Quando deregolare non significa necessariamente lasciare agire le forze del mercato. Il caso del settore aereo in Italia.

Transcript

1 Quando deregolare non significa necessariamente lasciare agire le forze del mercato. Il caso del settore aereo in Italia. Marco Alderighi 1,2,, Oliviero Baccelli 2 1 Università della Valle d Aosta 2 CERTeT,Università Bocconi Abstract Il lavoro esamina le recenti politiche di sviluppo regionali volte a stimolare il trasporto aereo. Dopo aver tracciato il quadro normativo di riferimento a livello italiano e europeo, si analizza il caso della Regione Sardegna e della Regione Puglia commentandone la pertinenza da un punto di vista normativo ed economico. Infine, si forniscono alcune indicazioni sugli effetti di tali politiche sia a livello regionale che a livello nazionale. Keywords: Regolazione aeroportuale, Introduzione La recente deregolazione del settore aereo in Europa ha coinvolto tanto le compagnie aeree quanto i gestori aeroportuali. Il forte sviluppo delle compagnie a basso costo 1 (Ryan Air e Easy Jet, in primis) e al tempo stesso la privatizzazione e (in alcuni casi il fallimento e) la ristrutturazione di alcune tra le principali compagnie di bandiera sono i principali effetti del cambiamento che ha caratterizzato questi ultimi anni. Anche sul versante delle strutture aeroportuali si sono osservati degli interessanti novità. Oltre ad una fase di privatizzazione di alcuni aeroporti, si è osservata una competizione tra aeroporti (Barrett, 2004, Francis et al. 2004), soprattutto per attirare vettori low-cost, che ha portato all espansione di molti piccoli aeroporti regionali. Corresponding author: Marco Alderighi (m.alderighi@univda.it) 1 La vivacità del settore è ad esempio evidenziata dal numero di rotte comunitarie aggiuntive nel periodo fra il luglio 2006 e il luglio 2007: ben 644 e nuovi voli. Nello stesso periodo 347 rotte e voli sono stati dismessi, con un saldo positivo di 297 rotte e voli a sottolineare la continua ricerca da parte dei vettori di nuovi mercati e il rapido abbandono delle rotte considerate non profittevoli. 1

2 Accanto a questo quadro fortemente volto a favorire la competizione, in Italia, ma anche in altre realtà europee, si è osservata una situazione che ha modificato o per certi versi distorto il funzionamento del mercato. Questa situazione è da ricercarsi nell intervento delle amministrazioni pubbliche locali o regionali e nella loro azione volta a stimolare la domanda. Più in generale, le amministrazioni pubbliche locali hanno cercato di favorire lo sviluppo aeroportuale nella perversa logica che ogni regione, provincia, città o comune avesse meritatamente diritto ad avere un aeroporto (qualunque fosse il loro bacino d utenza), senza tenere in considerazione l impatto delle proprie decisioni su scala nazionale. Questo comportamento è stato più volte giustificato dall assunto che lo sviluppo di collegamenti aerei e la presenza di aeroporti in una regione permette di attivare una serie di effetti diretti, indiretti e indotti su di un gran numero di settori economici (Zucchetti e Baccelli, 2001 e Brueckner, 2003) e che quindi possa essere un valido strumento di politica regionale. Pur sottolineando l importanza del libero del mercato, il quadro normativo europeo ha lasciata aperta la porta all intervento intervento locale che in alcuni casi non è certo mancato: si è fatto uso di consistenti investimenti effettuati per la realizzazione e l ammodernamento delle infrastrutture aeroportuali da parte di Enti pubblici e si sono investite cospicue somme per promuovere nuove rotte. In realtà una spiegazione all atteggiamento del decisore pubblico è abbastanza semplice: è meno costoso ed estremamente più veloce ampliare e dotare delle necessarie strutture un aeroporto e al tempo stesso incentivare qualche vettore aereo ad operare, piuttosto che collegare in modo efficace una città o una regione ad un aeroporto internazionale. In questo documento si ripercorrono alcuni interventi da parte delle amministrazioni locali al fine di valutarne l efficacia per lo sviluppo locale e infine si formulano alcuni commenti concernenti gli effetti che queste politiche possono avere a livello di sistema nazione. Nel paragrafo 2 si presenta il quadro normativo di riferimento a livello italiano e europeo. I paragrafi 3 e 4 discutono rispettivamente il caso della Sardegna e della Puglia. Infine, il paragrafo 5 presenta le considerazioni conclusive. Il quadro normativo di riferimento a livello italiano e europeo Il processo di liberalizzazione del trasporto aereo in Europa (e negli Stati Uniti) è stato accompagnato da deroghe a protezione delle piccole comunità o delle aree periferiche, in quanto vi erano fondati timori che la competizione e la riorganizzazione dei network delle compagnie avrebbe portato ad una concentrazione dei flussi solo sugli aeroporti principali, lasciando gli aeroporti regionali con servizi ridotti o annullati (Reynolds Feighan, 1995 e Thompson 2002), pertanto in affiancamento alle politiche di liberalizzazione sono state intraprese politiche di sviluppo dei traffici aerei. A livello italiano, a partire dal 1999, 2 le iniziative delle Regioni hanno caratterizzato fortemente la politica del trasporto aereo, in un contesto di riordino del codice della 2 Il 17 maggio 1999 veniva promulgata la legge n 144, recante interventi sulla finanza pubblica (collegato ordinamentale alla finanziaria 1999), che conteneva l art. 36 che perseguiva l obiettivo della continuità territoriale tra la Sardegna e la penisola, mediante l imposizione, per la prima volta in Italia, di oneri di servizio pubblico relativamente ai servizi aerei di linea effettuati tra scali aeroportuali sardi ed aeroporti nazionali. 2

3 navigazione e delle leggi dello Stato. Infatti, il trasporto è oggi materia di disciplina comunitaria ed internazionale e per la cura dei residuali interessi (sembrerebbe esclusivamente) delle autonomie locali, come risulta dal combinato disposto della legge costituzionale n 3/2001 e la legge Bassanini n 59/1997, fermo restando la competenza concorrente fra Stato e Regioni nelle materie governo del territorio, porti e aeroporti civili, grandi reti di trasporto e di navigazione. 3 Esempi emblematici di ciò sono stati l introduzione del regime di continuità territoriale (e.g. imposizione degli oneri pubblici su numerose rotte da e per i tre aeroporti principali della Sardegna), lo stanziamento di importanti forme di sussidio allo sviluppo di nuove rotte (e.g. utilizzo di fondi regionale per lo sviluppo di nuove rotte da e per gli aeroporti pugliesi), oppure attraverso le ricapitalizzazioni delle società di gestione aeroportuale (e.g. la società di gestione dell Aeroporto di Ancona Falconara è stato oggetto di ricapitalizzazioni continue nel corso degli ultimi anni da parte degli azionisti pubblici). Lo sviluppo delle rotte verso regioni periferiche La Commissione Europea nel corso degli anni ha messo in chiaro come il sovvenzionamento diretto delle rotte nazionali da parte degli Stati membri, mediante aiuti al funzionamento, possa essere accettato in linea di principio soltanto nei seguenti due casi: - Obblighi di servizio pubblico - Aiuti di carattere sociale Già l art. 4 del Regolamento Comunitario 2408/92 provvedeva 4 a definire l obbligo di servizio pubblico come qualsiasi onere imposto dallo Stato ad un vettore aereo per assicurare l esercizio di una rotta ritenuta essenziale per l economia di una regione periferica od in via di sviluppo, secondo criteri di continuità, regolarità e tariffazione che un vettore non adotterebbe tenendo conto esclusivamente del proprio interesse commerciale. L accesso ad una rotta sulla quale nessun vettore aereo abbia istituito o si appresti ad istituire servizi aerei di linea, nel rispetto degli oneri di servizio pubblico imposti, può essere limitato dallo Stato membro ad un unico vettore comunitario per un periodo non superiore ai 3 anni, e comunque con un obbligo di riesaminare la situazione annualmente. Il diritto di effettuare tali servizi deve essere concesso tramite procedura di gara pubblicata sulla GUCE. L onere può comportare un sussidio da parte dello Stato al vettore selezionato, concesso tenendo conto dei costi e ricavi legati all espletamento della rotta dimostrati sulla base di un appropriato sistema di contabilità analitica. L appalto consente di individuare l offerta migliore valutata tale sia in ragione dell interesse dell utente che del minore onere a carico dello Stato. Precisa la Commissione che la compensazione delle pure perdite di esercizio sostenute su una rotta dalla compagnia selezionata, da calcolarsi secondo i criteri già fissati dal Regolamento 2408/92, dà vita ad una operazione commerciale neutra tra lo Stato e la compagnia aerea che non può essere considerato un aiuto, se il vettore è stato correttamente selezionato. Diversamente da 3 Art.117, comma 3 della Costituzione. 4 Si veda la Gazzetta Ufficiale Europea L 240 del Il regolamento è stato modificato parzialmente dal regolamento n 1882/2003 del Parlamento europeo e del Consiglio, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale 284 del

4 quanto stabilito dal Regolamento 2408/92 la Commissione ritiene nei più recenti interventi che il livello del compenso sia l elemento principale della selezione, mentre i criteri di effettuazione del servizio sono condizioni già fissate nel bando. La Commissione si riserva il diritto di vigilare ed intervenire nel caso in cui lo Stato attraverso la sovvenzione dirotti volumi consistenti di traffico o permetta ai vettori la sovvenzione incrociata di rotte sulle quali si trovino in concorrenza con altri vettori aerei della Comunità. L art.87 del Trattato comma 2, lettera a stabilisce che sono sempre compatibili con il mercato e con la concorrenza gli aiuti a carattere sociale, concessi a singoli consumatori, senza discriminazione sull origine del prodotto. La Commissione 5 ha precisato nella comunicazione del 94 che il principio sancito dal Trattato ed applicato al trasporto aereo, deve in linea generale riferirsi a categorie specifiche di passeggeri che utilizzano una rotta (ad es. bambini, portatori di handicap, persone a basso reddito) e che tuttavia qualora il collegamento interessi regioni sfavorite e in particolar modo regioni insulari, l aiuto possa coprire l intera popolazione di tale regione. L aiuto in argomento deve essere rivolto al passeggero e non al vettore essendo la misura diretta a favorire l integrazione europea e lo sviluppo omogeneo del territorio. Nel Maggio del 2007 erano 226 le rotte a livello europeo operate in questo regime, con un ruolo rilevante nelle tratte domestiche in Portogallo (71,5% dei posti offerti su questo mercato), Irlanda (18,1%), Italia (13,7%) e Francia (13,0%). Gli aiuti in fase di start - up La posizione della Commissione europea in materia di aiuti ai vettori per l attivazione di nuove linee (start up) è stata chiarita con la sentenza di Charleroi 6 ed è stata formalizzata con i nuovi orientamenti espressi con la Comunicazione relativa agli orientamenti del La Commissione ha infatti riconosciuto che gli aiuti all avviamento sono uno strumento di rilevante importanza per la valorizzazione degli aeroporti regionali ed una occasione per accrescere la visibilità di realtà altrimenti sconosciute. Lo sviluppo degli aeroporti regionali rappresenta per la Comunità europea un obiettivo essenziale in grado di contribuire a decongestionare i grandi aeroporti che in alcuni casi sono prossimi ai livelli di saturazione della propria capacità ricettiva. Riconosce inoltre che il progetto di crescita degli aeroporti minori è strettamente legato al fenomeno delle compagnie low cost. Tuttavia se le compagnie tradizionali preferiscono operare sui grandi hub in ragione delle connessioni che questi garantiscono, le compagnie a basso costo non sono sempre disposte, in assenza di sovvenzioni, a correre il rischio di avviare collegamenti aerei da aeroporti scarsamente conosciuti. 5 Si tratta dell orientamento ufficiale della Commissione Europea sulla questione Aiuti di Stato nel settore dell aviazione, cioè si tratta delle linee guida sull applicazione degli artt. 92 e 93 del Trattato CE (artt. 87 e 88 nell odierna numerazione post-amsterdam) e dell art. 61 dell Accordo SEE relativo agli aiuti di Stato nel settore dell aviazione; esse sono pubblicate sulla Gazzetta Ufficiale Europea n 94 del Decisione della Commissione 2004/393/EC del 12 Febbraio 2004 apparsa sulla GU n 137 del Orientamenti comunitari concernenti il finanziamento degli aeroporti e gli aiuti pubblici di avviamento concessi alle compagnie aeree operanti su aeroporti regionali, apparsa sulla GU n 312 del

5 Lo sviluppo di tali aeroporti può inoltre contribuire alla crescita economica locale, alla mobilità dei cittadini, alla competitività della regione oltre che alla integrazione politica e sociale con il resto dell Europa. Ne consegue che gli aiuti concessi su grandi aeroporti comunitari 8 (cat. A) debbono essere sempre notificati alla Commissione affinché siano esaminati nella loro coerenza con i dettami del Trattato. Parimenti soggetti alla notifica sono gli aiuti che coinvolgono aeroporti di cat. B e C. Gli aiuti ai piccoli aeroporti regionali (categoria D) sono considerati non in grado di alterare la concorrenza e sono quindi esonerati dall obbligo della preventiva notifica alla Commissione. Tuttavia tali aiuti dovranno risultare compatibili con il Trattato e non generare distorsioni del mercato o incidere sugli scambi tra Stati. Gli aiuti potrebbero infatti provocare indirettamente distorsioni tra aeroporti comunitari (cat. A) nazionali (cat. B) e aeroporti regionali (cat C e D), spingendo una compagnia a decidere di trasferirsi da un aeroporto a un altro od a spostare un collegamento da un aeroporto comunitario ad uno regionale. La Commissione ha ritenuto quindi di poter autorizzare gli aiuti che sono paragonabili agli investimenti che farebbe un investitore privato operante in un economia di mercato e che soddisfano le seguenti condizioni: 1. Siano erogati a favore di vettori aerei comunitari, di importo trasparente e pubblicizzato, per collegamenti in partenza da aeroporti regionali delle cat C e D. Solo eccezionalmente (calamità e recessione) possono venir destinati a favore di aeroporti nazionali di cat. B e da esaminarsi caso per caso per le rotte in partenza da aeroporti di qualsiasi categoria purché situati nelle regioni ultraperiferiche con destinazione verso paesi terzi vicini; 2. Vengano destinati solo per l attivazione di nuove rotte o di nuove frequenze che si traducano in un aumento del volume netto di passeggeri in partenza, con quindi, finalità incentivanti e progressivamente decrescenti, circoscritti ad un massimo di 5 anni entro il quale termine il servizio dovrà risultare commercialmente redditizio; 3. Siano proporzionati sia con l obiettivo di sviluppo del traffico e quindi rapportato al singolo passeggero, sia proporzionato rispetto alle spese aggiuntive del beneficiario legate all apertura di nuove rotte (spese iniziali di marketing, di pubblicità utili a far conoscere l esistenza del nuovo collegamento), inoltre non è possibile superare il 50% delle spese di avvio delle rotte, cumulati sui due aeroporti interessati o il 50% delle spese relative ad uno degli aeroporti; 4. Siano previste sanzioni nei confronti della compagnia aerea per il mancato rispetto degli impegni assunti, inoltre non debbano cumularsi con altri aiuti sociali o con le compensazioni per prestazioni di servizio pubblico; Con le guidelines del 2005 la Commissione ammette inoltre ribassi sulle tariffe di assistenza a terra praticati a favori di vettori anche con compensazione di altre entrate aeroportuali purché di natura commerciale e praticate su aeroporti con traffico 8 Le categorie definite dalla Commissione per classificare gli aeroporti sono: A: grandi aeroporti comunitari oltre 10 milioni di pax/anno; B: aeroporti nazionali tra 5 e 10 milioni di pax/anno; C: grandi aeroporti regionali tra 1 e 5 milioni di pax/anno; D: piccoli aeroporti regionali - meno di 1 milione di pax/anno. 5

6 inferiore alla soglia dei due milioni di passeggeri. Non sono viceversa ammesse compensazioni con entrate di natura erariale che il gestore introita in qualità di autorità aeroportuale (es. diritti e tasse) od in quanto affidatario di servizi di interesse economico generale. Il caso Sardegna A livello italiano, lo strumento degli oneri di servizio pubblico è stato utilizzato a partire dal 2001, in forte ritardo rispetto ad esempio alla Francia che già nel 1994 procedeva al bando per 12 rotte onerate. Nel giugno del 2007 le rotte esercite con questo tipo di politiche erano 29 rotte, di cui 16 da e per la Sardegna, 10 da e per la Sicilia (di cui 6 verso Pantelleria e Lampedusa), 2 verso la Calabria (da Crotone verso Roma e Milano) e 1 verso la Liguria (Albenga- Roma). L art. 36 L 144/99, al fine di assicurare la continuità territoriale tra l Italia continentale e le isole maggiori, dispose che i presidenti delle regioni interessate (Sardegna e Sicilia) su delega del Ministro dei Trasporti indicessero ciascuno nella rispettiva regione Conferenze di servizi con la partecipazione delle Pubbliche Amministrazioni competenti aventi il compito di fissare le modalità di espletamento della tratta senza contributi da parte dello Stato. La norma, considerando la possibilità che nessun vettore accettasse gli oneri di servizio, stanziava un contributo di 50 miliardi di lire (25 milioni di euro) per il 2000 e 70 miliardi a partire dal 2001 (circa 35 milioni di Euro), di cui l 1% di tali somme veniva destinato a finanziare i collegamenti delle isole minori siciliane (tabella 1). Tabella 1: Bando di gara della Regione Sardegna Comunicazione Bando SARDEGNA Della di Commissione gara piena Tariffa massima agev.^ Durata Compens.ne annua Vettore Cagliari-Fiumicino e vv si Alitalia * Cagliari-Milano e vv 91 42,5 2+1 si Volare ** Olbia Fiumicino e vv C 284/16 13.XII si Meridiana* Olbia Milano e vv 7.X ,5 2+1 si Meridiana* Alghero Fiumicino e vv si Alitalia ** Alghero Milano e vv 91 42,5 2+1 si Nessuno * D.M. 17.X.01 G.U. 26.x.01 Decorrenza non oltre il 31.XII.2001 ** D.M Decorrenza non oltre il ^ tariffe agevolate: residenti in Sardegna, emigrati sardi, disabili,giovani 2-25 anni, anziani oltre i 70 anni Va ricordato che il Regolamento 2408/92 prevede la possibilità di selezionare tramite appalto pubblico il vettore al quale affidare in esclusiva la rotta, nell ipotesi in cui la fase impositiva non produca effetti (in sostanza non intervenga l accettazione degli oneri da parte di uno o più vettori). Tale selezione avviene mediante una gara il cui bando deve essere pubblicato sulla GUCE cui possono partecipare tutti i vettori aerei comunitari in possesso di licenza. Nei documenti di gara deve essere indicato l ammontare massimo della compensazione finanziaria che potrà riconoscersi al vettore selezionato, che verrà circoscritto alle sole tratte onerate e volto a pareggiare il disavanzo tra costi e ricavi sopportato dal vettore per singola tratta aggiudicata ed esercitata. 6

7 Il 7 ottobre 2000 è stata quindi pubblicata sulla GUCE 2000-C la comunicazione della Commissione di imposizione d oneri, seguita dal bando di gara indicante per ciascuno dei collegamenti il numero minimo di frequenze, gli aeromobili utilizzabili e le tariffe massime applicabili oltre all ammontare massimo della compensazione. A seguito di un acceso contenzioso apertosi avanti al TAR per azioni promosse dalla AirOne avverso le procedure di gara indette per l affidamento delle rotte con la Sardegna verrà ad essa riconosciuto il diritto all esercizio delle seguenti tratte onerate da servizio pubblico: Cagliari - Milano e vv, la Alghero - Roma e vv. e l Alghero - Milano e vv quest ultima non aggiudicata ed oggetto di separato ricorso al TAR Lazio. 9 L effetto derivante sul traffico dalla imposizione degli oneri di servizio pubblico fu inizialmente apparentemente deludente (tabella 2). Tabella 2: Dati di traffico, Sistema aeroportuale Fiumicino-Ciampino, ** Sistema aeroportuale Linate-Malpensa, Fonte ENAC. Dati di Traffico Cagliari-Fiumicino e vv ,2 114, ,6 Cagliari-Milano** e vv , Olbia Fiumicino* e vv ,1 122,5 121,8 110 Olbia Milano** e vv , ,8 115,6 Alghero Fiumicino* e vv ,3 107,5 98,5 121,4 Alghero Milano** e vv ,9 Le tratte con la Sardegna, aggiudicate, furono effettuate per due anni con compensazione finanziaria, non più prevista dal 2004 anche a seguito dell interesse manifestato da compagnie aeree low cost. Le convenzioni sottoscritte tra i vettori Alitalia, AirOne e Meridiana, che hanno esercitato tali collegamenti e l ENAC prevedevano una compensazione massima annuale a carico dello stato paria per gli anni Allo scadere di tali convenzioni venne sottoscritta nuova convenzione della durata di un anno senza alcuna compensazione per esplicita rinuncia degli stessi vettori. Secondo quanto previsto dal Regolamento 2408/92 dopo 3 anni lo Stato membro deve procedere ad un riesame della situazione. Pertanto con Decreto Ministeriale dell 8.XI.2004 pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 273 del novembre 2004, seguito dalla Comunicazione della Commissione 2004/C 306/03 (GUCE ) è stata resa nota la decisione del Governo italiano di imporre nuovi oneri di servizio pubblico tra i 3 scali aeroportuali della Sardegna ed i principali aeroporti nazionali per un totale di 18 rotte (tabella 3). Chiarisce la comunicazione che tutte le 18 rotte e gli oneri imposti su di esse costituiscono un unico pacchetto che deve essere accettato interamente e integralmente - entro 15 giorni dalla data di pubblicazione nella GUCE della comunicazione della Commissione - dai vettori interessati senza compensazioni di qualsivoglia natura e 9 E da evidenziare come l imposizione di OSP anche delle tratte verso Roma e Milano hanno sostanzialmente impedito ad Alitalia di inserire la Sardegna nell unica rete di tipo hub & spokes con tratte intercontinentali a servizio dell Italia su Fiumicino e Malpensa. Questo mancato inserimento della Sardegna nei network intercontinentale ha sicuramente contribuito a ridurre l attrattività turistica dell isola. 10 Atti parlamentari - Camera dei deputati in DOC. XVII n.14-9^ commissione Trasporti. 7

8 provenienza ed ancora che i vettori accettanti, che non dovessero disporre di autonoma capacità tecnica ed organizzativa, sufficiente ad esercitare le rotte secondo il regime degli oneri di servizio, dovranno depositare al momento dell accettazione eventuali accordi di traffico stipulati con altri vettori, finalizzati all esercizio delle rotte onerate. Tabella 3: Dati di traffico, Sistema aeroportuale Fiumicino-Ciampino. Alghero-Roma e vv Cagliari-Roma evv Olbia-Roma evv Alghero-Milano e vv Cagliari-Milano e vv Olbia-Milano e vv Alghero-Bologna e vv Cagliari-Bologna e vv Olbia-Bologna e vv Alghero-Torino e vv Cagliari-Torino e vv Olbia-Torino e vv Alghero-Pisa e vv Cagliari-Pisa e vv Olbia-Verona evv Caliari-Verona e vv Cagliari-Napoli e vv Cagliari-Palermo evv ** Sistema aeroportuale Linate-Malpensa, Fonte ENAC. Nella comunicazione sono riportate le frequenze minime giornaliere, gli orari e la capacità minima giornaliera per singola rotta oltre ad una struttura tariffaria che mantiene la articolazione tra tariffa agevolata e tariffa non agevolata massima. Il pacchetto di 18 rotte seguiva la logica di rendere appetibili rotte che singolarmente messe a gara non sarebbero risultate interessanti, si trattava quindi di un blocco unitario di tratte accettabili da chiunque ne avesse interesse-anche più di un soggettopotendosi prevedere l esclusività solo nel passaggio successivo qualora la prima imposizione di oneri fosse andata deserta e si fosse dovuto procedere con la gara. 11 Le tratte in argomento in effetti non sono divenute operative nei termini pubblicati - ma effettuate in regime di proroga, di fatto, dai medesimi vettori risultati affidatari con i primi provvedimenti di imposizione di OPS - a seguito di un intervento della Commissione Europea relativo all avvio di un procedimento formale di indagine sulla conformità degli oneri di servizio pubblico relativi alle 18 rotte rispetto alla disciplina comunitaria relativa al mercato comune. In effetti l esperienza della Sardegna induce a diverse riflessioni sulla validità del modello imposizione che conduce necessariamente ad un monopolio con tutti i limiti e le difficoltà che esso comporta nel senso che, pur garantendo sicuri vantaggi agli utenti sardi che hanno potuto adoperare agevolmente il mezzo aereo, usufruendo di tariffe ridotte, ha per altro verso prodotto situazioni di estrema criticità per l utenza a vocazione turistica che si è vista ridotta la capacità di accesso ad offerte promozionali, spesso più convenienti delle tariffe di continuità ad essa riservate in regime di tratte onerate. Inoltre l estensione di tali istituto a capoluoghi secondari del nostro paese ha sottratto al mercato, consolidando su pochi vettori tutto il flusso turistico diretto verso la Sardegna, alterando inoltre la tipicità dello strumento disciplinato del Regolamento 2408/92. Lo Stato italiano ha infatti previsto la possibilità di intese fra più vettori interessati al fine di un operatività congiunta per le rotte onerate. Le modalità di imposizione degli oneri di servizio pubblico e l estensione delle rotte onerate (18) ha richiamato, dunque, l attenzione della Commissione europea (decisione C/ ) a seguito del cui intervento il Governo italiano ha proceduto alla abrogazione delle precedenti disposizioni riguardanti l unicità del pacchetto in argomento. 11 Atti parlamentari - Camera dei deputati in DOC. XVII n.14-9^ commissione Trasporti. 8

9 Indagine della Commissione Europea sul caso Sardegna Secondo quanto previsto all art.4 del Regolamento 2408/92 la Commissione è competente a decidere, dopo un indagine svolta a richiesta di uno Stato membro o di propria iniziativa, se l imposizione di oneri di servizio pubblico, debba continuare ad applicarsi. La Commissione ha ravvisato che esistessero seri dubbi sulla conformità degli oneri di servizio pubblico imposti dallo Stato italiano fra gli scali aeroportuali della Sardegna e i principali aeroporti nazionali sia in ordine alla essenzialità, proporzionalità e non discriminazione degli oneri in argomento oltre che in relazione alla gravosità dell obbligazione imposta ai vettori interessati di gestire come un unicum le 18 rotte soggette ad imposizione, contrariamente ai principi di libera prestazione dei servizi. Il numero delle rotte, l ammontare elevato della cauzione richiesta ed i tempi ristretti assegnati per l inizio dei servizi sono, secondo la Commissione, elementi che inducono a ritenere che solo i più grandi vettori abbiano i mezzi necessari per poter operare le rotte in argomento od in alternativa solo le compagnie aeree già affidatarie delle stesse sulla base della precedente procedura di gara. La Commissione in ragione delle preoccupazioni espresse in ordine al carattere sproporzionato e discriminatorio degli oneri, con decisione del 3 marzo 2005, ha aperto un indagine ai sensi dell art. 4, par 3 del regolamento CE n. 2408/92, invitando lo Stato Italiano ad inoltrare entro un mese copiosa ed articolata documentazione, a sostegno della validità, e coerenza - rispetto alla regolamentazione comunitaria - della decisione di sottoporre a onere di servizio le 18 tratte in argomento. Lo Stato italiano ha quindi deciso di sospendere gli oneri di servizio pubblico relativi al pacchetto di rotte in argomento, informandone la Commissione che tuttavia per chiudere l indagine avviata ed esimere lo Stato italiano dalla trasmissione delle informazioni richieste, impone la pubblicazione sulla GUCE della intervenuta soppressione degli oneri di servizio pubblico. Il Ministro dei trasporti e delle infrastrutture ha proceduto quindi con proprio decreto pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale italiana n.277 del 28 novembre 2005 a dichiarare abrogato il precedente decreto dell 8 novembre 2004 di imposizione, per poi procedere ad una integrale riformulazione dell intero contenuto del provvedimento in questione. Nuova imposizione di oneri per la Sardegna Con nuova comunicazione pubblicata sulla GUCE 24 marzo 2006 e 21 aprile 2006 le tratte onerate di servizio pubblico per la Sardegna hanno quindi formato oggetto di due distinte procedure di assegnazione di gara ed ispirate a criteri innovativi (tabella 4). La prima comunicazione ha riguardato l imposizione di oneri di servizi pubblico senza esclusiva e senza oneri finanziari a carico dello Stato per le sei tratte storiche. Hanno costituito un unico pacchetto, da accettarsi interamente dai vettori interessati, la coppia di rotte Alghero-Roma e Alghero-Milano così come la coppia Olbia-Roma Olbia-Milano. Al fine di evitare la sovracapacità conseguente all accettazione di una rotta onerata da parte di più vettori, l ENAC, sentita la Regione Sardegna ha proceduto 9

10 a contenere i programmi operativi dei vettori accettanti in modo da renderli complessivamente proporzionati alle esigenze di mobilità poste alla base delle imposizioni di oneri. Precisava infatti il bando Tale intervento dovrà ispirarsi ad un equa redistribuzione delle rotte e frequenze fra vettori accettanti anche sulla base dei volumi di traffico sulle rotte (o pacchetti di rotte) in questione accertati per ciascuno di essi nel biennio precedente. 12 Tabella 4: Rotte messe a gara in Sardegna nel /C 72/ /C 9308 Rotte singole Coppie di rotte Rotte singole Cagliari-Roma Meridiana + AirOne Alghero-Roma Alghero-Milano AirOne Alghero- Bologna Alghero-Tornio AirOne AirOne Cagliari-Milano Meridiana + AirOne Olbia-Roma Olbia-Milano Meridiana Cagliari-Bologna Cagliari-Torino Meridiana Meridiana Cagliari-Firenze Meridiana? Cagliari-Verona Meridiana Cagliari-Napoli Meridiana? Cagliari-Palermo Meridiana Olbia-Bologna Meridiana Meridiana Olbia-Verona Viceversa le rotte Cagliari-Roma e Cagliari-Milano dovranno essere accettate singolarmente dai vettori interessati. E da evidenziare come le compagnie low cost Ryanair ed easyjet sono state costrette dalla normativa a chiudere rispettivamente le rotte Roma Ciampino Alghero e Milano Malpensa. Anche Alitalia fu costretta a non operare su quelle rotte, avendo presentato con un giorno di ritardo i documenti per partecipare al bando di gara per l assegnazione dei servizi in onere di servizio pubblico. Le tabelle 5 e 6 evidenziano chiaramente come il traffico complessivo sui voli domestici da e per la Sardegna nel periodo (nella maggior parte dei casi espletati in regime di oneri di servizio pubblico) abbia registrato un tasso di crescita in inferiore alla media italiana per questo tipo di traffici nel caso di Cagliari ed Olbia, 12 Comunicazione della Commissione n.2006/c-72/03, GUCE 24 marzo

11 mentre nel caso di Alghero il tasso di sviluppo è stato di 1,4 punti percentuali superiore. Le limitazioni imposte su tutte le principali rotte domestiche hanno un effetto restrittivo più ampio che grava su tutte le rotte domestiche da e per la Sardegna, in quanto le compagnie aeree operano in una logica che valorizza le economie di rete. Tabella 5: L evoluzione del traffico passeggeri su voli nazionali da e per i tre principali aeroporti della Sardegna (in migliaia) /06 Alghero ,0% Cagliari ,4% Olbia ,0% Totale ,2% Italia Fonte: Assaeroporti Per confronto, nel caso dei traffici di tipo internazionali, gestiti dai vettori con logiche puramente commerciali, hanno evidenziato un tasso di sviluppo compreso fra le tre e le quattro volte superiore al già elevato tasso di crescita medio italiano per questa tipologia di voli. Tabella 6: L evoluzione del traffico passeggeri su voli internazionali da e per i tre principali aeroporti della Sardegna (in migliaia) /06 Alghero ,0% Cagliari ,4% Olbia ,2% Totale ,9% Italia Fonte: Assaeroporti Questi differenti ordini di grandezza dello sviluppo possono essere considerati indicativi dell incisività delle politiche di oneri di servizio pubblico nel limitare la crescita dei traffici passeggeri nazionali da e per la Sardegna. 13 Segnalazione dell Antitrust italiano e nuovo intervento della Commissione Al riguardo l Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM), con segnalazione del 3 agosto 2006, decise di formulare al Ministro dei Trasporti profili di possibili restrizioni concorrenziali riferibili sia ai collegamenti sopra elencati che a quelli storici attivi tra gli aeroporti della Sardegna e i due scali di Roma e Milano. Le restrizioni alla concorrenza si verrebbero a realizzare secondo la AGCM in ragione di 3 differenti argomentazioni: 1. non proporzionalità della restrizione alla concorrenza rispetto agli obiettivi da tutelare Sembra infatti all Autorità Garante che se effettivamente i collegamenti fra gli scali sardi con Roma e Milano possano considerarsi essenziali per lo sviluppo 13 A rafforzare questa tesi si possono evidenziare i dati offerti da un analisi di prezzo delle rotte tra Milano e diverse destinazioni tra le quali la Sardegna. Quest ultima risultava essere la più costosa da raggiungere via aerea, a causa della mancata concorrenza dovuta al regime di oneri di servizio pubblico. L analisi è effettuata da: U. Arrigo e A. Giurcin, in Gli effetti della liberalizzazione del trasporto aereo e il ruolo delle compagnie low cost: un confronto USA Europa, Società Italiana di Economia Pubblica,

12 economico delle regioni del territorio ove di trova l aeroporto ciò non appaia soddisfatto per gli altri collegamenti con le restanti città italiane. In considerazione del traffico prevalentemente stagionale appare all Autorità Garante, sproporzionato limitare le rotte da Torino Verona Firenze - Bologna rispetto alla esigenza di assicurare che nei momenti di picco della domanda (estate) possa esserci un offerta di voli da parte di vettori in concorrenza. 2. l esistenza di profili discriminatori tra categorie di utenti che può dar luogo a sovvenzionamenti incrociati tra utenti agevolati e non agevolati Il differente regime tariffario previsto dall attuale sistema di imposizioni di oneri di servizio pubblico, tra utenti non agevolati e i residenti/nati non residenti che pagano una tariffa più bassa, determina secondo AGCM un sovvenzionamento incrociato dei voli agevolati a carico dei voli non agevolati. Tale aspetto sarebbe confermato dalla circostanza che dalla fine del 2004 i vettori Alitalia, Airone, Meridiana abbiano volontariamente accettato la prosecuzione del regime onerato senza alcuna compensazione. Infatti la consistente percentuale (circa 40%) dei non residenti consente ai vettori di sussidiare i costi sopportati per le agevolazioni riservate ai residenti.^^il divieto implicitamente opposto alle società low cost di volare su rotte da/per la Sardegna non consente agli utenti agevolati di godere di tariffe al loro ancor più favorevoli pianificando per tempo il proprio viaggio. 3. incentivi al coordinamento Secondo l Antitrust l attuale sistema favorisce intese tra i vettori in ordine alla ripartizione tra loro delle rotte onerate. Il decreto impone queste forme di accordo fra vettore attraverso apposite convenzioni. Sulla GUCE c72-4 il coordinamento fra vettori si è esteso anche al caso delle due rotte che potevano essere accettate singolarmente Cagliari-Roma-Milano in quanto Airone e Meridiana hanno presentato domanda di accettazione del regime onerato su entrambe le rotte. In quanto i due vettori hanno accettato il regime onerato su entrambe le rotte in accordo di code sharing il che tende a rendere impossibile riduzioni dei prezzi. In sintesi, l Autorità garante afferma che il regime onerato potrebbe in realtà essere circoscritto (obblighi minimi di servizio) al periodo dell anno nel quale debba effettivamente essere assicurata all utenza la garanzia di servizio, lasciando viceversa la stagione turistica alla forza del mercato concorrenziale. Sottolinea l Autorità garante che il costo della compensazione sostenuto dallo Stato sulle rotte soggette ad esclusiva sino al 2004 è risultato contenuto e rientrante nell ordine di poche decine di milioni di euro l anno; dall altro, l attuale esistenza di un sussidio incrociato non trasparente pagato in ultima istanza dai viaggiatori non agevolati determina la mancata minimizzazione del sussidio stesso, venendo meno la possibilità di identificare la corretta ampiezza del servizio soggetto alle condizioni onerate. Ove invece si dovesse procedere alla definizione di un regime di obblighi di servizio circoscritto alla sola domanda non garantita dai meccanismi di mercato, l eventuale sovvenzione diverrebbe esplicita, dal momento che, in assenza della possibilità di sussidi incrociati tra le diverse tipologie di passeggeri, gli obblighi sarebbero soddisfatti da un unico operatore per rotta, con compensazione a carico dello Stato, cosa che consentirebbe la minimizzazione dell eventuale onere a carico dello Stato. Auspica quindi un riesame della materia da parte delle autorità competenti. 12

13 Con una decisione del 23 Aprile 2007, la Commissione Europea, al termine di una lunga indagine, ha imposto un importante revisione del regime previsto dai decreti n 35 e 36 del Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti del 29 dicembre In particolare, la Commissione impone di non impedire ai vettori aerei di prestare servizi sulle rotte interessate al di là delle esigenze minime, per quanto riguarda le frequenze e le capacità previste dagli OSP, di non subordinare il diritto di prestare servizi su una rotta tra due città all obbligo di operare un altra rotta tra due città, oltreché di eliminare l obbligo di offrire tariffe agevolate ai nati in Sardegna, anche se residenti fuori Sardegna. Inoltre i vettori aerei non sono vincolati ad una continuità di servizi nel quadro degli OSP superiore ad un anno e la Commissione ha inoltre richiesto l impegno di riesaminare la necessità di mantenere l imposizione di OSP su una rotta, nonché il livello degli oneri imposti a ciascun vettore, quando un nuovo vettore inizia ad operare, o notifica la propria intenzione di operare su tale rotta e, in ogni caso, una volta l anno. L applicazione della decisione delle Commissione è prevista dal 1 Agosto Le due compagnie aeree low cost, Ryanair ed easyjet, che avevano presentato alla Corte di Giustizia europea un esposto in merito all applicazione degli oneri hanno giudicato la scelta della Commissione in maniera positiva ed hanno annunciato l avvio di un numero consistente di nuove rotte da e per la Sardegna, così come altri vettori low cost. 14 Nel settembre del 2007 la Commissione europea ha, inoltre, deciso di avviare un procedimento di indagine formale in seguito ad una denuncia inoltrata da AirOne sugli aiuti che sarebbero stati concessi dalla Regione autonoma a Sogeaal S.P.A, l impresa pubblica che gestisce l aeroporto di Alghero, a diverse compagnie aeree, nonché sugli aiuti che sarebbero stati concessi dalla Regione Sardegna a Sogeaal S.P.A. L indagine permetterà alla Commissione di stabilire se i citati aiuti sono conformi all enorme comunitarie in materia di aiuti di Stato. Invocando in maniera continua l intervento della Commissione europea, le compagnie aeree che operano in Sardegna sottolineano l importanza di un common level playground che eviti situazioni di favoritismo dettate da interventi di operatori pubblici. Il caso Puglia La gestione totale ed unitaria dei quattro aeroporti pugliesi (Bari, Brindisi, Foggia e Taranto - Grottaglie), è stata affidata, a seguito della convenzione stipulata nel 2002 ed approvata con Decreto Ministeriale nel marzo 2003, alla SEAP SpA, oggi Aeroporti di Puglia Spa (AdP). AdP ha ottenuto la concessione quarantennale per la gestione dei quattro aeroporti pugliesi, dopo la positiva analisi da parte dell ENAC del documento programmatico degli investimenti previsti al Il capitale sociale, pari a 7,75 milioni di Euro, è detenuto per il 99,4% dalla Regione Puglia (7,7 milioni di Euro) sicché appare evidente il fatto che la società AdP costituisca per l Ente pubblico lo strumento attraverso il quale attuare la propria politica del territorio e la promozione del traffico fra i vari scali, perseguendo differenti vocazioni. 14 MyAir ha previsto l avvio di collegamenti fra Orio al Serio e Cagliari a partire dal , mentre easyjet aprirà le rotte Olbia Malpensa, Cagliari Malpensa (entrambe dal ) e Ryanair ha annunciato l apertura di due rotte da Orio al Serio, verso Cagliari (dal ) e verso Alghero (dal ), anche Volareweb ha previsto l avvio di nuove rotte da Malpensa verso Alghero e Cagliari (dal ). 13

14 Va inquadrato nella politica regionale il recente bando con il quale la società AdP ha indetto per conto della Regione Puglia una procedura selettiva diretta alla individuazione di soggetti interessati alla concessione di contributi pubblici per l attivazione di nuove rotte aeree (tabella 7). Tabella 7: Alcuni elementi della procedura selettiva diretta alla individuazione di soggetti interessati alla concessione di contributi pubblici per l attivazione di nuove rotte aeree. N. minimo di posti per volo Lotto Destinazione Contributo massimo Tariffa a tariffa promozionale Anno 1 Anno 2 Anno 3 max Anno1 Anno2 Anno 3 1 Parigi ,88 40% 35% 30% 2 Brusselles ,10 40% 35% 30% 3 Barcellona ,89 40% 35% 30% 4 Berlino ,18 40% 35% 30% 5 Amsterdam ,61 40% 35% 30% 6 Madrid ,01 40% 35% 30% 7 Copenhagen ,34 40% 35% 30% 8 Basilea ,57 40% 35% 30% 9 Praga ,56 40% 35% 30% 10 Strasburgo ,37 40% 35% 30% 11 Lisbona ,98 40% 35% 30% 12 Budapest ,17 40% 35% 30% 13 Atene ,65 40% 35% 30% 14 Malta ,59 40% 35% 30% 15 Vienna ,30 40% 35% 30% 16 Bucarest ,20 40% 35% 30% 17 Bari-Genova ,59 40% 35% 30% 18 Bari-Catania ,78 40% 35% 30% 19 Bari-Cagliari ,79 40% 35% 30% 20 Brindisi- Firenze ,45 40% 35% 30% 21 Brindisi-Torino ,97 40% 35% 30% 22 Taranto-Roma ,64 40% 35% 30% 23 Taranto- MIL ,00 40% 35% 30% 24 Foggia- Venezia ,74 40% 35% 30% Fonte: Elaborazioni CERTeT su dati SEAP. 14

15 L aiuto, di importo complessivo massimo di 63 mln di euro, mira a realizzare un sistema di nuove rotte point to point nazionali ed internazionali da/per i 4 aeroporti pugliesi. Detto importo è suddiviso in 16 lotti relativi a collegamenti internazionali ed a otto lotti relativi a tratte nazionali, per i lotti di rotte comunitarie (lotti 1-16) si può scegliere come aeroporto di partenza Bari o Brindisi; per i lotti di rotte nazionali (lotti 17 24) sono indicate sia la città di destinazione che l aeroporto di partenza. Con riferimento a ciascun lotto il contributo sarà erogato fino ad un massimo del 40% dei costi ammissibili, 15 con modalità decrescenti e per 3 annualità. Viene dichiarato diretto essenzialmente a favorire la copertura delle spese iniziali di marketing e pubblicità necessarie per far conoscere al pubblico l esistenza del nuovo collegamento, e può essere esteso a comprendere anche le spese di insediamento della compagnia sull aeroporto. La compagnia dovrà presentare un business plan per ciascuna rotta per la quale presenta l offerta, con possibile ribasso per le tariffe medie promozionale e rialzo per le quote di posti a tariffa promozionale, tenendo conto che la tariffa massima di riferimento, indicata nella tabella, va intesa come comprensiva delle tasse aeroportuali. Il bando di gara stabilisce che il business plan presentato dalle compagnie aeree, che vorranno accedere ai sussidi, indichi: Gli aeroporti di origine e destinazione della nuova rotta, oltreché il tempo necessario per l attivazione e il tipo di aeromobile che verrà utilizzato; Il network di destinazioni raggiungibili con servizio through check in, il numero di posti offerti e garantiti a tariffa promozione, la quota minima di posti offerti a tariffa promozionale in ciascun volo e la tariffa promozionale media applicabile oltreché il valore complessivo del ribasso rispetto alla tariffa massima di riferimento; Il numero di posti che nel corso dei primi tre anni verranno offerti su voli in partenza dagli scali pugliesi in orari non di punta. L apertura delle buste era fissata al 26 marzo 2007, mentre l approvazione delle graduatorie è stata subordinata alle indicazioni e/o prescrizioni contenute nella decisione della Commissione europea che dovrà essere adottata dalla appaltante ai sensi degli artt. 87 ed 88 del Trattato CE. Il sistema di aiuti appare strutturato uniformemente ai principi espressi nelle guidelines del 2005 e non contempla, tra le città di destinazione europea, Londra, Colonia e Stoccarda che risultano già servite dai vettori low cost presenti sullo scalo. Tuttavia l entità dei collegamenti oggetto del bando, per ben 24 differenti destinazioni, pare tale da costituire sicuramente un opportunità aggiuntiva per i vettori low cost già operanti ed organizzati sugli scali pugliesi, mentre discutibile pare il sovvenzionamento di un numero così elevato di rotte che potrebbe apparire, ad un indagine della Commissione Europea (in base a quanto stabilito dalla Comunicazione del 2005), non necessario ad eccezione di Foggia e Taranto - né tale da risultare, direttamente ed indirettamente, neutro rispetto al preesistente assetto delle relazioni di traffico tra compagnie aeree e tra aeroporti. La Commissione Europea, con decisione C (2007) 15 Il regime previsto a livello comunitario prevede che i costi ammissibili siano solo i costi reali sostenuti in normali condizioni di mercato e direttamente connessi alla promozione della rotta, come indicato nel business plan. Esplicitamente la misura non copre i costi di funzionamento ricorrenti come oneri aeroportuali, noleggio o deprezzamento degli aeromobili, carburante, costi di assistenza a terra, stipendi del personale o servizi di catering. 15

16 1404 def del , ha deciso di non sollevare obiezioni alla politica della Regione Puglia in quanti il regime di aiuto è compatibile con il trattato CE. La risposta da parte delle compagnie aeree nella stagione estiva 2007 non è stata quella attesa a livello regionale. Infatti le compagnie aeree che hanno presentato offerte sono state solo tre per un numero di rotte e di collegamenti settimanali molto limitato e non in concorrenza fra loro. Infatti il vettore MyAir ha avviato un volo giornaliero per Parigi, che tre volte alla settimana fa scalo a Genova, ed un volo trisettimanale per Bucarest. SNBrussels ha avviato la rotta per Brussels con un volo quattro volte la settimane e TUIfly.com ha aperto la rotta verso Basilea con un volo bisettimanale. Da Brindisi, Foggia e Taranto non sono stai avviati nuovi voli. In sintesi, le procedure di gara avviate hanno permesso l avvio di sole tre rotte aggiuntive rispetto alle ventiquattro attese. I motivi del mancato successo di questa politica di sviluppo aereo sono da ricercarsi principalmente nell ingiustificato ottimismo nelle capacità dei vettori di tipo low cost, di generare traffico indotto attraverso la stimolazione al volo di persone che non avevano mai viaggiato in aereo in precedenza. Inoltre il numero di compagnie aeree realmente destinatarie del bando era ristretto all insieme dei soli vettori low cost in quanto le tariffe medie promozionali massime erano state individuate con le logiche tipiche di questo modello di business e non con la flessibilità adottata dai vettori organizzati con una logica di rete (network carrier), che utilizzano criteri di forte differenziazione delle tariffe. Inoltre le rigidità imposte dal bando in merito alle modalità di erogazione dei sussidi e le penalizzazioni importanti in caso di recesso avendo innalzato i fattori di rischio hanno ridotto il numero di possibili candidati. L esperienza della Puglia evidenzia come logiche di pianificazione rigida dello sviluppo dei traffici aerei mal si conciliano con un sistema basato su alti costi fissi (aeromobili ed equipaggi), che devono essere facilmente riposizionati in caso di insuccesso dell iniziativa e che devono poter utilizzare tutti gli strumenti di discriminazione tariffaria a disposizione per mantenere una sostenibilità economica di medio e lungo periodo. Inoltre è rilevante sottolineare come il traffico aereo negli aeroporti pugliesi nel periodo sia cresciuto a tassi decisamente superiori rispetto alla media nazionale sia per quanto riguarda i passeggeri domestici (+33,3% rispetto ad una media del 19,2%) sia per i passeggeri su voli internazionali, ben il 460,7% rispetto al 54,9%. Pertanto la politica regionale di sviluppo dei traffici aerei si è andata ad inserire in un contesto che già evidenziava una forte evoluzione positiva, principalmente grazie a vettori di tipo low cost, che con logiche di mercato avevano aperto nuove rotte. Alcune considerazioni sugli effetti delle politiche regionali Uno degli elementi che ha caratterizzato il trasporto aereo in Italia è stata la forte assenza della politica centrale su questo tema. Emblematico è il caso Alitalia. In questo quadro, le iniziative delle Regioni hanno caratterizzato fortemente la politica del trasporto aereo in Italia, anche grazie ad alcune incertezze normative che non chiariscono la delimitazione della sfera statale da quella regionale. 16 I due esempi emblematici qui considerati sono stati l introduzione del regime di continuità territoriale 16 Per un approfondimento di questi aspetti si veda Napolitano (2006) 16

17 (e.g. imposizione degli oneri pubblici su numerose rotte da e per i tre aeroporti principali della Sardegna) e lo stanziamento di importanti forme di sussidio allo sviluppo di nuove rotte (e.g. utilizzo di fondi regionali per lo sviluppo di nuove rotte da e per gli aeroporti pugliesi), che hanno avuto obiettivi di tipo operativo diametralmente opposti. Infatti, il primo tipo di politiche ha contribuito a disincentivare, se non addirittura espellere dal mercato i vettori low cost, mentre la seconda tipologie di politiche ha chiaramente individuato nei vettori di low cost lo strumento ottimale per lo sviluppo dei traffici. L introduzione di tratte in regime di continuità territoriale deve tener conto della necessità di considerare il giusto equilibrio fra differenti esigenze (esigenze di accessibilità da parte delle comunità delle aree periferiche, le esigenze economiche delle compagnie aeree, le esigenze del turismo), come suggerito dalla Commissione Europea nell evidenziare alcune distorsioni provocate dal sistema di continuità introdotto da e per la Sardegna, lasciando al mercato competitivo la possibilità di offrire i servizi differenziati per grado di connettività con l intera rete o per livelli tariffari. In particolare sia l Antitrust sia la Commissione Europea sottolineano l importanza di introdurre misure integrative che evitino restrizioni all avvio di nuovi collegamenti aerei, specificando che il regime in questione non può chiudere abusivamente un mercato. Nel caso della Sardegna, la debolezza della politica relativa alla continuità territoriale è legata all assenza di proporzionalità dell intervento. Infatti, l intervento pubblico dovrebbe essere consentito soltanto nella misura in cui l interesse commerciale dei vettori non coincide con le reali esigenze delle comunità. E chiaro che l interesse commerciale in un settore fortemente dinamico come quello aereo muta continuamente grazie a continue evoluzioni organizzative e tecniche, generando nuove opportunità di business. Le politiche della Regione Sardegna non hanno certamente tenuto conto di ciò. In particolare le difficoltà emerse da parte della Regione Puglia nell implementazione del bando per l avvio di una procedura selettiva di soggetti interessati alla concessione di contributi pubblici per l attivazione di nuove rotte aeree, con un budget di ben 63 milioni di Euro per tre anni a partire dall estate 2007, evidenziano chiaramente i problemi che possono emergere da un intervento marcato del decisore pubblico in un mercato che si regge su logiche privatistiche di mercato. Infatti, le compagnie aeree operano in un regime concorrenziale e ed economie di rete che costringe le compagnie ad operare con flessibilità e logiche di mercato che mal si conciliano con gli obiettivi di rigida programmazione imposti dai soggetti pubblici, a meno di sostegni economici attraverso sussidi pubblici di notevole entità, che possono, però, portare a circoli viziosi con interventi pubblici continuativi e prolungati. Le singole iniziative avviate in maniera non coordinata da parte di ciascuna Regione rischiano di squilibrare il mercato concorrenziale del trasporto aereo e del turismo. Uno dei problemi maggiori del settore è la regionalizzazione del trasporto aereo che ha innalzato barriere all entrata o imposto regolazioni che sfavoriscono l ottimizzazione delle scelte dei vettori, che quasi sempre agiscono con logiche di network ampio (nazionale, ma spesso internazionale). Il monitoraggio delle attività delle singole società di gestione aeroportuale deve avvenire in maniera continua, con la specifica attenzione ad evitare l innesco di circoli viziosi tali da innescare rincorse all utilizzo di incentivi pubblici in misura sempre maggiore. Inoltre, gli incentivi regionali devono essere inseriti in chiare logiche di filiera turistica e con lo specifico obiettivo di favorire il turismo incoming, pertanto la politica di sviluppo dei traffici aerei non può essere vista 17

18 solo con un ottica trasportistica, ma deve essere inserita in una logica di sviluppo socioeconomico di carattere sistemico. Le politiche regionali sul trasporto aereo sono da valutare anche in rapporto agli effetti che questi generano a livello nazione. In questo caso è possibile solo accennare ad alcune considerazioni che comunque richiedono uno studio a parte per verificarne l effettiva pertinenza. Quando un sistema è caratterizzato da interdipendenza, le scelte ottimali per un sottosistema non coincidono necessariamente con quelle del sistema stesso. Il paradosso del prigioniero è stato più volte richiamato in letteratura per spiegare, ad esempio, la necessità della cooperazione internazionale, così come l esigenza di accordi tra diverse entità regionali, etc.. In questa logica, la mancanza di una adeguata pianificazione a livello nazionale del trasporto aereo è certamente una grande carenza per il nostro paese. L esigenza di sviluppare determinate rotte per favorire il settore turistico (di alcune regioni) può, ad esempio, danneggiare lo sviluppo di altri settori economici (o di altre aeree) che rivestono un importanza cruciale per il paese. Bibliografia AGCM, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (2004) Attività di segnalazione e consultiva: Liberalizzazione e privatizzazione delle attività aeroportuali, bollettino, 5: Alderighi M, Cento A, Nijkamp P, Rietveld P. (2004) The Entry of Low-Cost Airline, Tinbergen Institute Discussion Paper, 74/3. Alderighi, M., Cento, A., Nijkamp, P., Rietveld, P. (2005) Network competition the coexistence of hub-and-spoke and point-to-point systems, Journal of Air Transport Management 11, Antonini A. (2000), Gli oneri di pubblico servizio e gli aiuti di Stato nel trasporto aereo, in Diritto e Trasporti, Anno XIII, n 1. Arrigo U. e Giuricin A (2006), Gli effetti della liberalizzazione del trasporto aereo e il ruolo delle compagnie low cost, atti della XVIII Conferenza della Società Italiana di Economia Pubblica,, Pavia. Baccelli O. (2007) Aeroporti e compagnie aeree: analisi e valutazione del sistema di regolazione in Italia, Economia e Politica Industriale, Vol. 34, n 2. Baccelli O. e Senn L. (a cura di), (2004) Il trasporto aereo in Italia. Le imprese e le politiche, EGEA, Milano Baccelli O. (2004), Le compagnie aeree low cost: scenari e prospettive nel mercato italiano in Rivista del Turismo della Direzione Studi e Ricerche del Touring Club Italiano, n 3, Milano. Barret S. D. (2004), How do the demands for airport services differ between full-service carriers and low-cost carriers?, Journal of Air Transport Management, 10: Brueckner J. (2003) Airline traffic and urban economic development, Urban studies, Vol. 40, n 8. Corte dei Conti (2005) Indagine su Realizzazione delle infrastrutture aeroportuali, Roma Crenfield University (2007), Air Transport: Quarterly report n 15 for DG TREN, Brussels,

19 Doganis, R, (1992), The airport business, Routledge, Londra. Domanico F. (2006), Il trasporto aereo passeggeri in Europa: contestable theory, core theory o semplicemmente low cost carrires? in Rivista Italiana di Politiche Pubbliche, n 2. Francis G, Humphreys I, S Ison, (2004), Airports perspectives on the growth of lowcost airlines and the remodeling of the airport-airline relationship, 25: Freathy P. (2004), The commercialisation of European airports: successful strategies in a decade o turbulence?, Journal of Air Transport management Giurcin A. (2007) La riforma del trasporto aereo, Istituto Leoni Briefing Paper. Hart D.A., McCann P. (2000) The continuing growth of London Stanstead Airport: Regional Economics Impact and potential Regional Studies, Vol. 34 Martellini, M. (a cura di), (2006) Economia e gestione delle imprese aeroportuali, Franco Angeli, Milano Napolitano G. (2006), Il sistema di regolazione del trasporto aereo in Mercato e politiche pubbliche nell industria del trasporto aereo a cura di A. Macchiati e D. Piacentino, Il Mulino. Piga C., Polo M., (2003) Il giro del mondo in 80 euro. Liberalizzazione e compagnie aeree a basso costo, in Mercato Concorrenza e regole, n 2 Reynolds Freighan A. (1995) European and American approaches to air transport liberalisation for small communities, transport Research A, vol.29, pp Sebastiani M., (2002) Il settore aereo fra liberalizzazione e concentrazione, in L industria n 1 Starkie D., (2001) Reforming UK Airport Regulation, Journal of Transport Economics and Policy, 35, Thompson I.B. (2002) Air transport liberalisation and the development of third level airports in France, Journal of Transport Geography, n 10. Vermiglio G., (2004) Il riparto di competenze Stato Regioni in materia di navigazione e trasporto nel titolo V della costituzione: criteri interpretativi desumibili dalla sentenza n 303/2003 della Corte Costituzionale, Diritto dei trasporti, Anno XVII, n 1. Zucchetti R. e Baccelli O. (2001), Aeroporti e territorio. Conflitti ed opportunità di sviluppo, EGEA, Milano. 19