P A R E R E. Al riguardo, occorre distinguere tra due ipotesi tra loro differenti.

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1 P A R E R E Si chiede di conoscere i profili di responsabilità in cui può incorrere la Commissione di certificazione costituita presso il Consiglio provinciale dei Consulenti del lavoro, qualora la certificazione rilasciata risulti successivamente non rispondente al reale contenuto del rapporto. * * * Come è noto, l art. 75 del D.lgs. n. 276/2003 (modificato dal D.lgs. n. 251/2004) affida a determinati soggetti, sia pubblici che privati, la funzione di certificare l esatta qualificazione giuridica da attribuire al contratto di lavoro concordato tra le parti; tra tali soggetti vi sono anche i Consigli provinciali dei Consulenti del lavoro, costituiti in commissione di certificazione (art. 76, comma 1, lett. c-ter), D.lgs n. 276/2003). Al riguardo, è appena il caso di ricordare che gli Ordini professionali appartengono al comparto degli Enti pubblici non economici, trattandosi di enti costituiti per espresso obbligo di legge (Cass. Sez. Un. 14 gennaio 1992, n. 1811), la quale affida ad essi specifiche funzioni pubbliche di controllo e vigilanza sugli appartenenti alla rispettiva categoria professionale. A tale funzione si aggiunge ora quella di certificazione dei contratti di lavoro, che costituisce anch essa espressione di una potestà pubblica e si traduce nell emanazione di un atto amministrativo. Si chiede di sapere se la funzione di certificazione possa o no comportare la responsabilità della Commissione nei confronti delle parti che propongono l istanza di certificazione. Al riguardo, occorre distinguere tra due ipotesi tra loro differenti. A) La responsabilità della Commissione non è ipotizzabile, nemmeno in astratto, nell ipotesi di uno scostamento delle concrete modalità di svolgimento del

2 rapporto rispetto all originario regolamento contrattuale oggetto di certificazione (ipotesi che è di gran lunga la più frequente sul piano statistico). In questo caso, infatti, la divergenza tra certificazione e concreta qualificazione del rapporto non dipende da un errore dell Ente certificatore, bensì dalla mancata attuazione dell originario regolamento contrattuale, sicché nessuna responsabilità può essere ravvisata in capo al medesimo Ente. B) La responsabilità della Commissione può sussistere, invece, soltanto nell ipotesi di errore tecnico in merito alla qualificazione del rapporto, così come desumibile dall astratto regolamento contrattuale predisposto dalle parti. Si tratta, quindi, di un ipotesi del tutto residuale rispetto al normale contenzioso in materia di certificazione dei contratti, che sarà incentrato non sulla esatta qualificazione del regolamento negoziale ma piuttosto sullo scostamento tra il contratto certificato ed il concreto svolgimento del rapporto di lavoro. Inoltre, si deve ritenere esclusa ogni colpa, e conseguentemente ogni responsabilità, quando nella qualificazione del contratto di lavoro la Commissione di certificazione si è attenuta alle Linee guida indicate dal Consiglio Nazionale dell Ordine dei Consulenti del lavoro ed alle indicazioni ministeriali sugli orientamenti della giurisprudenza del lavoro. In tal caso, infatti, la Commissione stessa non potrebbe essere accusata di aver svolto il proprio compito senza la necessaria diligenza e perizia. * * * Ciò premesso, in caso di errore tecnico in merito alla qualificazione del rapporto la Commissione di certificazione, che ha natura di ente pubblico, soggiace alle regole della responsabilità per la P.A. Ai sensi dell art. 28 della Costituzione, le amministrazioni e gli Enti pubblici sono tenuti a rispondere dei danni cagionati a terzi dai soggetti che agiscono

3 nell esercizio di funzioni o compiti propri dell apparato amministrativo di appartenenza (i membri della Commissione di certificazione). Nel caso in esame, ricorrere un ipotesi di responsabilità contrattuale da contatto amministrativo qualificato, che si realizza durante ed a causa del procedimento di certificazione (così l orientamento giurisprudenziale ormai consolidato: v., tra le molte, Cons. Stato sez. VI, 15 aprile 2003, n. 1945, Giur. it., 2004, p. 416; Cons. Stato sez. V, 6 agosto 2001, n. 4239, Giur. it., 2001, p. 956; T.A.R. Campania Salerno sez. I, 10 novembre 2005, n. 2450; T.A.R. Lazio Roma sez. I, 7 luglio 2003, n. 5991, Comuni d Italia, 2003, n. 9, p. 86; T.A.R. Campania Salerno sez. II, 4 febbraio 2003, n. 98; T.A.R. Puglia Bari sez. II, 26 novembre 2002, n. 5147, Foro Amm. TAR, 2002, f. 11; T.A.R. Puglia Bari sez. I, 17 maggio 2001, n. 1761, Foro it., 2001, III, p. 3). In particolare, le parti contraenti fanno affidamento sulla correttezza della certificazione prestata dalla Commissione, e pertanto sorgono degli obblighi di protezione la cui violazione dà luogo a responsabilità contrattuale che viene appunto definita da contatto qualificato (v. ad esempio, Cons. Stato sez. V, 6 agosto 2001, n. 4239, cit.: La violazione di obblighi da <<contatto sociale qualificato>> fa sorgere il diritto al risarcimento del danno nei confronti della P.A. che ha adottato i provvedimenti illegittimi e dannosi, sulla base di una responsabilità non riconducibile al modello aquiliano (art c.c.), ma ad una responsabilità da inadempimento assimilabile a quella contrattuale (art c.c.) ; T.A.R. Puglia Bari sez. I, 17 maggio 2001, n. 1761, cit.: Incorre in responsabilità da contatto amministrativo qualificato, funzionalmente omogenea alla responsabilità precontrattuale di cui all art c.c., la p.a. che abbia leso l affidamento ingenerato nel privato dal rapporto procedimentale ). Di conseguenza, in base al regime della responsabilità contrattuale, ove venisse denunciata la non corrispondenza di quanto certificato alla reale natura del rapporto, graverebbe sulla Commissione l onere di dimostrare che la discrepanza non dipende da colpa o da dolo.

4 La giurisprudenza ha infatti precisato che la risarcibilità dei danni cagionati ai privati, a seguito dell emanazione di atti da parte di organi amministrativi, presuppone comunque la sussistenza di una componente di dolo o colpa dell amministrazione (Cass., Sez. Un., 21 dicembre 2001 n. 1195, che ha superato il precedente orientamento giurisprudenziale secondo cui la responsabilità civile dell amministrazione avrebbe poggiato sulla semplice illegittimità dell atto, prescindendo dall ulteriore elemento del dolo o della colpa). Secondo le regole generali, la colpa può consistere tanto nella violazione delle norme di comune diligenza, prudenza o perizia quanto nella violazione di specifiche regole di diligenza contenute in norme di leggi o regolamenti. Tali elementi vanno riferiti alla sfera soggettiva dei soggetti che agiscono per l amministrazione, nel caso in esame, i membri della Commissione di certificazione e vanno altresì modulati in relazione alla natura dell attività prestata. Come detto sopra, la responsabilità della Commissione di certificazione è da ritenere esclusa se nella qualificazione del contratto di lavoro la Commissione stessa si sia attenuta alle Linee guida indicate dal Consiglio Nazionale dell Ordine dei Consulenti del lavoro ed alle indicazioni ministeriali sugli orientamenti della giurisprudenza del lavoro. Si segnala, poi, che attraverso il meccanismo del contatto qualificato, i membri della Commissione assumono un obbligazione d opera intellettuale relativa alla certificazione del regolamento contrattuale delle parti. Sicché la colpa va misurata secondo le regole dettate per tale tipologia di rapporto obbligatorio. Come è noto, la responsabilità del prestatore d opera intellettuale è regolata in generale dall art cod. civ., che nel secondo comma fa obbligo al professionista di usare la diligenza media, da valutarsi con riguardo alla natura dell attività esercitata. La colpa professionale (negligenza, imperizia o imprudenza) deve essere pertanto valutata

5 con riferimento all impegno che il professionista modello avrebbe posto in quel particolare caso e quello che è stato utilizzato nel caso concreto da quel professionista. Tuttavia, la responsabilità del prestatore d opera intellettuale è attenuata dall art c.c. secondo cui il professionista risponde solo per dolo o colpa grave, se la prestazione implica la soluzione di problemi tecnici di speciale difficoltà. La giurisprudenza interpreta in senso restrittivo la norma in esame, limitandone l applicazione a quei problemi tecnici che, per la particolare complessità, richiedono un impegno intellettuale superiore a quello professionale medio (Cass. 7 agosto 1982 n. 4437). In altri termini, l orientamento giurisprudenziale dominante applica la attenuazione di responsabilità di cui all art cod. civ. solo quando il caso concreto risulti del tutto particolare, tanto da non essere adeguatamente studiato nelle trattazioni del settore, di guisa che la perizia richiesta trascenda quella del professionista medio. Dunque, la norma potrebbe trovare applicazione solo rispetto a quei regolamenti contrattuali così particolari da non essere riconducibili ai moduli e formulari per la certificazione del contratto definiti dal Ministro del lavoro (art. 78, comma 5, D.lgs. n. 276/2003) a cui la Commissione deve fare riferimento nell esercizio dell attività di certificazione. Infine, quanto alla posizione del Consiglio provinciale, si segnala che tra la responsabilità dell amministrazione e quella dei soggetti che agiscono per l amministrazione stessa esiste un rapporto di solidarietà, sicché le parti del contratto certificato potranno agire alternativamente contro il Consiglio provinciale o contro i singoli membri che compongono la Commissione di certificazione (tra i due soggetti non vi è litisconsorzio necessario, e l adempimento dell uno estingue l obbligazione nella sua interezza). Inoltre, alle predette ipotesi di colpa professionale va aggiunta una tipologia di colpa che si riferisce esclusivamente all amministrazione e non al soggetto che agisce per essa. Infatti, la condotta dell Ente può considerarsi colposa allorquando l attività

6 amministrativa causativa di un danno sia dovuta a carenze organizzative (Cons. St. 18 ottobre 2002, n. 5782), per cui l Ente può risultare responsabile quando l errore nell atto di certificazione deriva non da una mancanza di carattere tecnico-giuridico, bensì da una disfunzione organizzativa (quale, ad esempio, lo smarrimento di documentazione, ecc.). Roma, 6 maggio 2007