Strumenti giuridici per la riqualificazione

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1 Strumenti giuridici per la riqualificazione Enrico Amante INU Toscana Scandicci 20 febbraio 2014

2 Un giurista? un urbanista un amministratore un esperto di project financing Il nodo non è giuridico

3 Il successo della riqualificazione consegue ad abilità politica istituzionale alla sostenibilità economica dell operazione cfr. IRPET 2013: di tre aree riqualificate (Novoli, Lastra a Signa, Cascina) solo una è econ. sostenibile laddove regge la riqualificazione incrementa di circa un terzo il prezzo degli immobili rigenerare è più difficile e più oneroso che ed. ex novo gli strumenti giuridici già esistono

4 Dati pacifici nella letteratura amministrativa assoluta disomogeneità tra situazioni: quanto a cause: mancanza o errata pianificazione (lottizzazioni senza pianificazione attuativa); abbandono di attività; mutamenti di funzioni; scarsa qualità del PEE quanto a funzioni di provenienza: industriale, servizi (tribunale; carceri), residenziale, agricola, etc. quanto a problematiche ambientali: siti inquinati; siti non raggiungibili; siti iperconsolidati; etc. quanto ad assetto proprietario: privato (industriale; frammentato) pubblico, misto quanto ad obiettivi della riqualificazione: social housing; polo di servizi pubblici; residenza; iniezioni di verde o rinaturalizzazione; infrastrutturazione territoriale, etc.

5 Dati pacifici nella letteratura amministrativa assoluta disomogeneità di strumenti: Pianificazione attuativa tradizionale (piani di recupero: centro di Torino) Pianificazione attuativa sperimentale (rigenerazione urbana) Leggi (anche regionali) speciali: es: Lingotto Strumenti speciali programmatori: programmi integrati di intervento (PII), programmi di recupero urbano (PRU), programmi di riqualificazione urbana (PRU), programmi di riabilitazione urbana (PRIU), programmi di riqualificazione urbana e di sviluppo sostenibile (PRUSST), PIUSS, etc. Tutti accumunati dalla polifunzionalità: piani urbanistici, piani finanziari, strumenti di programma, convenzioni complesse

6 Dati pacifici nella letteratura amministrativa difatti a riqualificazione è caratterizzata da una struttura pluridimensionale dell operazione (Amorosino 2008): Profili tradizionalmente urbanistici Profili propriamente architettonici Profili immobiliaristici, attinenti all assetto futuro delle proprietà Profili finanziari Profili di negoziazione amministrativa complessa Servono ulteriori strumenti giuridici? Qualcosa...

7 Le fonti della riqualificazione Comunitarie Statali Regionali N.b. il principio di tassatività degli strumenti urbanistici: il Comune non può individuare strumenti atipici

8 Le fonti nazionali La pianificazione attuativa tradizionale (pdr; pdr ins.abusivi ex lege 47/85) La pianificazione attuativa sperimentale (programmi di riabilitazione urbana [ex lege 166/2002]; rigenerazione urbana [2010]) Discipline speciali, sia di natura mista, programmatoria/urbanistica (es: i PII ex lege 172/99) che edilizie (crediti edilizi; deroghe alle distanze; etc.; norme sul verde, etc.) Programmi speciali approvati con dm e dpcm (es: programma recupero per alloggi a canone sociale: urbano, 2008, Ministro Di Pietro)

9 Legge 10/13, art. 4 I comuni che risultino inadempienti rispetto alle norme di cui aldm del 1968 e, in particolare, sulle quantità minime di spazi pubblici riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi da osservare in rapporto agli insediamenti residenziali e produttivi, approvano le necessarie varianti urbanistiche per il verde e i servizi entro il 31 dicembre di ogni anno. 4. Le aree riservate al verde pubblico urbano e gli immobili di origine rurale, riservati alle attività collettive sociali e culturali di quartiere, con esclusione degli immobili ad uso scolastico e sportivo, ceduti al comune nell'ambito delle convenzioni e delle norme previste negli strumenti urbanistici attuativi, comunque denominati, possono essere concessi in gestione, per quanto concerne la manutenzione, con diritto di prelazione ai cittadini residenti nei comprensori oggetto delle suddette convenzioni e su cui insistono i suddetti beni o aree, mediante procedura di evidenza pubblica, in forma ristretta, senza pubblicazione del bando di gara.

10 La pianificazione attuativa tradizionale (PDR) Deve essere perimetrato nel RU È bene che attribuisca indici assoluti Non è ammesso a sanatoria ma può contenere immobili sine titulo PAPMAA in sanatoria?

11 La pianificazione attuativa tradizionale (PDR) Il tema dei soggetti legittimati alla proposizione 75%dell imponibile catastale Il 50% della legge 166/02 (art. 27) per i Programmi di riabilitazione urbana I problemi della maggioranza per il consorzio (in Regione) compatibilità cost. sia per l ambito obiettivo: tutti i PA) sia per il quorum operatività

12 Gli strumenti La proposizione dei consorzi: TAR Toscana Sez. I 19 aprile 2012, n. 785 rel. Grauso La disposizione regionale è perfettamente coerente con il contesto normativo statale e, in particolare, con l'art. 27, co. 5, della L. n. 166 del La ratio comune alle diverse previsioni di legge [art. 23 l. urb. Art. 27 l. 166/02) è evidentemente, quella di consentire, mediante il ricorso alla formazione di una sorta di comunione incidentale retta dal principio maggioritario, l'attuazione dei piani in presenza di una pluralità di proprietari, i cui interessi per definizione possono essere divergenti. Che, del resto, l'attuazione dei programmi relativi a comparti edificatori dipenda in definitiva da un preventivo accordo di natura squisitamente privatistica fra i proprietari interessati lo chiarisce, al di là di ogni dubbio, l'art. 870 cod. civ., che onera gli aventi diritto sugli immobili compresi all'interno di un comparto di regolamentare i reciproci rapporti in modo da rendere possibile l'attuazione del piano, con facoltà di riunirsi in consorzio

13 Gli strumenti La pianificazione attuativa sperimentale: La rigenerazione urbana nel d.l. 70/11 Al fine di incentivare la razionalizzazione del patrimonio edilizio esistente nonché di promuovere e agevolare la riqualificazione di aree urbane degradate con presenza di funzioni eterogenee e tessuti edilizi disorganici o incompiuti nonché di edifici a destinazione non residenziale dismessi o in via di dismissione ovvero da rilocalizzare, tenuto conto anche della necessità di favorire lo sviluppo dell efficienza energetica e delle fonti rinnovabili, le Regioni approvano entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto specifiche leggi per incentivare tali azioni anche con interventi di demolizione e ricostruzione che prevedano: (48)

14 Gli strumenti La pianificazione attuativa sperimentale: La rigenerazione urbana nel d.l. 70/11 a) il riconoscimento di una volumetria aggiuntiva rispetto a quella preesistente come misura premiale; b) la delocalizzazione delle relative volumetrie in area o aree diverse; c) l ammissibilità delle modifiche di destinazione d uso, purché si tratti di destinazioni tra loro compatibili o complementari; d) le modifiche della sagoma necessarie per l armonizzazione architettonica con gli organismi edilizi esistenti.

15 Gli strumenti La pianificazione attuativa sperimentale: La rigenerazione urbana nel d.l. 70/11 decorso il termine di sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, e sino all entrata in vigore della normativa regionale, si applicano, altresì, le seguenti disposizioni: (48) b) i piani attuativi, come denominati dalla legislazione regionale, conformi allo strumento urbanistico generale vigente, sono approvati dalla giunta comunale.

16 Gli strumenti La competenza di Giunta: TAR VE 1404/13 è corretto anche il successivo procedimento di approvazione, non sussistendo l ulteriore vizio di incompetenza della Giunta comunale e per quanto concerne la delibera n. 210 del 12/10/2011, così come dedotto dalla ricorrente nella parte in cui evidenzia che l art. 42 del D.Lgs. 267/2000 riserva al Consiglio, e non alla Giunta, le competenze 3.1 Sul punto rileva che, successivamente all adozione della delibera n. 172 del 03/08/2011, era divenuto vigente in sede di conversione il D.L. 70/2011, il quale all art. 5 comma 13 aveva trasferito alla Giunta la competenza ad approvare i piani urbanistici attuativi e, ciò, a condizione che gli stessi risultassero conformi allo strumento di pianificazione generale. 3.4 Un interpretazione diversa, così come quella prospettata da parte ricorrente, avrebbe l effetto di porre nel nulla la modifica introdotta dal D.L. n. 70/2011, vanificando l intento di semplificazione dell iter procedimentale per tutti quei piani attuativi che presentino delle minime variazioni rispetto alla disciplina di settore.

17 Gli strumenti La competenza di Giunta alla approvaz dei PA: TAR FI, 506/13 Invero è necessario evidenziare al riguardo che, secondo l'art.5, comma 13b del D.L. n. 70 del 2011 (conv. in L. n. 106 del 2011), l'approvazione dei Piani Attuativi, quali anche i P.M.A.A. (cfr. art.42 L.R. n. 1 del 2005), rientra ora nella competenza della giunta comunale e che dunque è venuto meno l'interesse al suddetto dedotto vizio di incompetenza

18 Gli strumenti La rig. urbana in Tosc.: art. 74 quinquies l.r. 1/05 2. I comuni dotati di un PS approvato, in coerenza con i suoi contenuti, possono provvedere all individuazione delle aree e degli edifici tramite una ricognizione da effettuare con apposito atto. Prima della sua approvazione l atto è trasmesso alla Regione e alla provincia le quali possono fornire un contributo tecnico nei trenta giorni successivi al suo ricevimento.

19 Gli strumenti La rig. urbana in Tosc.: art. 74 quinquies l.r. 1/05 Il comune, in sede di approvazione, motiva espressamente le determinazioni assunte rispetto al suddetto contributo. 3. L atto comunale di ricognizione di cui al comma 2, è costituito da: a) la perimetrazione su cartografi e in scala 1:2.000;

20 Gli strumenti La rig. urbana in Tosc.: art. 74 quinquies l.r. 1/05 una scheda per ciascuna area avente i seguenti contenuti: 1) la descrizione dell area 2) gli obiettivi di riqualificazione 3) i parametri da rispettare 4) gli incrementi, da collegare agli interventi proposti in relazione agli obiettivi dichiarati, che non possono comunque superare la misura massima del 35 per cento della superficie utile lorda esistente all interno dell area alla data di entrata in vigore del presente capo, o in alternativa, la densità massima esistente nelle aree contigue; 5) il procedimento per l acquisizione del piano di intervento comprensivo del progetto preliminare di rigenerazione urbana tramite: 5.1) concorso con avviso al pubblico; 5.2) invito diretto ad almeno tre progettisti, nei casi di minore complessità e nei casi in cui siano interessate esclusivamente aree di proprietà privata.

21 Gli strumenti La rig. urbana in Tosc.: art. 74 quinquies l.r. 1/05 Per la valutazione dei piani di intervento, il comune costituisce presso di sé una apposita commissione giudicatrice i cui componenti siano adeguatamente qualificati I componenti tecnico-scientifici sono selezionati mediante procedure di evidenza pubblica. 3. I piani di intervento presentati sono trasmessi al comune che provvede a darne pubblicità Ai fini della presentazione dei piani di intervento, gli interessati devono rappresentare la proprietà di almeno due terzi della superficie utile lorda complessiva esistente nell area 4. Nei quindici giorni successivi alla scadenza del termine di cui al comma 3, i piani di intervento sono presentati e discussi nel corso di un assemblea pubblica per assicurarne la conoscenza e per raccogliere i contributi dei cittadini. 5. Nel verbale conclusivo dei lavori della commissione, contestualmente all individuazione del piano di intervento selezionato, sono motivate le ragioni di accoglimento o mancato accoglimento delle osservazioni pervenute ai sensi dei commi 3 e Le attività di cui ai commi 2 e 4, sono da realizzarsi a spese e cura del soggetto privato promotore dell intervento.

22 Gli strumenti Interventi speciali I crediti edilizi (d.l. 70/11) Opportunità Rischi Le deroghe alle distanze minime nella ristrutt. Opportunità Rischi

23 potenzialità della riforma del 1995: strutturale operativo Potenzialità delle forme concorsuali di composizione delle previsioni operative la selezione delle proposte private

24 Ulteriori correttivi normativi Disciplina alternativa sul dimensionamento (irragionevolezza di un computo in mq/sul) Monetizzazione aree per situazioni su situazioni iperdendificate Le PI4 sui tessuti esistenti Chiarimento rapporto pubblico privato Ottica della città intelligente

25 duplice salto di paradigma: A) Acquisire consapevolezza che per le riqualificazioni occorrono: Sotto il profilo della fattibilità economica: finanziamenti pubblici e/o consistenti premialità (di indice e/o funzionali) e/o riserve di aree pubbliche per gli atterraggi premiali e le compensazioni Sotto il profilo istituzionale Solidi rapporti interistituzionali tra i diversi livelli delle Amministrazioni competenti e interessate (come proprietarie; come competenze) rapporto trasparente pubblico / privato

26 duplice salto di paradigma: Acquisire consapevolezza che per le riqualificazioni occorrono: Molta concretezza, scarse velleità: pregiudicano la fattibilità un eccesso di concorsualità; un eccessivo ricorso alle perequazioni territoriali.

27 duplice salto di paradigma: B) Acquisire consapevolezza disciplinare B.1) Gli strumenti urbanistici (generali ed attuativi) coesistono con: strumenti programmatori speciali (PIUSS; PII) strumenti propriamente demaniali (le dismissioni e valorizzazioni) interventi legislativi speciali, di carattere urbanistico (rigenerazione urbana) ed edilizi (piano casa; recupero abitativo dei sottotetti; nuova disciplina della ristrutturazione edilizia) LA DISCIPLINA DELLA CITTA SOLO IN PARTE DIPENDE DAL PIANO

28 duplice salto di paradigma: B) Acquisire consapevolezza disciplinare B.2) la qualità del servizi al cittadini richiede oggi una forte infrastrutturazione tecnologica che esula dagli strumenti urbanistici tradizionali La consapevolezza che ambiente contratti pubblici beni culturali incidono oggi sulla qualità della città al pari del Piano Occorre una nuova organizzazione dell Amministrazione, una nuova cultura delle città intelligenti

29 L insufficienza del PRG e la necessaria apertura al mercato (Mantini 2013)