di stratgi plurinnali, concrtat con gli stakholdr (sprssion sinttica usata pr indicar i portatori di intrssi spcifici, quali l amministrazioni pubblich a tutti i livlli, i soggtti privati rapprsntanti dgli attori conomici altri ancora), ch intgrino al loro intrno il ricorso a diffrnti strumnti di intrvnto. L idntificazion di un insim di obittivi rndrà più smplic il monitoraggio la valutazion di risultati ottnuti; il principio di partnariato, in bas al qual gli intrvnti in qustion dvono ssr concrtati in via prmannt fra la Commission tutti gli attori politici, istituzionali sociali rilvanti, in snso sia vrtical (dal livllo uropo a qullo rgional local) sia orizzontal (fra amministrazioni forz sociali); il principio di addizionalità, in bas al qual la UE aggiung l su risors a qull dgli Stati mmbri pr rafforzarn gli fftti, non si sostituisc a ssi, affinché l su risors non prdano fficacia. Prché qusto principio sia rispttato, è chisto a ciascuno Stato di provar ch l risors da sso dstinat a ciascun sttor di intrvnto non sono infriori a qull impgnat ngli anni prcdnti; il principio di intgrazion, scondo cui i programmi dvono agir contstualmnt nll divrs ar in cui occorr intrvnir pr prsguir fficacmnt un dato obittivo (pr smpio, inutil prvdr insdiamnti industriali dov non ci sono strad lin tlfonich);

6 il principio di valutazion, pr cui l attuazion di programmi dv ssr sottoposta a valutazion prliminar, final anch intrmdia (durant l attuazion); gli Stati mmbri dvono mostrar di avr tnuto conto di risultati dlla valutazion nlla proscuzion di loro intrvnti. È srvita a qualcosa, la politica uropa di cosion? Da cosa dipnd l fficacia di qust politich? In gnral, c è consnso tra studiosi ossrvatori nl ritnr ch l fficacia dll politich di sviluppo rgional non dipnd solo dall ampizza dll risors a ss dstinat, ma anch dall adguatzza di loro mccanismi di attuazion (la loro govrnanc), i quali includono anch, pr inciso, una spcifica condizion di succsso ovvia, ma non banal: la capacità di idntificar corrttamnt la natura dl problma da trattar di individuar obittivi appropriati pr farvi front. Tra l altro, si ritin important ch qusti mccanismi coinvolgano tutti gli stakholdr. Qusto coinvolgimnto dà i migliori risultati quando l rlazioni tra qusti soggtti non si limitano a consultazioni sporadich gnrich, ma carattrizzano in modo prmannt tutt l fasi dl ciclo di programmazion dll politich: dal disgno di programmi nazionali rgionali alla loro attuazion, monitoraggio valutazion. Occorrono, inoltr, alcun altr condizioni, in particolar ch ciascuno di qusti soggtti abbia l capacità tcnich ncssari ch tra ssi intrcorrano rlazioni di fiducia. Qust ultim sono ssnziali affinché ciascuno di soggtti in qustion, sntndo di potr contar sull impgno dgli altri, si impgni a fondo, scommttndo la propria crdibilità sulla buona riuscita dll politich. Su qusta bas, si comprnd più facilmnt il prché di principi di critri dlla politica uropa di cosion rifriti nl paragrafo prcdnt. Non è un caso, infatti, ch qusti principi prvdano il coinvolgimnto dgli attori uropi, nazionali, rgionali locali ( anch dll forz sociali dlla socità civil ni comitati di sorvglianza ch prsidono all attuazion di ciascun programma oprativo), ch qusti attori siano rsponsabilizzati in un srcizio di programmazion, poi di monitoraggio valutazion dll politich rgionali, ch qusta rsponsabilizzazion dbba implicar, da part di Stati rgioni, anch un contributo in trmini di risors finanziari propri. I rgolamnti di attuazion di fondi stimolano tra l altro, a qusto proposito, una comptizion istituzional, giacché prvdono ch i fondi non spsi da un autorità di gstion dopo un dato priodo vngano ritirati assgnati a gstori più dinamici, ch qusti ultimi possano, praltro, ssr prmiati con l attribuzion di risors ultriori provninti da un apposito fondo di risrva. Non si ntra qui nl dttaglio dll mtodologi disponibili pr la valutazion x post dll fficacia dll politich rgionali di problmi torici pratici ch rndono spsso incrti i risultati dll valutazioni. 97

7 Si ossrva ch, nonostant la politica rgional uropa opri da quasi un vntnnio con modalità sostanzialmnt simili a qulla sopra dscritta, prsistono nll Union ampi disparità rgionali. Praltro, la Commission uropa ha rcntmnt documntato una tndnzial riduzion di qusti divari, dovuta in particolar alla crscita di pasi più arrtrati. Nonostant la fragilità mtodologica dll procdur di valutazion disponibili, sarbb sagrato affrmar ch la politica rgional non abbia avuto alcun ruolo in qusti sviluppi. È anzi ragionvol immaginar ch, in assnza di qusta politica, i divari sarbbro ultriormnt aumntati. Un altro dato di rilivo è ch lo sviluppo dll rgioni arrtrat è avvnuto in modo assai disugual. Alcun sono crsciut snsibilmnt, altr pochissimo. A ch cosa si dvono qust diffrnz, s la politica rgional uropa è unica? Oltr a vntuali divari di fficacia nll attuazion dlla politica rgional, è vrosimil ch ss siano dovut anzitutto all sistnza di snsibili diffrnz nll impulso alla crscita provnint dal cocktail dll politich in atto a livllo nazional: si pnsi a condizioni importanti pr la crscita conomica, quali la qualità dll ducazion dlla formazion profssional, la smplificazion amministrativa, la capacità dl sistma giudiziario di tutlar fficacmnt i diritti di proprità cc. Inoltr, sistono molto probabilmnt snsibili diffrnz nlla capacità di govrnar dll istituzioni nazionali, rgionali locali. A qusto proposito, non è difficil intravdr ch, al di là dgli obittivi di crscita rgional nl brv priodo, la strutturazion dlla politica uropa di cosion prsgu anch un fin di costruzion dll istituzioni rgionali locali di sviluppo dlla loro capacità di govrno, un fin di lungo priodo ch si rifltt sulla qualità dgli intrvnti di qust istituzioni ch è solo indirttamnt misurabil in trmini quantitativi. Pnsando all Italia, non si può sottovalutar l importanza di qusto obittivo: dopo l allnamnto imposto dall ampio dcntramnto di comptnz dal cntro alla prifria oprato nll ultimo dcnnio, ci sono ancora ampi spazi di miglioramnto dlla capacità amministrativa dll amministrazioni rgionali locali, un obittivo rso urgnt dalla prospttiva dl fdralismo fiscal. Il nsso tra cosion crscita nlla programmazion L Union uropa soffr da tmpo di scarsa crscita dlla produttività, provocata ssnzialmnt sia da una carnza di ricrca di innovazion sia dal mancato compltamnto dl mrcato intrno in alcuni sttori importanti, com qullo di srvizi. Ciò si traduc in scarsa crscita conomica tout court in scarsa crscita dll occupazion qualificata. Inoltr, la ncssità di far front a una comptizion accntuata sui mrcati mondiali contribuisc a saltar il gap di sviluppo tra l ar forti d Europa qull più arrtrat.

8 Pr affrontar qusto problma, l Union uropa ha varato nl 2000 una stratgia politica dcnnal, dtta stratgia di Lisbona, allo scopo di stimolar la crscita l occupazion qualificata. Ovviamnt l UE ha riguardo anch pr la qualità dlla crscita, in trmini sociali di sostnibilità ambintal. La lista dgli intrvnti ch potrbbro attuar qusta stratgia è risultata, dunqu, piuttosto ampia: ssa comprnd, tra l altro, invstimnti pubblici nlla ricrca nllo sviluppo tcnologico, azioni di smplificazion amministrativa pr allggrir gli onri burocratici trasfrimnto di tcnologi a favor dll piccol imprs, politich di inclusion social dll fasc svantaggiat dl mrcato dl lavoro, politich pr il risparmio nrgtico pr contrastar il cambiamnto climatico i suoi fftti (in sostanza, rimangono ormai fuori dalla agnda di Lisbona solo alcuni dgli intrvnti volti a colmar il gap di sviluppo dll ar più arrtrat, tra cui infrastruttur srvizi ssnziali). Gli intrvnti prvisti dalla stratgia di Lisbona sono ssnzialmnt di comptnza dgli Stati dll rgioni. La Commission uropa vi contribuisc dirttamnt solo su alcuni piani, praltro assai importanti, quali il compltamnto dl mrcato intrno ni sttori dov sso ancora manca, pr smpio i srvizi, il finanziamnto di progtti di ricrca sviluppo su scala uropa. Non è qusto il luogo in cui dilungarsi sulla stratgia di Lisbona, la cui fficacia complssiva è sistmaticamnt mssa in discussion dalla stssa Commission uropa ni suoi rapporti priodici, nonostant gli sforzi fatti nl corso dl dcnnio pr rimttrla in carrggiata, anch crando un mccanismo di mulazion virtuosa fra gli Stati mmbri. Nl 2010, anno conclusivo dl ciclo avviato nl 2000, è attsa una dcision dl Consiglio uropo su com prsguir in futuro gli obittivi dlla crscita sostnibil, dll occupazion dlla cosion. S la stratgia di Lisbona intrssa in qusta sd è prché gli orintamnti comunitari ch prsidono all attuazion di Fondi Strutturali nl priodo di programmazion in corso hanno stabilito ch la spsa dbba concntrarsi spcificamnt vrso invstimnti cornti con obittivi di crscita conomica di aumnto dll occupazion qualificata. Torna qui il tma, già citato poco sopra, dll ambivalnza dlla politica di cosion, ch crca ora più splicitamnt ch mai di tnr insim la finalità rdistributiva di cui si è già dtto con qulla di stimolo dlla crscita (nl grgo dgli conomisti è la finalità allocativa, cioè qulla di favorir una più fficint allocazion dll risors a fini produttivi). Qusto sito vin favorito attravrso il c.d. armarking (tcnicamnt un accantonamnto ), cioè l obbligo fatto agli Stati mmbri di dstinar una prcntual rilvant dlla spsa cofinanziata dai Fondi Strutturali a obittivi cornti con la stratgia di Lisbona (in prcntual dlla spsa total di Fondi, 75% nll ar intrssat dall obittivo Comptitività rgional 60% in qull intrssat all obittivo Convrgnza). Nonostant alcun possibili critich mtodologich (la classificazion dgli invstimnti utilizzata pr soddisfar il critrio è sommaria, non è affatto crto ch un critrio soddisfatto dal lato dgli input gnri pr ciò stsso siti positivi in trmini di risultati), la Commission uropa ha rcntmnt fornito informazioni da cui risulta ch l armarking starbb dando risultati positivi. 99

9 sfid pr la politica rgional uropa italiana 100 Com si accnnava all inizio, nl contsto dlla discussion sulla riforma dl budgt dlla UE, di cui la spsa rgional costituisc la sconda voc pr importanza dopo qulla agricola, si sono lvat voci favorvoli a un drastico ridimnsionamnto di tal politica. Scondo qusta tsi, di cui il govrno ingls è il capofila storico, al di fuori di un pacchtto di intrvnti pr l ar più arrtrat, la comptnza pr la politica rgional dovrbb vnir di fatto rstituita agli Stati mmbri, ciascuno di quali si rgolrbb poi com crd. In part, si rifltt qui la posizion di principio favorvol a un gnral ridimnsionamnto dll intrvnto pubblico in tutti i campi, insim a un crto sctticismo diffuso in Europa risptto all istituzioni comunitari. In part, ssa fa propri l posizioni di alcuni conomisti, i quali sostngono ch l risors dstinat alla politica rgional hanno in raltà una funzion ssnzialmnt rdistributiva, ma non riscono ad avrn una allocativa, quindi, non contribuiscono ad aumntar il tasso di crscita dll Europa nl suo complsso. Poiché sarbb difficilissimo ridurr ultriormnt la spsa agricola, mglio sottrarr l scars risors comuni alla pura rdistribuzion concntrarl su grandi progtti uropi dal ritorno assai più crto in trmini di comptitività. L argomntazioni di chi è, invc, favorvol all sistnza di un impalcatura di rgol comuni pr la politica rgional sono ssnzialmnt du. Da una part, si sostin ch qusto patrimonio di rgol comuni, affinato dall sprinza, contribuisc a diffondr l buon pratich, facilitando rndndo più fficac la cooprazion fra rgioni di Stati divrsi; dall altra, ch l sistnza di rgol comuni fa sì ch il supramnto dll disparità rgionali sul trritorio di 27 vnga prsguito, snza provocar qull ch si usano chiamar gurr localizzativ, alludndo all misur con cui Stati rgioni possono crcar di attrarr invstimnti produttivi strappandosli l un l altro. Qusta concorrnza localizzativa non è ovviamnt un mal in sé, al contrario: il punto è ch gli Stati più avanzati sono anch i più ricchi sono, quindi, in grado di dstinar a qusta gurra una quantità di risors bn suprior a qulla ch possono prmttrsi gli Stati più arrtrati, con il rischio di un approfondimnto di divari complssivi fra pasi, quindi, di un indbolimnto dlla cosion conomica, social politica all intrno dll Union. Qusta posizion assum chiaramnt la difsa dll potnzialità allocativ ( non solo rdistributiv) dlla politica rgional uropa, anch s i suoi sostnitori sono normalmnt coscinti ch l sprinza passata non dpon smpr in loro favor. In sostanza, sostin qusta tsi, non è vro ch più cosion significhi mno crscita, s l politich rgionali sono condott in modo fficac, s a qusto scopo si ricorr in modo sistmatico al monitoraggio alla valutazion di loro siti pr migliorarl strada facndo. Politich rgionali fficaci possono produrr divrsi fftti bnfici sulla crscita conomica complssiva: possono utilizzar risors poco valorizzat poco mobili prsnti in crti trritori (pr smpio, l risors naturali ambintali), possono crar una domanda aggiuntiva di bni sr-

10 vizi provninti dall ar più forti, possono contribuir ad avviar procssi di crscita ch in sguito si alimntranno da soli, facndo a mno di trasfrimnti. La crscita dll ar arrtrat portrà, infin, con sé qulla dl gttito fiscal (aumntando i rdditi imponibili dll prson fisich dll imprs localizzat nll ar bnficiari dll politich) farà diminuir il volum di trasfrimnti ncssari pr assicurar la cosion. Pr quanto riguarda l Italia, è in corso da tmpo un appassionata discussion, ch contrappon i sostnitori dll uso di Fondi Strutturali uropi pr lo sviluppo rgional agli scttici, ch sottolinano l assnza di risultati positivi, la probabil prsnza di sprchi rilvanti il rischio ch una part di qust risors, in particolar nll rgioni mridionali, vnga intrcttata dalla criminalità organizzata. L argomnto principal dgli scttici è ch l prvisioni di crscita dll conomia mridional contnut ni programmi di utilizzo di Fondi Strutturali nl si sono rivlat illusori. Anch s a soffrir di scarsissima crscita è stato l intro pas, il Mzzogiorno è rimasto addirittura al di sotto dlla mdia nazional. Scondo i sostnitori di una proscuzion dll sprinza, la raltà ffttiva dlla dinamica di qusta spsa non è smpr prsnt alla discussion: in raltà, a causa dlla lntzza dl mccanismo, gran part di fondi sarbb ancora da spndr, quindi, sarbb dl tutto prmaturo valutarn gli siti. Inoltr, il principio dll addizionalità non sarbb stato rispttato, al di là dll apparnza contabil, nl snso ch il Govrno cntral avrbb in raltà dirottato vrso il cntro-nord una quota dll risors nazionali dstinat a invstimnti nl Mzzogiorno, cosicché, nonostant i Fondi uropi, la spsa in conto capital pro capit nl Mzzogiorno sarbb rimasta grosso modo al livllo a cui ra all inizio dl priodo. Dov ntramb l corrnti di pnsiro di fatto concordano è nl considrar fondamntal non solo la quantità, ma anch la qualità dlla spsa. Vi è consnso sul fatto ch la distribuzion dll risors dlla politica rgional è troppo disprsa tra azioni divrs, poco sinrgich fra loro. Ed è noto ch i tmpi di ralizzazion dgli invstimnti pubblici in Italia sono così lunghi ch, oltr a un aumnto considrvol di costi a consuntivo, può bn ssr ch un intro priodo di programmazion di Fondi Strutturali non basti a compltar opr ssnziali, indbolndo così l impatto complssivo dl pacchtto di spsa dl priodo. Inoltr, la capacità tcnica progttual di molt amministrazioni pubblich è spsso mssa in discussion. Da ultimo, ma non pr importanza, vanno ricordat alcun circostanz politich, culturali istituzionali ch frnano la crscita dl Mzzogiorno dll intro pas. In primo luogo, la prsnza dlla criminalità organizzata in alcun rgioni mridionali è così prvasiva, da inibir fortmnt gli invstimnti privati. Anch s la dnuncia di qusto stato di cos è frqunt, anch da part di alt autorità istituzionali, è difficil sfuggir alla snsazion ch, al di là dll proclamazioni, la lotta contro l organizzazioni criminali non costituisca di fatto 101

11 da tmpo una priorità nll agnda dll amministrazioni cntrali, rgionali locali. L impatto ngativo di qusto stato di cos sulla crscita non provin solo dal volum dll risors sottratt agli invstimnti pubblici, ma anch dall inibizion dll invstimnto privato potnzial. In scondo luogo, è purtroppo assai smplic rdigr una lista di circostanz ambintali ch psano ngativamnt sulla crscita conomica dll intro pas: in tsta alla lista non potrbbro mancar, tra l altro, gli onri burocratici a carico di chi vuol invstir, la qualità assai discontinua dll istruzion suprior univrsitaria, in particolar di qulla tcnico-scintifica, un mrcato dl lavoro l cui condizioni rtributiv normativ sono all origin di un flusso di giovani promttnti in uscita dal pas, la scarsa abitudin a intraprndr l azioni, ncssariamnt sistmich ch sono indispnsabili pr accrscr l attrattività dll rgioni italian com localizzazion di invstimnti. Qust circostanz ngativ psano sull intro pas ma, combinat con l prcdnti, smbrano srcitar il massimo di impatto ngativo proprio sul Mzzogiorno. In conclusion, smbra di potr dir ch la politica rgional, impostata scondo i critri maturati dall Union uropa, contin una promssa ch probabilmnt non è stata finora pinamnt mantnuta, crtamnt non in Italia. Qusto potrbb volr dir solo ch l su potnzialità non sono ancora stat pinamnt colt pr ostacoli politico-culturali amministrativi, ma allora è su qusti ch va rapidamnt portata l attnzion. S la discussion prossima futura sull intrccio tra riforma dl bilancio comunitario avvnir dlla politica rgional non vniss sguita con la ncssaria attnzion, tnndo pazintmnt conto dll vari qustioni sollvat nll pagin prcdnti, si prdrbb una buona occasion di far sclt assolutamnt ncssari. Pr quanto riguarda l Italia, in particolar, risc difficil immaginar opzioni politich altrnativ ch vitino di riprodurr snza spranza il circolo vizioso assistnzial dl passato, assai più costoso implausibil oggi nl contsto di un conomia ormai mondializzata. 102

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