L istituzione dell Agenzia Industrie Difesa

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1 L istituzione dell Agenzia Industrie Difesa DOTT.SSA GISELLA CIMMINO* Introduzione Con legge 15 marzo 1997, n. 59 è stata conferita al Governo delega per la riforma strutturale della pubblica amministrazione e per la semplificazione amministrativa, anche attraverso l'istituzione di agenzie. Si tratta di organismi con compiti di natura prevalentemente tecnica, cui è previsto il trasferimento di alcune funzioni statali di interesse nazionale, al fine di velocizzare l attività amministrativa. Si è ritenuto che tali strutture fossero in grado di operare con maggiore agilità e si presentassero più adatte a perseguire obiettivi tecnici, a motivo delle professionalità specifiche di cui sono dotate e dell organizzazione autonoma del lavoro che le caratterizza. In relazione a tale quadro, con decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300 (tabella 1), il Governo ha dettato norme per la razionalizzazione, la soppressione e la fusione di alcuni Ministeri disponendo l istituzione di undici Decreto legislativo 30 luglio, n. 300 NORME DI CARATTERE GENERALE SUGLI OBIETTIVI E LE MODALITÀ DI FUNZIONAMENTO DELL AGENZIA Tabella 1 art.8 Le agenzie svolgono attività a carattere tecnico-operativo di interesse nazionale; operano al servizio delle amministrazioni pubbliche; hanno piena autonomia nei limiti stabiliti dalla legge; sono sottoposte al controllo della Corte dei conti (art. 3 legge 20/94); sono sottoposte ai poteri di vigilanza di un ministro; i relativi statuti sono emanati con regolamenti secondo i principi direttivi indicati dal d.lgs. art. 9 alla copetura dell organico di ciascuna agenzia si provvede mediante l inquadramento del personale trasferito da ministeri ed enti pubblici, le procedure di mobilità o le ordinarie forme di reclutamento; al personale inquadrato nell organico dell agenzia è mantenuto il trattamento giuridico ed economico spettante presso gli enti, le amministrazione e gli organismi di provenienza al momento dell inquadramento fino alla stipulazione del primo contratto integrativo di ciascuna agenzia; gli oneri del funzionamento delle agenzie sono coperti mediante le risorse finanziarie trasferite da amministrazioni, introiti derivanti da contratti stipulati con queste ultime per prestazioni di collaborazione e consulenza o un finanziamento annuale nei limiti di un apposito fondo. art. 22 art. 31 art. 32 art art. 44 art Norme di carattere specifico Agenzia Industrie Difesa Agenzia per le normative ed i controlli tecnici Agenzia per la proprietà industriale Agenzia per la protezione dell ambiente e per i servizi tecnici Agenzia dei trasporti terrestri e delle infrastrutture Agenzie fiscali (Agenzia delle entrate, Agenzie delle dogane, Agenzia del territorio, Agenzia del demanio) * Esperto economico-finanziario presso la Corte dei Conti 40

2 VERTICE MILITARE Capo di Stato Maggiore della Difesa Segretario Generale della Difesa VERTICE POLITICO Presidente della Repubblica Presidente del Consiglio Ministro della Difesa Sottosegretari di Stato ORGANIGRAMMA DEL SEGRETARIATO GENERALE DELLA DIFESA MINISTERO DELLA DIFESA Ufficio Generale del Segretario Generale Segretario Generale della Difesa e Direttore Nazionale degli Armamenti Ufficio Generale Gestione Area Industriale Segretariato Generale e Direzione Nazionale degli Armamenti Direzioni Generali Tabella 2 agenzie. In proposito, si distinguono regole generali, che riguardano obiettivi e modalità di funzionamento di tali organismi e norme di carattere speciale, correlate ad esplicite indicazioni contenute nella delega, in conformità agli obblighi derivanti dall'appartenenza all'unione Europea. Occorre precisare che, l avvio dei processi di costituzione delle agenzie, si è rivelato più lungo del previsto, attese le molteplici proroghe del termine, fissato inizialmente in dodici mesi. La ristrutturazione del settore industriale del Ministero della Difesa In relazione all ampio processo di riforma del Dicastero, va detto che l organizzazione centrale è articolata in tre aree: tecnico-operativa, tecnico-amministrativa e tecnico-industriale, le quali fanno capo rispettivamente ai Capi di Stato Maggiore di Forza Armata la prima e al Segretario generale le altre due (tabella 2). Sotto il profilo che ne occupa, viene ad assumere particolare rilievo quest ultima, con riferimento soprattutto alle effettive esigenze di supporto tecnico logistico delle Forze Armate. L intento riformatore va raccordato, nel caso specifico, alla delega conferita al Governo con legge 28 dicembre 1995, n. 549, recante misure di razionalizzazione della finanza pubblica. In tale ottica, si è mirato alla ristrutturazione di arsenali, stabilimenti e centri tecnici, con riferimento a compiti, accorpamenti, ottimizzazione e concentrazione dei procedimenti produttivi. Con il d.lgs. 28 novembre 1997, n. 459 è stata data attuazione alla delega. In particolare, gli enti tecnici e industriali della difesa sono stati distinti in due categorie e le relative responsabilità di gestione sono state ripartite fra gli Ispettorati di Forza Armata ed il Segretario generale della difesa. Invero, con il D.M. 20 gennaio 1998 è stata ribadita l'utilità di assegnare all Ufficio Generale Gestione Enti Area Tecnico Industriale (UGGEATI), la gestione degli stabilimenti, 41

3 che producono beni e servizi a favore di Amministrazioni pubbliche o di privati. Tale organo, istituito dal Ministro della Difesa nel gennaio del 1999, nell ambito del Segretariato generale, ha individuato le strutture in possesso di concrete possibilità di razionalizzazione o riconversione, cui è stata affidata una nuova missione, ispirata ai criteri di una gestione economicamente conveniente, intesa a garantire sbocchi sia in seno alla Difesa che sul mercato. L Agenzia Industrie Difesa (AID) Lineamenti generali Sotto il profilo normativo, si precisa che l'agenzia è stata istituita, ai sensi del d.lgs. 300 del 1999, allo scopo di assicurare a ciascun ente produttivo una gestione unitaria e coordinata di tipo privatistico, sotto la vigilanza del Ministro della Difesa. In effetti, nel rispetto dei principi dell'economicità e della concorrenza, si è inteso rendere le strutture produttive competitive sul mercato. A tal fine, è consentito all AID di procedere alla revisione ed alla modificazione dei cicli produttivi, all individuazione di aggregazioni, volte a predisporre, entro un determinato periodo, nuove strutture organizzative, con riferimento alla definizione numerica e qualitativa del personale. Tra i poteri intestati all'agenzia presenta spiccato rilievo la possibilità della trasformazione delle unità produttive in società per azioni. Rientra, altresì, tra i fini istituzionali dell Agenzia stipulare convenzioni ed accordi con soggetti pubblici e privati, per la fornitura o l'acquisizione di beni o servizi e, previa autorizzazione del Ministro, partecipare a consorzi (nazionali e internazionali) ed a società. E previsto, tra l altro, che i singoli stabilimenti possono essere soggetti a chiusura, qualora non realizzino l'operatività secondo criteri di economicità della gestione. Ad integrazione del quadro normativo, con D.P.R. 15 novembre 2000, n. 424, è stato avviato il processo di costituzione dell AID. Con decreto dal Ministro sono stati emanati, in data 8 giugno 2001, il regolamento di organizzazione e funzionamento e il 6 novembre 2001 quello relativo all amministrazione e la contabilità. Peraltro, il completamento degli adempimenti richiesti è avvenuto solo nel marzo 2001, con la nomina da parte del Consiglio dei Ministri del Direttore generale che, ai sensi della disciplina su indicata, deve essere persona di qualificata e comprovata esperienza manageriale nel campo dell'attività d'impresa di carattere industriale. Tale figura, che ha facoltà di adottare atti e provvedimenti necessari al funzionamento dell'agenzia, è responsabile dell'organizzazione, della gestione, del personale, della realizzazione degli obiettivi stabiliti, della qualità dei processi produttivi e delle procedure amministrative. Nel corso del 2001 sono stati nominati il Comitato direttivo ed il Collegio sindacale. In linea generale, si fa presente che l emanazione dello statuto di ciascuna Agenzia, fermo restando i principi e i criteri direttivi indicati dai regolamenti, deve essere preceduta, ai sensi dell'articolo 8, comma 4, lett. e) del d.lgs. 300 del 1999, da una convenzione triennale, stipulata tra il Ministro competente e il Direttore generale dell'agenzia, volta a definire gli obiettivi specifici che indirizzeranno l azione dell Agenzia e le modalità di verifica dei risultati. In realtà, tale atto mira a disciplinare, tra l altro, aspetti generali riguardanti, le direttive sui criteri da adottare, il finanziamento, la gestione degli impegni finanziari e la vigilanza. In definitiva, si è inteso controbilanciare l autonomia regolamentare, amministrativa, patrimoniale, organizzativa, contabile e finanziaria di cui è dotata l Agenzia, in base al D.P.R n. 424 del 2000, nei limiti delle risorse umane, strumentali e finanziarie ad essa attribuite, con i poteri di alta vigilanza assegnati al Ministro. Profili operativi L Agenzia Industrie Difesa, che ha sede in Roma, è munita di personalità giuridica di diritto pubblico. Al fine di gestire attività tipicamente industriali, soggette alle norme di diritto civile, è articolata in una struttura direzionale centrale, alle dipendenze del direttore ed in unità operative che danno esecuzione ai lavori indicati dai programmi annuali e triennali. In sostanza, onde corrispondere ad esigenze di speditezza, di efficienza e di efficacia delle 42

4 attività tecnico-operative dell Agenzia, la norma ha previsto l autonomia di bilancio, un modello di organizzazione e un apposito organismo preposto al controllo di gestione, allocato presso la struttura direzionale centrale. In concreto, la situazione che si presenta è questa. Con DM del 24 aprile 2001 sono stati trasferiti dall Area industriale della Difesa ed affidati alla gestione dell AID, stabilimenti di allestimento e smilitarizzazione. In particolare, lo stabilimento militare (S.M.) Spolette di Torre Annunziata, lo S.M. Munizionamento terrestre di Baiano di Spoleto, lo S.M. Recupero e Ripristino Munizionamento di Noceto di Parma, lo S.M. propellenti ed esplosivi di Fontana Liri, lo S.M. Produzione cordami di Castellammare di Stabia (NA) e l Istituto Chimico Farmaceutico di Firenze. Nell ottobre 2001, sono stati aggiunti l Arsenale di Messina, di La Maddalena e lo Stabilimento grafico di Gaeta. Occorre evidenziare che la costituzione delle agenzie ha comportato una duplicità di problemi, concernenti la distribuzione del personale e la ristrutturazione dei bilanci. In ordine al primo aspetto, il D.P.R. n. 424 del 2000 ha disciplinato l'inquadramento definitivo del personale dell'agenzia Industrie Difesa. Con decreto del Ministro dell ottobre del 2002 sono stati definiti per i primi sei stabilimenti gli organici del personale che transita dall Amministrazione Difesa all Agenzia, sulla base dei piani industriali, mentre il rimanente personale, che rimane all A.D., sarà ricollocato in altre sedi dell Amministrazione o transiterà nei ruoli di altre Amministrazioni pubbliche, con onere finanziario a carico del dicastero di appartenenza e si è avvertita la necessità di provvedere alla copertura dell'organico mediante le ordinarie forme di reclutamento e consentendo, altresì, assunzioni per particolari esigenze e con contratti a termine. Proprio a causa delle problematiche di sistemazione definitiva del personale, di riduzione delle unità in eccedenza e del ricorso a procedure di riqualificazione e formazione la fase organizzativa dell Agenzia ha subito forti ritardi. Con l approvazione del piano delle attività e del bilancio di previsione del 2002, da parte del Ministro, ha avuto inizio l attività dell AID, nel rispetto del principio di economicità della gestione e dei mezzi. In proposito, occorre rilevare che, dalle risultanze del consuntivo non emergono scostamenti di rilievo rispetto a quanto indicato negli atti di previsione. Inizialmente è apparso particolarmente complesso individuare le unità produttive ed industriali dotate di adeguate potenzialità economica e dismettere le altre, attese le rilevanti conseguenze sull occupazione. In definitiva, l Agenzia, al fine di ottimizzare l efficacia dei servizi e perseguire una gestione economica, volta a ridurre i costi ed aumentare i ricavi, ha definito, anzitutto, le linee di azione riguardanti la razionalizzazione e la valorizzazione degli aspetti organizzativi e delle attività. Successivamente, ha proceduto alla programmazione dei piani industriali. In particolare, ha predisposto di un nuovo modello di gestione, attuando idonee politiche del personale, introducendo criteri privatistici nelle relazioni industriali, individuando fonti di finanziamento per la riconversione e lo sviluppo dei prodotti. Aspetti finanziari In relazione alla ristrutturazione del bilancio, va detto che solo con riferimento all esercizio 2002 è stata istituita un apposita unità previsionale di base (U.P.B.) nella quale sono stati allocati i fondi assegnati all AID e per la prima volta sono stati indicati nella finanziaria gli oneri necessari per il funzionamento. Pertanto, nel corso di tale esercizio sono stati definiti i piani industriali, quelli di attività annuale 2003 e triennale , con i relativi budget preventivi. Occorre, al riguardo, precisare che, con DM del 9 gennaio 2002, sono stati approvati il piano di attività ed il bilancio di previsione 2002 dell'agenzia. Va detto che in sede di formulazione del bilancio dello Stato, è prevista una ricognizione delle reali necessità, allo scopo di assicurare l'effettività e la trasparenza della copertura. Come disposto dall articolo 9, comma 4 del d.lgs. n. 300 del 1999, gli oneri di funzionamento dell'agenzia sono assicurati sia con le risorse finanziarie trasferite dall Amministrazione, sia mediante gli introiti derivanti da contratti stipulati dalla stessa per prestazioni di 43

5 collaborazione, consulenza, assistenza, servizio, supporto e promozione. E previsto, altresì, un finanziamento annuale (nei limiti del fondo a tale scopo stanziato in apposita unità previsionale di base dello stato di previsione del Ministero), suddiviso in tre capitoli, distintamente riferiti agli oneri di gestione, calcolati tenendo conto dei vincoli di servizio, alle spese di investimento e alla quota incentivante connessa al raggiungimento degli obiettivi gestionali. L Agenzia può disporre, infine, del patrimonio delle varie unità, che sono obbligate a tenere una contabilità analitica industriale, assimilando gli oneri delle unità militari e civili. Il controllo della Corte dei Conti Nel panorama delle garanzie, si osserva che all autonomia riconosciuta all AID, nei limiti stabiliti dalla legge, fa riscontro, al fine di ridurne eventuali rischi, l analisi dell attività svolta, che la Corte dei conti effettua nell esercizio del controllo, secondo le modalità previste dall articolo 3, comma 4, della legge n. 20 del 1994 (tabella 3). La Corte, in occasione della relazione al Parlamento per l esercizio 2001, ha evidenziato alcune problematiche emerse nell avviamento della gestione dell Agenzia, in particolare la difficoltà di avviare un attività competitiva con nuove regole industriali. Peraltro, la convenzione ministero D.G. Agenzia prevede la priorità di intervento dell Agenzia, a parità di specifiche, costi e tempi di realizzazione, determinando in ogni caso un risultato economico positivo nell insieme del Ministero Difesa e Bilancio dello Stato. Tale situazione determina un rientro di attività per l Agenzia, idonea a perseguire la prevista gestione economica. La Corte ha approvato in adunanza congiunta (deliberazione n.18/2002/g) gli esiti di un indagine sulle gestioni svolte dalle numerose agenzie esistenti. In tale sede, l organo di controllo, al fine di valutare i risultati finanziari e operativi conseguiti dalle strutture tecniche già funzionanti, ha acquisito elementi in ordine sia al grado di significatività delle iniziative adottate sia alle ragioni di eventuali carenze di attività. La magistratura contabile ha formulato valutazioni sul percorso di ciascuna agenzia verso modelli operativi di maggiore efficacia, efficienza ed economicità, sottolineando l impegno non adeguato di alcune Amministrazioni, che, nell avvio della fase di funzionamento, non hanno proceduto alla quantificazione delle risorse finanziarie e umane necessarie. Non si esclude che il ritardo potrebbe essere stato causato dal clima di incertezza alimentato dalla normativa, che coinvolge Regioni ed enti locali nella gestione di parte delle funzioni attribuite alle agenzie. Sarebbe auspicabile formulare il giudizio sulla concordanza fra obiettivi prefigurati e risultati conseguiti sulla base di un analisi effettuata su un periodo gestionale più lungo. Attualmente è in corso di ultimazione la deliberazione della Corte che approva la Relazione sulle Agenzie relativa al Cenni biografici La dott.ssa Gisella CIMMINO è laureata in Giurisprudenza presso l Università degli Studi di Roma La Sapienza ed è esperto economico finanziario presso la Corte dei Conti. Inoltre, è laureanda in Scienze Politiche presso l Università degli Studi di Roma La Sapienza. Legge 14 gennaio 1994, n. 20 Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti Tabella 3 art. 3, comma 4 La Corte dei conti svolge, anche in corso di esercizio, il controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle amministrazioni pubbliche, nonchè sulle gestioni fuori bilancio e sui fondi di provenienza comunitaria, verificando la legittimità e la regolarità delle gestioni, nonchè il funzionamento dei controlli interni a ciascuna amministrazione. Accerta, anche in base all esito di altri controlli, la rispondenza dei risultati dell attività amministrativa, agli obiettivi stabilidti dalla legge, valutando comparativamente costi, modi e tempi dello svolgimento dell azione amministrativa. La Corte definisce annualmente i programmi ed i criteri di riferimento del controllo 44