Ciclo : linee strategiche per il nuovo Programma Operativo e andamento della valutazione ex ante

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1 UNIONE EUROPEA REGIONE CALABRIA REPUBBLICA ITALIANA FONDO SOCIALE EUROPEO PROGRAMMA OPERATIVO REGIONE CALABRIA FSE VII Comitato di Sorveglianza POR Calabria FSE giugno 2013 Punto 9 Ciclo : linee strategiche per il nuovo Programma Operativo e andamento della valutazione ex ante

2 Come noto ad ottobre 2011 la Commissione europea ha approvato le prime proposte di Regolamenti per la programmazione , avviando il complesso negoziato che dovrà condurre, nel corso del 2013, a un approvazione congiunta dei testi di Regolamento generale e di quelli specifici per Fondi da parte delle tre istituzioni comunitarie che partecipano ai processi legislativi: Parlamento, Consiglio UE e, ovviamente, Commissione. Il nuovo ciclo si presenta con alcune conferme ma con tante novità. Innanzitutto il sistema di gestione, attuazione e controllo a livello di Autorità resta identico a quello del : un Autorità di Gestione, un Autorità di Certificazione e un Autorità di Audit. Viene, però, introdotto un sistema di accreditamento nazionale delle Autorità, e diventano più complesse le procedure di rendicontazione. Cambiano anche le categorie regionali: regioni meno sviluppate (Basilicata, Calabria, Campania, Puglia e Sicilia), in transizione (Abruzzo, Molise e Sardegna) più sviluppate (le restanti regioni del centro-nord). Il nuovo ciclo, che prevede una regolamentazione comune a tutti i Fondi (FESR, FSE, FEASR e FEAMP), viene improntato a criteri di efficacia ed efficienza: orientamento ai risultati; concentrazione tematica; riserve e condizionalità ex-ante (ossia l esistenza di specifiche precondizioni per accedere all utilizzo dei Fondi). Gli investimenti vengono finalizzati agli obiettivi della strategia Europa Contestualmente al negoziato sui Regolamenti, in Italia è stato avviato quello specifico sui nuovi documenti programmatici, in particolare sull Accordo di Partenariato che sta vedendo il pieno e fattivo coinvolgimento delle Amministrazioni centrali, delle istituzioni regionali e del partenariato economico e sociale. La presente informativa intende aggiornare il Comitato di Sorveglianza circa le attività che i Dipartimenti regionali interessati nell attuazione del FSE in Calabria stanno svolgendo per il nuovo ciclo di programmazione ed in merito alla valutazione ex ante. La strategia Europa 2020 e la Calabria Nell ambito di una crisi globale e nel tentativo di invertire la rotta e arrestare la spirale recessiva che sta colpendo l Europa, nel marzo 2010, la Commissione Europea ha licenziato la strategia Europa 2020 incentrata su una crescita intelligente (un economia basata sulla conoscenza e sull innovazione), sostenibile (un economia più efficiente sotto il profilo delle risorse, più verde e più competitiva) e inclusiva (un economia con un alto tasso di occupazione che favorisca la coesione economica, sociale e territoriale). Rispetto a tale impostazione sono stati individuati e definiti cinque obiettivi da raggiungere entro il Tasso di occupazione dei soggetti, tra 20 e 64 anni, al 75%; 2. Investimenti in ricerca e sviluppo (R&S) pari al 3% del PIL (valore attuale); 3. Riduzione delle emissioni di gas a effetto serra almeno del 20% rispetto ai livelli del 1990; incremento nei consumi del 20% di energia rinnovabile, miglioramento l efficienza energetica del 20%; 4. Riduzione del livello di abbandono scolastico dall attuale 15% al 10% e aumento della quota della popolazione, tra i 30 ed i 34 anni, che ha completato gli studi superiori dal 31% ad almeno il 40% nel 2020; 5. Riduzione del numero di Europei che vivono al di sotto delle soglie di povertà nazionali del 25%, facendo uscire dalla povertà più di 20 milioni di persone. 1

3 Questi obiettivi comunitari sono stati tradotti in obiettivi nazionali. Nel 2012, l Italia ha presentato il Programma Nazionale di Riforma (PNR), che costituisce una sezione specifica del Documento di economia e finanza 2012, nel quale il Governo italiano ha declinato gli obiettivi della strategia comunitaria Europa 2020 in obiettivi nazionali: un tasso di occupazione delle persone di età compresa tra 20 e 64 anni al 67-69%; investimenti in R&S, pari al 1,53% del PIL; riduzione tra il 2008 e il 2012 delle emissioni totali di gas a effetto serra del 6,5% rispetto al livello del 1990, e riduzione al 2020 del 13% dei gas effetto serra nei settori non regolati dalla direttiva ETS (Emission Trading System) rispetto ai livelli del 2005, con obiettivi nazionali vincolanti a partire dal 2013; coprire con fonti rinnovabili il 17% del fabbisogno nazionale di energia; raggiungere un maggio livello di efficienza energetica attraverso al riduzione del 17% dei consumi finali di energia; riduzione degli abbandoni scolastici sotto la soglia del 15% e l incremento al 26-27% della quota di popolazione tra i 30 e i 34 anni con istruzione universitaria o equivalente; ridurre di il numero di persone a rischio di povertà o di esclusione sociale. Il Documento di programmazione economico-finanziaria 2013/2015 della Regione Calabria consente di verificare la performance regionale rispetto agli obiettivi fissati a livello comunitario e nazionale. La tabella ed i grafici che seguono offrono, rispetto agli indicatori della strategia Europa 2020 e della contestualizzazione italiana all interno del Programma Nazionale di Riforma (PNR), il confronto con le performance regionali. TARGET Tasso di occupazione anni INDICATORI STRATEGIA 2020 E PNR ITALIA 2012 % di investimenti in R&S su PIL Europa 2020 al 70% al 3% PNR 2012 Italia al 67-69% al 1,53% Abbandono scolastico Sotto la soglia del 10% Sotto la soglia del 15-16% Istruzione Universitaria Il 40% dei 30-35enni Il 26-27% dei 30 e i 34enni Numero persone a rischio di povertà - % su popolazione totale Ridotte di 20 milioni al 17% Ridotte di 2 milioni e 200 mila TREND EU 27 68,60% 2,03% 13,50% 34,60% 24,10% ITALIA 61,20% 1,26% 18,20% 20,30% 28,20% CALABRIA 46,20% 0,46% 18,20% 19% 42% Grafico 1: Tasso di occupazione anni (totale) 80 Target EUROPA 2020: 75% 60 Target PNR 2012: 67-69% EU 27 Italia Nord Centro Mezzogiorno Calabria ,6 61,2 69,5 65,3 47,8 46,2 Fonte: Istat- RCFL Media

4 Grafico 2: % investimenti in R&S su PIL 3,00% 2,50% Target EUROPA 2020: 2012: 3% 2,00% 1,50% 1,00% Target PNR 2012: 1,53% 0,50% 0,00% Fonte: Eurostat e Istat Media 2011 UE 27 Italia Calabria ,03% 1,26% 0,40% Grafico 3: (Abbandono Scolastico) % della popolazione in età anni con al più la licenza media, che non ha concluso un corso di formazione professionale riconosciuto dalla Regione di durata superiore ai 2 anni e che non frequenta corsi scolastici né svolge attività formative 25,00% 20,00% 15,00% 10,00% 5,00% Target EUROPA 2020: 10%% Target PNR 2012: 15-16% 0,00% UE 27 Italia Mezzogiorno Calabria ,50% 18,20% 21,20% 18,20% Fonte: Elaborazione su dati Eurostat e Istat (media 2011) Grafico 4: ( ISTRUZIONE UNIVERSITARIA) % della popolazione con età tra i 30 e i 34 anni con un istruzione di livello terziario 40,00% 35,00% Target EUROPA 2020: 40% 30,00% 25,00% Target PNR 2012: 26-27% 20,00% 15,00% 10,00% 5,00% 0,00% EU 27 Italia Mezzogiorno Calabria ,50% 19,8% 18,0% 19,2% Fonte: Elaborazione su dati Eurostat e Istat (media 2010) 3

5 Grafico 5: (PERSONE A RISCHIO DI POVERTA ) % della popolazione a rischio di povertà 45,0% 40,0% 35,0% 30,0% 25,0% 20,0% 15,0% 10,0% 5,0% 0,0% Target EUROPA 2020: al 17% Fonte: Elaborazione su dati Eurostat e Istat (media 2010) EU 27 Italia Calabria ,5% 24,5% 42,0% Evidente il grave ritardo della Regione rispetto alle indicazioni comunitarie ma anche la distanza con gli obiettivi italiani. Tenuto conto della dinamica occupazionale regionale e della necessità di avvicinare progressivamente gli indicatori della Strategia 2020, la Regione Calabria, nell ambito degli interventi a supporto all occupazione ed in vista dell avvio del prossimo ciclo di Programmazione , ha già delineato una serie di dispositivi ed interventi di rilancio già nella fase finale di attuazione del POR Calabria FSE (cfr. Allegato 1 all Informativa di cui al Punto 4 del CdS del 4 giugno 2013 Presentazione degli esiti della riprogrammazione finanziaria del POR Calabria FSE ) al fine di stimolare la crescita dei livelli occupazionali in funzione anticrisi a sostegno dell economia regionale. Condizionalità ex ante Il tema delle condizionalità collegate alla programmazione 2014/2020 è finalizzato ad ottimizzare l impatto della politica di coesione nella realizzazione delle priorità europee. La politica di coesione attribuisce grande rilievo alla cultura del risultato, che intende promuovere in particolare mediante il ricorso alle condizionalità, volte a garantire il conseguimento degli obiettivi della strategia Europa La Proposta di regolamento generale della Commissione Europea di ottobre 2011 distingue tre condizionalità: le condizionalità ex ante (art. 17 della Proposta di regolamento generale), che devono essere soddisfatte, salvo l attuazione di un preciso piano di rientro, prima dell avvio dei Programmi Operativi; le condizionalità ex post (artt della Proposta di regolamento generale), che vincolano l erogazione di ulteriori finanziamenti ai risultati ottenuti. Il conseguimento di tali obiettivi permette l assegnazione del 5% del bilancio destinato ai fondi (durante una verifica intermedia) agli Stati membri i cui programmi hanno conseguito le tappe fondamentali; condizionalità macroeconomiche (art. 21 della Proposta di regolamento generale) in base alle quali il mancato conseguimento delle tappe fondamentali può determinare la 4

6 sospensione dei finanziamenti e una grave insufficienza nella realizzazione degli obiettivi una soppressione dei finanziamenti. In particolare, per quanto attiene specificatamente alla condizionalità ex ante, secondo quanto stabilito dall art. 17 della Proposta di regolamento generale della Commissione Europea di ottobre 2011, da ultimo rivisitata dal testo di compromesso della presidenza del Consiglio dell UE (rif. 2011/0276 (COD) del 20 giugno 2012), la finalità è quella di garantire la presenza di alcune condizioni minime per lo più di carattere normativo, amministrativo e organizzativo che dovrebbero migliorare la possibilità di assicurare l efficienza e l efficacia delle diverse politiche di sviluppo territoriale, eliminando in partenza alcuni potenziali vincoli al raggiungimento dei loro obiettivi. L assenza di una o più di queste condizioni mette lo Stato membro e le autorità di gestione dei programmi nella necessità di definire un percorso con precisi impegni per il loro soddisfacimento. Nell Accordo di Partenariato o nel Programma Operativo, infatti, devono essere indicate le condizionalità ex ante che risultano non sono soddisfatte alla data di trasmissione dell accordo di partenariato, unitamente alle priorità interessate, alle azioni da intraprendere e al relativo calendario. Il piano di rientro delineato deve consentire di soddisfare le condizionalità entro il 31 dicembre 2016 e gli Stati Membri riferiscono sul loro adempimento al più tardi nel rapporto annuale di esecuzione del 2017 o nel rapporto sullo stato dei lavori del L assenza della condizionalità applicabile o il mancato completamento delle azioni volte a soddisfare una condizionalità ex ante applicabile che non è stata soddisfatta alla data di presentazione del relativo programma costituisce un motivo per la sospensione dei pagamenti intermedi da parte della Commissione a favore delle priorità interessate del programma. A livello nazionale per affrontare per tempo la novità della proposta di regolamento generale della nuova programmazione comunitaria che prevede l introduzione di specifiche condizionalità, indicate nell Allegato IV, considerate come prerequisiti all utilizzazione dei fondi comunitari, sono stati costituiti 5 specifici Gruppi di lavoro che vedono il coinvolgimento di tutte le amministrazioni regionali e delle amministrazioni centrali interessate. I Dipartimenti regionali interessati all attuazione del FSE hanno partecipato attivamente ai lavori del: Gruppo 4 - occupazione, istruzione, inclusione sociale che affronta le seguenti condizionalità: o 8.1 Accesso all occupazione degli inattivi ivi comprese iniziative locali per l occupazione e il sostegno alla mobilità dei lavoratori o 8.2 Lavoro autonomo, imprenditorialità e creazione d imprese o 8.3. Modernizzazione e rafforzamento delle istituzioni del mercato del lavoro, comprese azioni mirate a favorire la mobilità transnazionale dei lavoratori o 8.4 Invecchiamento attivo e in buona salute o 8.5 Adattamento di lavoratori, imprese e imprenditori al cambiamento o 9.1 Abbandono scolastico o 9.2 Istruzione superiore o 9.3 Apprendimento permanente o Inclusione attiva. Integrazione di comunità emarginate come i Rom. Gruppo 5 Capacità amministrativa che affronta la seguenti condizionalità: 5

7 o 11 Efficienza amministrativa degli Stati membri I gruppi si sono riuniti tre volte dal mese di giugno fino a dicembre 2012 e la Regione ha partecipato attivamente presentando propri contributi mediante la compilazione in dettaglio delle schede di rilevazione, il cui format è stato elaborato dal DPS. Progetti e linee strategiche nuova programmazione La Regione partecipa ai tavoli costituiti dal DPS per la definizione del nuovo accordo di partenariato. In particolare ai Tavoli A (relativamente all occupazione e lavoro) e C (Inclusione sociale) e D (Istruzione e formazione). In concomitanza con il confronto nazionale per la definizione del nuovo Accordo di Partenariato, i settori regionali coinvolti nella programmazione comunitaria FSE , anche a seguito della giornata studio svoltasi a Roma lo scorso 1 marzo con i servizi della DG EMP della Commissione Europea hanno avviato delle specifiche riflessioni in vista della costruzione del nuovo Programma Operativo. Inoltre, in data 21 aprile 2013 la Giunta della Regione Calabria ha approvato una deliberazione che contiene le rilevanti determinazioni relative alla programmazione comunitaria In particolare, la Regione ha istituito un Comitato di coordinamento composto dalle tre Autorità di gestione dei POR Calabria FESR ed FSE e del PSR, oltre che dai dirigenti generali dei Dipartimenti coinvolti per settore. Compito del Comitato sarà quello di affinare l analisi delle priorità e degli obiettivi della nuova politica di coesione, in vista della predisposizione del Documento di programmazione unitaria, da elaborare sulla base degli indirizzi politici e degli esiti del confronto partenariale. Il coordinamento del Comitato è stato affidato al Dipartimento Programmazione Nazionale e Comunitaria. Il Comitato che ha avuto il primo incontro il 29 aprile u.s. ed ha di fatto avviato un processo integrato confronto tra tutte le autorità coinvolte nella programmazione dei fondi strutturali, per la definizione dei nuovi documenti programmatici che, per quanto attiene il FSE, sta coinvolgendo direttamente tutti i settori regionali, chiamati a fornire indirizzi e proposte utili, sulla base delle esperienze acquisite nell attuale programmazione. La Regione Calabria, come già sottolineato, in particolare, nell ambito degli interventi a supporto all occupazione come ponte verso il prossimo ciclo di Programmazione , ha avuto già modo di delineare una serie di dispositivi ed interventi di rilancio nella fase finale di attuazione del POR Calabria FSE , si fa riferimento, ad esempio, all attuazione dello strumento dei Piani Locali per il Lavoro (PLL) che ha comportato un intensa fase concertativa per identificare i sistemi locali da accompagnare e incentivare al fine di creare occupazione stabile e qualificata, sulla base delle esigenze specifiche dei singoli sistemi produttivi. I PLL sono l espressione di un nuovo approccio alle politiche per l occupazione basato sulla capacità dei diversi attori locali di individuare, in maniera congiunta e sinergica, le soluzioni più idonee a favorire lo sviluppo delle realtà imprenditoriali più rilevanti e la creazione di reti, necessarie a superare la debolezza del tessuto produttivo regionale, costituito prevalentemente da microimprese. I PLL sono, pertanto, espressione di un nuovo approccio alle politiche per l occupazione, che si fonda sulla capacità dei diversi attori locali di individuare, in maniera congiunta e sinergica, le soluzioni più idonee a favorire lo sviluppo delle realtà imprenditoriali più rilevanti e la creazione di 6

8 reti, necessarie a superare la debolezza del tessuto produttivo regionale, costituito prevalentemente da microimprese. I PLL rappresentando, come detto, un ponte tra l attuale programmazione e la nuova vengono trattati specificatamente anche in allegato al Rapporto annuale di esecuzione (RAE 2012 Allegato 3 Best Practice). Valutazione ex ante la Regione Calabria per il FSE sta avviando una specifica procedura in economia (cottimo fiduciario) finalizzata ad affidare ad un valutatore esterno le attività di valutazione ex ante. I Regolamenti dei Fondi Strutturali, infatti, richiedono che le politiche cofinanziate siano sottoposte a un processo di valutazione finalizzato a verificarne la correttezza d impostazione e l efficacia e l efficienza di implementazione. La valutazione è necessaria per migliorare e correggere l azione pubblica nell impostazione strategica, negli strumenti di intervento e nelle modalità attuative; per rafforzare l impegno dell azione pubblica nel raggiungere gli obiettivi prefissati; per alimentare il dibattito pubblico e la discussione partenariale. per aumentare la consapevolezza degli attuatori e per restituire informazioni ai destinatari sull azione pubblica. Ai sensi della proposta di Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio COM(2011) 607 final 12 del 14/03/2012, gli Stati membri devono individuare il valutatore ex ante affinché partecipi sin dalle prime fasi all iter di elaborazione del programma del FSE e per migliorare la qualità della progettazione del PO. Al tal fine è stato altresì attivato un percorso che vede il coinvolgimento del Partenariato economico sociale; l Autorità di Gestione del PO FSE assume, infatti, che il coinvolgimento del Partenariato economico-sociale in quanto principio fondante della programmazione comunitaria, si deve tradurre in metodo e prassi amministrativa attraverso il coinvolgimento dei partners economici e sociali lungo tutto il processo decisionale nonché nella verifica dell efficacia delle decisioni. La politica di coesione per il periodo dovrà essere fortemente orientata verso i risultati, al fine di contribuire alla strategia dell unione per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva (Strategia Europa 2020). Il ruolo della valutazione ex ante viene così rafforzata nel nuovo periodo di programmazione per garantire che i programmi operativi articolino in maniera chiara la propria logica di intervento e dimostrino efficacemente il loro contributo alla strategia Europa La valutazione ex ante dovrà prendere in esame quanto segue: a) il contributo alla strategia dell Unione per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva, in riferimento agli obiettivi tematici e alle priorità selezionati, tenendo conto delle esigenze nazionali e regionali; b) la coerenza interna del programma o delle attività proposti e il rapporto con altri strumenti pertinenti; c) la coerenza dell assegnazione delle risorse di bilancio con gli obiettivi del programma; d) la coerenza degli obiettivi tematici selezionati, delle priorità e dei corrispondenti obiettivi dei programmi con il quadro strategico comune, il contratto di partenariato e le raccomandazioni specifiche per paese di cui all articolo 121, paragrafo 2, del trattato, e le raccomandazioni del Consiglio adottate a norma dell articolo 148, paragrafo 4, del trattato; 7

9 e) la pertinenza e la chiarezza degli indicatori del programma proposto; f) in che modo i risultati attesi contribuiranno al conseguimento degli obiettivi; g) se i valori obiettivo quantificati relativi agli indicatori sono realistici, tenendo conto del sostegno previsto dei Fondi del QSC; h) la motivazione della forma di sostegno proposta; i) l adeguatezza delle risorse umane e della capacità amministrativa per la gestione del programma; j) l idoneità delle procedure per la sorveglianza del programma e per la raccolta dei dati necessari per l effettuazione delle valutazioni; k) l idoneità delle tappe fondamentali selezionate per il quadro di riferimento dei risultati; l adeguatezza delle misure pianificate per promuovere le pari opportunità tra uomini e donne e impedire la discriminazione; a) l adeguatezza delle misure pianificate per promuovere lo sviluppo sostenibile. La valutazione ex ante richiesta dovrà altresì riguardare almeno i seguenti ulteriori aspetti: Best practice derivanti dalla precedente programmazione; Analisi delle condizionalità ex ante; La Valutazione ex-ante deve verificare pertanto la rilevanza e la chiarezza degli indicatori di Programma proposti. Inoltre, nel caso degli approcci territoriali integrati (place based), il valutatore dovrà considerare se il sistema di monitoraggio previsto dal programma favorisce o meno la valutazione del raggiungimento degli obiettivi delle iniziative integrate. Riguardo ai valori obiettivo il valutatore dovrà esprimere un giudizio sull attendibilità degli stessi e verificare l adeguatezza di tali valori obiettivo intermedi selezionati per il quadro della performance ed eventualmente aiutare a selezionarne di più appropriati; deve analizzare la loro rilevanza, in termini di capacità di catturare informazioni essenziali sui progressi della priorità, e la loro raggiungibilità nei tempi stabiliti dal quadro di riferimento (2016, 2018 e 2022). Il valutatore dovrà esaminare il contributo del Programma alla strategia Europa 2020, con riferimento agli obiettivi tematici e alle priorità selezionate, tenendo conto delle esigenze nazionali e regionali (come richiesto dall art. 48 del Regolamento comune). Oltre a considerare la consistenza del Programma rispetto alla strategia, la logica dell intervento e i risultati attesi, il valutatore deve esaminare quanto il Programma può contribuire agli obiettivi della strategia e ai target individuati in essa, così come definito nel Programma nazionale di Riforma in riferimento ai target. A tal fine potrà avvalersi della conoscenza della situazione regionale e della ricostruzione del quadro logico del Programma per mettere in evidenza il legame tra risultati attesi e target nazionali ed europei. 8