OSSERVATORIO. Istituzionale e Normativo 4/2004. I Progetti Integrati Territoriali nelle Regioni dell Obiettivo 1. Una prima rilevazione e analisi

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1 MINISTERO DEL LAVORO E DELLE POLITICHE SOCIALI Direzione Generale del Mercato del lavoro OSSERVATORIO Istituzionale e Normativo MONOGRAFICO 4/2004 ISSN: 1594/4573 I Progetti Integrati Territoriali nelle Regioni dell Obiettivo 1. Una prima rilevazione e analisi Area Studi Istituzionali e Normativi MONOGRAFICO 4/2004 2

2 Via G.B. Morgagni, 30/E Roma Tel. 06/ Fax 06/ Area Studi Istituzionali e Normativi ISSN: 1594/4573 Elaborazione grafica: Valter Belliscioni Consulenza editoriale: Alessandro Mosca MONOGRAFICO 4/2004 3

3 Il volume illustra i risultati di una analisi condotta dall Isfol sui Progetti Integrati Territoriali attivati nelle Regioni Obiettivo 1. Lo studio, che è parte del progetto PIT Lavoro, rappresenta il primo passo di un percorso che, ci si auspica, porterà al rafforzamento dei meccanismi di coordinamento delle politiche attive del lavoro all interno della progettazione integrata territoriale delle Regioni Ob. 1, attraverso il coinvolgimento delle istituzioni e dei soggetti locali, delle parti sociali, degli operatori pubblici e privati e degli SPI. Con questo obiettivo la Direzione Generale del Mercato del lavoro del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, ha istituito un Comitato di Pilotaggio con funzioni di consultazione, proposta, accompagnamento e monitoraggio, in ordine alla progettazione integrata territoriale a partire dalle tematiche dello sviluppo occupazionale locale. Il gruppo di lavoro del progetto Pit Lavoro è diretto da Claudio Tagliaferro e composto da Lidia A. Barbieri, Francesca Criscuolo, Alessandra Celi, Andrea Ficco, Valeria Iadevaia e Giovanna Zauli. La ricerca presentata in questo volume è stata progettata e realizzata da un gruppo di lavoro dell Area SIN, composto da Lidia A. Barbieri, Alessandra Celi, Francesca Criscuolo, Andrea Ficco, Valeria Iadevaia e Giovanna Zauli. Direttore di ricerca: Claudio Tagliaferro Alla ricerca e alla redazione del rapporto ha collaborato la società T & D s.r.l. (Stefania Palmieri, Maurizio De Fulgentiis, Barbara Carestia, Fabiola Ghergo, Giuseppe Morelli, Nicolò Di Blasi) Il volume è a cura di Claudio Tagliaferro, Dirigente dell Area SIN - Studi Istituzionali e Normativi dell Isfol MONOGRAFICO 4/2004 4

4 I N D I C E Premessa...pag. Introduzione... PARTE 1. OBIETTIVI E METODOLOGIA DELLA RICERCA Schema delle fasi di programmazione/attuazione nella Programmazione generale Ricostruzione del quadro di riferimento e delle fonti informative Realizzazione Analisi e archiviazione informatica dei PIT I PROGETTI INTEGRATI NELLA PROGRAMMAZIONE NAZIONALE I principi alla base della Programmazione Integrata La strategia regionale Definizione degli elementi identificativi degli progettazione integrata: dagli Orientamenti al QCS Dal QCS all iniziativa regionale: le Linee guida del DPS I PROGETTI INTEGRATI NELLA PROGRAMMAZIONE REGIONALE Premessa Una morfologia della programmazione integrata Gli ambiti e le tipologie di intervento Risorse finanziarie e impatto occupazionale atteso I modelli di selezione I modelli di governo e di gestione Il ruolo regionale Il ruolo locale Il ruolo del partenariato I modelli di territorializzazione... PARTE II MONOGRAFIE REGIONALI... Regione BASILICATA... Regione CALABRIA... Regione CAMPANIA... Regione MOLISE... Regione PUGLIA... Regione SARDEGNA... Regione SICILIA... ALLEGATI MONOGRAFICO 4/2004 5

5 P r e m e s s a La progettazione integrata territoriale, prevista nell ambito dei POR, rappresenta una nuova modalità operativa di attuazione dei fondi strutturali che ha l obiettivo di promuovere l integrazione di azioni intersettoriali che convergono sul comune obiettivo di sviluppo del territorio. I PIT rappresentano uno strumento molto utile per sperimentare modalità di sviluppo concreto su territori specifici e, attraverso essi, è possibile attivare integrazioni in grado di supportare anche lo sviluppo occupazionale nella logica di un rafforzamento della dimensione locale della strategia dell occupazione e delle opportunità occupazionali ribadito nei documenti comunitari. In questa ottica, l attenzione che le amministrazioni regionali dovrebbero rivolgere alle politiche occupazionali ed in particolare delle politiche attive del lavoro è auspicabile che possa rivestire sempre maggiore importanza quale com ponente essenziale della programmazione e della progettazione. In questo senso i PIT potrebbero estrinsecare la propria efficacia quale modalità di raccordo del governo regionale con il proprio territorio in un contesto in forte evoluzione quale quello delle politiche del lavoro che prevede sempre più un coinvolgimento del livello territoriale regionale e provinciale. Il tema generale del rafforzamento delle componenti progettuali dei PIT dirette a fornire servizi alle persone ed allo sviluppo del capitale umano, è stato inoltre previsto specificamente nell ambito del Comitato di Sorveglianza del QCS 2000/2006, come azione direttamente curata dal Ministero del lavoro e delle Politiche Sociali. Infine, le indicazioni contenute all interno della misura II.1 del PON ATAS: incrementare il rendimento economico e sociale degli investimenti nelle politiche del lavoro e promuovere.l integrazione tra SPI e politiche territoriali e gli stessi orientamenti della Strategia Europea per l Occupazione, forniscono i presupposti teorici alla realizzazione di un progetto che affronti in modo specifico il legame tra occupazione e sviluppo locale. MONOGRAFICO 4/2004 6

6 la Direzione Impiego ha istituito un Comitato di Pilotaggio con funzioni di consultazione, proposta, accompagnamento e monitoraggio, in ordine alla progettazione integrata territoriale a partire dalle tematiche dello sviluppo occupazionale locale. Ha inoltre deciso di avvalersi, sul piano operativo, di due task force costituite da Isfol e Italia Lavoro cui è affidato il compito di aumentare il livello di attenzione della progettazione integrata relativamente al tema dell occupazione ed agli aspetti qualitativi ad essa connessi. E stato predisposto quindi, un progetto denominato PIT LAVORO che prevede la realizzazione di attività di monitoraggio e valutazione dei singoli progetti e attività di assistenza tecnica e animazione territoriale rivolta agli Assessorati/Dipartimenti regionali coinvolti. Obiettivo specifico del progetto è fornire strumenti e metodologie utili a rilevare in particolare le ricadute occupazionali e supportare gli attori coinvolti nella definizione delle modalità attuative dei PIT. Sulla base di tali considerazione e al fine di rendere più omogenei ed integrati i risultati dei singoli progetti fra i diversi territori specifici, nell ottica di una sempre maggiore collaborazione istituzionale, il Ministero del lavoro e delle Politiche Sociali Direzione Impiego ha, quindi, promosso alle istituzioni decentrate un azione di affiancamento e accompagnamento nell attuazione dei PIT, con una focalizzazione specifica sulle connessioni con lo sviluppo occupazionale, al fine di valorizzare in tale prospettiva i risultati che saranno realizzati. L obiettivo è creare un maggiore coordinamento ed integrazione tra le diverse attività svolte a livello regionale e finalizzate al rafforzamento dello sviluppo economico e produttivo e quelle correlate attinenti allo sviluppo occupazionale. In funzione del perseguimento di tale obiettivo Lea Battistoni (Direttore Generale Ministero del Lavoro e delle politiche sociali Direzione Generale Mercato del Lavoro) MONOGRAFICO 4/2004 7

7 I n t r o d u z i o n e A partire dal maggio 2003, l Isfol, nell ambito dello svolgimento dei suoi compiti istituzionali, ha avviato una serie di riflessioni e studi sui Sistemi di sviluppo locale, con l obiettivo di analizzare l integrazione tra le politiche del lavoro, le politiche formative e sociali al fine di individuarne i fattori di successo. Nell ambito delle attività svolte nel corso dell anno 2003 è stata realizzata una prima rilevazione e compendium sui principali programmi di sviluppo locale realizzati nelle regioni dell Obiettivo 1 a partire dal Nel 2004 si sta procedendo ad integrare lo studio con una mappatura dei progetti di sviluppo locale attivati nelle regioni del Centro Nord, con l obiettivo di costituire un Osservatorio Nazionale sullo Sviluppo Locale. Una seconda analisi ha riguardato lo studio di alcuni territori specifici (province di Campobasso, Benevento, Foggia, Avellino, Reggio Calabria e Messina), relativamente ai quali si è rilevata la relazione che esiste a livello territoriale tra sistema economico, mercato del lavoro e promozione di programmi di sviluppo locale. Inoltre, l Isfol ha aderito al Club dei Membri Sostenitori del Programma Leed (Local Economic and Employment Development - Sviluppo economico e creazione di occupazione a livello locale) dell OCSE finalizzato a promuovere lo sviluppo economico e la creazione di occupazione a livello locale; mediante la realizzazione di iniziative comuni tra partner di differenti paesi. L Isfol partecipa, insieme ad Italia Lavoro SpA, ad un Progetto triennale (2003/ 2006), denominato PIT LAVORO, promosso dalla Direzione Generale del Mercato del lavoro del Ministero del lavoro e delle Politiche Sociali. Il Progetto pone l attenzione sui Programmi Integrati Territoriali nelle Regioni Obiettivo 1 e mira a rilevare tutti i programmi approvati, le loro caratteristiche economico-finanziarie, le modalità d integrazione e di partenariato e i risultati attesi. MONOGRAFICO 4/2004 8

8 Nell ambito del progetto, l Isfol ha il compito di realizzare specifiche attività attinenti lo studio degli effetti occupazionali. A tal fine sono previste due fasi: la prima, di rilevazione, rivolta all acquisizione di informazioni e dati specifici relativi a ogni PIT; la seconda, di monitoraggio e valutazione, realizzata mediante studi di caso e finalizzata ad individuare e valutare l impatto occupazionale dei PIT e gli effetti di questi progetti nei campi economici, sociali e produttivi. Uno degli obiettivi di tale attività è quello di fornire elementi utili ad una successiva modellizzazione delle esperienze monitorate ai fini di un analisi di raffronto/valutazione tra PIT e modelli di sviluppo locale. Oggetto del presente volume, realizzato dall ISFOL (Area Studi Istituzionali e Normativi), è la presentazione di una prima analisi che rappresenta l avvio di un percorso che, ci si auspica, porterà al rafforzamento dei meccanismi di coordinamento delle politiche attive del lavoro all interno della progettazione integrata territoriale delle Regioni Ob. 1, attraverso il coinvolgimento delle istituzioni e dei soggetti locali, delle parti sociali, degli operatori pubblici e privati e degli SPI. Questo primo studio, ha il duplice obiettivo di: - Conoscere le principali caratteristiche della programmazione integrata quale nuova for ma di intervento introdotta nel periodo di programmazione per le aree Ob. 1. A tal fine sono state analizzate le strategie e la struttura della programmazione rinvenibili nei documenti programmatici, a livello nazionale e di singolo POR; le modalità di intervento esplicitate nella fase di programmazione attuativa; lo stato di attuazione, con particolare attenzione alle caratteristiche dei singoli Progetti Integrati; - Proporre e sperimentare una metodologia e un percorso di analisi della programmazione integrata utile ad una eventuale modellizzazione ai fini di un monitoraggio quali-quantitativo. La metodologia proposta ha quindi la finalità di far emergere - oltre ai consueti elementi descrittivi di realizzazione fisica degli interventi - le componenti comuni che caratterizzano i diversi modelli regionali e, al tempo stesso, le specificità di applicazione dello strumento della programmazione integrata rispetto al singolo contesto di riferimento. Il presente documento, contiene una prima mappatura dei PIT approvati nel Mezzogiorno, con una analisi di approfondimento relativa ai 120 PIT approvati al settembre Per agevolare il lavoro di classificazione e archiviazione dei dati utile alla successiva attività di analisi, MONOGRAFICO 4/2004 9

9 l Isfol ha realizzato un archivio informatico che raccoglie tutte le informazione relative alle principali caratteristiche degli interventi da attuare nell ambito di ciascun PIT. Per i 120 PIT analizzati sono stati censiti circa interventi per i quali sono state evidenziate le tipologie (interventi infrastrutturali, sulle risorse umane e di sviluppo produttivo), i settori di riferimento, la distribuzione per Asse dei POR e la relativa dotazione finanziaria. Sulla base degli obiettivi prescelti, dai primi risultati che emergono dall analisi dei 120 PIT approvati al settembre 2004, si rileva che ben 116 sono rappresentati da progetti basati sull integrazione territoriale, rispetto alle altre tipologie di integrazione previste (di settore/filiera, sviluppo urbano, ecc), evidenziando un chiaro orientamento verso l utilizzo della originaria modalità prevista per la progettazione integrata. Analizzando gli ambiti di intervento, raggruppati in otto macrotipologie, emerge che la distribuzione dei PI si concentra sui temi del turismo e dell ambiente, sia singolarmente considerati che legati a fattori culturali, ambientali e rurali. Esaminando le idee forza strategiche dei progetti nelle regioni in cui è maggiore la loro numerosità, si evidenziano due diversi orientamenti:l associazione dell idea forza a più generali condizioni di sviluppo del territorio, anche se lette secondo vocazioni tematiche (Basilicata e Sardegna), o una più spinta convergenza tra l idea forza e gli interventi previsti nell ambito del PI, come si constata nel caso della Sicilia. Ciascun PIT prevede in media 35 interventi (senza considerare quelli che saranno realizzati mediante procedura ad evidenza pubblica ), di cui circa il 16% riguardano le risorse umane. L analisi ha inoltre considerato le procedure di selezione che rappresentano una delle variabili chiave per la lettura della programmazione integrata in quanto da queste derivano sia l architettura complessiva del modello di intervento (caratteristiche del partenariato, ambiti territoriali, tematiche di progetto, ecc.), sia il peso dei processi di concertazione nel determinare il valore aggiunto di un progetto integrato rispetto all ordinaria modalità di intervento. A un primo sguardo si rileva una diversità netta dei modelli di selezione dei PI. Da una parte Sicilia, Sardegna e Molise hanno scelto procedure di evidenza pubblica, dall altra Campania, Calabria, Puglia e Basilicata si caratterizzano per un attività di concertazione e negoziazione che conduce all approvazione definitiva dei PI. In realtà, nel primo caso (selezione a bando) le regioni hanno posto in essere, all interno delle loro funzioni di regia, attività di concertazione MONOGRAFICO 4/

10 volte a determinare una delimitazione preliminare degli ambiti territoriali, dei settori d intervento e, in alcuni casi, dei soggetti ammissibili alla presentazione dei progetti. Nel secondo caso, dove la scelta della selezione negoziale attribuisce per definizione un ruolo centrale al partenariato, è stata invece rilevata la centralità della funzione decisionale delle amministrazioni regionali attraverso l implementazione di sistemi di valutazione strutturati, fortemente selettivi e orientati al miglioramento della qualità progettuale per il conseguimento degli obiettivi prefissati. L Isfol sta provvedendo a completare la mappatura dei PIT che permetterà, alla fine del processo, di avere una fotografia puntuale della realtà. Nello svolgimento di tale attività, si è manifestata l opportunità di migliorare e arricchire l archivio informatico per costituire una vera e propria Banca Dati che consenta non solo di classificare le informazioni relative ai singoli PIT, ma che sia in grado di elaborare dati di sintesi per la costruzione di indicatori qualitativi e quantitativi utili a valutare gli effetti occupazionali sia in termini di realizzazione che in termini di impatto. La struttura di questa Banca Dati è stata progettata in modo che in essa possano confluire anche le informazioni relative a tutti gli altri programmi di sviluppo locale esistenti. La ricerca è stata realizzata attraverso fasi successive, tra loro logicamente concatenate, ad ognuna delle quali ha corrisposto uno specifico strumento di analisi. Inizialmente si è ricostruito il quadro di riferimento normativo e delle fonti informative allo scopo di individuare le fasi di programmazione/ attuazione previste sia a livello nazionale che regionale. Si è quindi proceduto alla raccolta della documentazione dei PIT e ad una classificazione dei dati realizzata utilizzando una scheda di rilevazione in grado di restituire informazioni relativamente ai dati identificativi, alle principali caratteristiche ed allo stato di attuazione dal punto di vista finanziario e fisico. Sulla base dei dati raccolti è stata realizzata l analisi attraverso una lettura sia verticale delle informazioni per evidenziare la varietà e la specificità dei modelli e delle soluzioni ricercate a livello regionale, sia una lettura di tipo orizzontale e di sintesi delle esperienze regionali basata su alcune delle principali variabili che caratterizzano diversi modelli implementati a livello regionale (tipologia, ambiti e tipi di intervento, modelli di selezione e modelli di governo e di gestione). Il rapporto è diviso in due parti. la parte I è articolata in tre capitoli. Nel primo vengono illustrati gli obiettivi e la metodologia applicata per la realizzazione della ricerca; il secondo de- MONOGRAFICO 4/

11 scrive, a livello di programmazione nazionale, l iter definitorio dei contenuti e delle modalità procedurali per l implementazione della progettazione integrata, ricostruito attraverso l analisi dei documenti ufficiali. Nel terzo viene presentata una analisi orizzontale dei modelli regionali di programmazione integrata e vengono analizzate le caratteristiche dei progetti integrati, approvati e finanziati, in relazione ad alcune variabili significative. Nella parte II sono approfonditi gli aspetti di programmazione e di attuazione specifici di ciascuna regione. Claudio Tagliaferro (Dirigente Area Studi Istituzionali e Normativi) MONOGRAFICO 4/

12 1. OBIETTIVI E METODOLOGIA DELLA RICERCA 1.1 Schema delle fasi di programmazione/attuazione dei PI nella Programmazione generale Questa fase é stata finalizzata alla costruzione della mappa delle fonti informative con l obiettivo di garantire la loro esaustività e reperibilità nel tempo. Per poter individuare e classificare le fonti ufficiali è stato ricostruito uno schema (vedi tabella 1) complessivo delle fasi di programmazione/attuazione dei PI nelle regioni Obiettivo 1, con l intento di indicare, a prescindere dalle differenze di gestione regionali, tutte le fasi, ed eventualmente sottofasi, di programmazione/attuazione in corrispondenza delle quali è possibile verificare l esistenza di fonti documentali. Lo schema generale di ricostruzione delle fasi, è stato dunque il punto di partenza per individuare le fonti relative ad ogni singola regione interessata dal progetto, e contemporaneamente classificarle in relazione alla fase procedurale di appartenenza, indicandone il luogo di reperibilità. L individuazione delle fonti informative ha permesso l acquisizione della documentazione rilevante per l analisi delle caratteristiche programmatiche e dello stato di attuazione dei PI. Per l acquisizione della documentazione, relativa alle fasi di programmazione/attuazione, di seguito descritta, si è utilizzato un processo di ricerca e cascata a partire dalla documentazione nazionale, fino a quella prodotta a livello regionale. La fonte di reperimento principale sono stati i siti web ufficiali delle singole Autorità di gestione, integrati da ulteriori informazioni rilevate presso i referenti regionali, a vario titolo responsabili della progettazione integrata. Le specifiche fonti sono state riportate nelle schede incluse nei singoli dossier regionali. L analisi è stata realizzata secondo lo schema seguente. 13

13 Tabella 1 Esempi relativi alle fasi di programmazione regionale Fase Sottofase Documento Fonte Linee guida per la valutazione ex-ante dei POR e/o PI Valutazione ex-ante dei POR e/o PROGRAMMAZIONE PI REGIONALE OR) POR CDP Decisioni assunte dai Comitati di Sorveglianza POR Formalizzazione delle indicazioni dei POR e/o dei CdP Linee Guida regionali per PROGRAMMAZIONE l'elaborazione dei PI REGIONALE ATTUATIVA (procedura a bando) Ulteriori strumenti di supporto alla progettazione integrata Emanazione dei bandi Valutazione dei PI PROGRAMMAZIONE REGIONALE ATTUATIVA (procedura a bando) Approvazione dei singoli PI Stipula degli accordi Relazioni sullo stato di attuazione REALIZZAZIONE Rapporti Annuali di Esecuzione Rapporti di valutazione intermedia 14

14 1.2 Ricostruzione del quadro di riferimento e delle fonti informative Programmazione nazionale 1) Piano di Sviluppo per il Mezzogiorno (par ). Individua gli indirizzi strategici. 2) Quadro Comunitario di Sostegno ob.1 (par. 3.10, 6.4.7). Assumendo la strategia contenuta nel PSM, fornisce gli elementi caratteristici dei progetti integrati. 3) Linee Guida per la programmazione e la valutazione ex ante. Indicazioni metodologiche e di indirizzo per la programmazione operativa (Dipartimento per le Politiche di Sviluppo). Definiscono il contenuto del POR e del CdP ai fini della programmazione dei Progetti integrati. 4) Progetti Integrati Territoriali - Orientamenti per le Regioni (Dipartimento per le Politiche di Sviluppo). 5) Linee Guida per l implementazione dei progetti integrati (Dipartimento per le Politiche di Sviluppo). Forniscono indicazioni alle Regioni al fine di assicurare uniformità e omogeneità nella stesura dei POR (in alcuni casi intervenute dopo l approvazione dei POR) Programmazione regionale 1. Linee Guida per la valutazione ex ante dei POR e/o PI 2. Valutazione ex-ante dei POR e/o PI 3. Programmi operativi obiettivo 1, Tipologie e caratteristiche della Progettazione Integrata Assi/obiettivi/misure/azioni che contribuiranno alla realizzazione della Progettazione Integrata Individuazione dei Progetti Integrati ed ambito territoriale di intervento Entità complessiva e distribuzione temporale delle risorse destinate ai Progetti Integrati Individuazione delle modalità e procedure di attuazione/gestione (modalità di partenariato, valutazione, costituzione uffici regionali, ecc.) Indicatori di realizzazione riferiti ai Progetti Integrati 4. Complementi di Programmazione - Tipologie e caratteristiche della Progettazione Integrata - Assi/obiettivi/misure/azioni che contribuiranno alla realizzazione della Progettazione Integrata - Individuazione dei Progetti Integrati ed ambito territoriale di intervento - Entità complessiva e distribuzione temporale delle risorse destinate ai Progetti Integrati - Individuazione delle modalità e procedure di attuazione/gestione (modalità di partenariato, valutazione, costituzione uffici regionali, ecc.) 15

15 - Indicatori di realizzazione riferiti ai Progetti Integrati 5. Decisioni assunte dai Comitati di Sorveglianza dei POR. In particolare per gli aspetti di competenza del CdP, non esaurientemente definiti da questi ultimi, o per apportare modifiche od implementazioni del CdP. Programmazione attuativa 1. Formalizzazione delle indicazioni dei POR e/o dei CdP Atti e documenti che rendono operative le indicazione dei POR, Complementi di Programmazioni e/o le decisioni assunte dai Comitati di Sorveglianza (ad esempio, formalizzano la zonizzazione PIT). 2. Linee Guida regionali per l elaborazione dei PI Forniscono indicazioni in grado di assicurare uniformità e omogeneità nella modalità di stesura dei programmi, individuando operativamente fasi procedurali e modalità attuative dei PIT (modalità di partenariato, modalità di valutazione, costituzione di uffici regionali di assistenza, coordinamento e controllo). 3. Ulteriori strumenti di supporto alla progettazione integrata Es.: Linee Guida per l applicazione del principio equitativo (pari opportunità); Indicazione per l integrazione della componente ambientale nei PI. 4. Procedure di valutazione I documenti fino ad ora indicati stabiliscono in via generale le procedure per la individuazione e selezione dei progetti. Le fasi successive sono diverse a seconda della scelta da parte delle Regioni di una delle due diverse modalità procedurali previste: procedura negoziale e procedura a bando Procedura negoziale - Definizione delle modalità generali della procedura - Definizione delle modalità procedurali del singolo PI - Valutazione dei PI - Approvazione dei singoli PI: prendendo atto del parere favorevole del Nucleo di valutazione regionale, approva il singolo PI assumendone l impegno finanziario-programmatico e rimanda ad un successivo accordo/intesa. - Stipula degli accordi (utilizzando diversi strumenti: Accordi di Programma, Protocolli d intesa, ecc.) Sanciscono l approvazione definitiva dei singoli PI attraverso un accordo (tra la Regione e il responsabile degli Enti capofila dei PI) 4.2. Procedura a bando - Emanazione dei bandi - Valutazione dei PI - Approvazione dei singoli PI - Stipula degli accordi 16

16 1.3. Realizzazione Le fonti delle fasi di realizzazione quindi di progettazione esecutiva, emanazione di avvisi pubblici, esecuzione delle opere, ecc., sono rappresentate dai documenti del singolo PI, ma in larga misura possono essere anche dedotti da documenti regionali quali: 1. Relazioni sullo stato di attuazione 2. Rapporti Annuali di Esecuzione 3. Rapporti di Valutazione Intermedia 1.4 Analisi e archiviazione informatica dei PIT Per l analisi del singolo PI, è stata predisposta una apposita scheda di rilevazione (Tabella 2) che riporta gli elementi significativi dei progetti integrati. Per la successiva archiviazione delle informazioni l ISFOL ha progettato un apposito Data Base che consente di acquisire ed elaborare informazioni sia di tipo quantitativo che qualitativo come riportato nella scheda di rilevazione. Le informazioni archiviate nel data base rappresentano le fonti sulle quali nell ambito del progetto PIT LAVORO si procede all analisi sui P.I. presentati nelle diverse regioni obiettivo 1. Nello specifico si intendono esaminare i seguenti aspetti:! L idea forza dei P.I., gli obiettivi strategici che si vogliono perseguire e le tipologie di intervento che si intendono attivare per il raggiungimento di tali finalità! Quali settori sono interessati ( turismo, ambiente, manufatturiero etc.)! I destinatari delle attività previste (giovani disoccupati, disoccupati di lunga durata, donne, disabili, giovani imprenditori, etc) in rapporto alle tipologie di iniziative che si intendono realizzare (sostegno/sviluppo, creazione d impresa, qualificazione professionale, tirocini formativi, borse lavoro, voucher formativi, orientamento, apprendistato etc)! Integrazione tra le varie misure del POR! Come il PIT influisce sul raggiungimento degli Indicatori di realizzazione/risultato del POR L analisi così realizzata è funzionale alla realizzazione del monitoraggio e della valutazione sull impatto occupazionale nei territori coinvolti da progetti integrati. 17

17 Tabella 2- Scheda per la rilevazione dei Progetti Integrati: elenco delle variabili informative 1) Dati Identificativi # Nome o sigla del progetto # Localizzazione (Comune o Provincia) # Indirizzo # Telefono, fax # Indirizzo # Soggetti: ( responsabile - coordinatore- project manager- altro) 2) Procedura di approvazione. Le procedure di approvazione sono differenti per ogni regione e comuni nella singola regione, vengono descritte a livello generale, nella scheda potrebbero essere inserite per memoria e in modo codificato. 3) Soggetto proponente 4) Partenariato # Elenco con suddivisione tra pubblico e privato # Modalità organizzative se previste # Rilevazione di accordi o protocolli tra i partner 5) Ambito territoriale # Comuni (codici Istat) # Provincia # Superficie comunale e totale (km2) # Popolazione comunale e totale (ultimo censimento) # Densità 6) Caratteristiche territoriali (marginalità del territorio, occupazione, settori economici, dotazioni di beni culturali, ecc.). 7) Tipologia di Progetto integrato (PIT, PIS, PIAR, ecc.) 8) Ambito tematico (es. turismo, ambiente, filiere produttive, ecc.) 9) Idea Forza/strategica prevista nella progettazione del PI 10) Obiettivi # Generali del PI # Specifici (collegabili ai possibili interventi da realizzare) che contribuiscono al raggiungimento dell obiettivo # Azioni determinanti per la gestione # Occupazione prevista e sue caratteristiche 11) Modalità di attuazione per la realizzazione 12) Modalità di attuazione per la gestione 13) Quadro finanziario complessivo # Totale; 18

18 # Pubblico, Privato; # Pubblico: UE, Stato, Regione, Altri; # UE per Fondo. 14) Stato di attuazione del PI (stipula atti, stato degli adempimenti gestionali previsti: costituzione di società, emanazione avvisi pubblici, ecc.) 15) Elenco dei singoli interventi (una sottoscheda per intervento) # Titolo intervento # Comune su cui insiste # Provincia # Costo dell intervento # Importo del finanziamento # Asse, misura, sottomisura e Fondo di riferimento # Tipologia dell intervento, secondo la classificazione Monit # Amministrazioni coinvolte # Destinatari # Obiettivi # Stato di realizzazione # Impatto occupazionale 19

19 2. I PROGETTI INTEGRATI NELLA PROGRAMMAZIONE NAZIONALE 2.1 I principi alla base della programmazione integrata Nelle Regioni Obiettivo 1, la programmazione dei fondi strutturali per il periodo assegna un ruolo di rilievo agli interventi integrati a livello territoriale nelle aree in ritardo di sviluppo. Il principio di integrazione che a livello comunitario trova la sua genesi nella complementarietà delle azioni comunitarie e nazionali (art. 8 reg. 1260/99), a livello nazionale e alla luce del contesto socio-economico delle aree in ritardo di sviluppo, è stato oggetto di spunti teorici e applicazioni pratiche fino ad acquisire una sua ratio autonoma. Ciò ha determinato la previsione, accanto alle note modalità ordinarie di integrazione sancite dai regolamenti comunitari, di una modalità di attuazione specifica (la Progettazione Integrata) che unisce all integrazione progettuale specifici meccanismi di gestione ed attuazione. In un anno e mezzo circa di dibattito gli attori istituzionali nazionali, facenti capo al Dipartimento per le Politiche di Sviluppo (DPS) del Ministero dell Economia e della Finanza, hanno definito i fondamenti programmatici della progettazione integrata inglobandoli all interno del Quadro Comunitario di Sostegno obiettivo 1 e creando, in tal modo, i presupposti per la sua implementazione e attuazione a livello regionale. in coerenza con le strategie individuate in ciascun POR. L iter definitorio dei contenuti e delle modalità procedurali per l implementazione della progettazione integrata, è rintracciabile all interno di alcuni documenti ufficiali. Si tratta di otto documenti chiave prodotti dal Ministero dell Economia e delle Finanze: aprile Orientamenti per il programma di sviluppo del Mezzogiorno ; maggio Delibera CIPE n.71/ Orientamenti per la programmazione degli investimenti nel periodo per lo sviluppo del Mezzogiorno; maggio Linee Guida per la programmazione e la valutazione ex ante. Indicazioni metodologiche e di indirizzo per la programmazione operativa ; settembre Programma di Sviluppo per il Mezzogiorno; gennaio Progetti Integrati Territoriali - Orientamenti per le Regioni; 20

20 luglio Linee guida per la formulazione del Complemento di programmazione per i Programmi operativi regionali e nazionali per le regioni obiettivo 1 ( ); agosto Quadro Comunitario di Sostegno Obiettivo 1; ottobre Linee Guida per l implementazione dei progetti integrati I Progetti Integrati: dal QCS all iniziativa regionale. Ciascuno di questi documenti fornisce un apporto all individuazione e definizione dei principi e delle modalità attuative della Progettazione Integrata, così come viene descritto nei paragrafi che seguono. 2.2 La strategia generale I fondamenti programmatici della progettazione integrata: il Programma di Sviluppo del Mezzogiorno (PSM) Il PSM pone in primo piano il valore e la rilevanza della dimensione locale, nella programmazione e nell attuazione degli interventi cofinanziati dai fondi strutturali, attraverso la formulazione di una strategia di sviluppo fortemente ancorata al territorio, il cui obiettivo è quello di attirare e trattenere nell area (aumentandone la convenienza) le risorse mobili (capitale e lavoro specializzato e imprenditoriale), attraverso la valorizzazione permanente delle risorse immobili (la terra, le tradizioni, il patrimonio naturale e culturale, le risorse legate alla posizione geografica, il capitale umano fortemente localizzato) 1. La conseguente scelta è stata quella di dar vita ad uno schema di programmazione a cascata articolato in a) obiettivi globali che, definiti a livello nazionale, descrivono le modalità con cui la strategia nazionale consegue l obiettivo generale e b) obiettivi specifici, che descrivono il contributo di ogni settore di intervento, all interno degli Assi prioritari, al conseguimento degli obiettivi globali, secondo nessi causali caratterizzati da coerenza, convergenza, misurabilità. Il PSM definisce i principi che ispirano la scelta dell integrazione, senza entrare nel merito dei contenuti e delle caratteristiche della progettazione integrata. In particolare la scelta di operare tramite programmi/progetti integrati regionali a forte valenza territoriale è motivata da una duplice motivazione: più i progetti di investimento saranno concentrati sui luoghi ritenuti cruciali per lo sviluppo, maggiore sarà la probabilità di ottenere effetti incisivi degli investimenti programmati, ossia un maggior livello di efficacia; più i progetti saranno assimilabili a pacchetti di azioni aventi una loro specifica identità, più facile sarà mantenere la coerenza interna, la concentrazione e quindi anche 1 Programma di Sviluppo del Mezzogiorno, par

21 la verificabilità (in termini di risultati e di efficacia) dell azione di sviluppo promossa e realizzata sul territorio. 2.3 Definizione degli elementi identificativi della progettazione integrata: dagli Orientamenti al QCS Gli Orientamenti per il Programma di Sviluppo del Mezzogiorno , individuano una scelta, che sarà poi ripresa nel QCS, prevedendo la promozione di una tipologia intervento sul territorio definita progetti integrati concentrati 2. Caratterizzati da una forte valenza territoriale, questo tipo di progetti nascono dalla necessità di legare obiettivi e interventi identificati in diversi Assi di intervento della programmazione sulla base di scelte di scelte di priorità relative ad aree e contesti socio-economici specifici e l individuazione di una apposita struttura organizzativa (responsabili, project manager) in grado di assicurare l unitarietà del progetto e dunque il conseguimento degli obiettivi generali e specifici in esso prefissati. La successiva Delibera CIPE Orientamenti per la programmazione degli investimenti nel periodo per lo sviluppo del Mezzogiorno, adotta gli Orientamenti per il PSM e definisce in via definitiva i progetti integrati territoriali come un complesso di azioni intersettoriali, strettamente coerenti e collegate tra di loro, che convergono verso il conseguimento di un comune obiettivo di sviluppo del territorio. A partire da questa definizione tutti i documenti successivi aggiungono ulteriori elementi alla identificazione delle caratteristiche della progettazione integrata. Il documento Linee Guida per la programmazione e la valutazione ex ante connota i progetti integrati quale forma di intervento più efficace per conseguire una serie di obiettivi prioritari e chiarisce la loro natura di progetto complesso, o meglio, di strumento operativo nel quale più tipologie di intervento convergono verso un unico obiettivo. Per tale motivo i progetti integrati non potranno essere autonomamente esplicitati nei Programmi Operativi: la definizione e l implementazione dei loro elementi identificativi è rimandata alle linee guida per i Complementi di Programmazione 3. Il documento Progetti Integrati Territoriali - Orientamenti per le Regioni 4 individua nell integrazione e nel riferimento territoriale i due elementi costitutivi dei progetti e ribadisce la specialità dei progetti integrati. Si tratta di progetti complessi che devono 2 Orientamenti per il programma di sviluppo del mezzogiorno , par Linee Guida per la programmazione e la valutazione ex ante. Indicazioni metodologiche e di indirizzo per la programmazione operativa par. A.5 4 Si noti che si in questo documento si parla per la prima volta di PIT anzichè generalmente di progettazione integrata; trovandoci ancora in una prima fase programmatoria, dove non erano state previste altri strumenti di progettazione integrata definiti poi a livello regionale (PIF, PIS, ecc.), la sigla PIT, non volendo significare una discriminazione verso gli strumenti sopra citati, mantiene ancora carattere generale riferendosi quindi alla totalità degli interventi di progettazione integrata. 22

22 inserirsi coerentemente all interno della strategia regionale e degli obiettivi specifici indicati nel POR, e che richiedono forme di gestione speciale per la definizione delle modalità di collegamento tra le diverse misure e per l individuazione di chiare forme di responsabilizzazione degli interventi. La novità del documento sta nel fatto che esso definisce una prima mappatura degli elementi identificativi dei PIT: individuazione dell idea forza e della strategia del progetto, che si traduce nella definizione di obiettivi specifici concreti riferiti al progetto stesso; identificazione di un ambito territoriale o tematico specifico, che rappresenta il contesto di riferimento; identificazione del soggetto responsabile del progetto; identificazione delle modalità gestionali e procedurali e di monitoraggio più opportune a rendere effettiva la realizzazione del Progetto Integrato. 5 Risulta quindi chiara la duplice caratteristica dei PIT: come modalità operativa da adottare per garantire un collegamento tra una serie di azioni e come progetto autonomo. Le risorse finanziarie che contribuiscono alla realizzazione del progetto saranno distribuite tra le diverse misure/azioni, per cui le singole Schede di Misura dovranno specificare la loro connessione col PIT e la quota di risorse ad esso destinata. Il documento individua, inoltre, alcuni requisiti attinenti alle modalità di realizzazione dei PIT, che poi saranno esplicitati nei POR e/o nei CdP, come la presenza di un monitoraggio efficace dei processi che precedono l attuazione del progetto, la definizione di un soggetto responsabile della sua attuazione, la predisposizione di forme di raccordo tra soggetti istituzionali. Il Quadro Comunitario di Sostegno Obiettivo 1, accoglie in pieno le indicazioni contenute nel documento Orientamenti per le Regioni e indica tre possibili procedure di attuazione dei progetti integrati tramite gli strumenti della programmazione negoziata: i patti territoriali, i contratti di programma e i contratti d area. 6 Il QCS, inoltre prevede: alcune specificità di attuazione dei progetti integrati che i CdP delle singole regione Obiettivo 1 devono evidenziare 7 ; Progetti Integrati Territoriali - Orientamenti per le Regioni, par. 3. Quadro Comunitario di Sostegno obiettivo 1, par In dettaglio, i CdP devono evidenziare i seguenti aspetti: identificazione dei contesti territoriali o tematici destinatari prioritari degli interventi dei progetti integrati;individuazione degli obiettivi dei progetti integrati; indicazione della strategia di intervento; procedure di progettazione, approvazione e finanziamento dei progetti integrati e ammontare delle risorse complessive loro destinate; modalità e criteri per la selezione dei singoli progetti e dei beneficiari finali; identificazione delle misure che, all interno dei vari Assi, contribuiscono alla realizzazione dei progetti integrati; indicazione del soggetto responsabile dei progetti integrati; indicazione dei criteri utilizzati per l'individuazione del soggetto interno alla Regione; responsabile del coordinamento tra le varie misure del POR coinvolte e della valutazione dei progetti integrati; modalità di coordinamento fra i diversi centri di responsabilità all interno della Regione e con i soggetti locali; eventuali procedure per l attivazione di poteri sostitutivi da parte del soggetto responsabile; eventuale modalità di partecipazione del responsabile del progetto al Comitato di Sorveglianza; integrazione con gli altri strumenti di pianificazione territoriale secondo modalità 23

23 che la Regione nomini con atto formale il responsabile del coordinamento tra i vari responsabili di Misura del POR al fine di garantire unicità di azione e intervento di tutte le attività di implementazione dei PIT Dal QCS all iniziativa regionale: le Linee Guida del DPS Con le indicazioni del QCS si conclude la fase della programmazione nazionale e si dà l avvio all iniziativa regionale di progettazione integrata. Il QCS, come abbiamo visto, fornisce indicazioni utili agli amministratori pubblici ma non contiene una precisa definizione dei confini della progettazione integrata, lasciando ai responsabili della redazione dei Programmi Operativi, la strutturazione di questo tipo di interventi. Il DPS, al fine di fornire alle Regioni ulteriori orientamenti sulle modalità con cui la valutazione delle proposte progettuali deve essere posta in essere, ha prodotto il documento Linee Guida per l implementazione dei progetti integrati I Progetti Integrati: dal QCS all iniziativa regionale. Le Linee guida del DPS, adottando il messaggio del QCS, richiedono che la progettazione integrata non subisca una proliferazione incontrollata ma sia invece il frutto di un attenta valutazione, capace di selezionare quelle proposte in cui il metodo della progettazione integrata sia in grado di offrire un valore aggiunto rispetto alle normali forme di intervento. E affidata alle Regioni la valutazione sulla necessità di proporre progetti integrati e la verifica sulla possibilità di conseguire l obiettivo dell integrazione fra gli interventi anche attraverso le procedure ordinarie di attuazione. Particolarmente interessanti, ai fini dell attuazione della progettazione integrata in sede regionale, appaiono le indicazioni del DPS in merito alle modalità e criteri che le Regioni potranno utilizzare per individuare i singoli progetti. 9 Le soluzioni indicate sono due. Nella prima ipotesi la Regione si spinge fino alla progettazione della proposta di Progetto Integrato; nella seconda, essa si riserva il ruolo di stabilire i limiti e le priorità all interno dei quali (e in coerenza con) è previsto si realizzi l attività di progettazione promossa direttamente dal territorio. La Regione dunque: può intervenire nella progettazione, decidendo in una prima fase quali sono i contesti territoriali e multisettoriali su cui intende operare per poi promuovere (direttamente o attraverso Enti locali o altre istituzioni) la progettazione delle proposte e organizzare l'attività di valutazione; può, alternativamente o congiuntamente alla prima opzione, scegliere di limitarsi ad indicare le linee della programmazione e lasciare agli Enti locali l iniziativa di 8 9 coerenti con le leggi n. 112/98 (Legge Bassanini) e n. 142/90 (concernente il coordinamento e l accelerazione di procedure amministrative); eventuale integrazione con gli altri strumenti di promozione dello sviluppo locale (Patti territoriali, ecc.). Ibidem, par Linee Guida per l implementazione dei progetti integrati I Progetti Integrati: dal QCS all iniziativa regionale, par

24 proporre e perfezionare le idee progetto, riservandosi di scegliere le proposte più meritorie in base a una successiva fase di valutazione. La prima ipotesi rappresenta una soluzione molto lineare. La Regione, sulla base delle proprie valutazioni, individua gli obiettivi strategici da affrontare in modo integrato e fa convergere verso di essi tutte le attività di progettazione che sono necessarie a definire l insieme coordinato delle iniziative da intraprendere. A titolo esemplificativo le Linee Guida esaminano anche alcuni dei possibili effetti associati a due dei meccanismi più diffusi di raccolta dal basso delle proposte: quelli collegati a un meccanismo di asta e quelli relativi a una procedura a sportello. Spetterà in ogni caso alla stessa Regione adottare la modalità di attuazione che offre i maggiori vantaggi nello specifico contesto regionale. Ulteriori indicazioni agli amministratori riguardano i principi con cui fissare i requisiti di ammissibilità e i criteri di valutazione 10, la cui determinazione assume il valore di scelta strategica in ragione dei loro effetti sulle caratteristiche delle proposte selezionate. Si sottolinea anche l opportunità di ipotizzare un ulteriore sostegno finanziario a favore della progettazione integrata da finanziare con le risorse per l Assistenza Tecnica o con le disponibilità presenti nei diversi Assi 11. Infine, è importante ricordare alcune condizioni previste nello stesso documento che le Regioni dovranno rispettare nella fase di gestione dei progetti. Traducendosi infatti i Progetti Integrati in una specifica modalità operativa di attuazione verso un obiettivo comune, essi non debbono essere caratterizzati da un articolazione gestionale alternativa a quella ordinaria degli assi, delle misure e dei fondi, ma le procedure di attuazione devono risultare coerenti con la normativa comunitaria e nazionale che disciplina la realizzazione degli interventi. In particolare: i beneficiari finali delle misure che concorrono alla realizzazione del progetto Integrato sono quelli individuati dal Reg. 1260/99; la responsabilità della certificazione finale delle spese resta attribuita a livello di responsabili di misura e di fondo, come da regolamenti; le competenze di gestione, esecuzione finanziaria e di controllo restano attribuite al responsabile di misura. In conclusione, un dato importante che emerge dall analisi dell iter della programmazione nazionale è la precisa scelta delle autorità nazionali verso un approfondimento del principio generale di integrazione. L orientamento proposto è quello di prevedere forme di integrazioni specifiche con l obiettivo di assumere 10 Ibidem, par Ibidem, par

25 prioritariamente il riferimento territoriale per il complesso delle azioni di sviluppo, qualunque ne sia il soggetto attuatore e la fonte di finanziamento. Il riferimento territoriale viene concepito come attivatore di rapporti più che mero ricettore di interventi, è quindi l elemento caratterizzante della progettazione integrata in grado di generare, attraverso l integrazione funzionale dei diversi interventi, un valore aggiunto in termini di sviluppo locale. La progettazione integrata, definita come modalità di attuazione dei programmi operativi attraverso interventi intersettoriali e multisettoriali, non deve apparire come una scelta scontata, ma rispondere alla strategia di massimizzare l efficacia delle azioni di sviluppo, pur comportando rischi essendo attuata in aree in ritardo di sviluppo. Nello stesso tempo, e in ragione dello stesso principio di efficacia/efficienza le Regioni dovranno ricorrere alla progettazione integrata solo se gli obiettivi non potranno essere raggiunti attraverso le modalità ordinarie di attuazione. Per questo motivo è ritenuta necessaria, come riferiscono le Linee Guida del DPS, un attenta valutazione da parte delle Regioni nella selezione dei casi e dei contesti in cui questa modalità specifica di attuazione può offrire dei vantaggi comparati effettivi. Nel capitolo che segue, e nei singoli dossier regionali, vengono illustrate le specifiche modalità sia programmatorie che attuative, poste in essere dalle singole Amministrazioni nel rispetto dei principi e delle indicazioni formulate dall Autorità di gestione del QCS Ob.1. 26

26 3. I PROGETTI INTEGRATI NELLA PROGRAMMAZIONE REGIONALE 3.1 Premessa L obiettivo di pervenire ad una mappatura dei progetti integrati, attivati nelle regioni dell Obiettivo 1, ha portato ad approfondire per ciascuna Regione le modalità procedurali previste per l attuazione dei PIT. Come già evidenziato, sono state ricostruite le strategie e le direttrici programmatiche, le procedure prescelte dalle Regioni interessate nella fase di programmazione attuativa, il profilo di ogni singolo progetto integrato per il quale si dispone di dati di realizzazione. La ricostruzione del quadro regionale e l intento di sperimentare una prima funzione di monitoraggio della programmazione integrata si è concretizzata, in questa fase di analisi, in una lettura verticale, dalla quale si evince la varietà e la specificità dei modelli e delle soluzioni ricercate a livello regionale, pur se in sostanziale coerenza con gli orientamenti elaborati a livello nazionale. Nel presente capitolo viene fornita una lettura orizzontale e di sintesi delle esperienze regionali, sulla base di alcune principali variabili che contraddistinguono, in termini di omogeneità ovvero di peculiarità, i diversi modelli programmatici, procedurali e attuativi implementati a livello regionale e che riflettono i principi e gli elementi di innovatività alla base della strategia assegnata alla programmazione integrata. Questa analisi è stata realizzata nel mese di ottobre 2004 e si riferisce a 120 PIT che risultavano approvati al 30 settembre In particolare la Regione Calabria aveva definito gli interventi da realizzare per 10 dei 23 PI previsti, mentre per la Regione Puglia i 9 PIT che hanno ottenuto parere positivo da parte del Nucleo di Valutazione sono stati trasmessi alla Giunta per la relativa approvazione, cui farà seguito la sottoscrizione dell Accordo tra le Amministrazioni. Complessivamente si prevede che saranno attivati entro dicembre 2004, 140 PI, come si evince dalla Tab