COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO

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1 COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE Bruxelles, COM(2000) 846 definitivo COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO IL CONTRIBUTO DELLE FINANZE PUBBLICHE ALLA CRESCITA E ALL OCCUPAZIONE: MIGLIORARE LA QUALITÀ E LA SOSTENIBILITÀ

2 INDICE Sommario e principali conclusioni...iii 1. Introduzione In che modo le finanze pubbliche influiscono sulla crescita e sull occupazione? Panorama delle finanze pubbliche nell UE all inizio del 21 secolo L incidenza delle finanze pubbliche sulla crescita e sull occupazione Mantenere finanze pubbliche sane nella terza fase dell'uem Le nuove sfide in materia di bilancio Le prospettive per il futuro e la risposta degli Stati membri Verso sistemi fiscali e previdenziali più favorevoli all'occupazione La struttura dei sistemi fiscali e previdenziali nell'ue Le prospettive per il futuro e la risposta degli Stati membri Le finanze pubbliche al servizio dell'economia della conoscenza Confronto della struttura della spesa delle amministrazioni pubbliche Capitale fisico (infrastrutture) Gli investimenti in capitale umano Ricerca e sviluppo e innovazione Sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche Panoramica delle conseguenze dell'invecchiamento della popolazione per il bilancio La via da seguire e la risposta degli Stati membri Allegato A: Riforme dei sistemi tributari Allegato B: Riforme dei sistemi di prestazioni Allegato C: Riforme dei sistemi di assistenza sanitaria Allegato D: Riforma dei sistemi pensionistici pubblici

3 SOMMARIO E PRINCIPALI CONCLUSIONI Premesse Il Consiglio europeo del marzo 2000 ha chiesto al Consiglio e alla Commissione di presentare, entro la primavera del 2001, una relazione che valuti il contributo delle finanze pubbliche alla crescita e all'occupazione e che appuri, in base a dati e indicatori comparabili, se siano state prese adeguate misure concrete per: allentare la pressione fiscale sul lavoro, in particolare quello scarsamente qualificato e a bassa retribuzione, migliorare gli effetti di incentivazione all'occupazione e alla formazione prodotti dai regimi fiscali e previdenziali; riorientare la spesa pubblica al fine di accrescere l'importanza relativa dell'accumulazione di capitale - sia fisico che umano - e sostenere la ricerca e lo sviluppo, l'innovazione e le tecnologie dell'informazione; garantire la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche, esaminandone i vari aspetti, incluso l'impatto dell'invecchiamento della popolazione, alla luce della relazione che dovrà essere elaborata dal Gruppo ad alto livello "Protezione sociale". La relazione della Commissione e del Consiglio contribuirà ad assicurare che le diverse misure individuate dal Consiglio europeo di Lisbona tengano pienamente conto delle loro conseguenze sotto il profilo delle finanze pubbliche. Il Consiglio ECOFIN ha esaminato nella riunione del 7 novembre 2000 una relazione interinale 1, per la quale ha espresso il suo apprezzamento, giudicandola una buona base per la relazione che dovrà essere presentata dalla Commissione e dal Consiglio al Consiglio europeo di Stoccolma. Come le finanze pubbliche influenzano la crescita e l occupazione La spesa pubblica e le entrate fiscali rappresentano una percentuale del PIL degli Stati membri che va dal 40% al 50%. L impatto delle finanze pubbliche sulla crescita e sull occupazione non è facile da descrivere. I governi possono perseguire obiettivi politici di varia natura (miglioramento dell allocazione delle risorse, ridistribuzione, stabilizzazione) attraverso una vasta gamma di strumenti (regolamentari, di spesa, fiscali), il che implica inevitabilmente che l impatto delle finanze pubbliche sull economia reale assume forme molteplici e complesse. Tuttavia vi è un largo consenso sul fatto che esistono tre principali canali attraverso i quali le finanze pubbliche possono promuovere la crescita potenziale e l occupazione, e cioè: partecipando all accumulazione dei fattori produttivi. Il settore pubblico contribuisce direttamente alla crescita e all occupazione attraverso la sua partecipazione all accumulazione dei fattori. Gli investimenti in capitale fisico (infrastrutture), capitale umano (istruzione e formazione professionale) e capitale conoscitivo (R&S ed innovazione) e, in minor misura, le spese sociali si riflettono sul prodotto e sul potenziale 1 ECFIN EN.rev1 iii

4 di crescita a lungo termine. Se l aumento degli investimenti pubblici è finanziato attraverso un inasprimento di imposte aventi effetti distorsivi o a prezzo di un aumento del disavanzo e, di conseguenza, del debito pubblico, esso può però spiazzare gli investimenti privati. offrendo gli opportuni incentivi attraverso i sistemi fiscali e previdenziali. Influenzando le decisioni delle famiglie e delle imprese in materia di lavoro, risparmio e investimenti, i sistemi fiscali e previdenziali incidono sul funzionamento dell economia reale. I sistemi previdenziali svolgono un ruolo importante nel correggere le deficienze del mercato e nell assicurare la coesione sociale e per queste vie contribuiscono anch essi alla crescita e all occupazione. Una protezione sociale efficiente può essere considerata come un fattore produttivo. Tuttavia, è necessario far sì che i sistemi fiscali e previdenziali favoriscano tassi di partecipazione e di occupazione più elevati. assicurando la stabilità del quadro macroeconomico. Finanze pubbliche sane contribuiscono alla stabilità macroeconomica e sostengono la politica monetaria nel suo compito di mantenere la stabilità dei prezzi a tassi d interesse bassi. In entrambi i casi si ha un effetto di promozione degli investimenti e del risparmio privati. Una sana gestione delle finanze pubbliche, riducendo il debito pubblico e di conseguenza l onere degli interessi, crea spazio per una riduzione delle imposte aventi effetti distorsivi e/o un aumento della spesa pubblica produttiva. Infine, una sana situazione delle finanze pubbliche favorirà anche la crescita e l occupazione a lungo termine, aiutando i paesi a far fronte alla notevole pressione verso l aumento della spesa pubblica, e specialmente delle spese pensionistiche e sanitarie, esercitata dall invecchiamento della popolazione. Come mantenere finanze pubbliche sane nell UEM L evoluzione recente dei bilanci dimostra che l UE è sulla strada giusta. L obiettivo indicato nel Patto di crescita e stabilità, ossia saldi di bilancio prossimi al pareggio o in avanzo, è a portata di mano e il debito pubblico segue un andamento costantemente discendente. Nel contempo, si stanno attuando riforme per ridurre la pressione fiscale, che era giunta a livelli storicamente elevati. Si tratta di un notevole successo, se si considera che solo sette anni or sono il disavanzo per l insieme dell UE ammontava al 6% del PIL. Il quadro non è però del tutto favorevole. Anzitutto, si manifesta con sempre maggiore evidenza un allentamento prociclico della politica di bilancio proprio nel momento in cui il differenziale tra prodotto effettivo e potenziale sta diventando positivo nella maggior parte degli Stati membri. Il fatto che le proiezioni indichino che l UE nel suo complesso avrà ancora un disavanzo strutturale nel 2001 suggerisce che in alcuni Stati membri si è verificato un rilassamento dello sforzo di risanamento del bilancio rispetto allo sforzo di aggiustamento reale implicito nei loro programmi di stabilità e convergenza. Potrebbe essere necessario un ulteriore aggiustamento perché gli Stati membri riescano a rispettare il loro impegno a conseguire l obiettivo del patto di stabilità e crescita in anticipo rispetto al termine previsto. Con l avvicinamento all obiettivo del patto di stabilità e crescita e il consolidarsi di un contesto economico favorevole, stanno venendo in primo piano nuove priorità di bilancio. Nella relazione si esamina, sulla base di una serie di criteri, se le recenti riforme fiscali sono tali da realizzare una riduzione sostenibile della pressione fiscale mantenendo fermo l impegno alla disciplina di bilancio. Anche se sgravi fiscali sono opportuni nella maggior parte dei paesi dell UE, sembrano essere necessari corrispondenti tagli della spesa pubblica iv

5 per evitare un deterioramento dei saldi di bilancio strutturali. Inoltre, gli effetti sull occupazione e sulla crescita di alcuni sgravi fiscali potrebbero essere accentuati dal loro inserimento in un pacchetto globale che comprenda misure mirate per ridurre le imposte aventi effetti distorsivi e opportune riforme dei sistemi previdenziali. La Commissione invita gli Stati membri a vagliare i criteri impiegati per determinare gli sgravi fiscali e il loro campo d applicazione nell ambito del processo di sorveglianza delle situazioni di bilancio a livello UE. Verso sistemi fiscali e previdenziali più favorevoli all occupazione Negli ultimi tempi le riforme fiscali si sono concentrate sull obiettivo della riduzione della tassazione del fattore lavoro, che è cresciuta di un terzo negli ultimi 30 anni. Globalmente, sono stati realizzati dei progressi nel rendere i sistemi fiscali più favorevoli all occupazione, riducendo la pressione fiscale sul lavoro e abbassando le aliquote fiscali marginali. Tuttavia, se si opera un raffronto su scala internazionale, la tassazione complessiva del lavoro in molti Stati membri è tuttora assai elevata. Inoltre, gli interventi di riforma sono stati di intensità disuguale, con una strategia globale di riforma del sistema fiscale in alcuni paesi e misure frammentarie in altri. Molti paesi hanno preso provvedimenti per ridurre la pressione fiscale, e in particolare i contributi sociali a carico dei datori di lavoro, e più di recente l imposta personale sul reddito, in particolare all estremità inferiore della scala retributiva. Anche se la maggior parte delle riforme si è proposta una riduzione generalizzata della tassazione, in alcuni paesi gli sgravi sono stati chiaramente mirati alle famiglie a basso reddito con bambini. Le variazioni del tasso netto di sostituzione sono state relativamente modeste, mentre solo pochi Stati membri hanno introdotto benefici all attività lavorativa per accrescere il reddito dei lavoratori a basso salario. La relazione tra gli incentivi fiscali e la disponibilità dei disoccupati a cercare e ad accettare un posto di lavoro dipende fortemente dalle condizioni alle quali è subordinata l erogazione delle prestazioni sociali come pure dal modo in cui sono amministrati i relativi regimi. Si è osservata una certa tendenza a rendere più restrittive le condizioni di ammissione al beneficio delle prestazioni sociali, incentivando così la partecipazione a programmi di misure attive sul mercato del lavoro. Tuttavia, gli sforzi intesi a dare maggiore impulso alle politiche attive piuttosto che a quelle passive devono essere accelerati, potenziati e intensificati. Il contributo delle finanze pubbliche all economia fondata sulla conoscenza Visto il dibattito in corso sulla nuova economia, è questo il momento giusto per valutare il contributo delle finanze pubbliche all economia fondata sulla conoscenza. Tuttavia, effettuare raffronti tra paesi per quanto riguarda la spesa pubblica è oltremodo difficile in quanto mancano i dati necessari sia per gli input del settore pubblico (ossia una classificazione funzionale comparabile delle spese) sia per gli output (ossia l efficienza e i benefici economici delle spese stesse). A prescindere dalla disponibilità dei dati, i confronti dovrebbero tener conto delle differenze nella struttura degli incentivi per i soggetti privati, delle procedure di gara, degli appalti pubblici, dell outsourcing e infine della tassazione. Purtroppo, vista la limitatezza dei dati disponibili, è stato possibile adempiere solo in parte al mandato del Consiglio di Lisbona. Sono indispensabili maggiori sforzi per accrescere gli investimenti necessari per agevolare lo sviluppo della società dell informazione. I governi devono inoltre fare di più per v

6 l istruzione e la formazione professionale, per dotare i cittadini europei delle qualifiche necessarie per la società dell informazione, cercando nel contempo di associare il settore privato alle attività innovative e di R&S. Questi sforzi vanno compiuti nel quadro di politiche di bilancio sane, finanziando l incremento dell accumulazione di capitale attraverso una ridistribuzione delle spese e non attraverso un incremento della spesa pubblica complessiva. La ristrutturazione della spesa pubblica dovrebbe essere inoltre integrata da riforme istituzionali e strutturali che diano maggiore spazio ai meccanismi di mercato e introducano adeguati sistemi di incentivi per promuovere l accumulazione di capitale fisico e umano nel settore privato. La sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche Nei prossimi decenni, si verificheranno mutamenti sostanziali per quanto riguarda le dimensioni ed il profilo d età della popolazione degli Stati membri dell UE. Le più recenti proiezioni sulla popolazione pubblicate da Eurostat indicano che la popolazione dell UE in età lavorativa (ossia tra i 20 ed i 64 anni) rimarrà più o meno stabile, a circa 230 milioni di unità, fino al 2015, ma scenderà successivamente a 192 milioni entro il Al tempo stesso, il numero degli anziani (65 anni e più) salirà da 61 milioni nel 2000 a 103 milioni nel Ciò implica che il tasso di dipendenza per l UE (definito come il rapporto tra le persone di 65 anni e più e la popolazione in età lavorativa) crescerà rapidamente, dal 27% nel 2000 al 53% nel L invecchiamento della popolazione eserciterà una forte pressione all aumento della spesa pensionistica pubblica. Le proiezioni a lungo termine elaborate dal gruppo di lavoro invecchiamento della popolazione del Comitato di politica economica indicano che l invecchiamento della popolazione potrebbe provocare un aumento della spesa pensionistica di entità compresa tra 3 e 5 punti percentuali del PIL nella maggior parte degli Stati membri. Esse indicano che l aumento prevedibile della spesa pubblica per le pensioni sarà più lento che l incremento del tasso di dipendenza: ciò fa pensare che le riforme degli anni 90 sono riuscite a limitare in qualche misura l aumento della spesa per le pensioni pubbliche dovuto all invecchiamento della popolazione. Per quanto riguarda la spesa sanitaria, le stime disponibili quantificano in circa 3 punti percentuali del PIL il suo incremento a causa dell invecchiamento della popolazione. Globalmente, l invecchiamento della popolazione pone una sfida impegnativa alla sostenibilità delle finanze pubbliche; i problemi più gravi sono quelli che si presentano ai paesi gravati da uno stock di debito pubblico di notevole entità e che finanziano i sistemi pensionistici sulla base del principio di ripartizione. Il fenomeno ha dimensioni tali da rendere indispensabile un approccio globale per affrontare le conseguenze dell invecchiamento della popolazione sui bilanci. In primo luogo, gli Stati membri dovrebbero risanare i loro bilanci e ridurre il livello del debito pubblico più rapidamente, riducendo così la spesa per interessi e compensando in questo modo una parte dell incremento di spesa derivante dall invecchiamento della popolazione. In secondo luogo, riforme del mercato del lavoro che portino ad un aumento del tasso di occupazione contribuirebbero a controbilanciare l impatto negativo dell evoluzione demografica sulle dimensioni delle forze di lavoro. Come sottolineato nella relazione del Gruppo di lavoro ad alto livello sulla protezione sociale, si deve dedicare particolare attenzione ad incrementare il tasso di partecipazione delle donne e dei lavoratori più anziani. Sono necessarie riforme per far sì che i sistemi fiscali e previdenziali offrano incentivi positivi a rimanere sul mercato del lavoro, per limitare il ricorso al pensionamento anticipato, per migliorare l accesso alla formazione nel corso dell intera vita lavorativa, per facilitare la conciliazione vi

7 delle esigenze della vita professionale e della vita privata, per esempio mettendo a disposizione infrastrutture a prezzi accessibili che si prendano cura dei bambini. Infine, nonostante le misure già prese negli ultimi anni, sono necessarie ulteriori riforme dei sistemi pensionistici pubblici, intese ad accrescere il tasso di partecipazione dei lavoratori più anziani e delle donne, assicurare una maggiore equità attuariale collegando più strettamente contributi e prestazioni e instaurare un miglior equilibrio tra i diversi pilastri del sistema pensionistico. In molti Stati membri si dovrebbe attribuire un ruolo più importante ai sistemi pensionistici che funzionano secondo il principio di capitalizzazione. La politica da seguire dovrebbe essere decisa con un consistente anticipo rispetto all incremento del tasso di dipendenza, in modo che i cittadini possano prendere le opportune disposizioni per assicurarsi un reddito sufficiente da anziani. L UE può svolgere un ruolo costruttivo, aiutando gli Stati membri a far fronte alle ripercussioni dell invecchiamento della popolazione sulle finanze pubbliche. La Commissionesosterràilavoriintesiaestendereleproiezionidispesaalungotermineche tentano di delineare l impatto dell invecchiamento della popolazione sulla spesa sanitaria e sull assistenza a lungo termine agli anziani. Essa si adopererà inoltre per assicurare che la problematica della sostenibilità a lungo termine sia pienamente inserita nel quadro del Patto di stabilità e crescita; gli Stati membri, dal canto loro, dovrebbero prendere adeguatamente in considerazione questo aspetto nei loro programmi di stabilità e di convergenza. Infine, la Commissione prenderà in esame l opportunità di condurre, in collaborazione con gli Stati membri, un'inchiesta europea longitudinale sull invecchiamento, i cui risultati potrebbero essere utili per elaborare strategie politiche in grado di soddisfare le esigenze poste da una popolazione in via di invecchiamento. vii

8 1. INTRODUZIONE Il mandato Il Consiglio europeo del marzo 2000 ha chiesto al Consiglio e alla Commissione di presentare, entro la primavera del 2001, una relazione che valuti il contributo delle finanze pubbliche alla crescita e all'occupazione e che appuri, in base a dati e indicatori comparabili, se siano state prese adeguate misure concrete per: allentare la pressione fiscale sul lavoro, in particolare quello scarsamente qualificato e a bassa retribuzione, migliorare gli effetti di incentivazione dell'occupazione e della formazione prodotti dai regimi fiscali e previdenziali; riorientare la spesa pubblica al fine di accrescere l'importanza relativa dell'accumulazione di capitale - sia fisico che umano - e sostenere la ricerca e lo sviluppo, l'innovazione e le tecnologie dell'informazione; garantire la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche, esaminandone i vari aspetti, incluso l'impatto dell'invecchiamento della popolazione, alla luce della relazione che dovrà essere elaborata dal Gruppo ad alto livello "Protezione sociale". Nel quadro della preparazione della relazione della Commissione e del Consiglio, il Consiglio ECOFIN del 7 novembre 2000 ha esaminato una relazione interinale 2 preparata dai servizi della Commissione, che si fonda sulla relazione della DG ECFIN Public finances in EMU Il Consiglio ECOFIN ha concluso che la suddetta relazione interinale costituisce una buona base per l elaborazione della relazione della Commissione e del Consiglio che dovrà essere presentata al Consiglio europeo di Stoccolma nella primavera Scopo della relazione della Commissione e del Consiglio al Consiglio europeo di Stoccolma Esistono già vari strumenti comunitari che contengono raccomandazioni su vari aspetti della finanza pubblica. Le tematiche macroeconomiche sono trattate nel quadro degli Indirizzi di massima per le politiche economiche e del Patto di stabilità e crescita (PSC). Gli aspetti strutturali della politica fiscale e della politica di spesa sono trattati negli Indirizzi di massima e negli Orientamenti in materia di occupazione, mentre le riforme dei mercati dei prodotti e dei fattori sono valutate nell ambito del processo di Cardiff. La relazione della Commissione e del Consiglio punta l attenzione sul contributo delle finanze pubbliche alla promozione della crescita e dell occupazione, affinché possano svolgere pienamente il loro ruolo nel conseguimento dei nuovi obiettivi strategici dell Unione. La relazione della Commissione e del Consiglio può contribuire ad assicurare che, nell attuare l insieme delle misure indicate dal Consiglio europeo di Lisbona per conseguire 2 3 ECFIN/586/00-EN.rev1. ECFIN/339/00-EN, maggio 2000, pubblicata in European Economy, Reports and Studies, n. 3,

9 tali obiettivi, si tenga pienamente conto delle loro implicazioni per le finanze pubbliche. È indispensabile che nell opera di riforma dei sistemi fiscali e previdenziali e nelle manovre intese a riorientare la spesa pubblica verso l accumulazione di capitale fisico ed umano si tenga fermo, in modo credibile e in ogni momento, l impegno a mantenere una situazione sana e sostenibile delle finanze pubbliche. Struttura della comunicazione La parte 2, dopo aver presentato alcuni fatti stilizzati sulle finanze pubbliche all inizio del ventunesimo secolo, passa in rassegna le complesse interazioni tra finanza pubblica, da un lato, e crescita economica e occupazione, dall altro, disegnando quindi il quadro analitico per il seguito della relazione. Laparte3èimperniatasullanecessitàdifinanze pubbliche sane come condizione per la crescita e l occupazione. Essa descrive le sfide cui devono far fronte gli Stati membri nel proseguire l opera di risanamento dei bilanci nella terza fase dell UEM ed esamina se le misure prese di recente siano atte ad ottenere una riduzione sostenibile della pressione fiscale complessiva, rispettando nel contempo l impegno alla disciplina di bilancio. La parte 4 della relazione esamina i passi compiuti da ultimo per rendere i sistemi fiscali e previdenziali più favorevoli all occupazione, per accertare se abbiano effettivamente migliorato gli incentivi a lavorare, risparmiare ed investire. Dopo aver passato in rassegna la struttura dei sistemi fiscali e previdenziali nell UE, la parte 4 valuta l incidenza delle riforme recentemente messe in atto dagli Stati membri specie per quanto riguarda i lavoratori non qualificati e a basso salario. La parte 5, dedicata al ruolo delle finanze pubbliche nella promozione di un economia fondata sulla conoscenza, contiene valutazioni dettagliate degli investimenti pubblici in capitale fisico (infrastrutture), capitale umano, R&S ed innovazione. La parte 6 esamina la problematica della sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche alla luce delle ripercussioni dell invecchiamento della popolazione sui sistemi pensionistici e sanitari, fondandosi su proiezioni elaborate dal Gruppo di lavoro sull invecchiamento della popolazione del Comitato di politica economica, esaminato dal Consiglio ECOFIN del 7 novembre 2000, e sui lavori del Gruppo di lavoro ad alto livello sulla protezione sociale. Vi si valuta se gli Stati membri stiano prendendo misure adeguate, in tutta una serie di settori, per far fronte alle implicazioni di bilancio dell invecchiamento della popolazione. 9

10 IN CHE MODO LE FINANZE PUBBLICHE INFLUISCONO SULLA CRESCITA E SULL OCCUPAZIONE? 2.1. Panorama delle finanze pubbliche nell UE all inizio del 21 secolo Le dimensioni della sfida di Lisbona Il Consiglio europeo di Lisbona del marzo 2000 ha fissato un nuovo obiettivo strategico per l Unione, ossia diventare l'economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo, in grado di realizzare una crescita economica sostenibile con nuovi e migliori posti di lavoro e una maggiore coesione sociale. Il Consiglio europeo ha chiesto in particolare all'ue di accrescere il tasso di occupazione dall'attuale media del 61% a una percentuale che si avvicini il più possibile al 70% entro il Essenzialmente, l UE deve sfruttare pienamente il suo potenziale economico per migliorare il tenore di vita, a beneficio dei suoi cittadini. Si può avere un idea delle dimensioni di questa sfida mettendo a confronto l evoluzione del PIL pro capite nell UE e negli USA. Dopo un periodo di riduzione delle distanze dagli anni 50 ai primi anni 80 il PIL pro capite dell UE (misurato in parità di potere d acquisto) è fluttuato intorno al 70% del livello degli USA fino al 1990 (cfr. grafico 2.1). Nel corso degli anni 90 il differenziale del PIL pro capite relativo è invece cresciuto e oggi il PIL pro capite dell UE è pari soltanto al 65% di quello degli USA, circa 9 punti percentuali in meno del picco registrato all inizio degli anni 80. Grafico 2.1: PIL pro capite nell UE rispetto agli USA PIL pro capite in PPA; USA = Fonte: servizi della Commissione 10

11 Questo andamento del tenore di vita relativo si spiega con una crescita meno dinamica e con una situazione dell occupazione peggiore nell UE che negli USA. Grosso modo, le dimensioni dell economia dell UE nel 2000 sono il doppio di quelle dell inizio degli anni 70, mentre il PIL degli USA nel 2000 è pari ad oltre due volte e mezzo il livello del Si deve tuttavia tener presente che questo divario si è formato soprattutto nel corso degli anni 90 e potrebbe riflettere in una certa misura dei differenziali congiunturali. Ancora più netta della differenza tra le due economie in termini di crescita è la divaricazione in termini di creazione di posti di lavoro. Oggi la quota degli occupati nell UE in percentuale della popolazione in età lavorativa è inferiore di 15 punti a quella degli USA, mentre nel 1970 si registravano valori simili sulle due sponde dell Atlantico. Per invertire questo declino relativo, l UE deve mobilitare tutte le risorse disponibili. Il Consiglio europeo di Lisbona ha riconosciuto che per conseguire il nuovo obiettivo strategico si dovrà fare affidamento soprattutto sul settore privato. Tuttavia, poiché la spesa pubblica e le tasse rappresentano una quota che va dal 40 al 50% del reddito nazionale negli Stati membri dell UE, le finanze pubbliche hanno un ruolo centrale da svolgere per il conseguimento di questo obiettivo. Questo ruolo viene analizzato dettagliatamente nel seguito della presente relazione, dopo un esame della struttura complessiva delle finanze pubbliche nell UE. Una panoramica delle finanze pubbliche nell UE. Lo Stato interviene nell economia per diversi scopi: per fornire beni pubblici e per supplire alle deficienze del mercato, per ridistribuire il reddito sotto il profilo territoriale e sociale e per stabilizzare il prodotto nell arco del ciclo economico. Per tali obiettivi esso utilizza una vasta gamma di strumenti, in particolare la regolamentazione, la tassazione e la spesa pubblica. Influenzando le decisioni dei soggetti economici in materia di lavoro, di risparmio e di investimenti, le finanze pubbliche incidono sul funzionamento dell economia reale. Per individuare la loro relazione con la crescita e l occupazione, è utile passare in rassegna alcune delle caratteristiche fondamentali delle finanze pubbliche e dell andamento dell economia dell UE all inizio del ventunesimo secolo. Negli ultimi trent anni si è assistito ad una straordinaria lievitazione delle dimensioni della spesa pubblica, che rappresenta oggi quasi la metà del PIL dell UE (cfr. grafico 2.2). La spesa delle amministrazioni pubbliche ammontava al 35% del PIL nel 1970, ma è cresciuta costantemente fino a toccare un picco superiore al 50% del PIL nel Da allora la spesa totale delle amministrazioni pubbliche ha registrato un certo calo, per attestarsi al 46% circa del PIL nel Tuttavia nell UE la quota del settore pubblico è ancora superiore rispettivamente di 13 e di 20 punti percentuali del PIL a quella degli USA e del Giappone, paesi nei quali essa è cresciuta, nell arco dello stesso periodo di riferimento, di soli 4 punti percentuali del PIL. 11

12 Grafico 2.2. Amministrazioni pubbliche: spesa, entrate e indebitamento nell UE, Spesa totale %delpil Disavanzo Entrate Fonte: servizi della Commissione L espansione delle dimensioni del settore pubblico fino all inizio degli anni 90 ha avuto luogo in parallelo con l emergere di ampi e persistenti disavanzi (corrispondenti alla zona ombreggiata nel grafico 2.2). Quasi senza eccezioni, il disavanzo pubblico medio nell intera UE è rimasto attestato su valori superiori al 3% del PIL dal 1975 in poi, toccando un massimo storico del 6% del PIL nel Questa evoluzione si differenzia dagli andamenti degli USA e del Giappone, dove disavanzi di bilancio elevati e persistenti si sono registrati con frequenza assai minore. Di fronte a posizioni di bilancio avviate su un sentiero chiaramente insostenibile e per prepararsi all UEM, che comportava la necessità di rispettare i criteri di convergenza di Maastricht, i responsabili delle politiche hanno avviato un'energica manovra di aggiustamento dei bilanci a partire dal (cfr. grafico 2.3). Il disavanzo delle amministrazioni pubbliche per l intera UE è sceso di 5 punti percentuali del PIL tra il 1993 e il A livello degli Stati membri si sono verificate delle spettacolari inversioni di rotta della politica di bilancio, grazie alle quali alla fine del 1999 nessun paese dell UE registrava un disavanzo eccessivo, vale a dire che i disavanzi erano tutti inferiori al valore di riferimento del 3% del PIL stabilito nel trattato di Maastricht. 12

13 Grafico 2.3. Squilibri di bilancio nell UE Differenziale positivo tra prodotto effettivo e 75 Disavanzo (% del PIL) Disavanzo debito Debito (% del PIL) Fonte: servizi della Commissione Disavanzi elevati e persistenti avevano prodotto un rapido incremento del debito pubblico. Il rapporto tra debito pubblico e PIL per l UE è salito da meno del 30% alla fine degli anni 70 ad un picco del 72% nel 1996 (cfr. grafico 2.3). Da allora la tendenza al rialzo è stata invertita. Tuttavia lo stock del debito pubblico è ancora troppo elevato, al 64% del PIL nel 2000, e rimane al di sopra del 100% del PIL in tre Stati membri (B, EL ed I). La tendenza a mettere in atto politiche di bilancio procicliche costituisce un altra caratteristica della politica economica degli ultimi trent anni. Invece di ridurre il disavanzo e il debito pubblico nei momenti in cui la situazione economica era più favorevole, i governi si sono dimostrati piuttosto inclini a procedere ad un allentamento discrezionale della politica di bilancio (cfr. le aree ombreggiate nel grafico 2.3, che corrispondono ai periodi in cui il tasso di crescita era superiore a quello tendenziale). Ne risultava la necessità di una stretta di bilancio durante le fasi discendenti del ciclo, per evitare che il disavanzo ed il debito precipitassero in una spirale che li rendesse non più controllabili. La politica di bilancio ha quindi amplificato gli effetti delle oscillazioni congiunturali, agendo in senso prociclico invece di produrre gli auspicabili effetti di stabilizzazione. Negli ultimi 30 anni, ogni componente della spesa pubblica, ad eccezione degli investimenti, ha fatto segnare un incremento. In particolare, la spesa per interessi in percentuale del PIL è salita da meno del 2% nel 1970 al 4% nel Al contrario, durante lo stesso periodo, la spesa pubblica per investimenti si è dimezzata, dal 4% del PIL nel 1970 al 2% nel (cfr. grafico 2.4). 4 Le cifre citate si riferiscono unicamente alla spesa delle amministrazioni pubbliche. Tuttavia esiste una più ampia cerchia di imprese pubbliche, miste o private che provvedono a fornire e/o gestire infrastrutture organizzate a rete (trasporti, energia, telecomunicazioni, rifornimento idrico) e che possono beneficiare di diversi gradi e forme di sostegno finanziario da parte dell amministrazione pubblica, o per gli investimenti (ad es. sovvenzioni per la costruzione di infrastrutture) o per il loro stesso funzionamento (ad es. compensazione degli obblighi di servizio pubblico). 13

14 Grafico 2.4. Struttura della spesa pubblica nell UE, Altri Investimenti 30 Consumi Trasferimenti sociali Sovvenzioni Interessi Fonte: servizi della Commissione Parallelamente a questa evoluzione della spesa totale, la pressione fiscale è cresciuta costantemente negli ultimi trent anni fino a raggiungere un picco storico del 46% circa del PIL nel Le proiezioni indicano che essa inizierà a scendere solo a partire dal In concomitanza con questo incremento della pressione fiscale, si è avuto uno spostamento del suo baricentro a danno del fattore lavoro (cfr. grafico 2.5). Le quote dei contributi sociali e delle imposte dirette nel totale delle entrate fiscali sono aumentate di 3 punti percentuali ciascuna rispetto al Nello stesso periodo, la quota delle imposte indirette nel totale delle entrate fiscali è scesa di 6 punti percentuali. Complessivamente, l inasprimento della pressione fiscale sul lavoro ha costituito, nella maggioranza degli Stati membri, la principale componente dell incremento della pressione fiscale complessiva. Grafico 2.5. Struttura delle entrate pubbliche nell UE, Altri 30 Contributi sociali Imposte indirette 20 Imposte dirette Fonte: servizi della Commissione 14

15 2.2. L incidenza delle finanze pubbliche sulla crescita e sull occupazione Questi fatti stilizzati inducono a pensare che la rapida crescita delle dimensioni del settore pubblico, i mutamenti della composizione delle entrate fiscali e della spesa pubblica e la persistenza di elevati disavanzi strutturali che hanno gonfiato il debito pubblico siano tutti fattori che spiegano i risultati poco soddisfacenti sotto il profilo della crescita e dell occupazione registrati dall UE negli ultimi decenni. Tuttavia l impatto delle finanze pubbliche sulla crescita e sull occupazione non è così lineare. Questo perché i governi perseguono contemporaneamente più obiettivi attraverso un ampia gamma di misure, il che rende molteplici e complesse le ripercussioni della situazione delle finanze pubbliche sull economia reale. Inoltre, la crescita e la creazione di posti di lavoro a lungo termine sono influenzate da una lunga serie di fattori diversi dalle finanze pubbliche. In particolare, il funzionamento dei mercati dei prodotti, dei capitali e del lavoro e l evoluzione demografica svolgono anch essi un ruolo fondamentale. Gli effetti delle finanze pubbliche sulla crescita e sull occupazione dipendono dall interazione tra le politiche di bilancio e l assetto regolamentare generale come pure dalle reazioni del settore privato agli interventi pubblici. Inoltre, per quanto riguarda l incidenza dell entità della spesa sulla crescita e sull occupazione, i confronti internazionali possono essere fuorvianti. Stabilire correlazioni dirette tra crescita e dimensioni del settore pubblico nei vari paesi può portare a conclusioni ambigue, mentre compiti svolti efficientemente dal settore pubblico in un paese possono essere demandati al settore privato in altri. Nonostante la complessità di questa interrelazione, nella letteratura economica il rapporto tra finanze pubbliche e crescita e occupazione è ampiamente documentato. Le finanze pubbliche possono promuovere la crescita potenziale e l occupazione 1) contribuendo all accumulazione di capitale fisico e umano, 2) distribuendo opportuni incentivi attraverso i sistemi fiscale e previdenziale e 3) assicurando la stabilità del contesto macroeconomico. L accumulazione dei fattori produttivi. Lo Stato contribuisce direttamente all accumulazione dei fattori investendo in capitale fisico (infrastrutture), umano (istruzione e formazione) e conoscitivo (R&S e innovazione). Anche la spesa sociale svolge un suo ruolo, in particolare sostenendo gli investimenti in capitale umano. Gli investimenti pubblici possono anche avere un effetto indiretto positivo sull accumulazione dei fattori nel suo complesso se integrano gli investimenti privati. Per esempio, la messa a disposizione di infrastrutture efficienti (di trasporto, energetiche e di altro tipo) può accrescere la produttività degli investimenti del settore privato e attrarre investimenti supplementari. Questa complementarità può essere rafforzata attraverso partenariati tra settore pubblico e privato che accrescono l efficienza degli investimenti pubblici, introducendo considerazioni attinenti al rapporto costi/benefici, e che, allo stesso tempo, garantiscono che valutazioni di utilità sociale vengano inglobate nelle decisioni d'investimento del settore privato. A priori, la spesa pubblica destinata all accumulazione di capitale ha un effetto positivo sulla crescita e l occupazione. Tuttavia, gli effetti potenzialmente favorevoli alla crescita degli investimenti pubblici possono essere vanificati dalla reazione degli operatori privati. Quel che conta, in definitiva, per la crescita economica non è l accumulazione pubblica di fattori produttivi di per sé, bensì l accumulazione totale (pubblica e privata) dei fattori. Un 15

16 aumento degli investimenti pubblici avrà un effetto limitato o persino negativo sulla crescita se spiazza gli investimenti privati. Questi effetti di spiazzamento possono prodursi per diverse ragioni: La fornitura di beni e servizi da parte del settore pubblico dovrebbe essere limitata ai settori nei quali vi sono evidenti ragioni che giustificano l intervento pubblico e non dovrebbe inibire attività economiche che potrebbero essere svolte in modo più efficiente dal settore privato. Tutti avranno presenti i casi in cui l intervento pubblico è stato associato a leggi che precludevano l accesso al mercato e all uso abusivo della concessione di diritti esclusivi, con l effetto di impedire una partecipazione ottimale del settore privato. Il processo di liberalizzazione e privatizzazione degli ultimi anni ha trasformato una serie di settori nei quali l intervento del settore pubblico era finora giustificato da una situazione di monopolio naturale. Molti dei settori dei prodotti e dei servizi recentemente liberalizzati sono all avanguardia nell adozione delle nuove tecnologie e nella creazione di posti di lavoro ad elevato valore aggiunto. Tuttavia, l esigenza di un intervento pubblico non è venuta del tutto meno. In particolare attraverso l opera di regolamentazione le autorità pubbliche svolgono una funzione fondamentale per assicurare l efficiente funzionamento dei mercati interessati, evitando abusi di posizione dominante. Il contributo degli investimenti pubblici alla crescita e all occupazione dipende anche da come questi investimenti sono finanziati. In passato, una parte della spesa pubblica è stata finanziata attraverso disavanzi di bilancio che hanno portato all accumulazione di un ingente stock di debito pubblico. I titoli del debito pubblico costituiscono un investimento relativamente privo di rischi e, per questa loro caratteristica, riducono l appetibilità di investimenti privati più rischiosi. Inoltre, un elevato livello del debito esercita una pressione al rialzo dei tassi d interesse che, aumentando il costo del capitale, diminuisce ulteriormente il numero dei progetti d investimento privato redditizi. Di conseguenza un debito crescente può frenare l accumulazione complessiva di capitale e impedire all economia di incorporare le nuove tecnologie al ritmo necessario per mantenere la competitività e la creazione di posti di lavoro ad alta produttività. Inoltre, i benefici della spesa pubblica possono essere vanificati se essi vengono finanziati attraverso imposte che producono distorsioni, scoraggiando gli investimenti e la creazione di occupazione (vedi sotto). Queste considerazioni sul potenziale effetto di spiazzamento degli investimenti privati evidenziano quanto sia importante accrescere l accumulazione di capitale pubblico attraverso la ristrutturazione della spesa pubblica, come raccomandato dal Consiglio europeo di Lisbona. Offrire gli incentivi giusti attraverso i sistemi fiscali e previdenziali. Intervenendo sugli incentivi a lavorare, risparmiare e investire, i sistemi fiscali e previdenziali incidono sull accumulazione dei fattori nel settore privato e, di conseguenza, sulla crescita e sull occupazione. Il sistema di protezione sociale contribuisce a correggere le deficienze del mercatooffrendoun assicurazionecontroladisoccupazioneelamalattiaeunarenditaper gli anziani, e promuovendo così una più efficiente allocazione delle risorse. Un sistema di protezione ed assistenza sociale ben congegnato può incrementare l efficienza economica. Prestazioni quali, per esempio, l assicurazione contro la disoccupazione o gli assegni familiari, come anche le politiche di promozione dell integrazione sociale, possono 16

17 accrescere il tasso di partecipazione e l offerta di lavoro, favorendo nel contempo l accettazione sociale delle riforme strutturali. Tuttavia questi effetti positivi possono essere compensati da effetti negativi sull offerta e sulla domanda di lavoro. Per esempio, prestazioni di disoccupazione generose e incondizionate ed erogabili per un periodo molto lungo, se non sono combinate con un sostegno al collocamento e con un controllo della disponibilità a lavorare, possono dar luogo a trappole di dipendenza dai benefici sociali e trappole di disoccupazione all estremità inferiore della scala salariale. I regimi di prepensionamento, pur costituendo una rete di sicurezza per i lavoratori più anziani nei momenti di crisi, impediscono loro di rientrare nel mercato del lavoro nelle fasi di espansione o li incoraggiano ad abbandonare prematuramente il mercato del lavoro. Nell insieme, le esperienze concrete accumulate in Europa e fuori supportano la tesi che le riforme dei sistemi fiscali e previdenziali, comprese quelle relative alle modalità di erogazione delle prestazioni, possono incrementare i tassi di partecipazione e di occupazione. Per quanto riguarda la tassazione, imposte elevate sul fattore lavoro all estremità inferiore della scala salariale, combinate con sgravi fiscali rilevanti al di sotto di una certa soglia e il brusco ritiro di prestazioni al di sopra di un certo reddito, sono fonte di trappole della povertà e di una più bassa accumulazione del capitale umano. Se una riduzione della pressione fiscale complessiva può avere un impatto positivo sugli investimenti privati, essa può avere effetti più profondi se le riduzioni sono applicate a imposte aventi un elevato potere distorsivo (cfr. sotto, parte 4). Sgravi fiscali mirati all estremo inferiore della scala di produttività farebbero crescere l incentivo delle imprese ad assumere lavoratori non qualificati. Un approccio globale alla riforma dei sistemi fiscali e previdenziali costituisce un altro fattore decisivo per il miglioramento delle prospettive di crescita a lungo termine. Attuando le riforme secondo un piano globale gli Stati membri possono produrre effetti positivi sulla crescita e sfruttare le possibilità di interazione offerte dall attuazione di strategie politiche coerenti nei diversi settori. Riforme di ampio respiro che incentivino la partecipazione della forza lavoro e la formazione di capitale umano possono anche promuovere il potenziale di innovazione dell economia, promuovere lo spirito imprenditoriale e dare impulso agli investimenti e all innovazione nel settore privato. Assicurare la stabilità del quadro macroeconomico. Per mantenere un quadro macroeconomico favorevole alla crescita e all occupazione occorre una forte disciplina di bilancio, vale a dire bilanci che rimangano complessivamente in equilibrio nell arco del ciclo economico e un debito pubblico basso o costantemente decrescente. Nel contesto dell UE, ciò significa un rapporto debito/pil nettamente al di sotto del valore di riferimento del 60%. La disciplina di bilancio influenza la crescita e l occupazione attraverso vari canali, diretti e indiretti. Per quanto riguarda i canali diretti, una sana situazione delle finanze pubbliche, coadiuvando la politica monetaria nel suo compito di mantenere stabili i prezzi, può tradursi in tassi d interesse più bassi, che a loro volta possono stimolare gli investimenti privati, portando ad una maggiore crescita dello stock di capitale nel medio e nel lungo periodo. In secondo luogo, la progressiva riduzione del debito pubblico abbasserà l onere degli interessi, offrendo un margine per la riduzione di imposte distorsive e/o l incremento della 17

18 spesa pubblica produttiva: come illustrato sopra, questi due tipi di interventi possono agevolare l accumulazione dei fattori. Un altro canale diretto è rappresentato dal risparmio aggregato, che è la somma del risparmio privato e di quello pubblico. Dato che l aumento del risparmio pubblico accresce il risparmio nazionale aggregato, possono rendersi disponibili risorse aggiuntive per gli investimenti produttivi. La disciplina di bilancio incide anche indirettamente sulla crescita e sull occupazione perché garantisce stabilità macroeconomica. Innanzitutto, può indurre aspettative di stabilizzazione dell inflazione, riducendo le incertezze e rendendo più prevedibili le prospettive sulle quali risparmiatori ed investitori fondano i loro piani a lungo termine. In secondo luogo, la disciplina di bilancio permette ai governi di lasciare che gli stabilizzatori automatici operino pienamente nelle fasi negative del ciclo, riducendo l ampiezza delle sue oscillazioni. La capacità di far fronte alle fasi discendenti del ciclo è particolarmente importante nell ambito dell UEM in quanto, data la perdita dell autonomia monetaria nazionale, la politica di bilancio potrebbe dover svolgere un ruolo più importante nel contribuire ad attenuare le variazioni del ciclo economico. Infine, il conseguimento dell'equilibrio delle finanze pubbliche sarà utile per far fronte al problema di bilancio a lungo termine posto dall invecchiamento della popolazione. Un più basso livello del debito pubblico ridurrà la spesa per interessi e compenserà quindi in parte l aumento della spesa pubblica per le pensioni e per l assistenza sanitaria. Se non si affronterà l invecchiamento della popolazione partendo da una situazione sana delle finanze pubbliche, è possibile che ci si troverà costretti in futuro ad inasprire la pressione fiscale fino a livelli insostenibili, che ostacoleranno la crescita e la creazione di posti di lavoro. 18

19 3. MANTENERE FINANZE PUBBLICHE SANE NELLA TERZA FASE DELL'UEM 3.1. Le nuove sfide in materia di bilancio Nella sezione precedente si è sottolineato il contributo che finanze pubbliche sane possono dare alla crescita e all'occupazione, sia direttamente (liberando risorse per un'ulteriore accumulazione di fattori produttivi da parte del settore pubblico e di quello privato), sia indirettamente (creando quella stabilità che attira risparmiatori e investitori e permettendo di fronteggiare meglio gli shock economici). Arrivare a bilanci con un saldo "prossimo al pareggio o positivo", come richiesto dal Patto di stabilità e crescita (PSC), è un prerequisito essenziale per creare le condizioni che consentano di realizzare gli obiettivi del Consiglio europeo di Lisbona. Il risanamento dei bilanci è proseguito nel corso della terza fase dell'uem nel quadro del PSC. I risultati del 2000 hanno superato le aspettative e il disavanzo delle amministrazioni pubbliche nel complesso dell'ue è sceso dallo 0,7% del PIL del 1999 allo 0,1%. Sebbene si tratti di risultati positivi, la riduzione del disavanzo è attribuibile in buona parte all'aumento delle entrate dovuto alla ripresa economica, piuttosto che alla diminuzione della spesa. Per i prossimi anni si prevede un'ulteriore, seppure lenta, riduzione dei disavanzi di bilancio. In base ai programmi di stabilità e convergenza, l'attuale disavanzo nell'area dell'euro dovrebbe ridursi fino a raggiungere quasi il pareggio per l'insieme dell UE entro il Questo significa che l'obiettivo a medio termine del PSC è alla portata di tutti gli Stati membri. La realizzazione ed il mantenimento dell'obiettivo del PSC di bilanci con un saldo prossimo al pareggio o positivo determineranno una rapida riduzione dello stock del debito pubblico. La diminuzione degli interessi sul debito pubblico creerà così un margine che consentirebbe di operare una riduzione delle imposte e potrebbe parzialmente compensare l'aumento della spesa futura per le pensioni e l'assistenza sanitaria dovuto all'invecchiamento della popolazione. Inoltre, la diminuzione del debito pubblico renderebbe le finanze pubbliche meno vulnerabili di fronte alle variazioni dei tassi d'interesse, fatto che riveste un'importanza particolare soprattutto nel caso degli Stati membri con un rapporto debito/pil superiore al 100%. In diversi Stati membri, inoltre, il rapporto debito/pil è ancora vicino al valore di riferimento del 60%, ben al di sopra quindi dei livelli registrati in passato. Con il progressivo avvicinarsi dei vari paesi al pareggio di bilancio si potrebbe determinare un più ampio margine per un alleggerimento della pressione fiscale che, a sua volta, potrebbe contribuire notevolmente all'aumento del prodotto potenziale e dell'occupazione. Questo processo è già in corso. Per arrivare ad una riduzione permanente della pressione fiscale è tuttavia fondamentale trovare il giusto equilibrio tra riduzione delle imposte, investimenti nei servizi pubblici e sostegno al risanamento dei bilanci. Sarebbe infatti controproducente procedere ora a riduzioni delle imposte, salvo poi rendersi conto che esse non sono sostenibili nell'arco del ciclo economico o nel lungo termine e che un'eventuale recessione renderebbe necessaria un'inversione di tendenza. 19

20 In una prospettiva più a lungo termine, gli Stati membri devono prepararsi alle implicazioni economiche e di bilancio dovute all'invecchiamento della popolazione. Come delineato nel capitolo 6, l'aumento della spesa per le pensioni pubbliche e per l'assistenza sanitaria legato all'invecchiamento della popolazione rappresenta, a lungo termine, un rischio notevole per la sostenibilità delle finanze pubbliche in molti Stati membri. Il concetto di finanze pubbliche sostenibili non è limitato alla capacità di finanziare l'accresciuta spesa legata all'evoluzione demografica senza provocare un aumento dei disavanzi e del debito pubblico. Esso include anche la necessità che i regimi pensionistici e i sistemi sanitari conducano ad un aumento dei tassi di occupazione come pure l esigenza di una minore pressione fiscale in linea con gli obiettivi di Lisbona, di assicurare che non si produca uno spiazzamento di altre componenti fondamentali della spesa pubblica e di garantire l'equità, sia all'interno di una stessa generazione che tra generazioni. Per far fronte alle conseguenze dell'invecchiamento della popolazione sui bilanci pubblici è necessaria una strategia di riforma di ampia portata, che includa la riduzione del debito pubblico, riforme del mercato del lavoro volte ad aumentare l'occupazione e la riforma dei regimi pensionistici pubblici. Sembra esservi oggi la possibilità di procedere ad ulteriori riforme prima che si arrivi al pensionamento della generazione del baby-boom, a partire dal Le prospettive per il futuro e la risposta degli Stati membri Gli Indirizzi di massima per le politiche economiche del 2000 riconoscono le sfide a breve e medio termine individuate sopra in relazione alle finanze pubbliche, ed in particolare la necessità di procedere ad una ristrutturazione della spesa e ad un alleggerimento della pressione fiscale pur rafforzando l'impegno per il risanamento dei bilanci. La parte restante della presente sezione esamina se gli Stati membri sono sulla strada giusta per far fronte a questi impegni nei tempi previsti. Raggiungere l'obiettivo del PSC prima del termine fissato Ci si attende che gli Stati membri realizzino risultati migliori rispetto agli obiettivi fissati per il 2001 nei programmi di stabilità e convergenza. Le previsioni dell'autunno 2000 ipotizzano infatti per l'ue un bilancio in pareggio nel 2001, laddove gli aggiornamenti 1999/2000 dei programmi di stabilità e convergenza prevedevano un disavanzo dello 0,7% del PIL. Ciò non dovrebbe tuttavia indurre a concludere che gli Stati membri abbiano conseguito risultati migliori rispetto agli obiettivi del PSC. Infatti, se si considera che la situazione di partenza nel 1999 era migliore del previsto e che, sia nel 2000 che nel 2001, la crescita sarà superiore a quanto ipotizzato nei programmi, gli Stati membri dovrebbero in media essere in grado di superare gli obiettivi del PSC dello 0,9% del PIL senza la necessità di ulteriori aggiustamenti. Le previsioni d'autunno inducono pertanto a ritenere che in taluni Stati membri si sia avuto un rilassamento della politica di risanamento delle finanze pubbliche rispetto all'impegno 'effettivo' implicito nei loro programmi di stabilità e convergenza. Può essere quindi necessario un ulteriore sforzo di risanamento da parte degli Stati membri affinché vengano rispettati gli Indirizzi di massima per le politiche economiche che prevedono, qualora opportuno, un riequilibrio dei bilanci che vada oltre i requisiti minimi stabiliti dal Patto di stabilità e crescita. 20