REGOLARIZZAZIONE E IRRICEVIBILITÀ DELLE PRATICHE SUAP. Indirizzi del Coordinamento Regionale SUAP

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1 REGOLARIZZAZIONE E IRRICEVIBILITÀ DELLE PRATICHE SUAP 1. Premessa. Indirizzi del Coordinamento Regionale SUAP L individuazione dei casi in cui, a seguito della verifica formale, è dichiarata l irricevibilità delle pratiche SUAP, non può essere rimessa alla libera interpretazione della normativa da parte dei singoli uffici SUAP, ma deve essere oggetto di una prassi uniforme ed omogenea sull intero territorio regionale. È evidente, infatti, che discordanze interpretative sul punto rischiano di minare i principi costitutivi del SUAP, in quanto la confusione applicativa che ne deriva si pone in irrimediabile contrasto con il principio di certezza del diritto, presupposto indefettibile per il pieno esercizio della libertà di iniziativa economica. 2. I principi generali sul procedimento amministrativo in tema di irricevibilità. Per inquadrare correttamente, dal punto di vista giuridico, l istituto dell irricevibilità, è necessario tenere in considerazione alcuni principi generali del procedimento amministrativo: a) il divieto di aggravamento del procedimento amministrativo, sancito dall art. 1, c. 2, della legge n. 241/1990: la pubblica amministrazione «non può aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dell istruttoria». Detto in altri termini è doveroso, in quanto espressione del principio costituzionale di buon andamento della p.a. ex art. 9 Cost., «che l amministrazione provveda a sviluppare la procedura senza sprechi di tempo e di energie» (CdS a.g., par. n. /8 del ). Ne segue che in relazione ai casi di irricevibilità delle pratiche SUAP può riconoscersi il carattere vessatorio della condotta aggravatoria quando l ufficio SUAP, nel caso in cui riscontri assenze o irregolarità sanabili di documenti o altri elementi, anziché procedere alla richiesta di integrazione della DUAAP, adotta nei confronti della stessa pratica una o più dichiarazioni di irricevibilità; b) il principio di leale collaborazione tra pubblica amministrazione e cittadini. È regola generale di buon comportamento delle pubbliche amministrazioni prendere in carico gli interessi dei soggetti privati con i quali essa interagisce, sempre che essi non si pongano in contrasto con l interesse pubblico primario da esse perseguito. Come ha chiarito la giurisprudenza, difatti, «L amministrazione pubblica, la cui giustificazione ontologica va ricercata nella prestazione di varie attività di servizio pubblico rese ai viale Trento Cagliari - tel fax industria.aagg@regione.sardegna.it 1/

2 cittadini (Cons. St., ad. plen., , n. 1, ord.), non può limitarsi ad un esame distaccato e meccanico delle istanze indirizzatele dagli amministrati, procurando di accogliere soltanto quelle che ex origine si presentino esattamente corrispondenti ai formanti normativi rilevanti per la singola fattispecie e, di contro, respingendo quelle che manifestino qualunque difformità, anche di minima entità, rispetto a detti parametri. Sulla P.A. incombe invece un preciso dovere di collaborazione con i cittadini al fine di contribuire a realizzarne, nei margini consentiti dall ordinamento giuridico, le legittime aspettative» (CdS, V, sent. n. 512/2004); c) il dovere di soccorso istruttorio. Tale dovere è evincibile dall art. 6, comma 1, lett. b) della legge n. 241/1990, secondo cui il responsabile del procedimento «accerta di ufficio i fatti, disponendo il compimento degli atti all uopo necessari, e adotta ogni misura per l adeguato e sollecito svolgimento dell istruttoria. In particolare, può chiedere il rilascio di dichiarazioni e la rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o incomplete e può esperire accertamenti tecnici ed ispezioni ed ordinare esibizioni documentali». Da questa norma il giudice amministrativo ha ricavato il principio secondo cui il soccorso istruttorio «consiste nella generale possibilità di chiedere la regolarizzazione delle dichiarazioni lacunose e della documentazione incompleta» (CdS, V, sent. n. 6248/2012). Si consideri che per giurisprudenza consolidata il dovere di soccorso istruttorio e il generale favore per la partecipazione non sono principi assoluti, ma trovano un limite insuperabile nell esigenza di garantire la par condicio dei candidati, come accade nelle procedure ad evidenza pubblica, ove consentire ad un partecipante di regolarizzare la documentazione anziché escluderlo dalla gara rischia di alterare l esito finale della competizione pubblica. Si tenga presente però, che a differenza di ciò che accade nelle gare pubbliche, i procedimenti SUAP non sono procedure concorsuali o comparative, per cui la richiesta di regolarizzazione può sempre essere disposta ove possibile, in quanto non vi è alcun rischio di danneggiare gli altri istanti. Dai principi inderogabili sopra richiamati è possibile perciò ricavare, per quanto riguarda le pratiche SUAP, l indirizzo generale per cui in sede di verifica formale, nel caso in cui si riscontrino assenze o irregolarità di documenti o altri elementi, la richiesta di regolarizzazione è la regola, mentre la dichiarazione di immediata irricevibilità costituisce l eccezione. 3. Il quadro normativo regionale sui casi di irricevibilità delle pratiche SUAP. Solamente tenendo presente il quadro normativo e giurisprudenziale descritto nel paragrafo precedente è possibile stabilire quale sia la prassi interpretativa più corretta in tema di irricevibilità delle pratiche SUAP e quali prassi, viceversa, debbano essere scartate in quanto incompatibili con i principi generali che regolano il procedimento amministrativo. viale Trento Cagliari - tel fax industria.aagg@regione.sardegna.it 2/

3 Innanzitutto, è bene ricordare che né la LR n. 3/2008 né le Direttive SUAP del forniscono una definizione generale di irricevibilità. Invero, sulla base della normativa vigente, possiamo affermare che l irricevibilità è qualificabile quale presupposto procedimentale il cui accertamento deriva non da valutazioni di merito, ma dalla rilevazione di assenze o carenze formali talmente gravi da rendere non proseguibile il procedimento. In questi termini le Direttive SUAP stabiliscono una serie di fattispecie previste espressamente a pena di irricevibilità, così come individuano l ambito di applicazione e i casi di esclusione della procedura SUAP, previsioni queste ultime che possono determinare l irricevibilità delle pratiche SUAP. Tenendo inoltre in considerazione che la DUAAP è altresì irricevibile quando difettano elementi essenziali di tale documento, come la necessaria presentazione in formato elettronico, i casi TASSATIVI che possono determinare l irricevibilità della pratica SUAP, sia in caso di Procedimento in immediato avvio, sia in caso di Procedimento mediante conferenza di servizi, sono i seguenti: 1) esito negativo della verifica formale sulla correttezza, completezza e congruenza della documentazione, ovvero assenza di elementi o documenti necessari per l attestazione della conformità del progetto alle norme e per la successiva verifica da parte degli uffici (art. 10, comma 9, Direttive SUAP); 2) presentazione della DUAAP al di fuori dell ambito di applicazione della competenza SUAP (art. 3 Direttive SUAP); 3) presentazione della DUAAP in relazione a procedure escluse dalla competenza SUAP (art. 4 Direttive SUAP) 4) mancata indicazione nella DUAAP del domicilio elettronico (PEC) dove ricevere qualsiasi notifica o comunicazione inerente il procedimento unico (art. 6, ultimo comma, Direttive SUAP); 5) mancanza della firma digitale nelle dichiarazioni, relazioni ed elaborati tecnici (art., comma 1, Direttive SUAP); 6) mancanza della procura al soggetto incaricato, ove necessaria (art., comma 1, Direttive SUAP); ) mancata presentazione, in caso di interventi edilizi, del calcolo degli oneri concessori (art. 20, comma 5, Direttive SUAP); 8) presentazione di pratiche in formato cartaceo; 9) errata indicazione della tipologia del procedimento (ad es. immediato avvio in luogo della conferenza di servizi, presentazione di singole istanze o SCIA riferite ad una specifica normativa settoriale in fattispecie per le quali è necessario avviare un procedimento unico). viale Trento Cagliari - tel fax industria.aagg@regione.sardegna.it 3/

4 Se il SUAP accerta la sussistenza di una o più ipotesi di irricevibilità, tuttavia, non deve procedere per ciò solo alla dichiarazione di immediata irricevibilità. I principi generali del procedimento amministrativo, difatti, rendono doveroso il soccorso istruttorio, per cui il SUAP deve richiedere, prima di dichiarare inammissibile la DUAAP, la regolarizzazione di tale atto. Andranno perciò indicati immediatamente, nella richiesta di regolarizzazione, tutte le assenze o carenze dei documenti e degli altri elementi della DUAAP riscontrati. Invero, in alcuni casi, tra quelli indicati nei punti da 1) a 8), la richiesta di regolarizzazione non consente comunque di regolarizzare la pratica SUAP. In questi casi le mancanze o carenze non sono sanabili per cui il SUAP può procedere all immediata irricevibilità senza bisogno di richiedere la regolarizzazione della DUAAP. I casi di pratica SUAP insanabili, eccezionali e tassativi, tra quelli sopra indicati, sono i seguenti: a) pratiche estranee al procedimento SUAP. Tali pratiche sono immediatamente irricevibili, in quanto il vizio non può essere sanato (art. 3 e 4 Direttive SUAP); b) errata indicazione della tipologia del procedimento (ad es. immediato avvio in luogo della conferenza di servizi, istanza settoriale in luogo di un procedimento unico) non può essere corretta, in quanto trasforma la natura del titolo abilitativo stesso: in tali casi il SUAP provvede direttamente ad emettere la dichiarazione di irricevibilità della pratica senza assegnare alcun termine per la correzione degli errori formali; c) presentazione di pratiche in formato cartaceo; In tutti gli altri casi, dunque, il SUAP non può dichiarare l immediata irricevibilità della pratica, ma deve richiedere la regolarizzazione della DUAAP. Riassumendo, il rapporto tra immediata irricevibilità della pratica SUAP e richiesta di regolarizzazione deve essere correttamente ricostruito nei termini seguenti: a) la dichiarazione di immediata irricevibilità può essere adottata solamente nei casi eccezionali e tassativi di DUAAP insanabili. Tali casi sono elencati più sopra nei punti a), b), c); b) in tutti gli altri casi, l ufficio SUAP non può mai dichiarare l immediata irricevibilità ma deve sempre chiedere all istante la regolarizzazione della DUAAP. In seguito a richieste di chiarimento, è in questa sede opportuno precisare che il mancato pagamento dei diritti d ufficio per la pratica SUAP laddove previsti non costituisce mai causa di irricevibilità. Sarà cura dell ufficio competente, in caso di mancato pagamento, agire attraverso le modalità previste dall ordinamento al fine di recuperare le somme non versate. viale Trento Cagliari - tel fax industria.aagg@regione.sardegna.it 4/

5 4. Il sub-procedimento di regolarizzazione. Al fine di rendere omogenee le prassi in materia di irricevibilità delle pratiche è opportuno individuare un sub-procedimento in materia di integrazione documentale utilizzabile da tutti gli uffici SUAP, sia in caso di procedimento in immediato avvio, sia in caso di procedimento mediante conferenza di servizi. Tale sub-procecedimento, che possiamo chiamare di regolarizzazione, non è espressamente previsto né dalla LR n. 3/2008 né dalle Direttive SUAP, ma è espressione diretta del dovere di soccorso istruttorio e degli altri principi generali del procedimento amministrativo richiamati nel paragrafo 2. Innanzitutto, è bene ricordare che secondo quanto previsto dall art. 10 delle Direttive, i SUAP hanno due giorni lavorativi di tempo dalla trasmissione della DUAAP per emettere la ricevuta definitiva. Ne segue che se non si riscontrano irregolarità formali la ricevuta definitiva da parte del SUAP deve essere rilasciata comunque entro due giorni lavorativi. Se al contrario il SUAP rileva delle mancanze o irregolarità in sede di verifica formale, deve attivare obbligatoriamente (salvo i casi eccezionali di DUAAP insanabili individuati nel paragrafo 3) il sub-procedimento di regolarizzazione, assegnando all istante un termine ragionevole di tempo al fine di regolarizzare la pratica. Nella richiesta di regolarizzazione sarà bene evidenziare che la pratica presenta carenze tali da determinarne l irricevibilità, e che in caso di inottemperanza entro i termini assegnati si procederà a dichiarare formalmente l irricevibilità e a privare la DUAAP di efficacia, con effetto ex tunc. In particolare per i procedimenti in immediato avvio il termine di tempo, tenuto conto della celerità richiesta alla procedura SUAP, può essere quantificato di norma in due giorni. Il SUAP potrà derogare a tale termine, sempre e solo nell interesse dell istante, laddove le carenze riscontrate possano essere ragionevolmente regolarizzate in un termine di tempo inferiore o leggermente superiore. Per i procedimenti in conferenza di servizi, può essere assegnato un termine più lungo, rapportato alla complessità della regolarizzazione, fermo restando che in questo caso i termini di cui all art. 1, comma 25 della L.R. n 3/2008 decorrono solo dalla consegna della documentazione completa e corretta. In caso di mancata risposta alla richiesta di regolarizzazione l ufficio SUAP deve comunque dichiarare espressamente l irricevibilità della pratica SUAP comunicandola secondo quanto stabilito dalle Direttive SUAP. Il sub-procedimento di regolarizzazione, tenuto conto della brevità dei termini procedurali e della necessità di una rapida conclusione del procedimento, si svolge attraverso modalità le più celeri possibili, utilizzando di regola la funzionalità comunicazioni del portale regionale. viale Trento Cagliari - tel fax industria.aagg@regione.sardegna.it 5/

6 La carenza o la correzione di un dato compilato erroneamente può essere sanata anche tramite la presentazione del Modello D100, oltre che con la sostituzione dell intero documento. 5. Il rapporto tra regolarizzazione e richiesta di integrazioni in caso di procedimento mediante conferenza di servizi. Il sub-procedimento di regolarizzazione è applicabile sia in caso di procedimento in immediato avvio, sia in caso di procedimento mediante conferenza di servizi. In particolare, in caso di procedimento mediante conferenza di servizi è opportuno evidenziare che il sub-procedimento di regolarizzazione è distinto e autonomo dalla richiesta di integrazione di cui all art. 12 delle Direttive SUAP. La regolarizzazione, infatti, è richiesta a seguito della verifica di regolarità formale della DUAAP e non esclude che, come stabilisce l art. 12 delle Direttive SUAP, nel merito, «a seguito di una più approfondita verifica d ufficio sulla completezza della pratica», il SUAP che svolga anche una funzione istruttoria, possa richiedere ulteriori integrazioni. 6. Alcuni esempi di pratiche SUAP per le quali si deve richiedere la regolarizzazione. Nel ribadire che l immediata irricevibilità può essere dichiarata solamente nei casi tassativi elencati nel paragrafo 3 e che in tutti gli altri casi deve sempre richiedersi la regolarizzazione, può essere utile, a solo titolo esemplificativo, richiamare alcuni casi che, nella prassi dei SUAP, hanno suscitato dei dubbi interpretativi. Sono tutti casi, come si noterà, che non rientrando tra quelli tassativi, devono essere considerati come suscettibili di doverosa richiesta di regolarizzazione: a) il vizio di forma connesso ad un allegato (es. mancanza di firma digitale, formato digitale sbagliato) implica una richiesta di regolarizzazione e non una dichiarazione di immediata irricevibilità; b) le pratiche devono essere inviate per il tramite SARDEGNASUAP, tuttavia può capitare che per svariati motivi, l imprenditore invii la pratica tramite PEC. In questi casi il SUAP può chiedere di caricare nuovamente la pratica a sistema, ma in tal caso la ricevuta automatica, titolo provvisorio per l avvio dell attività, sarà quella rilasciata dalla PEC e non dal SUAP. Analogo ragionamento può essere applicato nel caso di Modello per la dichiarazione di agibilità non presentato a sé stante, ma unitamente ad altri modelli (es. F3) o all interno di pratiche già inserite: in questo caso può essere chiesto all imprenditore di ricaricare la pratica tenendo valida la data del primo invio; c) non determinano l immediata irricevibilità le discordanze tra i dati contenuti nella modulistica e negli allegati diversi e i dati inseriti nella pagina web in fase viale Trento Cagliari - tel fax industria.aagg@regione.sardegna.it 6/

7 di caricamento della pratica digitalmente. In tali casi prevale quanto dichiarato nella modulistica ed il SUAP può modificare quanto contenuto nel software. L unico dato che non può essere modificato è il codice fiscale dell intestatario della pratica: in tali casi si può invitare l interessato a ricaricare la pratica correttamente sul sistema, valendo comunque la data del primo avvio ai fini del titolo provvisorio d esercizio.. Conseguenze e responsabilità derivanti dall abuso della dichiarazione di irricevibilità. La corretta individuazione dei casi eccezionali di immediata irricevibilità delle pratiche SUAP può dunque essere riassunta nel canone interpretativo secondo cui in sede di verifica formale, nel caso in cui si riscontrino assenze o irregolarità di documenti o altri elementi, la richiesta di regolarizzazione è la regola, mentre la dichiarazione di immediata irricevibilità costituisce l eccezione. Questo significa che l abuso della dichiarazione di immediata irricevibilità quando al contrario sarebbe stato doveroso chiedere all istante la regolarizzazione della DUAAP può essere fonte di responsabilità. Più in particolare è ragionevole ritenere che: a) una o più dichiarazioni di irricevibilità adottate quando al contrario era possibile chiedere la regolarizzazione creano un danno all istante dovuto all ingiustificato ritardo del rilascio del titolo abilitativo. È bene ricordare che ai sensi dell art. 2-bis della legge n. 241/1990 «Le pubbliche amministrazioni e i soggetti di cui all articolo 1, comma 1-ter, sono tenuti al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento»; b) il radicarsi di una prassi, presso un ufficio SUAP, volta ad abusare delle dichiarazioni di irricevibilità al posto della richiesta di regolarizzazione può essere utilizzato come indicatore negativo delle performances e quindi, eventualmente, anche in sede di responsabilità dirigenziale. viale Trento Cagliari - tel fax industria.aagg@regione.sardegna.it /