Il ricorso amministrativo come strumento deflattivo della giustizia amministrativa? L esempio tedesco

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Gilda Brunetti
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1 Il ricorso amministrativo come strumento deflattivo della giustizia amministrativa? L esempio tedesco La justice de St Louis, cathédrale de Senlis, foto di Philippe Rouzet, licenza CC BY-NC-ND 2.0,

2 Storicamente, in tutti i Paesi del mondo, la prima possibilità che i cittadini ebbero per lamentare una compressione delle loro prerogative sorte a causa di un atto dell amministrazione (oggi le chiameremmo diritti soggettivi o interessi legittimi) era rivolgere le loro doglianze direttamente all amministrazione stessa. In primis questa spettanza fu di prerogativa regia: il sovrano infatti in qualunque Stato rappresentava direttamente il potere incarnato per volontà divina, quindi rivolgersi al re significava interloquire direttamente con la Giustizia. Un esempio di questo modus procedendi era rappresentato dai cahiers de doléances, sorti intorno al XIV secolo nel Regno di Francia con lo scopo di fare sapere al re (e al suo governo) le lamentele dei sudditi o almeno far credere loro di potersi in qualche modo appellare alla magnanimità del sovrano quaderni che acquisirono storicamente la fama durante la convocazione dell Assemblea degli Stati Generali nel Considerando che anche dopo la rivoluzione francese le Carte costituzionali furono in gran parte octroyées, ottriate, concesse dal potere sovrano(1), questa prerogativa di accesso al re fu mantenuta intatta, tanto che oggi, in Italia, è ammesso il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica(2), «rimedio che trova la sua origine nei poteri riconosciuti al sovrano di intervenire, al di fuori di ogni ordine amministrativo e giurisdizionale, per risolvere le questioni propostegli dai cittadini.»(3) Ma l evoluzione della cultura giuridica ha portato, nei secoli, la possibilità per l individuo di rivolgersi all amministrazione stessa oltre che al re, facendo ad essa ricorso. Se la possibilità di ricorrere alla p.a. era comunque per l epoca una grande conquista, la differenza con il ricorso giurisdizionale al giudice amministrativo è assai diversa, essendo la prima un rimedio giustiziale e la seconda una rimedio di natura giurisdizionale con quindi una serie di garanzie superiori.

3 Proponendo ricorso all amministrazione, in Italia, si possono avere numerose tipologie di opzioni ricorso gerarchico, ricorso gerarchico improprio, ricorso in opposizione e ricorso straordinario al Presidente della Repubblica ma in generale il principio è quello secondo il quale a decidere sul provvedimento oggetto del ricorso non deve essere lo stesso ufficio che ha emesso l atto, bensì l ufficio gerarchicamente sovraordinato.(4) In questo modo si hanno numerosi vantaggi: innanzi tutto la giurisdizione amministrativa avrà un minore aggravio, potendo quindi i giudici far diminuire l arretrato che, per lo meno in Italia, è inferiore a quello accumulato in sede civile ma c è: «Nel 2011, al Consiglio di Stato sono stati proposti ricorsi e l arretrato è stato abbattuto di pendenze; ai T.A.R. sono stati proposti ricorsi e ne sono stati definiti La riduzione dell arretrato continua, ma il medesimo è ancora pari ricorsi avanti il Consiglio di Stato e a ricorsi avanti i T.A.R..»(5) Inoltre i tempi per ottenere una risposta dall amministrazione la quale ha l obbligo di provvedere essendole stato proposto ricorso e non un semplice reclamo sono inferiori rispetto a quelli necessari per avere una sentenza almeno davanti ai Tribunali Amministrativi Regionali. Il problema è che non è detto che con il ricorso amministrativo si riesca veramente ad ottenere una risposta satisfattiva.

Lunar Justice, foto di Steve Calcott, licenza CC BY-NC 2.0, www.flickr.

4 Lunar Justice, foto di Steve Calcott, licenza CC BY-NC 2.0, Stando così le cose, in Italia la proposizione del ricorso in sede gerarchica non preclude la possibilità di adire il giudice amministrativo, tant è che è possibile ricorrere direttamente in sede giurisdizionale senza dover preventivamente rivolgersi alla amministrazione. Nella Repubblica federale di Germania invece questa possibilità è una condicio sine qua non per poter accedere alla tutela giurisdizionale: prima si ricorre obbligatoriamente avanti alla pubblica amministrazione e solo successivamente si può adire il giudice: questo rimedio prende il nome di Vorverfahren. «Forse in nessun ordinamento lo stesso ricorso amministrativo (Widerspruch) acquista così rilievo non come alternativa ma come presupposto necessario per l accesso al vero e proprio procedimento giurisdizionale come il ricorso in opposizione che dà luogo al c.d. Vorverfahren letteralmente procedimento preliminare nell ordinamento processuale tedesco.»(6)

5 La disciplina del procedimento preliminare è contenuta nel codice del processo amministrativo tedesco, il Verwaltungsgerichtsordnung, dal 68 al 73. Il Vorverfahren è essenziale soltanto però nel caso in cui si voglia adire il giudice amministrativo per impugnare l atto, grazie all azione di impugnazione (Anfechtungsklage), o per richiederne la sua emanazione, tramite l azione di adempimento (Verpflichtungsklagen), e soltanto se il cittadino si sia visto attribuire dalla amministrazione una risposta negativa. Il Vorverfahren articola con questo iter: «l atto viene riesaminato dalla stessa autorità che lo ha emanato, la quale, se ritiene il ricorso ammissibile e fondato, annulla o modifica l atto impugnato oppure emana quello illegittimamente negato e decide sulle spese: in caso contrario, trasmette la decisione sul ricorso all autorità immediatamente superiore, che compie un nuovo riesame di legittimità e di merito dell atto. Se anche in questo caso la decisione è negativa, entro un mese dalla notificazione della stessa, si potrà intentare, a seconda dei casi, l Anfechtungsklage o la Verpflichtungsklagen davanti al tribunale amministrativo.»(7) Quindi, in vista di ridurre il contenzioso innanzi il giudice amministrativo (e quindi anche i costi a esso legati), perché non seguire l esempio tedesco, introducendo obbligatoriamente un ricorso preliminare alla pubblica amministrazione rispetto al ricorso giurisdizionale almeno nei casi di richiesta di annullamento del provvedimento amministrativo la cui proposizione sbloccherebbe la via per adire il giudice? STEFANO ROSSA Note: (1) Ad eccezione di alcune fra le quali, a titolo esemplificativo, quella spagnola del 1812 (detta anche Costituzione di Cadice).

6 (2) La disciplina è contenuta nel d.p.r del (3) GALLO C. E., Manuale di Giustizia Amministrativa, Giappichelli, Torino, 2012, p. 9. (4) L eccezione al principio è rappresentata dal ricorso gerarchico improprio e dal ricorso gerarchico in opposizione, per i quali non c è un organo gerarchicamente sovraordinato. (5) GALLO C. E., Manuale di Giustizia Amministrativa, Giappichelli, Torino, 2012, p. 47. (6) DE PRETIS D., Il Verwaltungsprozeß in Germania in DE PRETIS D., Il processo amministrativo in Europa. Caratteri e tendenze in Francia, Germania, Gran Bretagna e nell Unione Europea, (Edizione Provvisoria), Trento, 2000, p. 141; (7) CARRA M., Atipicità del diritto di azione ed effettività della tutela nel processo amministrativo tedesco, in SORACE D. (a cura di), Discipline processuali differenziate nei diritti amministrativi europei, Firenze University Press, Firenze, 2009, p. 52. Bibliografia: GALLO C. E., Manuale di Giustizia Amministrativa, Giappichelli, Torino, 2012; DE PRETIS D., Il Verwaltungsprozeß in Germania in DE PRETIS D., Il processo amministrativo in Europa. Caratteri e tendenze in Francia, Germania, Gran Bretagna e nell Unione Europea, (Edizione Provvisoria), Trento, 2000; CARRA M., Atipicità del diritto di azione ed effettività della tutela nel processo amministrativo tedesco, in SORACE D. (a cura di), Discipline processuali differenziate nei diritti amministrativi europei, Firenze University Press, Firenze, 2009.

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