SCHEMA TEMATICO DI DISCUSSIONE SULLA RIFORMA DEL BICAMERALISMO

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1 SCHEMA TEMATICO DI DISCUSSIONE SULLA RIFORMA DEL BICAMERALISMO 1) Il bicameralismo rappresenta un modello di organizzazione dell istituzione parlamentare molto diffuso nell esperienza costituzionale moderna e contemporanea. Nel corso del XX secolo si è diffusa una tendenza costituzionale in favore del monocameralismo tale che oggi la maggioranza delle democrazie del mondo è monocamerale. Peraltro la forma bicamerale è ancora la più diffusa fra i paesi più popolosi e fra quelli più industrializzati al punto che si può dire che oggi la maggioranza della popolazione mondiale e la quota economicamente più avanzata vive in democrazie bicamerali. Al bicameralismo, nelle sue diverse manifestazioni, vengono normalmente associati alcuni effetti positivi: a) funzione preventiva rispetto ai rischi di dittatura della maggioranza ; b) funzione di compensazione fra diverse forme di rappresentanza politica (es. rappresentanza dei territori o di differenti categorie sociali); c) funzione di ponderazione e ripensamento rispetto alle scelte legislative adottate dall altra Camera. Viceversa gli effetti negativi connessi alla natura bicamerale dell istituzione parlamentare normalmente individuati sono: a) rischi di stallo del sistema connessi alla possibilità di maggioranze politiche differenti nelle due Camere; b) indebolimento del ruolo istituzionale del Governo; c) lentezza dei procedimenti decisionali; d) aumento dei costi di funzionamento dell istituzione parlamentare. Vi sono altri elementi importanti per valutare, rispetto al nostro contesto, l assetto monocamerale o bicamerale del Parlamento? I benefici del bicameralismo sono superiori ai suoi costi? Se si, a quali condizioni? 2) Nelle esperienze costituzionali comparate è possibile individuare un nesso fra forma di governo e assetto bicamerale del Parlamento. Di norma gli stati con parlamenti monocamerali sono democrazie parlamentari. Inoltre, quando le democrazie parlamentari hanno un assetto bicamerale di regola è 1

2 prevista una significativa differenziazione di poteri, funzione e criteri di composizione fra le due Camere; in particolare il rapporto fiduciario con il Governo si stabilisce con una sola Camera. Le forme di bicameralismo paritario, o tendenzialmente tale, sono presenti nelle forme di governo presidenziali o comunque diverse dalla forma di governo parlamentare. Oltre che paritario il nostro modello parlamentare è anche caratterizzato dal carattere assolutamente simmetrico delle due Camere, le quali hanno totale identità di funzioni e di poteri, con particolare riferimento al procedimento legislativo. L Italia pertanto rappresenta l unico caso di democrazia nella quale il rapporto fiduciario e la funzione legislativa sono attribuiti paritariamente e simmetricamente alle due Camere. Tale unicità rappresenta anche un anomalia, causa di disfunzioni istituzionali? Le disfunzioni istituzionali possono essere affrontate ponendo unicamente mano al meccanismo elettorale che oggi consente la formazione di maggioranze diverse fra le due camere? 3) Nelle democrazie caratterizzate da un assetto federale o comunque da uno spiccato decentramento istituzionale, la seconda Camera di norma è pur nella varietà dei modelli costituzionali - rappresentativa dei livelli di governo sub-statale. Di tale elemento vi è una flebile traccia anche nella nostra Costituzione laddove prevede, all art.57, che il senato sia eletto su base regionale. Tuttavia, nel 2001 a seguito della riforma costituzionale del Titolo V in Italia è stato introdotto un grado di decentramento legislativo non inferiore a quello che caratterizza Paesi come la Germania e il Canada; lo stesso spending power è stato decentrato in misura rilevante (escludendo la spesa per pensioni e interessi circa il 60% della spesa è ormai decentrato ai livelli sub-statali). E rimasto però immutato l assetto del bicameralismo paritario e perfetto: il problema del coordinamento della complicata ripartizione di competenze legislative si è quindi interamente scaricato sul sistema delle Conferenze, determinando anche un deciso aumento del contezioso costituzionale tra Stato e Regioni. Le attuali previsioni costituzionali sono sufficienti a garantire una adeguata gestibilità del decentramento legislativo e istituzionale? Occorre passare ad un diverso modello di composizione della seconda camera? Può essere sufficiente la previsione che i componenti della seconda Camera siano eletti a suffragio universale contestualmente all elezione dei consigli regionali? Occorre passare ad un modello di rappresentanza di secondo grado? 2

3 4) Nella discussione sulla riforma del nostro modello parlamentare è stata avanzata anche la proposta di introdurre una forma di bicameralismo procedurale, il quale conferma il carattere paritario delle due Camere (quanto al rapporto di fiducia parlamentare con il Governo) ma supera il carattere simmetrico del lavoro parlamentare, prevedendo che ciascuna Camera possa approvare definitivamente i progetti di legge al suo esame salvo che l altra Camera, a maggioranza, ovvero il Governo chieda che il testo sia approvato da entrambe le Camere. Tale soluzione potrebbe soddisfare adeguatamente la necessità di semplificazione ed accelerazione delle procedure parlamentari? In tale modello, in quale modo potrebbero essere contemplate le esigenze di rappresentanza delle comunità territoriali? Il mantenimento di un rapporto fiduciario bicamerale rappresenterebbe un insuperabile elemento di debolezza dell assetto costituzionale? 5) Una variante di tale soluzione è rappresentata dalle proposte avanzate in questi anni dirette a differenziare le funzioni legislative delle due Camere in base alle materie di intervento. Si è proposto in particolare di attribuire in via prevalente al Senato la competenza sulle materie di legislazione concorrente fra Stato e Regioni ed alla Camera la competenza sulle materie di legislazione esclusiva dello Stato. La funzione legislativa continuerebbe ad essere esercitata collettivamente dalle due Camere solo per alcuni particolari tipologie di leggi (leggi costituzionali, leggi elettorali, leggi di bilancio). Tale modello può essere variamente integrato con meccanismi che, pur confermando la natura di camera politica del Senato (eletto a suffragio universale diretto e dotato di potere fiduciario), ne integrerebbero la composizione in modo da consentire anche la presenza di rappresentanti delle regioni o degli enti locali. Una soluzione del genere può essere ritenuta sufficiente a garantire un adeguata rappresentanza delle comunità locali all interno del circuito decisionale parlamentare? Come è possibile assicurare che il riparto per materia delle competenze legislative delle due Camere non si traduca in un ulteriore fattore di complicazione e rallentamento delle procedure legislative parlamentari? 6) Da più parti si propone di riformare il nostro assetto bicamerale prevedendo, come è tipico dei sistemi istituzionali ad alto tasso di decentramento legislativo, la trasformazione del Senato della Repubblica in Senato federale, rappresentativo delle autonomie territoriali e funzionale alla responsabilizzazione delle stesse. In questa prospettiva il Senato, privo di rapporto fiduciario, sarebbe composto da rappresentanti eletti non a suffragio universale diretto ma con una designazione di secondo grado. 3

4 Come potrebbero essere disegnati in concreto i poteri del Senato federale? E opportuno prevedere che alcune leggi debbano essere approvate da entrambe le Camere? Se si, quali? Sulle altre materie legislative come sarebbero regolati i rapporti fra Senato federale, Camera politica e Governo? E opportuno che l intervento nel procedimento legislativo da parte del Senato federale sia collocato dopo che la Camera politica ha già approvato un proprio testo o può essere più utile se collocato nella fase preliminare di esame del testo quando sono ancora aperte le diverse opzioni legislative? Quali potrebbero essere i criteri più opportuni per la formazione del Senato federale? I membri del Senato federale sarebbero privi di vincolo di mandato o viceversa dovrebbero concordare le proprie posizioni con gli enti rappresentati? Nel Senato federale dovrebbero essere rappresentate solo le Regioni o anche gli enti locali? E in questo caso come si può disciplinare la designazione dei rappresentanti degli enti locali? I rappresentanti sarebbero designati dai Consigli o dalle Giunte degli enti territoriali? La designazione dei membri del Senato federale dovrebbe avvenire con meccanismi idonei a garantire la rappresentanza anche della minoranza consiliare? Il sistema delle Conferenze dovrebbe essere mantenuto o sarebbe assorbito dalle funzioni del senato federale? 7) In ogni caso, indipendentemente dal modello di riforma del bicameralismo, si pone un problema relativo alla riduzione del numero complessivo dei parlamentari che, nel nostro sistema istituzionale, è superiore alla media della maggior parte dei Paesi europei comparabili per storia ed importanza. In particolare, viene da più parti sollecitato un intervento di riduzione che porti il numero dei nostri parlamentari in linea con i valori medi europei. Quale può essere un ragionevole criterio per procedere a tale riduzione? In che modo la questione del numero dei parlamentari si intreccia con la riforma del bicameralismo? La prospettiva del Senato federale implica che la funzione rappresentativa del corpo elettorale sia esercitata da una sola Camera politica; in questo caso quale deve essere il criterio di rappresentatività dei deputati rispetto alla popolazione? 4

5 Il componenti del Senato federale dovrebbero acquisire lo status di parlamentari? 5

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