La Russia di fronte alla crisi Prospettive e ruolo dell Italia

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1 La Russia di fronte alla crisi Prospettive e ruolo dell Italia Aldo Ferrari, ISPI e Università Ca Foscari di Venezia Carlo Frappi, ISPI e Italian Center for Turkish Studies Serena Giusti, ISPI e Università Cattolica di Milano Anna Marra, Banca d Italia Tomislava Penkova, ISPI Adriano Roccucci, Università Roma Tre Il presente Rapporto è stato realizzato nell ambito del progetto Osservatorio di politica internazionale, promosso dalle Amministrazioni del Senato della Repubblica, della Camera dei deputati e del Ministero degli Affari Esteri e realizzato in collaborazione con autorevoli Istituti di ricerca

2 2 Indice Executive Summary... p. 4 PARTE PRIMA Le dinamiche interne Quadro di sintesi La crisi economica mondiale e l impatto sulla Russia Dal default del 1998 alla relativa solidità economico-finanziaria: dieci anni di crescita L impatto della crisi sul sistema finanziario: concorso di fattori interni ed esterni L impatto della caduta del prezzo del petrolio sull economia reale: recessione dopo dieci anni di crescita La Russia a rischio di default? Un ipotesi teoricamente possibile ma improbabile Le sfide per l Esecutivo e i possibili riflessi sulla politica interna Le responsabilità della classe politica: riforme mancate ed eredità economica della presidenza Putin L impatto della crisi sugli equilibri politici: il consenso al Governo deriva anche dalla mancanza di valide alternative L eredità politica del Governo Putin: mentalità sovietica e democrazia Russian style La crisi come opportunità per un riequilibrio di forze e i fattori di rischio PARTE SECONDA La proiezione esterna Quadro di sintesi Le linee strategiche della politica internazionale Il ritrovato status di grande potenza: dal potere militare alla leva energetica Il concetto di mondo multipolare quale elemento chiave della politica estera La cooperazione multivettoriale, la network diplomacy e la preferenza per i rapporti bilaterali La posizione geografica tra Europa e Asia: un fattore determinante La proposta russa di una nuova architettura europea di sicurezza I cardini della proposta russa... p. 24

3 3 2.2 Aspetti positivi della proposta: politica di distensione, approccio soft alle tematiche della sicurezza, sforzo comune per i conflitti disgelati Criticità della proposta: il ruolo futuro della NATO, il declassamento dell Europa e l acuirsi delle tensioni tra stati membri Lo stato del negoziato Ue-Russia e i margini d azione dell Italia La questione energetica: mancata coesione dell Ue, e debolezza di fronte alla preferenza russa per il bilateralismo e la logica del divide et impera Ulteriori aree di criticità nei rapporto Ue-Russia: diritti umani, riconoscimento del Kosovo, conflitto russo-georgiano e ulteriore ampliamento della Nato La posizione privilegiata dell Italia e le possibilità di azione e mediazione La Russia nelle organizzazioni internazionali La volontà di adesione all Omc e all Ocse I rapporti con la Nato La partecipazione della Russia a network regionali nell area eurasiatica e asiatica La Shanghai Cooperation Organization (Sco) La posizione dell Ue sulle organizzazioni regionali Note Approfondimenti 1. La transizione verso la democrazia Quale approccio per l Occidente? Quali implicazioni di policy? La Russia e l approvvigionamento energetico italiano ed europeo L approvvigionamento energetico in Italia La dipendenza energetica dell Italia dalla Russia: la prospettiva europea Dalla soft alla hard security I vantaggi dell apertura controllata dell Italia alla Russia Russia, Caucaso meridionale, Ue: prospettive strategiche e culturali La posizione dell Ue e della comunità internazionale Possibili nuove forme di aggregazione sub-regionale La via della collaborazione culturale Note Sigle e abbreviazioni... 64

4 Executive Summary - 4 Executive Summary Il ritorno della Russia sulla scena mondiale A partire dal 2000 la Russia è tornata progressivamente a imporsi come attore di prima grandezza della scena politica internazionale. Un ritorno dovuto in parte alla guida efficace di Vladimir Putin, ma soprattutto a una sostenuta crescita economica basata sugli alti prezzi dei prodotti energetici, dei quali la Russia è tra i maggiori esportatori a livello mondiale. Tale evoluzione si è accompagnata a rilevanti aspetti critici, dalla brutale repressione in Cecenia al progressivo restringimento della libertà politica e di espressione, dalla crescente assertività in aree ritenute di fondamentale interesse strategico in particolare nel Caucaso, come è avvenuto nel caso della guerra russo-georgiana dello scorso agosto all uso della leva energetica per esercitare pressioni politiche sui paesi ex-urss, con ricadute rilevanti anche sull Europa (come si è visto in occasione del ripetersi della crisi russo-ucraina). Sulla scia di questi fenomeni si è iniziato a parlare della possibilità di una nuova guerra fredda tra Occidente e Russia: una guerra non soltanto strategica e politica ma anche economica. Di fronte a tale prospettiva, l Unione Europea dovrebbe individuare nei confronti di Mosca un atteggiamento che eviti sia una pregiudiziale ostilità sia la tentazione del business as usual. È necessario, invece, definire una strategia coerente, la quale senza venir meno ai principi politici europei riesca a stabilire con la Russia un rapporto di collaborazione concreto e consapevole delle dinamiche reali di questo paese, secondo una logica di tipo win-win, ossia di mutuo beneficio per le parti. Un atteggiamento di apertura nei confronti della Russia e di collaborazione tra Russia e Occidente è reso ancora più necessario dalla crisi globale che stiamo attraversando e dalla forte interdipendenza tra le economie. Gli effetti della recessione rischiano di essere per la Russia di particolare gravità, a causa della forte flessione del prezzo del petrolio e dei modesti risultati sinora ottenuti nella modernizzazione e diversificazione di un sistema produttivo tuttora fortemente dipendente dalle risorse energetiche. Una prolungata crisi economica potrebbe, infatti, pregiudicare non solo la posizione internazionale della Russia ma anche la sua stabilità interna. Una politica europea coesa e razionale nei confronti della Russia appare quindi cruciale in questo momento. L Unione Europea e l Occidente dovrebbero abbandonare l atteggiamento conflittuale e antagonistico nei confronti della Russia, che si rivela controproducente sotto tutti i profili in quanto accresce la sensazione russa di minaccia e accerchiamento e contribuisce a influenzarne negativamente le politiche interne ed esterne. Alla luce di questa situazione, il presente lavoro si focalizza sulla sostenibilità del modello economico e della politica di potenza russa nel lungo periodo, fornendo elementi utili a mettere a fuoco i caratteri distintivi della nuova realtà russa e della sua proiezione esterna.

5 Executive Summary - 5 La crisi economica La crisi globale ha bruscamente interrotto il più lungo periodo di espansione economica della storia russa. Passato pressoché indenne attraverso le turbolenze finanziarie dell estate 2007, il paese non è stato, invece, risparmiato dalla caduta dei prezzi del petrolio e delle materie prime. Il concorso di fattori importati minore domanda di idrocarburi quale effetto della recessione con altri di natura interna ha innescato una crisi di particolare gravità. Le possibilità che la Russia possa essere a rischio di default come avvenuto nell agosto del 1998 sembrano comunque remote. Il paese è oggi molto più solido sotto il profilo finanziario (e politico) grazie alla prolungata fase espansiva, ma soprattutto a politiche fiscali e di bilancio prudenti. Emergono, tuttavia, le responsabilità della classe dirigente da anni al potere, la quale non ha saputo modernizzare il paese affrancandolo dal circuito esportazione materie prime-importazione prodotti finiti. L economia è tuttora eccessivamente dipendente dalle risorse naturali, come riconosciuto dallo stesso Putin all ultimo World Economic Forum di Davos. Modernizzazione e diversificazione appaiono però oggi obiettivi ancora più difficili da ottenere, in considerazione della crisi e delle più limitate risorse finanziarie. Il Ministero delle Finanze ha adottato un pacchetto di misure a sostegno del sistema industriale e finanziario per oltre 220 miliardi di dollari (pari al 15% del prodotto interno lordo), che sta sortendo i primi positivi effetti e ha comunque scongiurato un deterioramento del quadro complessivo. Altre misure sono allo studio. Il paese, tuttavia, deve sinceramente augurarsi che le misure adottate dai maggiori importatori di petrolio, in primis Stati Uniti e Giappone, siano efficaci. Una ripresa della domanda d idrocarburi, infatti, contribuirebbe a riportare in sostanziale equilibrio i principali indicatori economici e finanziari. Le dinamiche interne La durata e la gravità della crisi saranno un banco di prova per il tandem Putin-Medvedev: recessione economica, forte aumento della disoccupazione e inflazione sopra le due cifre unitamente al venir meno di benefici di retaggio sovietico stanno incidendo pesantemente sugli strati più deboli della popolazione, tradizionale bacino elettorale per lo schieramento del premier Russia Unita. È da escludere, tuttavia, un cambiamento degli attuali assetti di potere, a motivo dell assenza di alternative valide e quale effetto, altresì, della costante azione di contrasto ai movimenti di opposizione da parte del Governo. Anche nell attuale difficile congiuntura, la popolarità della coppia Putin-Medvedev permane superiore al 70%. È invece ipotizzabile un riequilibrio di poteri all interno dell Esecutivo, che veda accrescere il peso della componente più liberale (i cosiddetti uomini di S. Pietroburgo ) rispetto alla componente più autoritaria (i cosiddetti uomini della forza o siloviki ). La componente più liberale e il Ministro delle Finanze in primis appare infatti l unica in grado di guidare il paese nell attuale difficile fase congiunturale ed è dal successo o meno delle misure adottate per uscire dalla crisi che dipende, in ultima analisi, il sostegno della popolazione alla coppia Putin-Medvedev.

6 Executive Summary - 6 La proiezione esterna Le attuali difficoltà economiche pregiudicano anche le necessarie riforme militari, senza le quali la politica di potenza della Russia risulta poco sostenibile. In questo senso è molto significativo il taglio del 15% al bilancio della Difesa 2009 deciso nel febbraio scorso. Nonostante le successive rassicurazioni del presidente Medvedev sul fatto che la riforma militare possa essere comunque portata a termine secondo le modalità previste, non vi è dubbio che le aspirazioni di Mosca a recitare nuovamente un ruolo di primo piano nella scena strategica internazionale appaiono ampiamente pregiudicate dalla crisi economica. Indipendentemente dall evoluzione dell economia russa nell immediato futuro, non sembra però opportuno delineare un quadro eccessivamente negativo della situazione interna, né tanto meno basare su di esso l approccio strategico da parte dell Unione Europea e, in particolare, dell Italia. Forse è proprio questo nuovo contesto a suggerire una nuova e più efficace strategia nei confronti della Russia: abbandonare l atteggiamento antagonistico nei confronti di Mosca (eredità per alcuni paesi europei di antiche memorie storiche e per gli altri essenzialmente degli anni della guerra fredda) e mettere in discussione politiche che Mosca percepisce come minacciose nei propri confronti (in particolare l ulteriore espansione della Nato verso Georgia e Ucraina e l installazione di sistemi missilistici in paesi dell Europa orientale). La Russia come partner cruciale per l Occidente, l Europa e l Italia Nella situazione internazionale odierna la Russia deve essere considerata un partner cruciale, verso il quale occorre costruire una strategia chiara e condivisa. Un atteggiamento di questo tipo sembra necessario per affrontare con equilibrio le sfide e le opportunità poste dalla Russia, a partire dalla sua proposta di una nuova architettura di sicurezza. Un opportunità alla quale l Occidente e in particolare l Europa non dovrebbero sottrarsi, in quanto l attuale situazione è ancora in larga misura condizionata dalle istituzioni (e per alcuni aspetti anche dalla mentalità) della guerra fredda, mentre appare indispensabile elaborare una strategia che riesca a coinvolgere Mosca nella costruzione di un nuovo sistema internazionale. Tale ricerca di una cooperazione stabile non dovrebbe peraltro limitarsi alla sfera strategica, ma coinvolgere anche quella politica e culturale. L applicazione all universo russo di parametri elaborati e calibrati sulle misure delle società occidentali con il loro patrimonio di vicende storiche e sistemi culturali non può, infatti, che generare illusioni e deformazioni prospettiche, che conducono a cortocircuiti culturali e politici al tempo stesso. Su tali fondamenti è difficile riuscire a mettere a punto politiche in grado di dare risultati. In questo ambito la via da percorrere deve essere essenzialmente quella del confronto dialogico, che può anche presentare aspetti conflittuali e momenti di dissenso, ma nel quadro di un rapporto tra soggetti che si riconoscono reciprocamente uno status di parità, senza interferenze velleitarie e controproducenti nelle dinamiche interne della Russia né pretese di omologazione dell interlocutore al sistema culturale e politico di cui si è portatori. Parallelamente, le strategie che Bruxelles può attivare nei confronti della Russia come membro di organizzazioni regionali nello spazio post-sovietico non possono pre-

7 Executive Summary - 7 scindere dal ruolo che tale area gioca nella visione russa. Alla luce del fatto che le politiche d integrazione della Russia sono sviluppate soltanto in due direzioni, quella economica e quella di sicurezza, l Unione Europea e l Italia, in particolare, potrebbero proporsi come artefici di una cooperazione incentrata sulla sfera delle politiche sociali e culturali. Sono invece da evitare interventi diretti a promuovere cambiamenti di regime per mezzo di rivoluzioni o politiche d isolamento, nonché i tentativi d introdurre nella regione politiche di divisione tra i diversi stati e di spaccare le organizzazioni regionali tramite politiche di alleanze. Ovviamente, tale atteggiamento cooperativo anziché antagonistico nei confronti della Russia potrà pienamente realizzarsi solo trovando una maggiore coesione tra i paesi dell Unione Europea, a partire dalle questioni energetiche. La sicurezza energetica A prescindere dall evoluzione economica e politica della Russia, e pur consolidando con essa un rapporto di stretto partenariato strategico, per rafforzare la sicurezza energetica l Italia e l Unione Europea devono diversificare i canali di approvvigionamento energetico. Da questo punto di vista, il percorso europeo è già tracciato: lo sviluppo di un asse Asia centrale-vicino Oriente-Unione Europea che abbia nella Turchia e nel Caucaso meridionale i suoi principali snodi. Nell ambito di tale diversificazione, la stabilità del Caucaso meridionale è di fondamentale importanza per la sicurezza energetica dell Europa. La crisi georgiana dello scorso agosto impone pertanto all Unione Europea d individuare nei confronti del Caucaso che la Russia considera un area di vitale importanza strategica una posizione realista e condivisa, che non venga meno agli interessi economici e di sicurezza, nonché ai suoi valori politici e culturali di riferimento, ma eviti al tempo stesso approcci imprudenti, retorici e sovente controproducenti. Il ruolo dell Italia Il contributo dell Italia all elaborazione di una politica europea coesa e razionale nei confronti della Russia può essere di grande rilevanza. Il nostro paese, infatti, non ha alcun contenzioso storico con Mosca. Questo fattore ha indubbiamente contribuito insieme alla dipendenza energetica del nostro paese a far sì che s instaurassero con la Russia non solo forti legami economici, ma anche positivi rapporti politici. L Italia sembra dunque particolarmente predisposta a svolgere un importante ruolo di mediazione tra le diverse sensibilità esistenti nei confronti di Mosca tra i membri della Nato e dell Unione Europea, contribuendo attivamente all instaurazione di un rapporto di stretta cooperazione con la Russia, tanto nella sfera politica e di sicurezza quanto in quella economica. È pertanto opportuno che nei confronti della Russia l Italia continui a farsi interprete di una linea politica equilibrata, consapevole delle legittime aspirazioni dei paesi dell Europa Orientale e del Caucaso, ma anche del fatto che, per l Europa, Mosca costituisce un partner strategico fondamentale, le cui azioni possono essere a volte criticate, ma con il quale è indispensabile trovare un rapporto di

8 Executive Summary - 8 lunga durata stabile e produttivo. Il nuovo clima internazionale che inizia a manifestarsi con la presidenza Obama può notevolmente agevolare tale percorso. In quest ottica, soprattutto alla luce della presidenza italiana del G8, potrebbe essere utile per il nostro governo farsi concretamente promotore di forum di contatto permanente, aperti alla partecipazione di tutti i paesi interessati e animati da spirito di collaborazione, nei quali affrontare con la Russia le principali questioni di confronto nelle sfere politiche, militari, economiche e culturali. L obiettivo ultimo di questa politica deve essere l individuazione di un rapporto tra Unione Europea e Russia non antagonistico né tendenzialmente assimilativo, ma di complementarità e cooperazione globale.

9 PARTE PRIMA Le dinamiche interne

10 Le dinamiche interne - 10 Quadro di sintesi La crisi globale ha bruscamente interrotto il più lungo periodo di espansione economica della storia russa. Passato pressoché indenne attraverso le turbolenze finanziarie dell estate 2007, il paese non è stato, invece, risparmiato dalla caduta dei prezzi del petrolio e delle materie prime, di cui è tra i maggiori esportatori al mondo. Il concorso di fattori importati (minore domanda di idrocarburi quale effetto della recessione) con altri, invece, interni, ha innescato una crisi di particolare gravità. Emergono le responsabilità della classe dirigente, la quale non ha saputo in questi anni modernizzare il paese e affrancare l economia dal circuito esportazione materie primeimportazione prodotti finiti. L economia è tuttora eccessivamente dipendente dalle risorse naturali, come riconosciuto dallo stesso Putin all ultimo World Economic Forum di Davos. Modernizzazione e diversificazione appaiono oggi obiettivi tanto più difficili da ottenere nell attuale fase di crisi e con più limitate risorse finanziarie. Il paese, pertanto, deve sinceramente augurarsi che le misure adottate dai maggiori importatori di petrolio, in primis Stati Uniti e Giappone, siano efficaci. Una ripresa della domanda di idrocarburi, infatti, contribuirebbe a riportare in sostanziale equilibrio i principali parametri dell economia. La durata e la gravità della crisi saranno un banco di prova per il tandem Putin- Medvedev. Data l assenza di alternative valide e la costante azione di contrasto ai movimenti di opposizione da parte del Governo, si possono escludere cambiamenti negli attuali assetti di potere. È invece ipotizzabile un riequilibrio di poteri a favore della componente più liberale, l unica che sembra in grado di guidare il paese nell attuale e difficile fase congiunturale. E dal successo o meno delle misure adottate per uscire dalla crisi dipende, in ultima analisi, il consenso popolare alla coppia Putin-Medvedev. 1. La crisi economica mondiale e l impatto sulla Russia 1.1 Dal default del 1998 alla relativa solidità economico-finanziaria: dieci anni di crescita La crisi globale ha bruscamente interrotto il più lungo periodo d espansione economica della storia russa. Dopo anni di crescita, la popolazione aveva motivo di ritenere che i costi sociali del passaggio all economia di mercato e l instabilità e incertezze seguite alla perestroika fossero un ricordo del passato. Al default dell agosto del 1998 era, infatti, seguita un immediata quanto inaspettata ripresa: tra il 1999 e la metà del 2008 il prodotto interno lordo era cresciuto a tassi medi annui di oltre il 6%; i prezzi del petrolio erano saliti da un minimo di 10 dollari nel 1998 fino al valore record di quasi 150 dollari al barile; la disoccupazione era scesa intorno al 6% e in ulteriore flessione. La sostanziale solidità della posizione finanziaria era confermata dalla marginale quota di debito estero statale (3% circa in rapporto al Pil); le riserve valutarie si erano ampiamente ricostituite ponendo il paese al terzo posto a livello mondiale (600 miliardi di dollari) dopo Cina e Giappone; il rating sovrano era risalito dalla fascia speculativa fino all investment grade; il saldo della bilancia commerciale era in surplus come pure il bilancio federale; dopo anni di fuga di capitali, la Russia registrava ingenti

11 Le dinamiche interne - 11 afflussi di risorse (oltre 83 miliardi di dollari nel 2007); le imprese straniere, sia del settore industriale che finanziario, tornavano a insediarsi. Per la popolazione, duramente e lungamente provata dalla cosiddetta shock therapy, la terapia d urto adottata per accelerare la transizione al mercato, i benefici della ritrovata stabilità politica, da un lato, e della prolungata fase espansiva, dall altro, erano finalmente tangibili: forte crescita dei salari reali e dell occupazione; graduale dedollarizzazione dell economia favorita dalla ritrovata fiducia nella valuta nazionale e dall apprezzamento del rublo. Unica nota negativa era la dinamica inflazionistica. L indice dei prezzi al consumo, dopo essere sceso al di sotto delle due cifre, dal 2007 aveva ripreso a salire sopra il 13% colpendo le fasce più povere della popolazione. Milioni di russi sono stati sospinti verso la soglia di povertà dal rincaro dei generi alimentari a livello mondiale unito al venir meno di benefici, retaggio dell epoca sovietica (quali, ad esempio, servizi tradizionalmente gratuiti oppure offerti a prezzo simbolico: luce, riscaldamento, acqua, telefono, sanità, trasporti, istruzione). 1.2 L impatto della crisi sul sistema finanziario: concorso di fattori interni ed esterni L instabilità finanziaria ha avuto origine nell estate del 2007 nel principale e, idealmente, più solido tra i paesi avanzati, gli Stati Uniti, per poi degenerare dalla seconda metà del 2008 in una crisi di durata tuttora imprevedibile. L interdipendenza delle economie e la forte integrazione dei mercati hanno messo in luce l altra faccia della globalizzazione: l effetto di contagio. La crisi si è propagata a livello mondiale, seppure con tempi, modalità e ampiezza differenti, dalla seconda metà di settembre 2008 con il mancato salvataggio della Lehman Brothers Holdings da parte del Governo statunitense. In Russia la crisi dei mutui subprime statunitensi scoppiata nell estate 2007 ha avuto effetti limitati grazie all arretratezza del sistema finanziario. La brusca dismissione di attività finanziarie con conseguente uscita di capitali dal paese, le pressioni al ribasso del rublo e le tensioni di liquidità sul mercato interbancario sono stati fenomeni di breve durata prontamente ed efficacemente gestiti dalla Banca Centrale. Le turbolenze che hanno colpito i mercati mondiali dall agosto 2008 hanno, invece, aggravato l instabilità di un sistema finanziario da mesi investito da una generale flight to quality da parte degli investitori. Tre sono stati i fattori scatenanti: 1) i ripetuti attacchi alla società petrolifera Tnk-Bp, joint-venture anglo-russa; 2) le accuse mosse dal Cremlino a una grande azienda privata russa, la Mechel, che aveva riportato alla memoria la vicenda Yukos (smembramento e ri-nazionalizzazione de facto del maggiore produttore privato di petrolio); 3) il conflitto russo-georgiano, che al di là delle reciproche provocazioni e responsabilità dei vertici dei due stati è stato utilizzato all estero per dare inizio a un azione di propaganda anti-russa. Se i primi due hanno fortemente deteriorato fiducia e aspettative degli investitori stranieri e, più in generale, il business climate, il terzo ha aggiunto un ulteriore rischio, di natura strettamente geo-politica. La conseguenza è stata il disimpegno (quando non la fuga ) dal mercato russo: vendita massiccia di asset denominati in rubli, caduta dei corsi azionari, tensioni di liquidità e pressioni sul cambio, deflusso di capitali dal paese (130 miliardi di dollari alla fine del 2008).

12 Le dinamiche interne L impatto della caduta del prezzo del petrolio sull economia reale: recessione dopo dieci anni di crescita Il quadro macroeconomico ha iniziato a deteriorarsi in ritardo rispetto ad altri paesi il Pil nel primo semestre cresceva dell 8% ma con maggiore intensità, quale effetto della minore domanda mondiale di idrocarburi e della caduta del prezzo del petrolio a 40 dollari al barile, meno di 1/3 del valore rispetto all estate Le prospettive per i prossimi anni oscillano tra i 40 e i 55 dollari. Per un paese che trae dall esportazione di materie prime il 70% dei propri proventi, e il cui budget è basato su un prezzo medio del petrolio a 95 dollari, ciò ha significato un peggioramento di tutti i principali indicatori macroeconomici e finanziari e la revisione al ribasso delle stime di crescita nel medio periodo. L attuale situazione è, pertanto, il risultato di fattori esterni, di importazione e debolezze interne. Tra i Bric, la Russia è la più colpita. Il prodotto interno lordo per il 2008, pur ampiamente positivo, è sceso al 5,6% ma per il 2009 è prevista una contrazione non inferiore al 2,2% (che potrebbe salire al 3). Il bilancio federale ha chiuso il 2008 con un avanzo del 4,1% del Pil ma nel 2009 il deficit sarà del 7,4%, tenendo conto dei diversi piani di sostegno adottati dal Ministero delle Finanze. La produzione industriale è in forte flessione, nel comparto tanto estrattivo che manifatturiero; a fine 2008 la disoccupazione è salita di oltre 1,5 punti percentuali al 7,7%; a gennaio di quest anno ha superato l 8% e non accenna ad arrestarsi, attesi i massicci licenziamenti annunciati dalle principali aziende russe. Alcune imprese hanno difficoltà a pagare regolarmente gli stipendi. La situazione viene aggravata dalla mancata registrazione di un gran numero di lavoratori, i quali, pertanto, sono esclusi da sussidi di disoccupazione e ammortizzatori sociali, comunque insufficienti. Ad aggiungere fattori di preoccupazione ulteriore, infine, l inflazione, che a differenza di tutte le principali economie non accenna a diminuire, ed è stimata per il 2009 oltre il 14%. Il rublo, invece, dopo aver perso oltre il 30% del proprio valore alimentando nuovamente il fenomeno della dollarizzazione a seguito dei numerosi interventi della Banca Centrale sembrerebbe essersi stabilizzato. 1.4 La Russia a rischio di default? Un ipotesi teoricamente possibile ma improbabile Alcuni osservatori internazionali si chiedono se la Russia, a distanza di oltre dieci anni, possa essere a rischio default. Tutto dipende dalla durata della crisi economica globale. Va, tuttavia, sottolineato che, rispetto al 17 agosto del 1998, giorno in cui l allora presidente Boris Eltsin annunciò che lo stato non era in grado di onorare il proprio debito interno, la situazione è radicalmente differente: anche allora tra i fattori scatenanti figurava un prezzo del petrolio sceso su valori minimi, ma questo s inseriva in una situazione di prolungata difficoltà dell intero apparato produttivo, forte indebitamento statale, finanze pubbliche in disordine, debolezza delle istituzioni e del potere centrale. La Russia di oggi è molto più solida sotto il profilo finanziario. Dieci anni di sostenuta crescita economica, politiche fiscali e di bilancio prudenti, politiche monetarie e del cambio equilibrate, hanno creato difese patrimoniali che pongono il paese in una condizione di relativa maggiore tranquillità. Di fronte all avanzare delle turbolenze pri-

13 Le dinamiche interne - 13 ma, della crisi poi, la Banca Centrale è intervenuta prontamente per assicurare liquidità al sistema bancario, controllare l inevitabile deprezzamento del rublo, contenere le pressioni inflazionistiche. Il Ministero delle Finanze ha adottato un pacchetto di misure a sostegno del sistema industriale e finanziario per oltre 220 miliardi di dollari (pari al 15% del prodotto interno lordo) che stanno sortendo i primi effetti e comunque hanno scongiurato un deterioramento del quadro complessivo. Altri interventi a supporto dell economia reale sono allo studio. L interrogativo è quanto queste misure potranno essere sufficienti qualora la recessione mondiale dovesse continuare nel medio periodo. La ripresa della Russia dopo il default del 1998 è stata favorita, infatti, dal rapido rialzo dei prezzi del petrolio e dal fatto che la crisi, circoscritta ad alcune aree geografiche, non aveva colpito le maggiori economie avanzate e la loro domanda di idrocarburi. Il contesto attuale è, invece, molto più preoccupante: la recessione è globale, le prospettive di ripresa incerte, le uniche certezze le revisioni al ribasso delle stime di crescita. 2. Le sfide per l Esecutivo e i possibili riflessi sulla politica interna 2.1 Le responsabilità della classe politica: riforme mancate ed eredità economica della presidenza Putin La difficile situazione in cui versa la Russia fa emergere le responsabilità di un Esecutivo e di una classe dirigente, che non hanno saputo sfruttare una lunga fase espansiva per modernizzare e affrancare l economia dal circuito esportazione risorse naturali-importazione prodotti finiti gettando le basi per uno sviluppo equilibrato e sostenibile nel medio-lungo periodo. La crescita, infatti, è stata ed è tuttora strettamente collegata a fenomeni transitori, quali l ascesa dei prezzi del petrolio, unita al maggior consumo mondiale di idrocarburi e materie prime. È giusto, comunque, sottolineare come la diversificazione dell economia russa sia un impresa particolarmente ardua: dimensioni del territorio, assenza di adeguate infrastrutture e, fatto da non sottovalutare, crescente concorrenza dei prodotti manifatturieri provenienti da Cina, Corea e Giappone soprattutto nelle regioni siberiane e dell Estremo Oriente russo costituiscono fattori oggettivi di difficoltà. Troppo poco, tuttavia, è stato fatto per promuovere un imprenditorialità diffusa, accrescere le professionalità nella pubblica amministrazione combattendone al contempo la corruzione, ridurre gli oneri burocratici e le legacy sovietiche; in altre parole, per modernizzare nel profondo il paese e instaurare un rapporto tra cittadini e istituzioni diverso rispetto a quello tra sudditi e re (o zar), molto più radicato nella società odierna di quanto si possa, a prima vista, immaginare. Vengono in campo le responsabilità, economiche e politiche, della classe dirigente al potere e dell uomo che in questi dieci anni ha dominato la scena politica, Vladimir Putin. Molti dei programmi più volte annunciati tradiscono una mentalità da pianificazione centrale non sostenuta da un adeguata capacità realizzativa; e che, comunque, confermano l assenza di strutture a tutti i livelli politico, amministrativo, federale, regionale in grado di tradurre in realtà quelli che finiscono per diventare dei proclami o mere dichiarazioni d intenti. C è da chiedersi in che misura lo stesso Putin abbia sottovalutato la resistenza al cambiamento della pubblica amministrazione (che lui per primo ha contribuito ad accrescere numericamente). Riforma del-

14 Le dinamiche interne - 14 la pubblica amministrazione, lotta alla corruzione, piani di sviluppo e assistenza alle piccole e medie imprese; nessuno di questi programmi ha dispiegato effetti tali da far compiere al paese quel salto di qualità. E la diversificazione del tessuto produttivo appare oggi tanto più ardua in un periodo di crisi e con più limitate risorse finanziarie. L eredità di otto anni di presidenza Putin è, conseguentemente, un quadro a luci e ombre. Allo scoppiare della crisi la Russia si è scoperta nuovamente vulnerabile e fortemente dipendente dalle materie prime. Il paese, pertanto, deve sinceramente augurarsi che le misure adottate dai maggiori importatori di petrolio, in primis Stati Uniti e Giappone, siano efficaci. Una ripresa della domanda, infatti, contribuirebbe a riportare in sostanziale equilibrio i principali parametri dell economia. 2.2 L impatto della crisi sugli equilibri politici: il consenso al Governo deriva anche dalla mancanza di valide alternative La domanda che gli osservatori occidentali si pongono è quali effetti la crisi possa avere sugli equilibri politici e sul livello di consenso alla coppia Putin-Medvedev. In ultima analisi, se il perdurare di elementi di vulnerabilità possa essere giudicato dagli elettori come il fallimento della politica economica del Governo. È ipotizzabile che l elettorato del partito Russia Unita, tradizionalmente dipendenti pubblici, militari, pensionati e molti cittadini che vedono in Putin l uomo forte, il quale ha riportato ordine, stabilità e certezze ricreando, in qualche misura, quel mondo pietrificato e privo di responsabilità dirette dell epoca sovietica, volti le spalle al suo leader? Il tandem Putin-Medvedev anche in questo momento di crisi gode di una percentuale di consenso tra il 70 e l 80%. Sussistono comunque elementi di social unrest legati agli effetti della crisi sulle fasce più deboli e, in particolare: l erosione del potere d acquisto legato all inflazione; il rincaro di beni e servizi essenziali ; il deprezzamento del rublo; la forte crescita della disoccupazione, ammortizzatori sociali inadeguati. La situazione è tanto più grave nelle città sorte, in epoca sovietica, intorno a un unico complesso produttivo, attualmente in crisi, che spiega le recenti manifestazioni antigovernative nelle regioni siberiane. È invece meno problematica nelle due capitali storiche, Mosca e S. Pietroburgo, in cui il tessuto produttivo è relativamente diversificato. Il Governo è consapevole della gravità dell attuale fase congiunturale e sta adottando i provvedimenti ritenuti più idonei. Tra questi non mancano le misure di immagine. Si avverte comunque un maggiore bisogno di comunicare con la popolazione: una sorta di captatio benevolentiae da parte della classe al potere, non comune nella storia russa, che conferma la delicatezza della situazione. Un mutamento al vertice appare, tuttavia, remoto, a motivo anche della mancanza di un alternativa politica valida, credibile o comunque in grado di offrire risposte più efficaci rispetto alla classe dirigente al potere. Le forze di opposizione rappresentate in Parlamento i comunisti di Gennadij Zyuganov o i nazional-bolscevichi di Eduard Limonov persi tra populismo, demagogia e rimpianti del passato, finiscono per fare il gioco del Governo. Le vere forze di opposizione sono, invece, extra-parlamentari quale conseguenza anche di una costante azione di discredito e contrasto da parte del gruppo al potere.

15 Le dinamiche interne - 15 È questa l eredità politica di dieci anni al potere di Vladimir Putin, l uomo che ha ristabilito l ordine, l autorità dello stato, il rispetto per la Russia da parte dei paesi confinanti e dei partner occidentali. Ha restituito l orgoglio di essere russi dopo un decennio di umiliazioni e questo è tra i motivi che, più di tanti altri, spiegano la genuina e ampia popolarità dell attuale premier. Poco è stato fatto per far crescere una società civile in senso moderno nell immenso territorio russo; per de-sovietizzare la mentalità dei cittadini dopo oltre settant anni di comunismo. Associando intenzionalmente o meno è questione controversa il concetto di democrazia e i valori occidentali con il caos politico interno, la debolezza all esterno, la crisi economica e lo spettro della povertà, larga parte della popolazione ritiene preferibile restare il più possibile ancorata al passato o comunque elaborare un modello di sviluppo più vicino alle peculiarità della Russia. 2.3 L eredità politica del Governo Putin: mentalità sovietica e democrazia Russian style Tutto ciò non è casuale bensì il risultato del progressivo snaturamento delle istituzioni politiche federali e locali portato avanti dalla classe dirigente con l obiettivo di ristabilire l ordine all interno della Russia, e con il fine ultimo di assicurarsi la permanenza al potere. I movimenti di opposizione di stampo più liberale sono stati costantemente osteggiati. Le organizzazioni non governative sono state frequentemente accusate a volte anche a ragione di essere finanziate dai governi occidentali in funzione anti-putin ed essere fonte d instabilità politica. Le ultime elezioni presidenziali e le anomale modalità di passaggio del potere da Putin al suo delfino Medvedev dimostrano, oltre ogni ragionevole dubbio, quanto i principi universali di democrazia siano stati snaturati nella sostanza. Il rispetto dei termini del mandato presidenziale e la mancata modifica della Costituzione possono essere letti come una performance di alternanza democratica a uso esclusivo degli osservatori occidentali. Per larga parte dell elettorato russo, l anomalia vera è stata la cessione stessa del potere da Putin a Medvedev in maniera volontaria e non invece le modalità, le quali, al contrario, hanno garantito stabilità e continuità. È utile a questo punto chiedersi quanto di sovietico permanga nella mentalità di larga parte della popolazione. Per un osservatore straniero attento, vissuto nel paese, è evidente che la società russa mantiene un modus agendi et operandi ereditato dal recente passato. L economia pianificata ha avuto l effetto di far vivere le persone in una sorta di immobilità, la quale garantiva ai cittadini alcuni vantaggi e soprattutto certezze, come l invariabilità dei prezzi nel tempo e nello spazio, l offerta di taluni servizi a titolo gratuito o a costo simbolico: istruzione, sanità, servizi cosiddetti comunali (acqua, luce, riscaldamento, elettricità, telefono), trasporti. Il risultato congiunto era la stabilità, intesa anche come immutabilità e prevedibilità delle aspettative nel medio periodo. L avvio della cosiddetta perestroika ovvero il passaggio all economia di mercato, con l apertura a modelli politici occidentali quale unica soluzione al dissesto finanziario ed economico dell Urss alla fine degli anni 80 ha significato per la maggior parte della popolazione il crollo di queste certezze. La drammaticità della situazione di partenza, al di là degli errori sicuramente compiuti, anche per inesperienza, dai riformisti, non avrebbe comunque consentito una transizione indolore. Ciò aiuta a

16 Le dinamiche interne - 16 comprendere i giudizi fortemente negativi sulle democrazie di stampo occidentale; giudizi i quali hanno offerto facile sponda al Cremlino e a colui che viene indicato quale ideologo, Vladislav Surkov per elaborare un proprio modello di governo. Un modello che, facendo leva sul comune sentire della maggioranza, esalta opportunisticamente e strumentalmente le specificità della storia e della cultura russa e assomiglia a una updated release, una versione aggiornata di vecchi schemi ideologici. Schemi questi ultimi duri a morire perché non c è, in ultima analisi, alcuna volontà a che si affermi un modo di pensare nuovo, che comporterebbe profondi mutamenti nei rapporti tra cittadini e istituzioni rispetto a quelli, più comodi, che ancora riflettono lo status di suddito, profondamente radicato nella maggior parte della popolazione. Dietro il desiderio, legittimo, di salvaguardare la Russia da forzate ingerenze estere-esterne, si cela altresì la volontà, questa invece non legittima, di ostacolare la crescita di possibili alternative politiche. La formula della democrazia sovrana, coniata dallo stesso Surkov, o della verticale del potere, viene vista dalla parte più liberale della Russia la quale non giudica come illecite ingerenze le influenze esterne per quello che forse realmente è: un autocrazia mascherata da democrazia. Sarebbe ingeneroso affermare che non esista una società civile o un opposizione. Esistono ma non sono, o non sono unicamente, quelle che vengono considerate tali. Le organizzazioni non governative autorizzate sono ritenute dagli stessi russi alla stregua di specchietti per le allodole per compiacere gli occidentali: scatole vuote, organizzazioni made in Kremlin per mostrare che il paese è sinceramente tollerante e pluralista. Alcune mosse che in Occidente vengono valutate positivamente, come parte di un lento ma inarrestabile processo di democratizzazione, vengono viste in Russia nella loro sostanza di mere operazioni di facciata. In una parola: i vertici all occasione sanno fare e dire ciò che gli osservatori occidentali vogliono sentirsi dire, come ha fatto il premier Putin al World Economic Forum di Davos; salvo poi, nella pratica, comportarsi in maniera differente. In Russia vi è, di fatto, una sorta di vuoto politico dato dall assenza di alternative credibili. Questo senso del there is no alternative all attuale sistema al Governo, tuttavia, è giusto sottolineare, viene maggiormente avvertito nelle due capitali storiche e tra i cittadini più aperti alle influenze esterne. Non viene invece percepita come preoccupante, anomala, o comunque negativa nelle regioni e nelle fasce di popolazione più distanti dai centri del potere o da influenze esterne, in cui stabilità e unicità del comando sono visti, al contrario, con favore. 2.4 La crisi come opportunità per un riequilibrio di forze e i fattori di rischio Difficile immaginare un cambiamento nelle due massime cariche del paese prima delle prossime scadenze elettorali, il rinnovo della Duma nel dicembre 2011 e le elezioni presidenziali nella primavera In caso di cambiamento repentino degli attuali equilibri di potere, il rimedio potrebbe rivelarsi peggiore del male. Non è, invece, più realisticamente, da escludere un riequilibrio di forze all interno dell attuale gruppo al potere, che veda accrescere il peso dell ala più liberale (gli esponenti pietroburghesi ) rispetto ai cosiddetti uomini della forza (i siloviki) provenienti dalle file dell ex Kgb. L attuale crisi viene, infatti, a cadere nel momento in cui, grazie proprio ai valori record toccati dal petrolio fino all estate scorsa, l incidenza e le mire della componente più autoritaria che già occupa ruoli chiave e controlla le leve ener-

17 Le dinamiche interne - 17 getiche del paese si stavano ulteriormente espandendo. Ci sono, infatti, scelte importanti da compiere dalle quali dipende il futuro, politico e non solo economico della Russia. L interdipendenza tra le economie è il dato di maggior rilievo di questa crisi. La Russia è, e rimarrà, come abbiamo illustrato, dipendente dall export di prodotti energetici stanti le oggettive difficoltà di portare a termine, in tempi di recessione, quanto non è stato realizzato durante la fase espansiva. I paesi più avanzati possono facilitare la ripresa della produzione industriale (nel comparto sia estrattivo che manifatturiero) e dell occupazione tramite l afflusso di capitali. Spetta, tuttavia, ai vertici russi inviare segnali chiari di apertura, nell interesse stesso del paese, invertendo un trend che ha visto negli ultimi mesi un uscita in massa degli investitori stranieri. Per incoraggiare gli investimenti esteri nei diversi comparti produttivi il Governo dovrebbe contribuire con modifiche alla normativa vigente, in primis quello energetico, e la revisione dei criteri di tassazione. L attuale crisi ha, altresì, dimostrato come, tra le istituzioni, i soli professionalmente in grado di elaborare misure per fronteggiare la difficile situazione siano gli esponenti del Governo di orientamento più liberale, tra i quali il ministro delle Finanze (e vice primo ministro), Aleksey Kudrin e il governatore della Banca Centrale, Sergey Ignatiev. Entrambi sono stati in passato criticati, anche con toni aspri, dai componenti dell Esecutivo per le scelte effettuate; le stesse che consentono alla Russia di oggi una maggiore resilience di fronte a shock esterni. Tra queste è giusto ricordare: il contenimento dell indebitamento statale; l estinzione anticipata del debito in valuta nei confronti del Fondo Monetario Internazionale e del Paris Club; il richiamo a criteri di programmazione e contenimento della spesa pubblica e l introduzione del budget triennale al fine, altresì, di contenere le pressioni inflazionistiche; l accantonamento in luogo dell utilizzo delle entrate petrolifere (e dal 2008 anche del gas) in un fondo di riserva con l obiettivo di fornire al paese un solido cuscinetto patrimoniale in caso di brusche oscillazioni nel prezzo del greggio. E sono proprio il fondo di riserva e le cospicue riserve valutarie a rappresentare, nell attuale situazione, i maggiori presidi cui attingere per sostenere l economia. È auspicabile un rimpasto nell Esecutivo e nei vertici delle maggiori aziende a controllo statale a favore di persone professionalmente più capaci e tradizionalmente di orientamento più liberale. Non sarebbe un ipotesi così peregrina: il tandem Putin- Medvedev è consapevole che il consenso dell elettorato e la pace sociale nel medio periodo dipendono dall efficacia delle misure di sostegno all economia. L assenza delle competenze necessarie da parte degli esponenti dei siloviki, potrebbe indurli ad accrescere il peso della componente liberale nelle posizioni chiave a scapito dei primi. Imprevedibile ma potenzialmente destabilizzante potrebbe, peraltro, essere la reazione degli uomini della forza di fronte a un loro esautoramento. Un cenno, infine, sulla figura e il ruolo che potrà giocare il nuovo presidente russo. Scelto da Putin come successore rispetto all esponente dei siloviki il ministro della Difesa, Sergey Ivanov dal suo insediamento al Cremlino Dmitrij Medvedev, esponente del gruppo di S. Pietroburgo, ha confermato il suo orientamento più liberale. È emersa, inoltre, una volontà di graduale affrancamento dal suo predecessore anche attraverso un piano di riforme: ricambio dei quadri della pubblica amministrazione per accrescere l efficienza della classe dirigente; maggiore attenzione al mondo del noprofit ; rivitalizzazione del Consiglio presidenziale per la società civile e i diritti umani;

18 Le dinamiche interne - 18 progetto di riforma della normativa sulle organizzazioni partitiche. Il suo potere, tuttavia, è ancora limitato e dipendente dal supporto che gli assicurerà il premier. In prospettiva, non è da escludere che Putin continuerà a svolgere il ruolo di arbitro, se non proprio di regista, tra le diverse forze in campo. Pur con le sue caratteristiche e il suo evidente background o forse proprio per quest ultimo potrebbe essere lui, a cui il paese dovrà rimettersi per evitare sempre possibili derive autoritarie.

19 PARTE SECONDA La proiezione esterna

20 La proiezione esterna - 20 Quadro di sintesi I rapporti della Russia con altri paesi si sviluppano secondo una logica di cooperazione multivettoriale e sono ispirati a una diplomazia realista e pragmatica, costruita su alleanze a geometria variabile che seguono interessi contingenti e obiettivi specifici (la cosiddetta network diplomacy). Prevalgono i rapporti bilaterali rispetto ai negoziati multilaterali, ma sempre secondo una logica flessibile, ossia funzionale alla realizzazione degli interessi nazionali. In questi anni l obiettivo prioritario della Russia in politica estera è stato riportare il paese fra le grandi potenze; obiettivo raggiunto grazie alla prolungata fase espansiva dell economia e, in primis, alle significative rendite energetiche. La leva energetica ha soppiantato quella militare quale fattore chiave d influenza in politica estera a causa anche dei costi e dei tempi di realizzazione di una riforma strutturale dell intero apparato militare. La crisi economica globale che ha investito il paese rischia adesso di ridimensionare in misura significativa, almeno nel medio periodo, la volontà di potenza del paese. Il principio chiave su cui si fonda l attuale politica estera è la multipolarità, intesa come diritto a formare un centro autonomo nel mondo, difendere e legittimare un proprio percorso, ma soprattutto a prevenire il predominio di un solo paese (come avvenuto con l unipolarismo americano). Il polo che vede al centro la Russia è costituito dallo spazio post-sovietico, attualmente oggetto di una crescente, quanto inaccettabile per Mosca, azione di penetrazione dell Occidente tramite la Nato e l Unione Europea e i conseguenti timori di accerchiamento e isolamento. La Nato, in particolare, è vista come uno strumento per la realizzazione degli interessi statunitensi, volto a indebolire la posizione della Russia nella sua tradizionale area d influenza. I rapporti con l Unione Europea, parimenti, attraversano una fase non felice per i numerosi elementi di contrasto in primis rinnovo dell Accordo di Partenariato e Cooperazione, sicurezza energetica, diritti umani e l atteggiamento di chiusura a partnership collaborative da parte dei nuovi membri dell Ue (gli ex satelliti sovietici); atteggiamento al quale la Russia risponde tramite il bilateralismo e la pratica del divide et impera, soprattutto nel settore energetico, la quale rischia di indebolire ulteriormente la coesione interna dell Ue. In un ottica, invece, di apertura verso la Russia da parte dell Occidente e dell Ue, l Italia potrebbe svolgere un cruciale ruolo di mediazione, seguendo un approccio meno politicizzato, e che promuova l europeizzazione della Russia attraverso la socializzazione : un avvicinamento progressivo agli standard europei quale conseguenza del contributo che l Ue è in grado di offrire alla modernizzazione del paese. Destinata a far discutere è la proposta avanzata dal presidente Medvedev di revisione dell attuale sistema internazionale; basata su di un intesa strategica tra Russia, Europa e Stati Uniti ha l obiettivo di creare uno spazio euro-atlantico associato a un trattato che sancisca l indivisibilità della sicurezza europea. Rivolta principalmente agli Stati Uniti, la proposta tende a un ridimensionamento della componente hard per i costi che essa impone ai bilanci statali, di particolare rilevanza nell attuale situazione di crisi economica globale e ha il pregio di rilanciare la riflessione sull assetto post-guerra fredda. Un opportunità cui l Occidente non dovrebbe sottrarsi ma che comporta dei rischi per il futuro assetto e ruolo della Nato, ma soprattutto per la coesione interna dell Ue, a motivo del diverso grado di apertura verso la Russia dei singoli paesi e l aperta ostilità degli ex satelliti sovietici.

21 La proiezione esterna - 21 A influire, infine, sulla politica estera della Russia è la posizione geografica tra Europa e Asia: l intensificarsi delle relazioni politiche ed economiche con Cina e India e la costituzione di strutture nello spazio post-sovietico, nell area eurasiatica e asiatica prima fra tutte la Shanghai Cooperation Organization (Sco) mirano ad assicurare al paese il ruolo di leader regionale e affermarne lo status di ponte tra l Occidente e l Asia. Al deterioramento dei rapporti con l Occidente potrebbe corrispondere un rafforzamento delle relazioni con i vicini orientali. L avvio di un dialogo con la Russia offrirebbe all Ue e all Occidente la possibilità di espandere le partnership e di allargare il proprio orizzonte strategico. 1. Le linee strategiche della politica internazionale 1.1 Il ritrovato status di grande potenza: dal potere militare alla leva energetica Gli orientamenti e i princìpi-cardine della politica estera sono stati illustrati dal presidente Medvedev nel luglio L obiettivo prioritario della Russia in politica estera dopo la caduta dell Unione Sovietica e la difficile situazione degli anni 90 è stato riportare il paese fra le grandi potenze; un obiettivo reso possibile dalla prolungata crescita economica e sostenuto dalle significative rendite energetiche. Diversamente da quanto tradizionalmente accadeva con la politica estera dell Urss, il ritorno tra le grandi potenze non è stato, invece, sostenuto da una nuova ideologia o improntato al rafforzamento della dimensione militare del potere. In questi anni, pertanto complici una domanda globale in ascesa e gli elevati prezzi degli idrocarburi, da un lato, e l obsolescenza complessiva dell apparato militare, dall altro l attuale élite politica ha individuato nella leva energetica piuttosto che in quella militare lo strumento più idoneo per riportare gradualmente la Russia allo status di grande potenza. L affermazione del paese nel ruolo di potenza mondiale è, pertanto, strettamente correlato alla crescita dell economia intesa anche come diversificazione e modernizzazione e all integrazione nei mercati internazionali. Le relazioni esterne sono anch esse caratterizzate da un approccio più mercantilista e pragmatico. Il potere militare ricopre ancora un importanza strategica per l immagine esterna del paese e per la gestione delle relazioni con i vicini (si veda il caso dello scudo antimissile progettato dagli Usa e la minaccia di Mosca di dislocare dei missili Iskander a Kaliningrad; la guerra dell agosto 2008 con la Georgia). Le forze armate e l equipaggiamento militare necessitano, tuttavia, di riforme strutturali e di un complessivo ammodernamento e, di conseguenza, esigono lo stanziamento di significative risorse. Dopo la guerra in Georgia, Putin annunciava, infatti, che le spese per la difesa sarebbero aumentate del 27% nel Tali riforme, alla luce dell attuale crisi finanziaria, risultano di difficile attuazione. Ancora nel gennaio 2009 Mosca continuava ad assicurare che la crisi non avrebbe intaccato il settore militare, ma la svolta è arrivata a metà febbraio quando la Duma ha approvato un taglio del 15% al bilancio della Difesa Il presidente Medvedev ha, tuttavia, rassicurato gli ambienti militari dichiarando a metà marzo che nonostante le difficoltà finanziarie, la riforma militare sarebbe stata portata a termine secondo le modalità previste, in quanto il terrorismo internazionale e l allargamento della Nato a est richiedono che la Russia,

22 La proiezione esterna - 22 già dal 2011, modernizzi e riarmi le proprie forze militari, soprattutto le armi strategiche e nucleari.( 1 ) L uso della forza, tuttavia, sembra essere considerato da Mosca alla sorta di extrema ratio, ossia uno strumento residuale da utilizzare quando gli altri si siano rivelati inefficaci o inadeguati a fronteggiare crisi come quella con la Georgia. Il declassamento della forza militare nella politica estera russa ha portato gli attori esterni a porre l attenzione sul potere d influenza politica oltre che economica che la Russia è invece in grado di esercitare grazie al possesso d ingenti risorse energetiche e il controllo su oleodotti e gasdotti. 1.2 Il concetto di mondo multipolare quale elemento chiave della politica estera Un elemento fondamentale della politica estera russa è la sua aspirazione a costituire un centro indipendente di potere in un mondo multipolare. La multipolarità nella visione russa significa riconoscere che un dato stato possa formare un centro autonomo nel mondo anche non disponendo di un influenza in tutti i settori ma soltanto in alcuni di essi, quali, ad esempio, l economia o le riserve energetiche. Secondo la Russia, ciascun polo risponde a interessi e obiettivi peculiari senza tuttavia essere necessariamente in conflitto con gli altri. Si tratta quindi di una multipolarità strumentale alla difesa e alla legittimazione di un proprio percorso e sviluppo autoctono (si veda il concetto di democrazia sovrana e l approfondimento su «La transizione verso la democrazia»). I poli possono cooperare, ma non interferire fra loro. La multipolarità è anche un assetto del sistema volto a prevenire il predominio di un solo paese come avvenuto con l unipolarismo americano che relegherebbe la Russia in una posizione marginale. Il polo che vede al centro la Russia è costituito dai paesi dello spazio postsovietico. La Russia non accetta la crescente penetrazione dell Occidente (Politica Europea di Vicinato-Pev con il rafforzamento della dimensione orientale, allargamento della Nato, sostegno alla società civile nella Rivoluzione delle Rose in Georgia e in quella cosiddetta Arancione in Ucraina) nella sua tradizionale sfera d influenza e il livello di tolleranza verso la pratica della cooptazione del sistema istituzionale occidentale (Ue e Nato) ha raggiunto il limite. La Russia non intende riassorbire tali repubbliche ma chiede all Occidente di non ignorare il suo ruolo tradizionale di potenza regionale e di riconoscerle (almeno) una funzione di potenza mediatrice. La Russia è aperta a partnership strategiche sia nella sfera orientale che in quella occidentale: persegue, in particolare, un miglioramento dei rapporti con l Ue e gli stati sulla base di obiettivi comuni percepiti dalle parti come prioritari. Si tratta di una modalità di cooperazione in base alla quale si può essere in disaccordo su alcuni punti, ma continuare a dialogare su altri. Al contrario, un approccio ispirato alla guerra fredda rischierebbe di isolare la Russia e provocare reazioni radicali e assertive con effetti negativi sulla sicurezza globale dello spazio euro-atlantico; un irrigidimento risulterebbe dannoso soprattutto per i paesi particolarmente dipendenti dalle sue forniture energetiche (di cui molti degli attuali stati membri dell Unione Europea).

23 La proiezione esterna La cooperazione multivettoriale, la network diplomacy e la preferenza per i rapporti bilaterali Sebbene la Russia non abbia messo a punto una grand strategy sulla quale basare i propri rapporti con l esterno, essa tuttavia è, rispetto all Occidente, più flessibile e aperta a partnership strategiche con diverse tipologie di paesi compresi quelli considerati inaffidabili o pericolosi come l Iran. Come affermato dallo stesso ministro degli Esteri, Sergey Lavrov, nel relazionarsi con le altre potenze la Russia utilizza una forma di cooperazione multivettoriale e si ispira alla network diplomacy, ossia a una diplomazia realista e pragmatica costruita su alleanze a geometria variabile secondo interessi contingenti e obiettivi specifici. Dal punto di vista della Russia, la preferenza per il bilateralismo non si giustifica solo con l intento di trarre maggiori vantaggi rispetto a negoziati multilaterali, ma anche perché sul piano bilaterale è meno rischioso essere criticati per il rispetto della democrazia e dei diritti umani. Tuttavia, l opzione bilaterale non è rigida, ma praticata nella misura in cui sia funzionale alla realizzazione degli interessi nazionali russi. 1.4 La posizione geografica tra Europa e Asia: un fattore determinante La politica estera della Russia, infine, è determinata in gran parte dalla sua posizione geografica tra Europa e Asia. Pur confermando il carattere europeo del suo paese, l ex presidente e attuale premier, Putin, non ha negato che la Russia possa essere interessata a esplorare più a fondo la dimensione asiatica, a motivo anche del crescente ruolo nell economia mondiale. Cina e India sono paesi con cui la Russia ha intensificato le relazioni sia politiche che economiche. Al deterioramento di rapporti con l Occidente potrebbe corrispondere, pertanto, un rafforzamento delle relazioni con i vicini orientali (favorito, peraltro, dalla contiguità geografica e dalla relativizzazione del concetto di democrazia). Infatti, se nel breve periodo la sicurezza russa potrebbe essere minacciata dagli Stati Uniti (vedi il caso dello scudo antimissile, l allargamento della Nato e la perdita dopo il 2017 della base navale della Flotta russa del Mar Nero in Crimea), nel lungo periodo le sfide più importanti per la Russia potrebbero provenire proprio dall Asia. Assicurarsi una partnership strategica con questi paesi, pertanto, equivarrebbe a garantirsi in maniera preventiva uno status di ponte tra l Occidente e l Asia. E la Russia sta già muovendosi in questa direzione: Russia, Cina e India sono, ad esempio, fra i membri della Shanghai Cooperation Organization e costituiscono, insieme al Brasile, i cosiddetti Bric; il colosso a controllo statale Gazprom progetta di espandersi verso i mercati energetici dell est; l India, infine, rappresenta uno dei mercati più importanti per l export di armi russe. In un simile scenario, l avvio di un dialogo con la Russia offrirebbe all Occidente la possibilità di espandere le partnership e di allargare il proprio orizzonte strategico. 2. La proposta russa di una nuova architettura europea di sicurezza Le linee guida della politica estera russa sono state espresse con chiarezza anche nella proposta di creare uno spazio euro-atlantico da Vancouver a Vladivostok as-

24 La proiezione esterna - 24 sociato a un trattato sulla sicurezza europea, avanzata dal presidente Medvedev durante la prima visita ufficiale in Occidente nel giugno 2008.( 2 ) Medvedev propone una revisione dell attuale sistema internazionale basata su di un intesa strategica a tre: Russia, Europa e Stati Uniti. Egli sostiene la necessità di mettere a punto e sottoscrivere un trattato giuridicamente vincolante che si ispiri ai principi dell Onu e sancisca l indivisibilità della sicurezza europea. Un nuovo trattato sulla sicurezza europea dovrebbe, nella versione russa, condurre alla creazione di un sistema solido e comprensivo di sicurezza ugualmente fruibile dagli stati partecipanti. La regione euro-atlantica dovrebbe trasformarsi in uno spazio omogeneo di sicurezza senza differenziazioni prodotte da rapporti discriminanti fra stati e organizzazioni e senza quindi centri e periferie. La stabilità sarebbe garantita dall impegno al rispetto di norme uniformi. La proposta russa ha il pregio di rilanciare la riflessione sull assetto post-guerra fredda. Un opportunità cui l Occidente non dovrebbe sottrarsi. L attuale situazione, infatti, è il prodotto di un mero processo di cooptazione ed estensione delle istituzioni preesistenti, come la Nato e la stessa Ue, senza che sia stata elaborata una strategia globale capace di affrontare efficacemente le sfide del nuovo sistema politico internazionale. 2.1 I cardini della proposta russa I punti in cui è articolata la proposta sono cinque: 1. Impegno a rispettare gli obblighi derivanti dal diritto internazionale: rispetto per la sovranità, l integrità territoriale e l indipendenza politica dei paesi; rispetto per tutti i principi inclusi nella carta dell Onu. 2. Inammissibilità dell uso della forza e della minaccia, del suo impiego nelle relazioni internazionali: garanzia dell interpretazione uniforme e dell applicazione di tali principi; approccio unificato per la prevenzione e risoluzione pacifica dei conflitti nello spazio euro-atlantico. L enfasi è posta su soluzioni negoziate che prendano in considerazione le posizioni delle diverse parti e rispettino i meccanismi di peacekeeping. 3. Garanzia di un equal security basata su tre interdizioni: a) non difendere la sicurezza di uno stato mettendo a repentaglio quella degli altri; b) non consentire atti da parte di alleanze militari o coalizioni che mettano a repentaglio l unità dello spazio comune di sicurezza; c) non sviluppare alleanze militari che possano minacciare la sicurezza degli altri membri del Trattato. Si afferma la necessità di concentrarsi sugli aspetti di hard security, i cui meccanismi di controllo hanno recentemente denotato un pericoloso deficit. 4. Nessuno stato, inclusa la Russia, e nessuna organizzazione internazionale può avere diritti esclusivi nel mantenere la pace e la stabilità in Europa. 5. Definizione di parametri di base per il controllo delle armi e limiti ragionevoli all aumento dell apparato militare. Messa a punto di nuove procedure e meccanismi di cooperazione nell ambito della proliferazione delle Weapon of Mass Destruction (Wmd), del terrorismo e del traffico di droga. Per arrivare alla conclusione di un tale trattato Medvedev auspica un summit generale con tutti i paesi europei, indipendentemente dalla loro membership nelle organizzazioni internazionali (Nato, Ue).( 3 )

25 La proiezione esterna - 25 La proposta russa è principalmente rivolta agli Stati Uniti nel tentativo di rompere l impasse tra Mosca e Washington creatasi durante la presidenza di George W. Bush. Non essendo definita nei dettagli, essa ha il valore di un messaggio tanto cruciale quanto strumentale (sebbene non del tutto irrealistico), che manifesta la volontà e la capacità della Russia di avanzare nuovi assetti strategici e di essere quindi re-integrata nel club delle potenze mondiali. La ripresa della Russia dopo la caduta dell Urss è stata, infatti, accompagnata da un potenziamento dell immagine del paese nei discorsi dei suoi leader, il cui culmine si è avuto proprio con l iniziativa di un patto pan-europeo sulla sicurezza. La proposta è inoltre anche rivelatrice dei valori che dovrebbero ispirare la nuova partnership con gli Stati Uniti, al cui centro vi sarà indubbiamente il tema della sicurezza e, in particolare: - volontà di dialogo e rispetto reciproco; - possibilità per soluzioni di compromesso ed eventuali concessioni, ma soltanto a condizione di reciprocità e chiarezza nelle azioni di ciascuna. Le mosse russe saranno quindi una risposta simmetrica quantitativamente (per quanto ciò sia possibile) e qualitativamente; - consapevolezza che il rapporto Russia-Usa è stato seriamente compromesso su più fronti dalle politiche intrusive (secondo la visione del Cremlino) del presidente Bush. Ciò rende urgente una politica comune di ricostruzione dei rapporti bilaterali. Escludendo l ipotesi di un cambiamento radicale della politica estera americana in un momento così incerto dal punto di vista finanziario, qualsiasi risposta di Obama alla proposta russa dovrà passare attraverso un maggior coordinamento preventivo e la valutazione degli equilibri tra gli alleati Nato con riferimento, in particolare, alla contrapposizione tra i membri della vecchia Europa e quelli di nuova adesione: Paesi baltici, Polonia e Repubblica Ceca soprattutto vedono nella loro partecipazione alla Nato uno strumento di difesa da paure e pretese le quali non avrebbero avuto lo stesso peso se presentate al di fuori della posizione di membri Nato. Se l Ue sta già attraversando un periodo di crisi provocata dall assenza di una posizione unanime verso la Russia, una politica statunitense intransigente potrebbe ulteriormente ampliare questa spaccatura interna con il rischio d indebolire la posizione occidentale nei confronti di Mosca. 2.2 Aspetti positivi della proposta: politica di distensione, approccio soft alle tematiche della sicurezza, sforzo comune per i conflitti disgelati - Anche alla luce dell attuale crisi economica, alcuni aspetti della proposta appaiono positivi: la rinuncia a una nuova costosa competizione per gli armamenti, in particolare, risulta conveniente sia per gli europei che per gli americani. La riduzione delle spese militari potrebbe essere favorita appunto da una nuova fase di formalizzazione dei rapporti di sicurezza nella pan-europa.( 4 ) La messa in sicurezza dell area euro-atlantica consentirebbe di concentrarsi congiuntamente su regioni critiche come Iran e Afghanistan o su conflitti irrisolti come quello arabo-israeliano. - La proposta russa nel breve periodo smusserebbe, all interno della Nato, le divisioni che si sono create rispetto a nuovi allargamenti e, nei paesi candidati, quelle fra le élite politiche a favore dell adesione e l opinione pubblica più scettica, come nel caso dell Ucraina. L Alleanza Atlantica sarebbe così sollevata dall imbarazzo di pro-

26 La proiezione esterna - 26 nunciarsi su paesi che ancora non sono ascrivibili fra le democrazie consolidate e a cui sarebbe imprudente applicare l art. 5 sulla difesa collettiva (vedi il caso della Georgia). Il progetto russo suggerisce un modello di sicurezza olistico (anzi la tendenza è a presentare come cruciali gli aspetti soft della sicurezza: immigrazione illegale, cambiamento climatico, povertà ed energia) in cui è necessario ridimensionare la componente hard per i costi che essa impone ai bilanci statali. Tali questioni richiedono una risposta globale ed essendo a bassa politicizzazione rispetto alle questioni tradizionali di sicurezza (hard) dovrebbero agevolare la cooperazione tra le parti. Il framework di un patto per la sicurezza implica anche lo sforzo per la comune risoluzione di conflitti disgelati nell area fra l Ue e la Russia. Gli obiettivi e la concezione di sicurezza presentata da Medvedev è in sintonia con il nuovo documento Garantire Sicurezza in un mondo in piena evoluzione approvato dal Consiglio Europeo di Bruxelles dell dicembre È più probabile che la proposta della Commissione Europea sulla nuova strategia, che intende rafforzare la dimensione orientale della Politica Europea di Vicinato, avanzi in parallelo con la partnership strategica con la Russia.. La partecipazione al possibile nuovo regime di sicurezza presenterebbe ulteriori vantaggi. La Russia in particolare: 1. metterebbe fine al suo isolamento (terreno fertile per derive nazionaliste) e faciliterebbe la sua normalizzazione; 2. sarebbe più esposta verso l esterno sia in termini di controllo che di socializzazione; 3. sarebbe vincolata, in quella parte della proposta che invita alla difesa dei diritti umani e della democrazia, al rispetto di tali principi implicando un maggior controllo degli altri partner sull area della domestic politics. 2.3 Criticità della proposta: il ruolo futuro della Nato, il declassamento dell Europa e l acuirsi delle tensioni tra stati membri La proposta è ancora troppo vaga in termini di conseguenze e prospettive, ossia se a prevalere saranno gli interessi degli stati nel costruire il nuovo sistema di sicurezza oppure si darà maggior enfasi all idea dello spazio. Nel primo caso, il sistema potrebbe essere percepito come aperto, mentre nel secondo lo spazio geografico limiterebbe l eleggibilità dei partecipanti. Nel lungo periodo la proposta implicherebbe il dissolversi o la radicale trasformazione della Nato. I tre no enunciati da Medvedev sembrano, infatti, equivalere a un veto russo contro la natura e la vocazione della Nato: 1) nessuno deve poter garantire la propria sicurezza a discapito degli altri; 2) nessuna alleanza o coalizione deve condurre operazioni che possano minare l unità dello spazio comune di sicurezza; 3) nessuna alleanza militare deve svilupparsi in modo da minacciare la sicurezza degli altri partner del trattato. La Nato dovrebbe trasformarsi in una sorta di Csce Commission on Security and Cooperation in Europe post-guerra fredda: sono pronti Europa e Stati Uniti a questa svolta strategica? - Nonostante la proposta sia rivolta tanto all Ue quanto agli Stati Uniti, è Washington l interlocutore privilegiato. L Europa potrebbe essere marginalizzata dalle decisioni

27 La proiezione esterna - 27 sulla sicurezza. L elaborazione di una sicurezza pan-europea, che riconosca alla Russia un ruolo di co-protagonista, rischia di esacerbare le fratture nell Ue fra paesi come Italia, Germania e Francia, inclini a una posizione morbida e amichevole nei confronti di Mosca, e quelli dell Europa centroorientale. Questi ultimi, in particolare, potrebbero chiedere un rafforzamento dell asse con Washington e incrinare l Ue. - Aspetto ancora più delicato della proposta, Medvedev invita i paesi europei a partecipare alla conferenza sulla sicurezza individualmente, non come membri di alleanze, blocchi o gruppi. Se però gli europei non sono in qualche modo coagulati o almeno rappresentati dall Ue il rischio è che la loro posizione individuale sia troppo debole e cadano vittima degli interessi prevalenti di Mosca e Washington. 3. Lo stato del negoziato Ue-Russia e i margini d azione dell Italia La fine della guerra fredda ha portato a un complessivo miglioramento delle relazioni fra l Unione Europea e l Unione Sovietica prima e la Russia e i paesi ex- Urss poi, anche attraverso rapporti diretti tra le parti, ossia senza la mediazione degli Stati Uniti. L adesione dei paesi dell Europa centrale all Ue obbliga Bruxelles a ponderare con maggiore attenzione le proprie relazioni con Mosca. La stessa Ue, d altra parte, è sottoposta alle pressioni dei nuovi membri gli ex satelliti sovietici che auspicano un approccio sanzionatorio e poco indulgente nei confronti della Russia.( 5 ) Le circostanze in cui Russia e Ue hanno concluso l Accordo di Partenariato e Cooperazione (Apc), per il rinnovo del quale sono attualmente in corso i negoziati, sono radicalmente mutate, come pure i rapporti di forza: da una parte l Ue ha acquisito, anche in forza dell allargamento del 2004, un ruolo regionale di primo piano e ha spostato sempre più a est i propri interessi, dall altra la Russia, grazie a una crescita economica sostenuta e all uso strategico delle risorse energetiche, è tornata a essere una grande potenza. Diverse sono, pertanto, le reciproche percezioni, aspettative e strategie d azione. L Ue deve necessariamente mantenere buone relazioni con la Russia per la sua forte dipendenza energetica. Quest ultima teme invece, oltre alla perdita d influenza sulle repubbliche ex-sovietiche, una sorta di accerchiamento e isolamento dovuto al progressivo e parallelo seppur non sincrono avanzare sia dell Ue che della Nato. È difficile, pertanto, pensare che le aree di criticità nelle relazioni Ue-Russia possano trovare soluzioni nel breve periodo nonostante la decisione di riprendere i negoziati per il rinnovo dell Apc, interrottisi a seguito del conflitto russo-georgiano e il riconoscimento russo dell indipendenza di Abkhazia e Ossetia del Sud. In un ottica di apertura dell Ue nei confronti di Mosca al fine anche di una progressiva europeizzazione della Russia, l Italia potrebbe svolgere un ruolo di rilievo a motivo della posizione privilegiata che il nostro paese vanta all interno dell Ue. La via della socializzazione e della convergenza verso modelli legislativi in settori chiave e strategici dell economia appare quella adeguata in questo momento di tensioni regionali e internazionali e di grave crisi finanziaria, in considerazione poi della sensibilità verso queste tematiche dello stesso presidente Medvedev.( 6 )

28 La proiezione esterna La questione energetica: mancata coesione dell Ue, e debolezza di fronte alla preferenza russa per il bilateralismo e la logica del divide et impera La Russia è critica rispetto a un approccio europeo plasmato sullo schema degli accordi di cooperazione (con strumenti giuridici vincolanti) che consente all Ue di esercitare forme di condizionalità e preferirebbe un modello cooperativo più paritetico come già avviene in ambito Nato (con l istituzione del Nato-Russia Permanent Joint Council) e nelle relazioni Russia-Usa, basate su un riconoscimento reciproco senza, tuttavia, che siano previsti strumenti giuridici vincolanti. La Russia teme inoltre che la Pev destinata da Bruxelles ai paesi che per ora sono esclusi dalla prospettiva della membership possa facilitare una progressiva europeizzazione dello spazio postsovietico aprendo così paesi come la Georgia, l Ucraina, la Repubblica Moldova all influenza di un attore esterno. In politica estera e quindi anche nei rapporti con l Ue la Russia, come già evidenziato, predilige il bilateralismo. Nonostante l inclinazione di molti degli stati membri verso un approccio più flessibile, la Commissione Europea sembra restia a seguire questo orientamento mettendo in difficoltà gli stessi negoziati per il rinnovo dell Apc. Il punto cruciale di conflitto fra Mosca e Bruxelles riguarda i temi dell energia e le difficoltà per quest ultima di esprimere una posizione comune. Da una parte la Russia non intende rinunciare all utilizzo delle proprie risorse né in forma di straordinaria rendita economica né come efficace strumento per esercitare la propria influenza, dall altra l Ue vorrebbe limitare la propria dipendenza dalla Russia attraverso un negoziato strutturato e comprensivo, una posizione indebolita però dall azione di molti degli stati membri che rifiutano di seguire questa disciplina europea e continuano a stipulare con Mosca accordi bilaterali perseguendo in tal modo i loro esclusivi interessi nazionali (cfr. l Approfondimento La Russia e l approvvigionamento energetico italiano ed europeo).( 7 ) 3.2 Ulteriori aree di criticità nei rapporti Ue-Russia: diritti umani, riconoscimento del Kosovo, conflitto russo-georgiano e ulteriore ampliamento della Nato Delicata anche la questione dei diritti umani e le critiche mosse al processo di democratizzazione, culminate con la rinuncia dell Osce a inviare in Russia propri osservatori per monitorare le elezioni presidenziali del Mosca difende il concetto di democrazia sovrana, basato sul rispetto delle specificità politiche nazionali e sul rifiuto dell ingerenza esterna. Sebbene l Ue e la Russia abbiano convenuto di creare un istituzione bilaterale per i diritti fondamentali in linea con gli standard europei, la Russia rimarrà incline a preservare le proprie specificità nazionali. L enfasi sul termine sovranità si riferisce proprio al principio di non interferenza nella vita dello stato da parte di terzi ma soprattutto da parte dell Occidente come, secondo i russi, è avvenuto in Ucraina o Georgia. Un ulteriore motivo di contrasto fra Ue e Russia è stato nel 2008 il riconoscimento da parte di alcuni stati membri (Francia, Gran Bretagna, Germania, Italia in primis) dell indipendenza del Kosovo.( 8 ) La Russia si è sempre opposta a questa soluzione temendo che potesse costituire un precedente internazionale con implicazioni anche per gli stati-non stati del Caucaso meridionale, tra cui l Abkhazia e l Ossetia meridio-

29 La proiezione esterna - 29 nale (cfr. l Approfondimento Russia, Caucaso meridionale, Ue: prospettive strategiche e culturali). La disputa sul Kosovo ha fornito, peraltro, alla Russia l occasione per rinsaldare i legami con Belgrado e recuperare un certo grado d influenza in quell area: la Serbia, infatti, potrebbe svolgere un ruolo significativo nelle strategie di politica energetica della Russia, che coltiva l idea di farne uno snodo per la distribuzione del gas in Europa e aumentare così la dipendenza dei paesi europei dalle sue forniture di gas e petrolio. In tutte queste situazioni di frizione, l Ue appare particolarmente debole per la frammentazione e divisione interna, mentre la Russia esprime una certa assertività proprio in forza del fatto che l Ue non si presenta come attore unico e compatto. Anche in ambito Nato, per esempio, i membri dell Ue hanno recentemente avuto un atteggiamento contrastante rispetto all inclusione di Ucraina e Georgia nel Membership Action Plan (Map): al pieno sostegno di Polonia si è contrapposto il veto di Francia e Germania che non intendevano creare una pericolosa frattura con la Russia e destabilizzare gli equilibri di sicurezza in Europa. Sono soprattutto gli ex satelliti sovietici a frapporre i maggiori ostacoli a una partnership cooperativa fra Bruxelles e Mosca, a motivo sia della loro memoria storica che di una percezione della sicurezza legata alla difesa del territorio e della sovranità. Il risultato è che tali paesi sono indotti a ricercare accordi di sicurezza con Washington (significativa, al riguardo, la decisione di Polonia e Repubblica Ceca di accogliere lo scudo anti-missile americano). 3.3 La posizione privilegiata dell Italia e le possibilità di azione e mediazione L unità italiana (bipartisan e inter-istituzionale) su di una condotta comprensiva nei confronti della Russia ha contribuito a posizionare l Italia fra i paesi dell Unione Europea (insieme a Belgio, Cipro, Francia, Germania, Grecia, Lussemburgo) che la stampa russa ha definito con realismo i lobbisti di Mosca.( 9 ) Durante il conflitto russogeorgiano dell agosto 2008, l Italia ha sostenuto l azione diplomatica svolta dalla presidenza di turno dell Ue detenuta dal presidente francese Sarkozy che ha mediato fra Georgia e Russia al fine di pervenire all accordo in sei punti del 12 agosto per il cessate il fuoco.( 10 ) L Italia si trova dunque in una posizione privilegiata per svolgere un azione di mediazione a favore di un apertura dell Ue verso la Russia, smussando la posizione dei paesi meno inclini. Se sul piano della high politics le posizioni dei partner europei rimangono distanti, l Italia dovrebbe incoraggiare all interno dell Ue un approccio che muova dalle questioni meno politicizzate secondo il tradizionale metodo funzionalista all integrazione. In particolare, i quaranta gruppi di dialogo bilaterale su temi specifici già avviati fra Commissione Europea e governo russo dovrebbero essere rivitalizzati. Questa cooperazione settoriale, infatti, contribuisce a una graduale europeizzazione, intesa anche come progressiva familiarizzazione con istituzioni, persone e pratiche. La reciproca conoscenza può aiutare anche a dissipare sospetti e paure aprendo nuove possibilità di dialogo su altri fronti. Se la Russia è insofferente rispetto a schemi negoziali e contrattuali rigidi, e non aspira a un approfondimento formalizzato e regolarizzato delle relazioni con l Ue, sembra allora auspicabile percorrere proprio la via della flessibilità delle tematiche.

30 La proiezione esterna - 30 Il programma delle cosiddette road maps per la creazione di quattro spazi comuni (economia, giustizia, ricerca e cultura, sicurezza esterna), su cui nel 2005 era stato raggiunto un accordo fra le parti, potrebbe offrire l opportunità per approfondire la collaborazione.( 11 ) Rispetto alle road maps, la Russia non ha posto resistenza, a patto che si attuino appunto attraverso la convergenza, il dialogo, l armonizzazione e la best practice. Al contrario, la Russia è parsa incline a questa europeizzazione nella misura in cui contribuisca a modernizzare il paese, una priorità anche sotto la presidenza di Medvedev. La socializzazione è uno strumento soft e flessibile, che si presta a successive trasformazioni, ma nei tempi e nei modi più consoni a ciascun paese, senza cioè forzature o imposizioni.( 12 ) È opportuno, peraltro, che la socializzazione sia in armonia con l azione svolta da altre organizzazioni internazionali come l Organizzazione Mondiale del Commercio (Omc) e l Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico (Ocse) di cui la Russia potrebbe a breve diventare parte e che richiedono un consistente adeguamento legislativo. L Italia potrebbe quindi inserirsi come promotrice di una graduale convergenza legislativa anche al di fuori di schemi Ue attraverso: scambi di esperti, best practice e familiarità con esperienze nazionali-europee. Ciò che si dovrebbe realizzare è un sistema di governance per il tramite di norme in cui europeizzazione non equivalga necessariamente a Eu-izzazione. Il nostro paese dovrebbe, infine, promuovere la valorizzazione delle altre organizzazioni di cui la Russia fa parte, tra cui l Organizzazione per la Cooperazione di Shanghai (Sco), che consentirebbe a Bruxelles non solo di acquisire influenza su nuove aree geo-strategiche, ma anche di ampliare le aree di cooperazione con Mosca. 4. La Russia nelle organizzazioni internazionali - La Russia ha una duplice attitudine verso le organizzazioni, a seconda che esse rivestano carattere internazionale o regionale. Nel caso delle organizzazioni internazionali, qualora ne sia già parte (ad esempio l Onu), il paese aspira a giocare un ruolo assertivo sfruttando le eventuali posizioni privilegiate di cui gode (membro permanente del Consiglio di Sicurezza).( 13 ) In generale, dopo il periodo di isolamento e marginalizzazione degli anni 80, obiettivo della Russia è reintegrarsi nel sistema internazionale attraverso la membership nelle organizzazioni in cui sia accolta come equal member (non come junior partner) e possa, pertanto, esercitare una certa influenza sugli affari internazionali. 4.1 La volontà di adesione all Omc e all Ocse - Sulla base della dimensione mercantilistica della propria politica estera, la Russia si è posta come priorità l adesione all Organizzazione Mondiale del Commercio (Omc- Wto) e all Organizzazione per la Cooperazione e Sviluppo Economico (Ocse) allo scopo, altresì, di essere integrata nei mercati mondiali e vedere accrescere gli investimenti diretti dall estero.( 14 )

31 La proiezione esterna L attuale fase congiunturale può essere, pertanto, adatta per coordinare le politiche economiche e commerciali con la Russia su base paritetica, mitigando il concetto di condizionalità al quale Mosca si oppone, ma ottenendone l avvicinamento a pratiche e regole delle economie di mercato. La via preferenziale in questo momento è la creazione di un regime normativo accettato e rispettato dalla Russia. È dunque estremamente importante che la Russia sia ammessa a questi fori, che contribuiscono a promuovere la modernizzazione del paese. Si tratta di una modalità di cooperazione che comporta vantaggi reciproci: l integrazione incrementerà la fiducia nel paese e, di conseguenza, accrescerà il flusso di investimenti esteri di cui la Russia ha un urgente necessità. Un effetto positivo si avrà anche in senso opposto, ossia sugli investimenti russi verso altri paesi che contribuiranno a creare sinergie economiche importanti dalle quali procedere verso una convergenza più strettamente politica.( 15 ) 4.2 I rapporti con la Nato Rimanendo nell ambito della partecipazione della Russia in organizzazioni internazionali, ma spostando l attenzione verso questioni di sicurezza, un analisi va dedicata al Consiglio Nato-Russia (Nato-Russia Council -Nrc) avviato nel In questo settore gli scenari di una collaborazione russo-occidentale sono diminuiti progressivamente, al contrario di quelli economici. L ex presidente Putin ha sempre visto la Nato come uno strumento per la realizzazione degli interessi statunitensi diretti a limitare progressivamente l influenza russa nell area post-sovietica.( 16 ) Di conseguenza, gli allargamenti della Nato erano concepiti come un modo per screditare il potere del Cremlino, la stabilità e la sicurezza nazionale.( 17 ) I rapporti Nato- Russia, pertanto, sono sempre stati condizionati dalla politica interna russa e dalle relazioni Russia-Usa. Oggi le relazioni Nato-Russia sono una delle ragioni dei rapporti mutevoli tra i centri tradizionali del potere mondiale (Usa e Ue) e i poli emergenti (Russia, Cina e India). Dalla capacità dei primi di adeguarsi alle dinamiche geopolitiche internazionali dipenderà la loro sopravvivenza. La ripresa economica ha consentito alla Russia di stringere rapporti solidi e duraturi con alcuni paesi Ue e Nato, valgano gli accordi energetici con l Italia, la Francia, la Germania, l Olanda e, attraverso queste collaborazioni economiche, di guadagnarsi degli alleati europei sui quali fare affidamento per promuovere in un momento successivo le proprie visioni sulla sicurezza.( 18 ) Questo forum di collaborazione, caratterizzato sinora soltanto da tensioni e assenza di fiducia reciproca, dovrebbe quindi in futuro essere upgraded per realizzare pienamente la sua raison d être. Un primo contributo potrebbe essere offerto dai (nuovi) rapporti Russia-Usa con la presidenza di Obama e dalla risposta che l Ue e gli stessi Stati Uniti daranno alla proposta di Medvedev di un patto di sicurezza pan-europeo. Un accoglimento della proposta russa potrebbe reimpostare su un piano diverso i rapporti russo-euroatlantici e diventare l iniziale piattaforma dalla quale i due nemici della guerra fredda possano disegnare la propria sicurezza non più in maniera antagonista bensì collaborativa. Non si tratta di un integrazione della Russia nelle strutture Nato contraria all identità russa e alla sua percezione di essere rinata come una grande potenza dopo

32 La proiezione esterna - 32 l umiliazione degli anni 90 e nemmeno di concedere una sorta di membership, quanto piuttosto di riconoscere a Mosca un potere vero di decision-making nel processo di consultazione effettiva e costruttiva. È difficile immaginare uno scenario nel quale la Russia e la Nato convengano su un agenda comune; allo stesso tempo né la Russia né l Occidente possono disimpegnarsi nel lungo periodo dai loro rapporti bilaterali, in quanto vi sono molte questioni e sfide comuni che esigono la loro cooperazione. Ue, Usa e Russia hanno bisogno l uno dell altro per assicurare la loro stabilità economica e la loro sicurezza. All inizio di marzo il segretario di stato americano Hillary Clinton, appoggiata dal segretario generale dell Alleanza Jaap de Hoop Scheffer, è riuscita ad assicurare il ripristino del lavoro del Nato-Russia Council (da effettuarsi dopo il summit Nato di aprile 2009), sospeso a seguito del conflitto russo-georgiano. Da parte sua, anche la Russia aveva sospeso la collaborazione nel quadro delle operazioni di peacekeeping e dei joint military exercises. Questo atteggiamento (richiamando la dichiarazione del vice presidente americano Joe Biden «it s time to hit the reset button») va letto indubbiamente in chiave positiva, ma non offre ancora una chiara lettura sul suo contenuto.( 19 ) 4.3 La partecipazione della Russia a network regionali nell area eurasiatica e asiatica Dopo la caduta dell Urss, la Russia ha dato vita a un network di organizzazioni operanti nell area eurasiatica e asiatica allo scopo di affermarsi come leader regionale. L istituzionalizzazione dello spazio post-sovietico è stata concepita come un mezzo per sfidare l unipolarismo globale a guida americana.( 20 ) Nel ri-organizzare e consolidare a proprio vantaggio lo spazio post-sovietico (ovvero l area considerata privilegiata dalla dottrina di politica estera russa), Mosca ha cercato di mantenere vivi i legami economici e politici con le repubbliche ex-sovietiche per assicurarsi una stabilità interna ed esterna. In termini economici, gli stati confinanti rappresentano un opportunità e un test per le strategie di penetrazione economica delle società russe nei mercati occidentali. Si inserisce in questa logica la stessa Csi (Comunità di Stati Indipendenti), fondata sull idea di costituire un unico mercato economico mirante a preservare il sistema di relazioni economiche integrate comprese le agevolazioni legate al trasporto di merci e persone che erano alla base dei rapporti economici dell Urss.( 21 ) Tuttavia, la Csi non vanta oggi una coesione interna tale da poter rendere sicuro e reale il ruolo di guida da parte di Mosca.( 22 ) La singolarità della Csi sta nel fatto di essere un fondamentale punto di partenza per ogni progetto d integrazione nella regione.( 23 ) 4.4 La Shanghai Cooperation Organization (Sco) L altra organizzazione regionale, vista in Occidente non senza qualche sospetto, è la Shanghai Cooperation Organization. Essa rappresenta un foro a lungo caratterizzato da tensioni interne che però sono state gradualmente superate (con evidente beneficio per le politiche e la ripresa regionale della Russia). I disaccordi tra Cina e Russia hanno sinora precluso, tuttavia, che l organizzazione definisse agli interlocutori internazio-

33 La proiezione esterna - 33 nali i propri obiettivi e il proprio futuro. Tre sono i principali settori di cooperazione all interno della Sco: politico, economico e militare. In particolare: 1. il settore politico è diretto principalmente a garantire il mantenimento dello status quo nell Asia centrale il quale, da una parte offre stabilità ai regimi locali, mentre dall altra assicura alla Russia l estensione della sua influenza regionale; ( 24 ) 2. il tema dominante nel settore economico è la sicurezza energetica, che vede la Russia impegnata in primo luogo a trovare nuovi mercati per le proprie risorse e assicurarsi il controllo su nuove rotte;( 25 ) 3. il settore militare, infine, che a oggi ha attirato maggiormente l attenzione dell Occidente (alcuni hanno addirittura parlato della Sco come la controparte della Nato in Asia), sembra un ambito poco esplorato. La preoccupazione di provocare un conflitto, laddove gli interessi militari non coincidono del tutto, e l eventuale risposta degli Usa alla costituzione di una cooperazione più formale e istituzionalizzata hanno fatto sì che i membri della Sco escludessero, al momento, di percepire l organizzazione come uno strumento esplicitamente diretto a uno scontro con l Occidente.( 26 ) Da questi tre esempi appare confermata la tesi che le attività della Sco siano basate su un minimo comune denominatore che corrisponde pienamente all interesse di politica interna, regionale e di sicurezza della Russia.( 27 ) L Ue considera la Sco come un fattore che contribuisce al rafforzamento della cooperazione e della sicurezza regionale nell Asia centrale. Infatti, di fronte al rischio di instabilità in Asia centrale con conseguenti ripercussioni sulla sicurezza dell Ue, l azione congiunta di Cina e Russia in seno alla Sco può rivelarsi uno strumento indispensabile per ristabilire la normalità, cosa che da sola l Ue non sarebbe in grado di realizzare. Si comprende che in materia d influenza in Asia centrale Bruxelles non può competere con la Russia, la Cina o con gli Usa. Questo spiega l approccio di basso profilo geopolitico adottato nella regione, con la conseguenza che l area rimane marginale per la politica dell Ue. Un intesa russo-cinese provocherebbe un ulteriore ridimensionamento delle politiche europee. La proposta del presidente Medvedev per un patto pan-europeo di sicurezza, sebbene strumentale per molti versi, ha il pregio di stimolare una riflessione sulla possibilità di un coordinamento nel settore della difesa tra Sco e Nato con poteri e campi d azione ben distinti e prestabiliti dalla quale può nascere una maggiore fiducia e rispetto reciproco anche tra Russia e Nato. 4.5 La posizione dell Ue sulle organizzazioni regionali Le strategie che Bruxelles può attivare nei confronti della Russia come membro di organizzazioni regionali nello spazio post-sovietico passano attraverso una riflessione del ruolo che tale area gioca nella visione russa e per la stessa Ue. È innegabile che la Russia detenga un ruolo di mediazione nei rapporti tra le varie repubbliche ex-sovietiche. Un suo ritiro significherebbe scontri su più fronti tra gli stati in questione, una situazione che metterebbe a repentaglio la capacità dell Ue, ma anche degli stessi Stati Uniti, a stabilizzare l area. Alcuni di questi stati fanno parte della Politica Europea di Vicinato, l indeterminatezza e l inefficacia della quale hanno portato a una

34 La proiezione esterna - 34 quasi subordinazione di questi paesi alla posizione di Mosca. La guerra in Georgia dell agosto 2008, la crisi energetica del gennaio 2009 tra Mosca e Kiev, nonché la crisi globale hanno indotto Bruxelles a ripensare il suo approccio nei confronti dei vicini orientali. Quali allora possono essere i punti di partenza? In primo luogo, va osservato che la definizione dei confini interni dell area, iniziata con il crollo dell URSS, è un processo ancora in corso. Questo offre all Ue l occasione di offrire il suo soft power per la composizione dei conflitti tra i nuovi stati indipendenti, dalla cui risoluzione Bruxelles potrebbe successivamente trarre benefici in termini di partnership economiche ed energetiche. In secondo luogo, la Russia continua a essere priva di una strategia chiara e strutturata verso la regione in esame (probabilmente perché non ancora in grado d investire in un modello duraturo, attrattivo e competitivo d integrazione); ma altrettanto fa l Ue, la quale oscilla tra l appoggio alla politica degli Stati Uniti e un approccio più moderato. In quest area l Ue dovrebbe abbandonare un atteggiamento verso i governi dei paesi della Pev basato esclusivamente sulla promozione della democrazia perché questo comporta un ideologizzazione dei rapporti bilaterali. È incerto, infatti, fino a che punto l introduzione degli standard democratici possa integrare e unificare l area, oltre che stabilizzarla. Questi stati possono essere, invece, uniti da un disegno che: a) porti dei vantaggi reciproci in termini economici; b) garantisca il rispetto per gli interessi di ciascuno; c) sia guidato da un leader (o da un gruppo di leader) ben definito. Gli stati dello spazio post-sovietico dovrebbero essere integrati in una struttura che regoli il loro rapporto con Mosca basandolo sul rispetto reciproco. In terzo luogo, l Ue deve tener conto nelle proprie decisioni verso la Russia del fatto che quest ultima ha bisogno di costruire un certo sostegno pubblico alla propria immagine nell Ue. Essendo, infine, le politiche d integrazione della Russia sviluppate soltanto in due direzioni, quella economica e quella di sicurezza, Bruxelles potrebbe proporsi come artefice di una cooperazione tra Mosca, le repubbliche ex-sovietiche e l Ue comprendente la sfera delle politiche sociali e la cooperazione culturale. Quello invece che l Ue dovrebbe astenersi dal fare nelle sue politiche è: - promuovere cambiamenti di regime per mezzo di rivoluzioni o politiche di isolamento. Le sue azioni devono piuttosto essere rivolte a far superare in questi stati il complesso sovietico. Anche la Russia, peraltro, dovrebbe impegnarsi a ottenere un risultato simile; - introdurre politiche di divisione (che cioè conducano alla formazione di coalizioni e polarizzazioni) tra i diversi stati attraverso rapporti bilaterali, essendo i paesi dell area storicamente troppo interdipendenti. Una simile politica comporterebbe seri rischi per tutte le parti interessate. Bruxelles invece potrebbe promuovere la sua presenza, ad esempio come osservatore, nei network creati dalla Russia aventi a oggetto la cooperazione economica. Questo però deve avvenire con il consenso di Mosca e, possibilmente, in parallelo ai negoziati per il rinnovo dell Accordo di Partenariato e Cooperazione (Apc) con la Russia; - spaccare le organizzazioni regionali tramite le politiche di alleanze (vedi l allargamento della Nato come alternativa alle organizzazioni guidate dalla Russia e in ogni caso isolando quest ultima). Da parte sua, Mosca dovrebbe astenersi dal

35 La proiezione esterna - 35 promuovere strutture in funzione anti-nato perché simili alleanze sarebbero le prime a sgretolarsi se formate con l unico scopo di uno scontro ideologico; - rinunciare all uso della forza. La guerra russo-georgiana ha chiaramente dimostrato come questo metodo sia controproducente e ostacoli la formazione di un clima di fiducia e lo sviluppo di forme più strette di cooperazione. Note 1. Il ministro della Difesa Anatoly Serdyukov ha precisato che, attualmente, soltanto il 10% degli armamenti russi potrebbe essere definito moderno, mentre il numero di nuove armi con cui le Forze armate vengono dotate non riesce a compensare il numero di armi obsolete in uso. Serdyukov ha promesso che, entro il 2015, il 30% degli armamenti sarà modernizzato arrivando al 70% entro il Il ministro ha anche confermato l impegno per un miglioramento delle condizioni salariali dell esercito. Alcuni ambienti militari avevano criticato il ministro Serdyukov per aver modellato la riforma militare secondo uno stile occidentale, e in particolare americano. 2. Dmitrij Medvedev, discorso tenuto alla World Policy Conference, Evian, 8 ottobre, 2008 ( Fu Charles de Gaulle che nel 1959, per la prima volta, ricorse all espressione «un Europa dall Atlantico fino agli Urali». Per il presidente francese l esistenza stessa di questa grande Europa costituiva il limite della creazione del Mercato Comune, proiezione di un Europa geograficamente artificiale. L Europa sedimentata, storica e morale, occupava infatti uno spazio ben più vasto con un confine orientale spostato fino agli Urali a comprendere la Russia. L Europa comprendente la Russia si poneva in contrasto con l atlantismo e la crescente influenza americana in un Europa in cui già era calata la cortina di ferro. Negli anni 80 fu il presidente dell allora Unione Sovietica, Mikhail Gorbachev (Cecoslovacchia, aprile 1987) a proporre un architettura paneuropea che attraverso il superamento delle divisioni, lo smantellamento degli arsenali militari, la cooperazione per la comune risoluzione delle questioni più conflittuali avrebbe dovuto costituire le fondamenta per una «casa comune europea». Secondo Gorbachev l obiettivo era quello di «ristrutturare» l ordine internazionale esistente in Europa, sostituendo il tradizionale equilibrio di potenza con un equilibrio di interessi. Questa visione, seppure volta a superare il clima di confronto che aveva caratterizzato gli anni della guerra fredda, risultò troppo conservatrice in quanto non contemplava lo smantellamento del sistema sovietico. I due poli sarebbero continuati a esistere cooperando. La proposizione di un tale modello di coesistenza collaborativa altro non era che un tentativo di prevenire il processo di autonomia ormai in atto nei paesi dell Europa centrale e orientale. Il 1989 relegò definitivamente la casa comune europea allo status di metafora senza possibilità di trovare concreta attuazione come progetto politico. All indomani del 1989, le élites politiche dei paesi centro-europei tra cui figuravano molti attivisti della dissidenza che avevano fatto parte di movimenti pacifisti e per la promozione dei diritti umani trans-europei auspicavano di poter rivitalizzare la Csce come sistema pan-europeo di sicurezza. Durante gli anni Ottanta, infatti, si era diffusa fra i dissidenti la convinzione che solo il ritiro degli Stati Uniti dall Europa e quello delle truppe sovietiche dall Europa centrale, con la dissoluzione sincrona del Patto di Varsavia e della Nato, avrebbe posto fine alla guerra fredda. In quest ottica, la neutralità appariva un alternativa plausibile alla logica dei blocchi. Successivamente, nei primi anni 90, le nuove democrazie sostennero il rafforzamento della Csce come garanzia di sicurezza, temendo una dura reazione dell Unione Sovietica alla loro progressiva emancipazione. Tuttavia, il fallito colpo di stato a Mosca del 1991 e il riemergere di forze neo-imperialiste indussero i paesi dell Europa centrale a un maggior realismo. La Nato allora fu considerata come l unico baluardo a garanzia dell appena riconquistata sovranità. Del resto gli Stati Uniti e gli altri paesi occidentali non intendevano trasformare la Csce in un organizzazione di sicurezza collettiva. Per la stessa ragione, i paesi dell Europa centrale e la Polonia in particolare, dopo il 1990 si opposero a ogni approfondimento dell organizzazione temendo che questo potesse ostacolare la loro adesione alla Nato. 3. Nel giorno in cui si delineava la vittoria di Barack Obama alla Casa Bianca, il presidente russo Medvedev, nell annuale intervento del capo dello stato davanti al Parlamento federale, ha minacciato il dislocamento di missili tattici Iskander nella regione di Kaliningrad prospettando un contro-scudo in

36 La proiezione esterna - 36 un area strategica tra Germania, Polonia e Lituania, accompagnato da dispositivi elettronici in grado di inserirsi sulle frequenze delle comunicazioni Usa e disturbare il funzionamento dell apparato difensivo. Tale dichiarazione appare bellicosa, ma potrebbe anche essere interpretata come una mossa da parte di Mosca per incrementare il proprio potere negoziale e gettare le basi per un negoziato alla pari con Washington. L iniziativa sembra aver sortito gli effetti sperati dal momento che il presidente degli Stati Uniti avrebbe offerto alla Russia di fermare l installazione nell Europa dell Est del nuovo sistema antimissile in cambio della collaborazione di Mosca a fermare il programma di armamento nucleare iraniano. Il ministro degli Esteri russo, Sergey Lavrov, ha ribadito la disponibilità a ridurre tutti i tipi di vettori nucleari nell ambito di un nuovo trattato sulla limitazione delle armi atomiche che dovrebbe sostituire lo Start I, che scadrà il 5 dicembre Lavrov ha precisato che le limitazioni riguarderebbero non solo le testate schierate operativamente ma anche i missili, i bombardieri e i sottomarini che le trasportano. Durante la conferenza Onu sul disarmo (marzo 2009) Lavrov ha letto un messaggio del presidente Medvedev, centrato proprio sul rilancio del processo globale di disarmo, in cui il presidente russo dice di essere «aperto al dialogo e pronto a negoziare con la nuova amministrazione Usa». Medvedev ha auspicato che il futuro accordo Start I oltre a essere giuridicamente vincolante preveda anche la limitazione non soltanto degli ordigni ma anche dei sistemi di fornitura escludendo la possibilità di dislocare armamenti offensivi strategici al di fuori dei territori nazionali (evidente riferimento allo scudo antimissile in Repubblica Ceca e Polonia). 4. I trattati stipulati durante la guerra fredda hanno progressivamente perso significato e dopo l uscita degli Usa dal Trattato sui missili anti-balistici (e che ha permesso a Washington di situare elementi del proprio programma di difesa anche al di fuori del territorio nazionale), nel dicembre 2007 la Russia ha sospeso la sua membership nel Trattato sulle forze convenzionali in Europa. Il futuro di un altro accordo internazionale, quale quello sulla riduzione delle armi strategiche (Start I) sembra anch esso incerto. 5. Le prime relazioni ufficiali fra Russia e Ue risalgono ai primi anni 90 e si sono sviluppate secondo lo schema tipico degli accordi che normalmente l Ue stabilisce con i paesi terzi. Nel 1993 quando iniziarono i negoziati per l Accordo di Partenariato e Cooperazione (Apc) accordo poi firmato dal presidente Boris Eltsin nel 1994 e seguito da un processo di ratifica che si protrasse per ben tre anni la Russia versava in una profonda crisi economica accompagnata da un complesso processo di transizione e stabilizzazione politica. L Ue offrì sostegno economico, anche come strumento d incentivazione alla democratizzazione e all adeguamento al cosiddetto acquis communautaire. L Ue ha di fatto replicato con la Russia l approccio utilizzato negli accordi di associazione appena conclusi con i paesi dell Europa centrale e orientale (1993). L Apc prevede, infatti, un progressivo adeguamento alla legislazione europea nella prospettiva di giungere alla creazione di un area di libero scambio. L Accordo contempla anche un dialogo politico regolare attraverso forme di co-operazione e consultazione bilaterali. Nel 2004 la Russia ha accettato di estendere l Accordo ai dieci nuovi membri dell Ue e fu stabilito che l APpc avesse durata decennale (fino al dicembre 2007) con la clausola che potesse essere rinnovato di anno in anno automaticamente a meno che le parti non decidessero di recedere. 6. Durante la sua campagna elettorale, il neo-presidente ha infatti più volte denunciato il «nihilismo giuridico» che domina nel suo paese. La modernizzazione della Russia secondo Medvedev passa anche attraverso una maggiore cultura giuridica, legalità e rispetto delle leggi. La democrazia non richiede ulteriori connotazioni: si deve basare sui principi dell economia di mercato, della supremazia del diritto, mentre il governo deve rispondere ai propri cittadini. Un approccio che si basi sul rispetto dello stato di diritto potrebbe avere un riscontro positivo anche presso l opinione pubblica russa sempre meno tollerante verso la corruzione e l esercizio arbitrario del potere da parte dello stato, soprattutto in un periodo di grave crisi finanziaria. 7. Nel gennaio 2007 la Commissione ha proposto un pacchetto di misure per riformare il mercato energetico europeo che richiede la separazione societaria per la generazione e la distribuzione (unbundling). Una clausola vieta il controllo di reti di distribuzione e trasmissione europee a società estere che non seguano le stesse regole e il cui paese non abbia raggiunto un accordo con la Commissione. La clausola è stata rinominata clausola Gazprom perché è subito apparso evidente che prendeva di mira il desiderio di Gazprom di entrare nel mercato della distribuzione in Europa. Mosca si è opposta a queste misure che, di fatto, porrebbero fine al monopolio di Gazprom, la quale sfrutta la propria posizione per acquistare gas a basso costo da altri paesi e rivenderlo a prezzi molto più alti in Europa. La strategia di Gazprom è, al contrario, quella di acquisire ulteriori pipelines all estero per controllare, oltre alla produzione, anche la distribuzione del gas come è avvenuto con Beltransgaz in Bielorussia (che ha dovuto

37 La proiezione esterna - 37 cedere a Gazprom il 50% del controllo della rete di distribuzione del paese attraverso cui vengono rifornite anche Germania, Polonia, e Lituania) o in Serbia, con l acquisizione del controllo della Nis (il monopolio di stato del gas e del petrolio) dove Gazprom ha ottenuto anche l assenso a far passare sul territorio serbo una parte del gasdotto South Stream. Di recente si è avuta da parte di Bruxelles un apertura riguardo alla cosiddetta clausola Gazprom : in seguito alla decisione del 10 ottobre 2008 il mercato energetico Ue sarà infatti aperto per le società estere, Gazprom compresa, che vogliono acquisire quote dei mercati nazionali Ue senza dover effettuare una separazione societaria tra la generazione e la distribuzione del gas. La maggior parte delle compagnie gassifere nazionali si rifornisce da Gazprom. Le compagnie nazionali accettano di vendere parte delle proprie infrastrutture per avere in cambio la partecipazione in alcuni progetti di estrazione di gas o di scoperta di nuovi giacimenti gassiferi in Russia in collaborazione con Gazprom. 8. Prima della dichiarazione d indipendenza del Kosovo, Mosca aveva esplicitamente affermato che un simile precedente avrebbe potuto indurla a riconoscere Abkhazia e Ossetia meridionale, come poi è effettivamente avvenuto nell agosto Queste due entità, del resto, avevano già più volte avanzato tale richiesta a Mosca, mostrandosi anche favorevoli a entrare a far parte della Federazione. La Russia è costituita da una pluralità di soggetti, molti di carattere etno-territoriale; alcuni di questi nutrono in varia misura ambizioni secessioniste (ad esempio, la Cecenia); da questo punto di vista, si capisce l opposizione di Mosca verso precedenti suscettibili di riaprire la questione delle frontiere internazionalmente riconosciute. 9 L «Izvestia» ha pubblicato nel settembre scorso una carta geografica in cui gli stati membri dell Ue sono classificati secondo quattro categorie sulla base della dicotomia ostilità/amicizia nei confronti di Mosca. Le altre categorie sono: i centristi (Austria, Bulgaria, Finlandia, Irlanda, Paesi Bassi, Slovenia, Spagna, Slovacchia); i critici moderati (Repubblica Ceca, Romania, Ungheria); i critici virulenti (Gran Bretagna, Polonia, Paesi baltici, Svezia). Anche nella classificazione proposta da Mark Leonard e Nicu Popescu, che individua cinque categorie, l Italia rientra fra i partner strategici (insieme a Francia, Germania e Spagna). Le altre categorie sono: i Cavalli di Troia (Cipro e Grecia); i pragmatici amichevoli (Austria, Belgio, Bulgaria, Finlandia, Lussemburgo, Malta, Portogallo, Slovacchia, Slovenia, Ungheria); i pragmatici freddi (Danimarca, Estonia, Irlanda, Lettonia, Olanda, Regno Unito, Repubblica Ceca, Romania, Svezia); i nuovi combattenti (Lituania e Polonia). Si veda M. Leonard, N. Popescu, A Power Audit of EU-Russia Relations, in «European Council on Foreign Relations», novembre 2007 ( ecfr.eu). 10. Italia e Francia sono anche state in sintonia nel rifiutare la convocazione di una riunione d emergenza dei capi di stato o di governo, o almeno dei ministri degli Esteri dell Ue, come invocato da Lettonia, Polonia, Repubblica Ceca e Svezia e nel respingere l applicazione di sanzioni nei confronti di Mosca. L Italia si è alla fine allineata alla decisione del Consiglio Europeo straordinario (1 settembre 2008) che ha definito la reazione russa in Georgia sproporzionata e ha fermamente condannato il riconoscimento unilaterale dell indipendenza di Abkhazia e Ossetia del Sud da parte della Russia. L Italia ha caldeggiato la proposta lanciata dal ministro degli Esteri tedesco Frank-Walter Steinmeier, in occasione del Consiglio informale di Avignone del settembre scorso, di avviare un inchiesta internazionale (contrari, invece, Paesi baltici, Polonia e Svezia) per far luce su tutte le fasi del conflitto. L'Italia inoltre sostiene e contribuisce (con un contingente di quaranta osservatori, trentasei militari e quattro civili) alla missione civile di osservazione in Georgia stabilita dall Ue European Union Monitoring Mission (Eumm) il cui fine è monitorare il rispetto del piano di pace Medvedev-Sarkozy. 11. Anche se pochi sono i progetti concreti previsti, sono state incluse misure per facilitare il commercio, gli investimenti e aiutare la Russia a convergere su norme regolamentari e standard dell Ue. La convergenza potrebbe applicarsi, ad esempio, al settore delle telecomunicazioni, a quello automobilistico, dei prodotti farmaceutici e agli appalti pubblici; sempre muovendo dalla esperienza europea, potrebbe essere avviato un dialogo sui diritti della proprietà intellettuale; sull armonizzazione della legislazione sulla concorrenza, ecc. 12. In proposito, si potrebbero citare alcuni esempi positivi come l adozione della politica della protezione dei consumatori frutto di un progetto finanziato dall Ue che ha permesso a esperti provenienti dai paesi dell Europa occidentale e orientale di incontrarsi e discutere in un ambiente non politicizzato. Per l adozione della legge federale per la protezione della concorrenza è stato, invece, spontaneamente seguito il modello predominante nell Ue. Ancora, all interno del Consiglio Permanente del Partenariato

38 La proiezione esterna - 38 le parti si sono impegnate a migliorare l efficienza energetica e a promuovere il risparmio energetico anche attraverso il confronto della legislazione e dei regolamenti sul tema. 13. Negli anni 90 la debolezza economica e politica della Russia l hanno spinta a considerare la sua membership in organizzazioni internazionali (e soprattutto quella nell Onu) come l unica arma a disposizione per difendere gli interessi nazionali e lo status di potenza. Da qui deriva il persistente sostegno nella politica estera della Russia all Onu come il forum più importante per il sistema internazionale. 14. Il lavoro preparatorio all adesione a questi forum ha obbligato la Russia a ricostruire rapporti prima competitivi su una base più cooperativa e a doversi gradualmente adeguare all acquis legislativo delle organizzazioni in questione. Infatti, molti analisti mettono in evidenza come i negoziati dell ultimo periodo siano stati incentrati più su questioni politiche, alludendo al processo di convergenza della Russia verso gli standard occidentali che non su argomenti di carattere prettamente economico. Si è osservata una spaccatura tra le società russe private che spingono verso una maggiore integrazione del loro paese nei mercati internazionali e i relativi timori del Cremlino che alcune industrie nazionali, quali quella agricola e manifatturiera, possano perdere la loro competitività qualora le misure protezionistiche e le barriere tariffarie per i prodotti esteri, tuttora presenti in Russia, dovessero essere abolite a seguito di tale integrazione. L attuale situazione di crisi economica non facilita l abbandono di politiche protettive, almeno finché non si vi siano segnali di ripresa. 15. Un esempio eloquente della volontà della Russia di migliorare il clima di collaborazione economica internazionale è l istituzione, nel febbraio 2008, del Consiglio internazionale per la cooperazione e gli investimenti allo scopo di sovrintendere le attività di società russe e straniere operanti sul mercato domestico e potenziare le opportunità di condurre affari in Russia (si noti che nel Consiglio direttivo vi siedono il presidente della Camera di Commercio americana in Russia, rappresentanti di gruppi commerciale leader nell Ue, nonché rappresentanti di società dell Asia e del Pacifico). 16. Si badi che prima di Putin, Eltsin aveva auspicato che un giorno la Russia potesse entrare a far parte della Nato perché considerava una politica d integrazione e cooperazione come un vantaggio per il suo paese. Considerando i mutamenti fondamentali sulla scena geopolitica degli ultimi anni, oggi Putin e Medvedev sembrano poco inclini a fare concessioni relative alla sicurezza della Russia simili a quelle fatte da Gorbachev ed Eltsin. 17. Ad esempio, alcuni stati dell Europa centro-orientale facenti parte dell ex blocco sovietico sono entrati nell Alleanza al fine anche di sfidare Mosca su precise (e a volte futili) questioni, consapevoli della presenza alle loro spalle di un organismo che impone agli altri membri obblighi di assistenza in caso di aggressione. 18. L ultimo summit della Nato (Bucarest 2008) ha rivelato proprio questa strategia con il risultato di minare per la prima volta la credibilità dell Alleanza. Consapevole di possedere la carta vincente del XXI secolo cioè immense risorse di idrocarburi e allo stesso tempo consapevole della debolezza militare (stato obsoleto delle armi russe e urgenza di modernizzare, riformare e investire nelle strutture militari) rispetto agli Usa, la Russia è riuscita a ottenere dei crediti dai suoi partner europei necessari per la sua sicurezza nazionale limitando così le future azioni della Nato. 19. Il futuro del Consiglio nel breve termine rimane sempre nell ambito di una collaborazione consultiva su temi di comune interesse quali la discussione della proposta del presidente russo sulla futura architettura di sicurezza europea o anche la sicurezza energetica a patto che nel caso di quest ultima ciò non divenga un modo per l Occidente di imporre un certo grado di controllo sull asset più importante della crescita russa, gli idrocarburi. In altri termini, che il Cnr non si trasformi in un foro dove una maggiore interdipendenza comporterà una maggiore limitazione dell influenza della Russia su questioni/regioni che Mosca considera vitali per la sua politica. In ogni caso è auspicabile che i membri Ue prendano maggiori iniziative e agiscano da mediatori tra Russia e Usa su temi che toccano in primo piano la loro sicurezza per rilanciare la reciproca fiducia. 20. In termini di sicurezza le repubbliche ex-sovietiche erano e sono tuttora per la Russia una continuazione congenita delle sue infrastrutture e strutture militari; il suo status di potenza mondiale è strettamente collegato a quest area circostante, la quale costituisce anche lo spazio della sua rivincita internazionale. Mosca ha quindi promosso la creazione di organizzazioni che comprendono paesi che sostengono politicamente la sua influenza, quali la Comunità degli Stati Indipendenti (Csi), la Comunità Economica Eurasiatica (EurAsEC), e l Organizzazione del Trattato di Sicurezza Collettiva (Csto). A questa mossa tuttavia si sono opposti paesi che fondando l organizzazione Guam (Georgia, Ucraina, Azerbaigian,

39 La proiezione esterna - 39 Moldova) hanno cercato di contrastare l influenza russa nell area. A completare il quadro negli anni si sono aggiunte altre organizzazioni: la Cooperazione economica del Mar Nero (Bsec) che ha lo scopo di accrescere la stabilità e l integrazione nella regione del mar Nero (fra i cui membri figurano gli stati Guam) e il gruppo dei cinque paesi litoranei del Mar Caspio (Azerbaigian, Kazakistan, Russia, Turkmenistan e Iran) i quali, oltre a voler una regolamentazione sull uso delle risorse del Mar Caspio, si propongono di preservare la sicurezza regionale. Non si può omettere di menzionare anche l Organizzazione di Cooperazione di Shanghai (Sco) di cui fanno parte Kazakistan, Kirghizistan, Russia, Tagikistan e Uzbekistan e Cina, oltre ai paesi osservatori: India, Iran, Mongolia e Pakistan. 21. Tale organizzazione, quindi, avrebbe garantito la preservazione del precedente rapporto di cooperazione tra gli stati, permettendo inoltre a Mosca di non perdere contatto con gli oltre 25 milioni di russi che, dopo la caduta dell Urss, si sono trovati in stati stranieri. Dal punto di vista strategico, invece, la Csi garantiva alla Russia accesso alle vie marittime, ai porti e alle risorse naturali dei nuovi stati indipendenti, disinnescando di fatto il pericolo che questi potessero cercare sostegno presso altre potenze. Inoltre, con la Csi la Russia faceva sì che le linee di difesa nazionale restassero fuori dai confini propriamente russi, garantendo una fascia di sicurezza entro il territorio dei vecchi stati sovietici. 22. Il forum è caratterizzato da una spaccatura, ormai cristallizzata e ripresentatasi dopo l agosto 2008, che vede i membri Guam dichiaratamente contrari alle politiche della Russia e propensi a uscire dall organizzazione. In questo contesto gli sforzi di Mosca sono concentrati a difendere la sua alleanza con gli stati dell Asia centrale, importanti per le sue politiche energetiche ma anche geopolitiche, configurandosi come una sorta di leva contro la presenza occidentale nell area. Il ritiro della Georgia dalla Csi potrebbe migliorare le condizioni per rendere l organizzazione più unita ed efficiente, ma rischierebbe di confondere gli altri membri sul come instaurare le future relazioni con la Russia, soprattutto considerando la reazione di Mosca nel conflitto armato nell agosto 2008 e la sua posizione assertiva nell area. 23. È stata proprio la Csi a dare origine alla Csto e all EurAsEC, il cui potenziale non è stato ancora interamente esplorato a causa della contrapposizione ideologica all Occidente, dell ineguale livello di sviluppo dei singoli sistemi politici degli stati membri, del fenomeno della corruzione e delle lotte intestine per il potere che non permettono un evoluzione verso istituzioni sopranazionali come quelle dell Ue. 24. Si veda ad esempio l ostilità degli stati membri verso il concetto occidentale di democrazia e la relativa difesa della possibilità che esistano forme diverse di democrazia. In questo senso in prospettiva la Sco si configurerebbe come un foro per respingere le politiche occidentali e trovare una legittimazione e sostenibilità delle politiche interne dei membri. La Sco, inoltre, rappresenta una piattaforma dalla quale combattere la minaccia dell estremismo religioso e del separatismo nazionale (secondo lo statuto della Sco il diritto alla secessione non è riconosciuto), due fenomeni che minano seriamente il sostegno ai governi nazionali e che sono spesso ricollegati a tentativi d ingerenza occidentale. 25. Tuttavia, la collaborazione economica all interno della Sco è resa incerta dalla persistenza di problemi quali la presenza di barriere al commercio e altre misure protezionistiche nazionali, nonché dall approccio intransigente della Cina nella difesa dei propri interessi commerciali ignorando quelli degli altri membri Sco. La cooperazione economica offrirebbe all Ue uno spazio, benché limitato, di inserirsi con investimenti per sostenere la modernizzazione di infrastrutture di cui necessitano tutti i membri Sco. 26. Inoltre, cinque dei sette membri della Csto (l altra organizzazione nello spazio post-sovietico che si prefigge di creare un sistema di sicurezza collettiva e che condivide gli obiettivi della Sco della lotta al terrorismo, al traffico di stupefacenti e armi) sono membri della Sco. La coincidenza di scopi tra le due però non rende plausibile l ipotesi di un assimilazione della Csto nella Sco. Bisogna notare che la cooperazione militare tra Cina e Russia si sviluppa su base esclusivamente bilaterale e non in seno alla Sco. I due paesi hanno promosso, seppure senza significativi sviluppi, l elaborazione di dottrine militari comuni, che non hanno alcun legame con i paesi dell Asia centrale. Questo si spiega con l aspirazione di Cina e Russia di manifestare davanti agli altri membri Sco una capacità di affrontare le minacce alla sicurezza nazionale dei paesi della regione senza che questi ultimi debbano far ricorso a forze militari esterne. 27. Il suo ruolo dominante le assicura, da una parte un potere forte nel decision-making, dall altra non esige dei sacrifici quali gli obblighi derivanti dal rispetto delle decisioni di un autorità sopranazionale con la relativa rinuncia a una parte della propria sovranità, sul modello Ue ai quali essa non è pronta. Inoltre, diventa evidente che una maggiore pressione da parte dell Occidente sul processo di democratizzazione dei paesi dell Asia centrale aumenterebbe la coesione dei membri Sco sugli obiettivi politici del foro e su una futura cooperazione più forte (al contrario, un relativo disinteresse di Usa e Ue verso la regione potrebbe allentare questi legami e rendere i membri più favorevoli al dialogo).

40 Approfondimenti

41 Approfondimenti La transizione verso la democrazia Il processo di transizione verso la democrazia che ha coinvolto la Russia a partire dagli anni della perestroyka, e poi con maggiore forza in seguito al crollo dell Unione Sovietica, non è stato senza ripercussioni sulla società russa. Alcune analisi tendono a interpretare tale processo solo come un operazione di facciata, che non ha intaccato strutture, tradizioni, modalità d azione, mentalità politiche e forme di potere formatesi durante il periodo sovietico. Non si deve certo andare alla ricerca di impropri confronti con i sistemi e le culture politiche del mondo occidentale, per comprendere quanto è avvenuto e sta avvenendo in Russia in questi ultimi due decenni. In realtà, non sono poche le dinamiche di trasformazione innescate dall itinerario percorso. Hanno preso avvio processi di rinnovamento che intervengono su strutture profonde dei meccanismi sociali, delle elaborazioni culturali, delle forme e delle pratiche della politica, le cui conseguenze si potranno manifestare con tutta la loro evidenza nel medio-lungo periodo. La comparsa di uno spazio di dibattito pubblico, sebbene sottoposto a evidenti limitazioni, costituisce un elemento di novità non indifferente per una società che ha conosciuto, solo per brevi periodi e perlopiù in passaggi turbolenti della sua storia, un tale fenomeno. Non sono da sottovalutare nemmeno le modalità con cui è avvenuta la successione ai vertici del potere, sia nell avvicendamento tra Eltsin e Putin che in quello tra Putin e Medvedev, pur con procedure di designazione insolite per gli standard occidentali. Infatti, la decisione dei presidenti russi di rispettare i termini del loro mandato e le procedure elettorali senza provocare eccessive turbolenze del sistema, ha consolidato un attitudine al rispetto di un quadro di legalità costituzionale per l avvicendamento al potere, oltre ad avere contribuito alla stabilità dell intero ordinamento istituzionale. In questi anni si è assistito anche all avvio di un processo di formazione della società civile, per molti versi ancora fragile, ma che ha favorito la configurazione di una sua articolazione interna non priva di espressioni significative, dai media alle realtà associative, dai gruppi d interesse alle organizzazioni religiose. Infine, un non irrilevante fattore di trasformazione è l introduzione, anche se perlopiù allo stato iniziale e con notevoli contraddizioni, di pratiche di umanizzazione, basate sul rispetto della persona, nella legislazione, nella pratica amministrativa, nell esercizio del potere, nel Welfare, nella cultura sociale e nella mentalità collettiva. Tuttavia, tale processo di transizione si è realizzato, nel corso degli anni 90, in un contesto di crisi profonda dello stato: crisi di natura strutturale, funzionale, ideologica. In questo quadro, peraltro caratterizzato dai costi sociali del passaggio all economia di mercato, sono venute meno o si sono fortemente indebolite funzioni fondamentali dello stato: la sanità, l istruzione, la previdenza, i trasporti, solo per citarne alcune. Tali fenomeni hanno avuto conseguenze fortemente negative sul vissuto quotidiano di milioni di russi, con il risultato di condurre molti di loro sotto la soglia minima della povertà e di rendere le condizioni materiali di vita ancora più difficili. La debolezza e l assenza dello stato hanno spesso provocato una degenerazione dei fenomeni di trasformazione della società: si pensi solo allo spazio occupato nel corso degli anni 90 dalle varie forme di criminalità organizzata o ai non limpidi processi di privatizzazione dell economia. È senza dubbio cresciuto in quegli anni il tasso di violenza nella società russa e questo, associato ai fenomeni accennati, ha contribuito a generare la percezione di caos che si è progressivamente affermata come prevalente nell opinione pubblica.

42 Approfondimenti - 42 La società russa è dunque arrivata alla fine degli anni 90 disillusa nei confronti della democrazia. Democrazia e tracollo dello Stato, con tutte le conseguenze che ne sono derivate, sono diventati un sinonimo. Il logoramento a cui è stato sottoposto il concetto di democrazia ha condotto a un suo discredito nell opinione pubblica: «per la maggior parte della popolazione russa, come rivelano i sondaggi, la parola democrazia è sinonimo di rovina e furto organizzato, condotto sotto lo slogan delle privatizzazioni negli anni della presidenza di Boris Eltsin», ha scritto un osservatore russo. È un dato acquisito la diffusione nell opinione pubblica di una radicata delusione nei confronti del principio democratico, provocata dall inefficienza degli istituti democratici formatisi in quegli anni. A tali elementi di analisi occorre aggiungere che l uso della democrazia come strumento geopolitico a torto o a ragione individuato dai russi come uno degli elementi della politica occidentale ha favorito tale processo. Le rivoluzioni colorate in Ucraina e in Georgia sono state accolte dalla società russa come manifestazioni di tale utilizzo della democrazia. L esito non confortante dal punto di vista degli standard di democrazia dei processi politici nei due paesi ha confermato tale percezione. L obiettivo dell integrazione della Russia nell Occidente è stato perseguito dagli Stati Uniti e dall Europa con la convinzione che, da parte russa, si accettasse senza riserve il modello culturale e politico occidentale. L Occidente doveva svolgere in Russia la sua missione civilizzatrice per eccellenza: educare un popolo e una società che avevano difeso orgogliosamente per secoli la loro diversità e autonomia a un nuovo modello culturale. Tuttavia, non si può ignorare il peso della tradizione russa di cultura politica, modellata sulle forme che storicamente ha assunto il potere e sulle modalità del suo rapporto con la società. Un processo di democratizzazione non può fare i conti con tale eredità del passato in una prospettiva unicamente liquidatoria. Un tale approccio si rivela il più delle volte destinato al fallimento. La storia e la tradizione di cultura politica della Russia non solo hanno formato una scuola di pensiero, ma anche, e forse soprattutto, hanno modellato nell universo culturale dei russi una mentalità, una sensibilità culturale e politica, un modo di guardare al potere e di considerarne i rapporti con la società. Una delle cause del fallimento della politica liberale negli anni di Eltsin è forse da rintracciare anche nell attitudine a considerare la società russa, dopo il disastro dell esperimento comunista, come tabula rasa dal punto di vista della cultura politica. Alla Russia post-sovietica si sono applicati modelli politici di matrice occidentale, sfornati da laboratori di pensiero politologico o sociologico, senza un adeguata considerazione dello spessore storico e culturale della realtà russa, che rifiuta nel profondo un destino di omologazione a modelli culturali e politici estranei. Vi è una tradizione di cultura politica russa di segno conservatore che, a partire dalla fine degli anni 90, ha soppiantato il liberalismo come registro dominante della riflessione politica e delle forme di gestione del potere. Lo statalismo, il comunitarismo, il sovranismo, il tradizionalismo religioso, il messianismo a tinte escatologiche, sono alcuni dei principali assi di riferimento del conservatorismo russo, che hanno informato la cultura politica di questo primo decennio del XXI secolo. La formula della democrazia sovrana, coniata da Vladislav Surkov, ideologo del Cremlino negli anni di Putin (non è ancora chiaro se questo suo ruolo si confermi con la presidenza di Medvedev), è espressiva di un ambizione a elaborare e realizzare un proprio modello di sistema politico. La Russia ha compiuto una scelta sovranista in tutti i campi. Tale opzione ha ripercussioni anche sulle concezioni politiche e sulle

43 Approfondimenti - 43 forme di strutturazione del sistema politico: i loro fondamenti devono essere russi. Emerge una visione in cui prevalgono le esigenze dell esercizio del potere, identificato con un vertice personalizzato (la verticale del potere), e il ruolo delle élite, piuttosto che il rispetto delle procedure e il protagonismo dei cittadini. La concezione dei diritti dell uomo è considerata nel mondo russo quale pilastro dell architettura ideologica dei progetti di egemonia culturale che attraversano i fenomeni della globalizzazione. È diffusa la percezione che il richiamo al rispetto dei diritti dell uomo sia un arma ideologica utilizzata con finalità di carattere geopolitico da parte dell Occidente. Le componenti più avvertite della società comprendono l esigenza di non indulgere in un atteggiamento diffuso in settori consistenti dell opinione pubblica di rigetto del tema, ma di coniugare una ragionevole assimilazione della cultura dei diritti dell uomo con i simboli e i valori dell universo culturale russo. Nel dibattito culturale l elaborazione più autorevole e compiuta di una visione originale sul tema dei diritti umani è provenuta dalla Chiesa ortodossa, che in questi anni si è qualificata come uno dei protagonisti della società russa. Con un documento ufficiale approvato da una delle sue massime istanze di governo, il concilio episcopale, la Chiesa ha voluto affermare che fosse necessaria una rielaborazione russa della concezione dei diritti umani, maturata in un contesto culturale esclusivamente occidentale. La tradizione culturale russa, di cui l ortodossia si qualifica come una delle componenti fondamentali, rivendica la legittimità di un proprio contributo volto alla formazione di una nuova visione dei diritti umani, che sappia contemperare le esigenze di difesa dei diritti dell uomo con quelle del rispetto dei valori delle tradizioni religiose. È stato l allora metropolita di Smolensk e Kaliningrad Kirill, eletto nel mese di gennaio 2009 patriarca di Mosca e tutte le Russie, il principale artefice di tale elaborazione di pensiero. L obiettivo non è stato quello di negare il valore dei diritti dell uomo, grazie alla cui difesa la Chiesa ortodossa si è potuta liberare dall oppressione del regime comunista. A essere messa in discussione è stata l interpretazione corrente dei diritti dell uomo da parte della cultura occidentale di stampo liberale, insieme alla pretesa di farne una concezione di indiscutibile valore universale. In altre parole, viene contestato il proposito d imporre un sistema di pensiero e di standard elaborato all interno della cultura occidentale come norma a livello mondiale. L esigenza di cui l ortodossia russa vuole farsi interprete è di coniugare la concezione dei diritti e della libertà dell uomo con un rinnovato senso della responsabilità morale, radicato nel patrimonio di valori tradizionali formato dalle fedi religiose. La decisione di mettere in discussione almeno nelle forme che essa ha assunto la concezione che sembra essere il fondamento del sistema di valori della cultura occidentale, risponde all obiettivo di affermare il diritto alla pari dignità di visioni del mondo altre da quella che si vuole imporre come dominante. Non si intende negare che i diritti dell uomo siano un valore, ma si vuole affermare che esistono anche altri valori, che non possono essere considerati secondari né tanto meno ignorati. 1.1 Quale approccio per l Occidente? Negli ultimi anni si sono confrontate due linee di pensiero in merito alla politica che l Occidente deve applicare nei confronti della Russia. Da una parte vi sono coloro che continuano a porre il problema della democratizzazione come il metro di misura

44 Approfondimenti - 44 delle relazioni con Mosca e spingono per un atteggiamento maggiormente intransigente nei confronti del Cremlino, a fronte di un progressivo allontanarsi del regime russo dagli standard dei sistemi politici occidentali. Dall altra, si è consolidata la posizione di chi ritiene impossibile riuscire a guidare dall esterno lo sviluppo interno della Russia e indica la via della Realpolitik come quella più idonea a stabilire relazioni vantaggiose per l Occidente. L opzione russa è oggi per la sovranità. Da parte occidentale non conviene ignorare le richieste russe e considerarle secondo giudizi stereotipati. La Russia è un paese troppo importante, per la sua valenza strategica, geopolitica, geoeconomica. La via più opportuna sembrerebbe quella di trattare con la Russia accettando il metodo che essa propone: ottenere un accettabile compromesso, senza indulgere in posizioni di principio. Infatti, come ha osservato un analista russo, «le prediche pubbliche dirette alla Russia dimostrano solo la piena incapacità dei politici americani e dell Unione Europea d influire sulla situazione nel paese e danno ai funzionari russi il pretesto di raffigurare queste proteste, perfino quelle fondate, come vuota retorica, concepita per il pubblico occidentale». Forme di pedagogia pubblica, tese a favorire la democratizzazione, operate da soggetti occidentali statali o non governativi, sono tentativi velleitari d influire sulla realtà russa, mentre non fanno altro che suscitare una reazione opposta, stimolando orgoglio e diffidenza verso i valori democratici. Analogamente, le critiche di non rispettare le norme dei sistemi democratici, che da Occidente vengono rivolte pubblicamente al potere politico russo sebbene a volte giustificate non contribuiscono all effettiva democratizzazione della società e del sistema politico. Un approccio alla transizione democratica fondato sulla logica degli standard non sembra essere destinato a grande successo. L applicazione del modello occidentale si scontra con un itinerario storico differente. Si pensi solo alla mancanza di due presupposti fondamentali nei processi di democratizzazione dei sistemi politici occidentali, almeno nella sua variante europea: la secolarizzazione e la formazione dello stato nazione. La storia, la cultura e le forme giuridiche dei rapporti tra stato e chiesa si sono sviluppate in Russia sulla base di un paradigma differente da quello occidentale. È il modello bizantino della sinfonia dei due poteri a costituire l archetipo delle relazioni tra chiesa e stato, in un contesto di stretta unione tra le due istituzioni. Il quadro che ne deriva è sostanzialmente differente da quello della cultura europea occidentale dove il principio della libertas ecclesiae ha affermato il valore dell indipendenza della Chiesa dallo stato, quindi della distinzione tra le due istituzioni, presupposto necessario della laicità dello stato e della secolarizzazione della vita pubblica. D altro canto la Russia, almeno a partire dal XVI secolo, si è costituita come impero. Per usare un ossimoro, la sua identità geopolitica è quella di una nazione impero. Infatti la dimensione imperiale costituisce un tratto costitutivo della realtà russa anche nel presente. Le sue caratteristiche qualificanti sono la capacità di misurarsi con il governo di un grande spazio e di una società plurietnica, plurireligiosa, pluriculturale e il senso di una propria missione di carattere universale. La Russia non è mai stata uno Stato nazione e non sembra destinata a esserlo. Anzi è più verosimile sostenere che la Russia o sarà un impero, oppure non sarà più ciò che nella storia abbiamo conosciuto come tale. Sarà dell altro. Come ritenere possibile l applicazione senza mediazioni di modelli culturali e politici che sono maturati attraverso itinerari storici così differenti? Appare, invece, come maggiormente densa di prospettive un attitudine volta a uno sforzo di creatività intellettuale che sappia pensare a forme e modi nuovi at-

45 Approfondimenti - 45 traverso i quali coniugare lo spirito e le pratiche della democrazia con le esigenze di un esercizio autorevole (autoritario?) e forte del potere. Quest ultimo tratto, infatti, costituisce un attributo imprescindibile per un regime politico che voglia misurarsi con il governo effettivo ed efficace della Russia. La vera sfida dei rapporti tra Occidente e Russia, anche per quanto riguarda la transizione alla democrazia, consiste nel riconoscimento e nell accettazione dell alterità della Russia. Le politiche occidentali nei confronti della Russia e le analisi che della sua realtà vengono compiute mostrano sovente un deficit di conoscenza, di spessore storico, di capacità di distinguere e discernere l alterità. L alterità russa all Europa occidentale è un dato da cui non si può prescindere per una comprensione adeguata dei rapporti tra Russia e Occidente. È un dato della coscienza dei russi sul loro paese: la Russia non è una parte, ma un eguale dell Europa, con elementi comuni a essa, ma anche con sue caratteristiche specifiche. L aspirazione a che la Russia diventi un paese normale, un paese europeo, cioè in ultima analisi che si occidentalizzi, si è presentata regolarmente nella storia europea e continua a influenzare analisi, approcci, politiche, provocando non di rado illusioni ottiche nella comprensione del mondo russo e nell elaborazione delle politiche. Quella russa è l alterità difficile da accettare di un consanguineo, sovente ritenuta un anomalia da correggere. L applicazione all universo russo di parametri culturali, categorie ermeneutiche e chiavi di lettura elaborati e calibrati sulle misure delle società occidentali con il loro patrimonio di vicende storiche e sistemi culturali non può, infatti, che generare illusioni e deformazioni prospettiche, che conducono a cortocircuiti culturali e politici. Su tali fondamenti è difficile riuscire a mettere a punto politiche in grado di dare risultati. Infatti la sfida che l Occidente si trova a dovere affrontare non è di attivare un processo di omologazione russa a standard, procedure e modelli propri dei sistemi occidentali. Tale approccio conduce a risultati effimeri, a una sorta di mascheramento della realtà russa. L obiettivo da perseguire è quello di costruire un terreno culturale condiviso, che passa attraverso una necessaria declinazione al plurale dei modelli culturali, e anche politici. Per riuscire in tale intento è necessario assumere l abito di chi tratta la Russia come un interlocutore alla pari, con il quale elaborare strategie di cooperazione, di partenariato, di reciproca integrazione. Se il presupposto è quello del convincimento di una necessaria omologazione agli standard occidentali, di una sua normalizzazione, con la conseguente instaurazione di un rapporto da docenteverificatore a scolaro, l obiettivo di favorire una transizione verso la democrazia sarà inevitabilmente destinato ad allontanarsi. 1.2 Quali implicazioni di policy? Quali policies adottare sui temi connessi alla transizione verso la democrazia? L esperienza ventennale di una politica sostanzialmente orientata all occidentalizzazione della Russia induce a ritenere che tale approccio non sia quello giusto. Infatti, una politica predicatoria, accompagnata dall introduzione di sanzioni o surrogati di esse per punire la violazione degli standard e, d altra parte, basata sulla sostanziale esclusione della Russia dal mondo occidentale, non può essere praticata, pena un progressivo allontanamento dall Europa e dai suoi modelli anche politici. Una politica fondata invece su una stretta partnership tra Europa e Russia e su una mutua

46 Approfondimenti - 46 integrazione nel rispetto delle sovranità, può supportare policies che nella cooperazione e nel dialogo fanno della contaminazione necessariamente reciproca lo strumento efficace per aiutare la Russia a declinare il proprio bagaglio culturale secondo le esigenze di una società complessa quale quella moderna e a maturare forme originali di democratizzazione della società e del sistema politico. Il coinvolgimento della Russia nel Consiglio d Europa, con la sua piena adesione, ha condotto Mosca ad accettare, quanto meno sotto la forma di una commutazione delle pene e di una sospensione delle condanne anche se non ancora come abolizione dell istituto giuridico, il rifiuto della pena di morte; una condizione accettata da Mosca nel quadro di un pieno coinvolgimento in un istituzione sovranazionale con uno status alla pari di quello di tutti gli altri soggetti. Di tutt altro effetto i cicli di lezioni impartite a Mosca nel quadro delle relazioni bilaterali tra Unione Europea e Federazione Russa. Cercare di convertire la Russia al pluralismo e al liberalismo non fa che provocare reazioni infiammate a Mosca e aspettative irrealistiche nelle capitali d Europa. I tentativi di Stati o istituzioni sovranazionali od organizzazioni non governative di dare lezioni a Mosca sugli standard di democrazia, sul rispetto dei diritti umani, sui principi del liberalismo, sono sostanzialmente controproducenti. La via da percorrere deve essere quella del confronto dialogico con l altro, che può anche presentare aspetti conflittuali e momenti di dissenso, ma che nel quadro di un confronto tra soggetti che si riconoscono reciprocamente con uno status di parità non tende all omologazione dell interlocutore al sistema culturale e politico di cui si è portatori. Le incertezze del quadro generale economico e sociale sia a livello internazionale che nel contesto russo, originate dalla crisi in corso, inducono a ritenere che nell immediato futuro possano presentarsi elementi d instabilità nelle dinamiche sociali della Federazione Russa. La crisi avrà costi sociali piuttosto alti, con un notevole incremento della disoccupazione. Il sistema politico dovrà con tutta probabilità sostenere l onda d urto di proteste di carattere sociale, le quali potrebbero avere conseguenze anche sul processo di transizione verso la democrazia. La diarchia di poteri che caratterizza l attuale struttura politica russa con un primo ministro forte accanto al presidente se può costituire un elemento di potenziamento del sistema di fronte alle minacce della crisi, può rappresentare anche un fattore di difficoltà nella gestione unitaria delle politiche anticrisi e nell individuazione di vie d uscita in passaggi di particolare difficoltà. Occorre tuttavia rilevare che una crisi politica innescata dalle perturbazioni economico-sociali tale da condurre a un forte indebolimento, se non al fallimento, dell esperienza politica legata alla leadership di Putin e Medvedev, che in alcuni ambienti occidentali sembra essere in una qualche misura auspicata, avrebbe un effetto negativo riguardo ai processi di transizione verso la democrazia. Infatti, le prospettive di soluzione della crisi politica, in presenza di un tale scenario, sarebbero con tutta probabilità di orientamento decisamente più autoritario. 2. La Russia e l approvvigionamento energetico italiano ed europeo 2.1 L approvvigionamento energetico in Italia L Italia è paese fortemente dipendente, nel settore energetico, dalle importazioni. Al netto delle esportazioni, l 85% del consumo energetico annuale è infatti importato, il

47 Approfondimenti - 47 che fa dell Italia il quarto acquirente di energia su scala mondiale. La Russia rappresenta un partner di primaria importanza per l approvvigionamento energetico italiano: Mosca è, infatti, il secondo fornitore di petrolio e di gas (Fonte: Ministero dello Sviluppo Economico Direzione Generale Energia e Risorse Minerarie). Valore percentuale delle importazioni di gas italiane per paese d origine (2007) Norvegia 8% Olanda 11% Altri 5% Algeria 32% Libia 13% Russia 31% Valore percentuale delle importazioni di petrolio italiane per paese d origine (2007) Azerbaigian 8% Arabia Saudita 9% Altri 13% Iran 11% Russia 19% Iraq 10% Libia 30%

48 Approfondimenti - 48 In linea di principio, la dipendenza energetica non implica necessariamente una vulnerabilità della parte acquirente verso i fornitori. Assicurare la sicurezza energetica di un paese significa, infatti, garantire a esso, e ai suoi cittadini, uno stabile e adeguato livello di risorse a prezzi ragionevoli. Il concetto di sicurezza energetica così delineato, può essere alternativamente declinato in un ottica di breve o lungo periodo e, al contempo, posto in relazione alla domanda o all offerta di energia. Se è vero che l ottica di breve periodo e la regolamentazione della domanda hanno una natura prevalentemente tecnico-regolamentare e interna alla parte acquirente, la prospettiva di lungo periodo e la considerazione dell offerta di energia introducono, invece, questioni legate alla proiezione esterna della sicurezza energetica: i rapporti del soggetto acquirente con i fornitori, in funzione dell assicurazione di un adeguato accesso alle risorse. In questo senso, chiavi di volta per garantire la sicurezza energetica di un paese sono costituite dalla conclusione di accordi di sfruttamento di giacimenti energetici e di acquisto degli idrocarburi, sorretti da una stabile e sufficientemente diversificata rete di trasporto. Da entrambe queste angolature, l Italia, sebbene altamente dipendente dalle importazioni, risulta all avanguardia nel panorama europeo nel garantire la propria sicurezza energetica, soprattutto nel delicato settore del gas naturale. L oro azzurro va infatti guadagnando in Italia come nel resto d Europa e del mondo una rilevanza crescente nei bilanci energetici nazionali a motivo della sua maggior efficienza energetica, prima ancora che del minore impatto ambientale e della maggiore duttilità rispetto ad altre fonti d energia. I vantaggi economici e ambientali dell utilizzo di gas naturale vanno, tuttavia, bilanciati con la sua minore commerciabilità rispetto al petrolio. 1 È principalmente in questa prospettiva che vanno dunque valutati i vantaggi derivanti da un apertura controllata alla Federazione Russa dell Italia la cui tradizionale scommessa sul gas come principale fonte di energia a uso domestico, industriale e per la generazione di elettricità in centrali a ciclo combinato, va posta in relazione a un livello di dipendenza dalle importazioni che ha raggiunto, nel 2007, l 87% del consumo annuo. Stando ai dati riportati dal Ministero delle Attività Produttive, il gas che copre oggi il 36% del fabbisogno energetico nazionale nel 2020 avrà superato il petrolio come principale fonte energetica nazionale. Nel periodo in esame la domanda di gas dovrebbe, infatti, aumentare del 48%, arrivando a coprire il 40% del fabbisogno nazionale, portando la dipendenza dalle sue importazioni sino al 93%. La sicurezza energetica dell Italia non sembra comunque essere minacciata dall eccessiva dipendenza da un singolo fornitore di gas. La recente vertenza russo-ucraina ha, inoltre, dimostrato come l Italia sia in condizione di far fronte a crisi di breve e medio periodo attraverso la massimizzazione delle importazioni alternative e il ricorso alle proprie scorte energetiche. Nel triennio successivo alla prima crisi energetica europea del secolo la vertenza russo-ucraina del 2006 l attività delle principali compagnie nazionali è andata inoltre nella direzione di assicurare, nel settore del gas, la sicurezza degli approvvigionamenti del paese nel lungo periodo. La conclusione di contratti d acquisto di lungo periodo, il rafforzamento della capacità di stoccaggio e la predisposizione di una rete di approvvigionamento sufficientemente diversificata, hanno contribuito in maniera rilevante ad assicurare la sicurezza energetica del paese che al contrario di quanto succede per i principali partner europei beneficia del rafforzamento del proprio tradizionale legame con l area del Maghreb. In tale contesto, i contratti siglati dalle compagnie nazionali in Algeria, Egitto

49 Approfondimenti - 49 e Libia, risultano tanto più significativi se posti in relazione al potenziamento delle infrastrutture di trasporto dal Maghreb,( 2 ) all inaugurazione del rigassificatore di Rovigo destinato ad accogliere gas proveniente in primo luogo dal Qatar e all approvazione della costruzione dei rigassificatori di Porto Empedocle e Livorno. Un significato particolare assume poi, nell ottica di diversificazione dei canali di approvvigionamento di gas, il progetto Edison per la costruzione di un Interconnettore Grecia-Italia (Igi), lungo il corridoio energetico turco-greco-italiano (Itgi), reso concreto dall inaugurazione del tratto tra Turchia e Grecia nel novembre La prossimità del territorio anatolico alle principali regioni metanifere eurasiatiche dal bacino del Caspio sino all Iran e al Mashreq offre l opportunità di inaugurare il terzo canale di approvvigionamento energetico per l Italia, accanto a quelli algerino e russo. La rilevanza del progetto è stata, non a caso, riconosciuta dalla stessa Ue che, inserendolo in uno degli assi prioritari per lo sviluppo della Rete Trans-Europea dell energia, ha stabilito di finanziarne il 50%. Su questo sfondo, dunque, un apertura controllata alla Russia patrocinata principalmente da Eni non sembra mettere a rischio la sicurezza energetica nazionale. Asse portante del rilancio della cooperazione energetica italo-russa è rappresentato dal progetto South Stream, frutto di un intesa tra Eni e Gazprom, attualmente in fase di studio di fattibilità. Il gasdotto, che permetterà a Mosca di aggirare la rotta energetica verso i mercati europei attraverso l Ucraina, si snoda lungo un percorso che dalla stazione di compressione russa di Beregovaya sul Mar Nero raggiunge, dopo un tratto sottomarino, le coste bulgare e da qui l Europa centrale. Il potenziamento del gasdotto Tag (Slovacchia-Austria-Italia), cui è tradizionalmente demandato il trasporto del gas russo, assicura in questo quadro un aumento delle forniture all Italia. A partire dal 2006, la politica di investimenti nel settore metanifero delle principali compagnie nazionali sembra dunque aver notevolmente rafforzato la sicurezza energetica dell Italia, scongiurando i rischi connessi all eccessiva dipendenza da un unico fornitore la Russia per una risorsa energetica vitale quale il gas. Se i progetti attualmente in fase di studio e realizzazione vedranno la luce e se saranno accompagnati da un sostanziale incremento della capacità di stoccaggio per l Italia potrebbe inoltre schiudersi la prospettiva di assumere un ruolo di hub energetico mediterraneooccidentale per il resto d Europa. 2.2 La dipendenza energetica dell Italia dalla Russia: la prospettiva europea Se inquadrata nel contesto della politica di sicurezza energetica italiana, l apertura controllata alla Russia nel settore del gas rappresenta per il paese un opportunità, piuttosto che un rischio. Il percorso europeo dell Italia e il tentativo dell Unione Europea di sviluppare una politica comune in materia energetica impongono tuttavia, di guardare alla strategia e alle strategie nazionali anche dalla prospettiva di Bruxelles. Il consumo energetico dell Ue mostra un tasso di crescita pari all 1% annuo. Stando alle stime della Commissione, il 50% del consumo energetico interno dipende da importazioni e la dipendenza è destinata a crescere sino al 65% entro il Nello stesso lasso di tempo, la dipendenza europea dalle importazioni di petrolio e gas è destinata a salire rispettivamente dall 82 al 93% e dal 57 all 84%. Nel 2030, inoltre, sebbene il petrolio rimarrà la principale fonte energetica dell Ue, il gas avrà acquisito una posizio-

50 Approfondimenti - 50 ne di primaria rilevanza in tutti i principali settori produttivi e nell uso domestico. In questo quadro, il progressivo esaurimento delle scorte metanifere norvegesi e la difficoltà di riequilibrio nel medio periodo del mix energetico a favore di fonti di energia alternativa, prefigurano il rafforzamento della Russia come principale fornitore di gas. Basterebbe tale considerazione a giustificare la necessità per Bruxelles, in ragione delle menzionate caratteristiche del mercato del gas, di attuare scelte strategiche di lungo periodo a tutela della propria sicurezza energetica scelte legate, nella loro proiezione esterna, alla primaria necessità di diversificazione dei fornitori. A rendere tuttavia più urgente la necessità europea di attuare coerenti e unanimi strategie di diversificazione concorrono due ulteriori fattori che, strettamente connessi tra loro, determinano lo slittamento della questione energetica da un piano economico a uno più chiaramente politico-strategico. In primo luogo, i dati aggregati sulla dipendenza europea dalle importazioni di gas celano le profonde disparità interne all Ue tra la vecchia e la nuova Europa. Come si evince dai dati riportati nella tabella sottostante, la quasi totalità della nuova Europa dipende fortemente dagli approvvigionamenti metaniferi russi. Situazione questa tanto più pericolosa in ragione, da un lato dell ovvia vulnerabilità che ne deriva rispetto a Mosca e, dall altro della diversità di percezioni nazionali che essa comporta rispetto all urgenza di determinazione di una politica energetica comune europea. Importazioni di gas dalla Russia per singoli membri Ue (2006) Paese % di importazioni dalla Russia sul totale Bulgaria 100% Estonia 100% Finlandia 100% Lettonia 100% Lituania 100% Slovacchia 100% Romania 94% Grecia 81% Ungheria 79% Rep. Ceca 74% Polonia 69% Fonte: elaborazione dati Eurostat. La vulnerabilità dei paesi della nuova Europa è resa più preoccupante dal frequente ricorso di Mosca alla carta energetica in chiave politica.( 3 ) La svolta impressa alla politica energetica russa è proceduta di pari passo con il parziale rovesciamento della politica di liberalizzazione e privatizzazione attuata sotto la presidenza Eltsin, così come attraverso una netta verticalizzazione dell apparato decisionale. Effetto combinato di tali tendenze è stato, principalmente, la riaffermazione del controllo del Cremlino sui pilastri dell industria energetica nazionale, primo tra tutti Gazprom, che agisce oggi in un contesto di sostanziale monopolio di stato, tanto in riferimento alla produzione, quanto alla distribuzione di energia.( 4 ) La chiusura del settore energetico nazionale alla concorrenza rende dunque altamente improbabile la possibilità che, nel

51 Approfondimenti - 51 prossimo futuro, la diversificazione dei canali di approvvigionamento di gas si possa attuare nel quadro della contrattazione con enti fornitori russi diversi da Gazprom. Alla prova dei fatti, inoltre, la presidenza Putin e oggi quella Medvedev hanno dimostrato di attuare una tanto efficace quanto aggressiva politica energetica nei confronti dei propri clienti europeo-orientali che, come nel caso delle crisi ucraine del 2006 e 2009, non ha mancato di colpire direttamente anche il sistema di approvvigionamento europeo-occidentale 5. Crescita della domanda di gas, calo della produzione interna, crescente rafforzamento del ruolo di fornitore della Russia sono dunque i tre fattori centrali che determinano la necessità europea di diversificare le fonti di approvvigionamento. Una diversificazione resa più urgente dalla possibilità che la dipendenza da Mosca possa tramutarsi in vulnerabilità, a partire dal crescente uso politico dell arma energetica. Da questa angolatura, la crescente partnership energetica italo-russa o russotedesca assume dunque una diversa connotazione. Liberare le esportazioni russe verso l Europa occidentale dalla strozzatura del transito attraverso la Polonia a nord e l Ucraina a sud accordandosi con Gazprom per la costruzione di gasdotti sottomarini nel Baltico e nel Mar Nero North Stream e South Stream significa, infatti, sostenere la strategia di divide et impera attuata dal Cremlino rispetto all Europa, lasciando un numero crescente di paesi alla mercé della volontà politica dell esecutivo russo. Nel caso specifico del gasdotto South Stream, la contraddittorietà tra gli interessi e le politiche nazionali di sicurezza energetica e quelle europee appare con maggiore evidenza che in casi analoghi. Il tracciato del gasdotto nasce, infatti, in aperta concorrenza con il progetto Nabucco, la principale infrastruttura metanifera sostenuta da Bruxelles nella prospettiva di diversificazione dei canali di approvvigionamento europeo, nel più ampio quadro del difficile percorso che porta alla predisposizione di una politica energetica comune dell Ue. Il tracciato dei gasdotti Nabucco e South Stream