Rapporto sui risultati della procedura di consultazione

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1 N a t i o n a l r a t C o n s e i l n a t i o n a l C o n s i g l i o n a z i o n a l e C u s s e g l n a z i u n a l Commissione dellle istituzioni politiche CH-3003 Berna n Iv. pa. CIP-N. Equa rappresentanza delle componenti linguistiche in un Consiglio federale composto di nove membri Rapporto sui risultati della procedura di consultazione Berna, novembre /13.443n/SPK--CIP

2 1. Partecipazione alla procedura di consultazione 1.1 Inviti a esprimere un parere Con lettera del 27 marzo 2015 la Commissione delle istituzioni politiche del Consiglio nazionale (CIP-N) ha sottoposto alle cerchie interessate, per consultazione, il progetto preliminare di modifica dell articolo 175 della Costituzione federale. La CIP-N aveva elaborato il progetto preliminare in attuazione dell iniziativa parlamentare della CIP-N ( n). Il termine per la consultazione era stato fissato al 3 luglio Sono stati invitati a esprimere un parere i seguenti destinatari: - i Cantoni: ZH, BE, LU, UR, SZ, OW, NW, GL, ZG, FR, SO, BS, BL, SH, AR, AI, SG, GR, AG, TG, TI, VD, VS, NE, GE, JU; - la Conferenza dei governi cantonali; - i 12 partiti politici rappresentati nell Assemblea federale: PBD, PPD, PCS-OW, CSPO, PEV, PRL.I Liberali, PES, PVL, Lega, MCG, UDC, PS; - 11 associazioni mantello nazionali: ACS, UCS, SAB, economiesuisse, USAM, UPS, USC, ASB, USS, SIC Svizzera, Travail.Suisse. 1.2 Pareri pervenuti Fino a metà luglio 2015 la Commissione delle istituzioni politiche aveva ricevuto complessivamente 44 pareri. Hanno partecipato tutti i 26 governi cantonali, 8 partiti, 2 associazioni mantello nazionali dei Comuni, delle città e delle regioni di montagna, 2 associazioni mantello nazionali dell economia e altre 6 associazioni e singole persone interessate (cfr. elenco dei partecipanti dettagliato nel n. 6 del presente rapporto). 2

3 2. Sintesi dei risultati Dei 44 consultati (istituzioni, associazioni e persone), 12 si esprimono in favore di un aumento del numero dei membri del Consiglio federale da sette a nove. 30 partecipanti respingono questo aumento. Due governi cantonali non si esprimono in maniera esplicita. 19 governi cantonali si esprimono contro l aumento del numero dei membri. Cinque governi cantonali (LU, FR, TI, VD, JU) sostengono il progetto e si dichiarano quindi favorevoli a un Consiglio federale a nove membri. I Cantoni BE e ZG non esprimono un parere esplicito, ma manifestano dubbi in merito al progetto. Degli 8 partiti politici che hanno espresso un parere, 5 si esprimono contro l aumento del numero dei membri (PPD, PLR, Giovani liberali, PVL, UDC) e 3 sono a favore dell aumento (PBD, PES, PS). Da parte delle associazioni, l Unione delle città svizzere, l USAM, il Centre patronal e la Fédération des Entreprises Romandes si esprimono contro il progetto, mentre il Gruppo svizzero per le regioni di montagna e Pro Grigioni Italiano hanno espresso un parere positivo. Due persone giudicano positivamente l aumento del numero dei membri del Consiglio federale, mentre due negativamente. Pochi si esprimono riguardo alla riformulazione dell articolo 175 capoverso 4 Cost., con la quale si intende garantire meglio la rappresentanza delle diverse regioni e componenti linguistiche del Paese: il PPD, ad esempio, vede esplicitamente di buon occhio questa riformulazione, anche se non vuole aumentare il numero dei consiglieri federali. Un unica persona caldeggia invece l aumento del numero dei membri del Consiglio federale, mettendo tuttavia in guardia dalla riformulazione dell articolo 175 capoverso 4 Cost. 3. Argomenti contrari al progetto 30 partecipanti alla procedura di consultazione, di cui 19 governi cantonali, si esprimono contro un aumento del numero dei consiglieri federali da sette a nove. 3.1 Rappresentanza delle componenti linguistiche e delle regioni del Paese quale aspetto della volontà politica I partecipanti alla procedura di consultazione contrari al progetto argomentano che un aumento del numero dei membri del governo non si giustifica unicamente con il miglioramento della rappresentanza. Indipendentemente dalle dimensioni dell Esecutivo, l Assemblea federale ha l obbligo e la possibilità di provvedere a un equa composizione. La rappresentanza delle regioni e delle componenti linguistiche del Paese è una questione di volontà politica, e soprattutto i partiti sono tenuti a presentare candidature adeguate attingendo alle varie regioni e componenti linguistiche del Paese. L aumento del numero dei consiglieri federali non è perciò un mezzo idoneo per migliorare la rappresentanza delle componenti linguistiche e delle regioni del Paese (p. es. BE, SO, BL, SH, TG, GR, PPD, 3

4 PLR, Giovani liberali, PVL, Unione delle città svizzere, USAM, Centre patronal). Nel rispetto della libertà di voto non devono essere imposte barriere legali alla volontà politica (OW). Inoltre, l equa rappresentanza delle varie componenti linguistiche e regioni del Paese in Consiglio federale è solamente uno dei tanti punti di vista nella scelta dei membri del governo. Anche nel caso di un Esecutivo a nove membri i parlamentari si farebbero eventualmente guidare da questi altri punti di vista (ZH, SZ). Nell eleggere un membro del Consiglio federale l Assemblea federale deve, in particolare, considerare anche la qualifica professionale, così che anche in caso di un Esecutivo a nove membri si potrebbe verificare una momentanea sottorappresentanza di una determinata regione linguistica (NW). In generale, si mette in guardia dall attribuire un eccessivo pesto politico alla lingua o alla regione: il panorama partitico e il sistema politico della Svizzera non si sono affatto costituiti secondo criteri linguistici o regionali (ZG). Singoli partecipanti alla procedura di consultazione fanno altresì notare che nel corso degli anni, in base alle statistiche, i membri francofoni e italofoni del Consiglio federale erano ben rappresentati o addirittura sovrarappresentati (OW, BS, AI, PLR). Finora l Assemblea federale ha assunto in modo senz altro soddisfacente e responsabile la propria responsabilità per l adeguato coinvolgimento delle componenti linguistiche e regioni del Paese (GL, AG). 3.2 Il governo non è un organo rappresentativo Per i partecipanti alla procedura di consultazione contrari al progetto il governo non è primariamente un organo rappresentativo, bensì dovrebbe essere un organo operativo a livello di direzione e di esecuzione (p. es. AR, GR, TG, VS). Vari partecipanti alla procedura di consultazione ritengono quindi che un Esecutivo più contenuto funzionerebbe meglio quale organo collegiale di un Esecutivo numeroso (p. es. SZ, AG, VS, Giovani liberali, UDC). Viene manifestato il timore che si possano creare alleanze in seno al Consiglio federale. L organo di governo nel suo complesso sarebbe indebolito, la sua capacità di azione e di reazione verrebbe limitata, la guida del Consiglio federale diventerebbe più difficile (p. es. ZH, UR, SZ, OW, NW, GL, SH, AI, GE). I singoli membri avrebbero meno possibilità di potere influenzare tale organo (ZH, TG) e si sentirebbero meno obbligati nei confronti del governo nel suo complesso e tenterebbero viepiù di profilarsi per emergere rispetto agli altri (SO). Si teme anche che la dipartimentalizzazione aumenti ancora nel senso che i singoli consiglieri federali si concentrino soltanto sul proprio dipartimento (p. es. UR, OW, GL, SO, BS, SH, GR, AG, TG, PLR). 3.3 Altri strumenti per contenere l onere lavorativo Vari partecipanti alla procedura di consultazione mettono in dubbio anche il secondo argomento addotto dalla Commissione a sostegno di un aumento del numero dei membri dell Esecutivo: l ampliamento dell organo di governo non è considerato un mezzo idoneo per affrontare l elevato onere lavorativo del Consiglio federale. Ce ne sono altri per contenere l onere dei singoli membri (p. es. ZH, BE, UR, SZ, GL, SO, AG, VS, GE, PPD, UDC, Centre patronal). Vengono menzionati i seguenti mezzi: -- l impiego di segretari di Stato, 4

5 -- il miglioramento dei processi lavorativi, -- l adeguamento del sistema di delega e di quello di rappresentanza, -- la riorganizzazione dei dipartimenti, -- l utilizzo efficiente delle nuove tecnologie, -- il contenimento delle attività dello Stato, -- meno «legislazione improvvisata e fondata sull emotività». 3.4 Possibile aumento della mole di lavoro, dell onere di coordinamento e della burocratizzazione Si suppone che con la creazione di nuovi dipartimenti aumenterà piuttosto la mole di lavoro e quindi anche l onere per i Cantoni che, parimenti, devono occuparsi di questi affari, ad esempio nell ambito di procedure di consultazione (p. es. GL, AG). Non si può neppure presumere che le vie per la comunicazione si accorcerebbero, ragione per cui i Cantoni non possono attendersi un accesso più facilitato a un Consiglio federale composto di nove membri (AR). Vanno segnalati inoltre il maggiore onere di coordinamento tra i dipartimenti e la conseguente burocratizzazione (p. es. OW, BS, BL, SH, AR, GR, AG, PLR, UDC). Viene altresì menzionato che molti Cantoni hanno tentato di conseguire maggiore efficienza riducendo il numero dei membri del proprio governo, spesso riuscendo nel loro intento (p. es. AI, SG). Una singola persona propone così anche per il Consiglio federale una riduzione a 5 membri. 3.5 Necessità di esaminare altri modelli Diversi partecipanti alla procedura di consultazione ritengono che debbano essere esaminati altri modelli per una riforma del governo, poiché semplicemente aumentandone il numero dei membri non si risolvono i problemi. Si dovrebbero d altro canto analizzare in maniera più approfondita le ripercussioni di un tale ampliamento sul principio della collegialità (p. es. BE, una persona). 3.6 L ampliamento dell organo governativo comporta una funzione presidenziale più forte Vari partecipanti alla procedura di consultazione ritengono inoltre che un aumento del numero dei consiglieri federali dovrebbe essere accompagnato da una proroga della durata del mandato presidenziale o da altre misure volte a rafforzare la funzione presidenziale (p. es. ZG, SO, AR). Un governo ampliato può funzionare soltanto sotto la guida ferma di un presidente della Confederazione forte, ma una simile struttura metterebbe in discussione il funzionamento del sistema collegiale svizzero (GR, AG). Si teme che la posizione della Svizzera nel contesto internazionale verrebbe indebolita se, in una lunga rotazione di nove anni, la funzione presidenziale ricadesse sui singoli incaricati (PVL). 5

6 3.7 Costi non sostenibili Diversi partecipanti alla procedura di consultazione segnalano i costi, a loro avviso non sostenibili, che il progetto causerebbe (p. es. UR, OW, NW, GL, AG, PPD, PLR, Giovani liberali, Unione delle città svizzere). 4. Argomenti a favore del progetto I Cantoni LU, FR, TI, VD e JU giudicano positivamente l idea dell aumento dei membri del Consiglio federale. Questa opinione è condivisa anche da PBD, PES e PS, dal Gruppo svizzero per le regioni di montagna e da altri 3 partecipanti alla procedura di consultazione. 4.1 Migliore rappresentanza di varie componenti linguistiche e regioni del Paese e di gruppi di popolazione L aumento del numero dei membri è valutata come riforma di governo realistica che contrariamente ad altri approcci può essere attuata senza troppi effetti collaterali (VD). Si sottolinea che l esigenza della rappresentanza delle diverse regioni e componenti linguistiche del Paese andrebbe garantita anche in un Consiglio federale a sette membri. Considerate le accresciute esigenze poste alla composizione di quest ultimo, è tuttavia divenuto assai difficile garantire che le differenti regioni linguistiche e regioni del Paese siano considerate in modo ottimale, così che è necessario un aumento dei membri dell organo governativo (FR, LU, TI, PS). In particolare vi sarebbero così maggiori possibilità che anche le regioni di lingua italiana siano di nuovo rappresentate (TI, JU, PES). Oggi esiste di fatto una situazione di concorrenza tra le regioni francofone e quelle italofone del Paese quanto alla rappresentanza della Svizzera latina (SAB). In tale contesto, Pro Grigioni Italiano saluta il fatto che nel rapporto della Commissione vengano menzionate anche le regioni di lingua italiana del Cantone dei Grigioni. Ma anche Cantoni più piccoli e regioni del Paese più periferiche possono sperare in una migliore rappresentanza (JU). In generale, ciò sarebbe possibile per diversi gruppi di popolazione (LU). 4.2 Migliore ripartizione dell onere lavorativo I fautori sottolineano altresì il crescente onere lavorativo e vedono nell aumento dei membri dell organo governativo un approccio sensato per fare fronte alle crescenti esigenze poste al governo. Ciascun membro potrebbe dedicarsi più agevolmente alle questioni essenziali del proprio dipartimento, cosicché il livello politico risulterebbe rafforzato rispetto al livello amministrativo. Oggi i consiglieri federali sono costretti ad affidare importanti competenze a segretari di Stato e direttori di uffici (LU). Grazie all aumento dei membri dell organo governativo sarebbe anche possibile procedere a una ristrutturazione sensata dei dipartimenti (VD, PBD, PES, SAB, una persona). Si fa anche riferimento alle crescenti esigenze riguardo alla cooperazione intercantonale e internazionale, che un Consiglio federale a nove membri sarebbe in grado di soddisfare meglio, e questo in particolare anche nell interesse dei Cantoni di frontiera (TI, PES). Si esprime anche la speranza di potere migliorare la cooperazione tra Confederazione e Cantoni, nel caso in cui il Consiglio federale fosse composto da un maggior numero di membri (VD). 6

7 4.3 Combinazione con un mandato presidenziale biennale Singoli fautori di un Consiglio federale a nove membri raccomandano di vagliare la possibilità di un mandato presidenziale biennale (VD, JU, una persona). 4.4 La riforma deve rispettare la neutralità dei costi Singoli fautori della riforma sottolineano che essa andrebbe attuata rispettando la neutralità dei costi (JU, SAB). 5. Osservazioni in merito all articolo 175 capoverso 4 Diversi partecipanti alla procedura di consultazione si esprimono anche in maniera esplicita sulla proposta di riformulazione dell articolo 175 capoverso 4 Cost., in virtù della quale le diverse regioni e le componenti linguistiche del Paese sono equamente rappresentate in Consiglio federale. TI, il PPD e il PES caldeggiano esplicitamente questa riformulazione. Anche se non ha un effetto giuridico vincolante, quello simbolico è comunque importante. La nozione di «regioni del Paese» indica inoltre la necessità di migliorare la rappresentanza di talune regioni germanofone del Paese, ad esempio la Svizzera orientale (PES). ZG vede con favore il carattere soltanto programmatico e non giuridicamente vincolante della formulazione. TG e l UDC ritengono al contrario che, a causa dell assenza di conseguenze giuridiche, si possa rinunciare a questa riformulazione, poiché non apporta nessun valore aggiunto. L UDC segnala che, nella prassi, la formulazione potrebbe comportare difficoltà d interpretazione. Anche BE si chiede se in tal modo ne risulterebbe un miglioramento della situazione: pure dopo una modifica della Costituzione federale in tal senso l elezione di candidati appartenenti a differenti regioni e componenti linguistiche del Paese rimarrebbe una questione di volontà politica. UR e la Fédération des entreprises romandes continuano a ritenere poco felice anche la riformulazione della disposizione: è poco chiaro che cosa si intende per «regioni del Paese». Per una persona che si esprime a favore dei nove membri in Consiglio federale, la riformulazione comporta addirittura svantaggi: suscita erroneamente l impressione di un impegno che non può essere mantenuto. Sarebbe perciò preferibile abrogare del tutto la disposizione del capoverso Elenco dei destinatari (con abbreviazioni) Cantoni ZH Kanton Zürich 7

8 BE LU UR SZ OW NW GL ZG FR SO BS BL SH AR AI SG GR AG TG TI VD VS NE GE JU Kanton Bern Kanton Luzern Kanton Uri Kanton Schwyz Kanton Obwalden Kanton Nidwalden Kanton Glarus Kanton Zug Kanton Freiburg / Canton de Fribourg Kanton Solothurn Kanton Basel-Stadt Kanton Basel-Landschaft Kanton Schaffhausen Kanton Appenzell-Ausserrhoden Kanton Appenzell-Innerrhoden Kanton St. Gallen Kanton Graubünden Kanton Aargau Kanton Thurgau Cantone Ticino Canton de Vaud Kanton Wallis / Canton du Valais Canton de Neuchâtel Canton de Genève Canton du Jura Partiti rappresentati nell Assemblea federale PBD Partito borghese democratico PPD Partito popolare democratico PLR.I Liberali Partito liberale radicale Giovani liberali Svizzera PES Partito ecologista svizzero / Grünes Bündnis 8

9 PVL UDC PSS Partito verde liberale svizzero Unione Democratica di Centro Partito socialista svizzero Associazioni mantello nazionali dei Comuni, delle città e delle regioni di montagna UCS Unione delle città svizzere SAB Gruppo svizzero per le regioni di montagna Associazioni mantello nazionali dell economia USAM Unione svizzera delle arti e mestieri Centre Patronal Altre cerchie interessate FER-SR Fédération des Entreprises Romandes Pgi Pro Grigioni Italiano Rudolf Hausheer, Berna Nenad Stojanovic, Gandria Alex Stuber, Wängi Heinrich Ueberwasser, Riehen 9