La soggettività delle organizzazioni internazionali

Transcript

1 Capitolo primo La soggettività delle organizzazioni internazionali Sommario: 1.1) Nozione; 1.2) La soggettività negli ordinamenti degli Stati membri; 1.3) La soggettività internazionale. 1.1) Nozione Le prime organizzazioni internazionali furono istituite a cavallo tra il XIX e XX secolo, si pensi ad esempio all Unione postale universale (1875), all Unione per la protezione della proprietà industriale (1883), all Istituto internazionale di agricoltura (1905). Durante la seconda metà del ventesimo secolo le organizzazioni internazionali hanno continuato a proliferare acquistando peraltro il ruolo di attori sulla scena internazionale al fianco degli Stati, con il risultato di un ampliamento della tradizionale cerchia dei protagonisti della moderna società internazionale. Le organizzazioni internazionali hanno natura di unioni istituzionali, in quanto il loro atto istitutivo non solo prevede un rapporto di unione tra i suoi membri, ma contempla anche un sistema strutturale che consente all organizzazione di vivere ed operare indipendentemente dagli Stati che l hanno istituita

2 Tra le centinaia di organizzazioni internazionali sorte c è una grandissima diversità riguardo, per esempio, le dimensioni, le diverse categorie di membri che ne fanno parte, funzioni, struttura, ecc Si passa da organizzazioni a livello globale come le Nazioni Unite con 192 membri ad organizzazioni regionali come l Unione Europea con 25 membri per finire con alcune organizzazioni che di membri ne hanno solo 2 e che vengono costituite per esempio per la semplice costruzione di un aeroporto (Basel- Mulhouse airport). Così, dare una definizione 1 di organizzazione internazionale non è di certo agevole, questo anche perché le definizioni contenute in alcuni trattati 2 sono sprovviste di efficacia erga omnes. Comunque, nonostante alcune difficoltà ed incertezze, tentiamo di dare una definizione per quanto possibile esaustiva tenendo conto delle innumerevoli sfaccettature che vari autori hanno danno 3. 1 Digesto, omnis definitio in jure civili periculosa est, parum est enim ut non subverti possit. 2 Ad esempio nell art. 1 dell Allegato IX della Convenzione delle NU sul diritto del mare, firmata a Montego Bay il 10 dicembre 1982: [ ] "international organization" means an intergovernmental organization constituted by States to which its member States have transferred competence over matters governed by this Convention, including the competence to enter into treaties in respect of those matters. 3 Cfr. TREVES T., Diritto internazionale, Milano, Giuffrè, 2005; CONFORTI B., Diritto internazionale, Napoli, Editoriale scientifica, 2002; SCOVAZZI, Corso di diritto internazionale parte II-, Milano, Giuffrè, 2006; DRAETTA U., Principi di diritto delle organizzazioni internazionali, Milano, Giuffrè, 1997; ARAGIO RUIZ, Soggettività nel diritto internazionale, estratto dal Digesto IV ed, vol. XIV pubblicistico, Torino, UTET, 1999; DRAETTA FUMAGALLI MERAVIGLIA, Il diritto delle organizzazioni internazionali parte generale- Milano, Giuffrè; ALLEGRI M. R., Le organizzazioni internazionali, Cedam, 2002; - 4 -

3 Un organizzazione internazionale intergovernativa (IGO) 4 è un associazione volontaria di soggetti di diritto internazionale, costituita mediante atti internazionali e disciplinata nei rapporti tra le parti da norme di diritto internazionale, che si concreta in un ente stabile, munito di un ordinamento giuridico interno proprio e dotato di organi e istituti propri, attraverso i quali attua finalità comuni dei consociati mediante l esplicazione di particolari funzioni e l esercizio dei poteri all uopo conferitile. Anche in seno all CDI (Commissione di Diritto Internazionale), che sta lavorando dal 2002 alla redazione di un Progetto sulla responsabilità delle organizzazioni internazionali, è sorta sin dall inizio la necessità di definire una organizzazione internazionale. Si è così giunti nel all approvare in prima lettura l art. 2 che definisce un organizzazione internazionale For the purposes of the present draft articles, the term international organization refers to an organization established by a treaty or other instrument governed by international law and possessing its own international legal personality. International organizations may include as members, in addition to States, other entities. PANEBIANCO MARTINO, Elementi di diritto delle organizzazioni internazionali, Milano, Giuffrè, 1997; WHITE N. D., The law of international organizations, Manchester, Manchester university press, 2005; RAGAZZI M.,(a cura di) International responsibility today essays in memory of Oscar Schachter, Boston, Martinus nijhoff publishers, 2005; Enciclopedia giuridica treccani, voce Le organizzazioni internazionali. 4 Nel prosieguo del testo semplicemente organizzazione internazionale. 5 CDI, 55th session (UN doc. A/58/10),

4 Anche tale definizione è però limitata, in quanto applicabile solo agli articoli del Progetto intrapreso; inoltre essa è stata oggetto di numerose critiche nate anche in seno all CDI e la situazione lascia presagire che prima dell approvazione definitiva, l art 2 sarà oggetto di nuove modifiche. Affianco a Stati e ad organizzazioni internazionali intergovernative, vi sono, sulla scena internazionale, anche le organizzazioni internazionali non governative (NGO). Esse si configurano, di solito, come associazioni private internazionali con lo scopo di raccordare una serie di associazioni nazionali omogenee di natura religiosa, culturale, politica e via dicendo. Per capire la vastità e la portata di queste ultime organizzazioni basta pensare alla Croce rossa internazionale ed all Interpol come esempi di NGO. Quest ultima tipologia di organizzazioni internazionali, secondo quanto stabilito nel primo rapporto del relatore speciale G.Gaja 6, non saranno prese in considerazione dal Progetto sulla responsabilità per fatti illeciti delle organizzazioni internazionali che sta venendo alla luce in seno all CDI. 6 CDI, first report on responsibility of international organizations of the Special Rapporteur, G. Gaja, doc. A/CN.4/532, pag. 17 e ss,

5 1.2) La soggettività negli ordinamenti degli Stati membri Il problema della soggettività internazionale delle organizzazioni internazionali si presenta a partire dalla istituzione della Società delle Nazioni dopo la prima guerra mondiale. Inizialmente, poiché le prime unioni internazionali di Stati non erano dotate di un sistema giuridico autonomo, si riteneva che la loro istituzione costituisse una semplice forma di cooperazione tra gli Stati sul piano internazionale. I diritti e gli obblighi facenti capo all organizzazione sul piano formale erano quindi riferiti agli Stati membri. Una voce fuori dal coro in quel periodo fu una sentenza, emanata dalla Corte di Cassazione italiana nel 1931 nel caso Istituto internazionale di agricoltura c. Profili. La causa si basava sulla richiesta di indennità per cessazione del rapporto di lavoro avanzata da un dipendente licenziato (il sig. Profili impiegato nella sede di Roma dell istituto) ed il mancato accoglimento di tale richiesta da parte dell istituto. L istituto internazionale di agricoltura eccepì il difetto di giurisdizione dei tribunali italiani e così il caso fu portato innanzi alla Corte di Cassazione la quale affermò che l Istituto aveva personalità giuridica internazionale in quanto gli Stati che l avevano istituita intendevano creare una Unione autonoma, chiusa, nella sua vita interna, alla penetrazione del potere sovrano di qualsiasi Stato Unionista, salvo che essa stessa lo consenta 7. 7 RDI, 1931, vol 23, pp. 386 e ss

6 Dopo il 1945, invece, ha iniziato a prendere piede un nuovo orientamento secondo il quale le organizzazioni internazionali intergovernative, dotate di propri organi per il perseguimento degli interessi comuni, hanno soggettività giuridica internazionale. A tal proposito, mentre la maggior parte degli autori sono d accordo nell ammettere che le organizzazioni internazionali hanno una soggettività propria distinta da quella degli Stati (non sono cioè organi comuni degli Stati), il fondamento giuridico ed i limiti di tale soggettività sono oggetto di vivo dibattito. Il problema della soggettività delle organizzazioni internazionali che andremo ad analizzare, in principio negli ordinamenti degli Stati membri e di seguito a livello internazionale, sarà indispensabile per comprendere l argomento del secondo capitolo riguardante l imputabilità per fatti illeciti alle organizzazioni internazionali. Questo perché la soggettività è prodromica all imputabilità, che a sua volta è correlata alla responsabilità per fatti illeciti commessi dalle organizzazioni internazionali. Quindi, come è stato da più parti affermato e dalla Commissione di diritto internazionale confermato 8, solo le organizzazioni internazionali che hanno una soggettività internazionale distinta dagli Stati membri, può essere considerata responsabile dei propri atti illeciti. L indipendenza dell organizzazione è un elemento che è stato preso in considerazione anche dall CDI che, nella formulazione dell art. 2 del 8 CDI, third report on responsibility of international organizations of the Special Rapporteur, G. GAJA, doc. A/CN.4/553 del 2004 pag

7 Progetto sulla responsabilità delle organizzazioni internazionali, fa un espresso riferimento alla distinzione che deve esserci tra la personalità dell organizzazione e quella dei suoi Stati membri 9. In mancanza di soggettività internazionale, l organizzazione internazionale rimane una mera struttura operativa degli Stati che l hanno creata, saranno quindi gli stessi Stati responsabili di eventuali atti illeciti internazionali. Il riconoscimento della soggettività delle organizzazioni internazionali all interno degli Stati membri non da luogo a particolari difficoltà, questo perché tale riconoscimento è espressamente sancito nella maggior parte degli atti costitutivi delle organizzazioni internazionali. Per portare alcuni esempi basti pensare all art. 104 delle Nazioni Unite 10, alla convenzione istitutiva dell organizzazione mondiale della sanità (OMS 11 ), all atto costitutivo della FAO 12, all accordo istitutivo dell organizzazione mondiale del commercio (OMC 13 ), ecc 9 CDI, 55th session, (UN doc. A/58/10),2003, art 2 del Progetto...possessing its own international legal personality. L aggettivo own è stato considerato dalla Commissione come sinonimo della frase distinta dagli Stati membri. 10 The organization shall enjoy in the territory of each of its members such legal capacity as may be necessary for the exercise of its functions and the fulfilment of its purpose. 11 Art. 66 The organization shall enjoy in the territory of each Member such legal capacity as may be necessary for the fulfilment of its objective and for the exercise of its functions. 12 Art. XV.1 The organization shall have the capacity of a legal person to perform any legal act appropriate to its purpose which is not beyond the power granted to it by the Constitution. 13 Art. VIII The WTO shall have legal personality and shall be accorded by each member State such legal capacity as may be necessary for the exercise of its functions

8 Per gli Stati membri, infatti, si tratta di una attuazione interna dell obbligo internazionale posto dagli accodi istitutivi. Per lo Stato dove l organizzazione internazionale ha sede l obbligo in questione è sancito dall accordo di sede 14 che, nel caso frequente in cui lo Stato di sede sia anche membro, va a specificare ed integrare l accordo istitutivo. Ugualmente possibile è il caso in cui la soggettività internazionale di un organizzazione internazionale sia riconosciuta anche dall ordinamento di uno Stato non membro. Caso emblematico è l accordo tra la Confederazione Elvetica e le Nazioni Unite ) La soggettività internazionale Quando si parla di soggettività giuridica internazionale delle organizzazioni internazionali si intende il riconoscimento della loro capacità di essere destinatarie di diritti ed obblighi a livello internazionale per se stesse, indipendentemente dagli Stati membri che le compongono e che l hanno posta in essere. 14 Ad es. l Accordo di sede tra USA e NU del 26 giugno 1947 che all art 1, sez. I, afferma esplicitamente la personalità giuridica dell organizzazione. 15 Berna, 11 giugno 1946, NY 1 luglio Le conseil fédérel suisse reconnait la personalié internationelle et la capacitè juridique de l Organisation des Nations Unies

9 Anche la Corte Internazionale di Giustizia dell Aja (CIG) ha dato il suo contributo alla definizione ed ai requisiti necessari perché si abbia il riconoscimento della soggettività internazionale di una organizzazione internazionale. Infatti nel 1949 la Corte fu interpellata per pronunciarsi circa la possibilità dell ONU di richiedere ad uno Stato membro, nella fattispecie in esame Israele, il risarcimento per l uccisione, avvenuta in tale territorio, di due funzionari delle Nazioni Unite in missione ufficiale. Avendo la Corte riconosciuto la soggettività internazionale dell ONU e conseguentemente la sua capacità di far valere i suoi diritti per mezzo di reclami internazionali, la richiesta di risarcimento fu considerata legittima. Infatti, nonostante la Carta di San Francisco che nel 1945 istituì l ONU, non faccia un testuale riferimento alla soggettività internazionale di tale organizzazione la Corte, esaminando la struttura e le competenze attribuite alle Nazioni Unite dalla Carta e confermati dalla prassi, giunge comunque ad affermare la soggettività internazionale dell ONU 16. I criteri che la Corte ha indicato come essenziali perché ad un organizzazione internazionale sia riconosciuta soggettività internazionale sono principalmente due. 16 CIG, 1949Reparation for Injuries Suffered in the Service of the United Nation, Pag.179: that is not the same thing as saying that it is a State, which it certainly is not, or that its legal personality and right and duties are the same as those of a State. Still less is it the same thing as saying that is a super-state, whatever that expression may mean. It does not even imply that all its rights and duties must be upon the international plane, any more than all the rights and duties of a State must be on that plane. What it does mean is that it is a subject of international law capable of possessing international rights and duties, and that it has capacity to maintain its rights by bringing international claims

10 In primo luogo bisogna accertare se gli Stati membri, all atto di istituire l ente intendevano dar vita ad un ente autonomo, in grado di svolgere un ruolo per certi aspetti svincolato da quello degli Stati membri 17. In secondo luogo l organizzazione deve effettivamente agire in maniera autonoma ed indipendente. È necessario quindi dimostrare che l organizzazione eserciti e svolga funzioni e possegga diritti che possono giustificarsi solo in quanto essa sia dotata di soggettività giuridica internazionale e sia capace di agire sulla scena internazionale 18. Se al contrario, la soggettività internazionale dell ONU non fosse stata riconosciuta, l organizzazione non avrebbe potuto richiedere alcun risarcimento allo Stato di Israele, mentre avrebbero potuto farlo i Paesi di cui i due funzionari uccisi erano cittadini. Questa interpretazione della Carta da parte della Corte internazionale di giustizia, nonostante sia accettata dalla maggior parte della dottrina, ha comunque avuto delle critiche. Proprio analizzando tali critiche e confrontandole con l opinione di chi, invece, conviene con la Corte, delineeremo meglio la soggettività a livello internazionale delle organizzazioni internazionali (non solo dell ONU). Secondo il Conforti la Carta, essendo un accordo internazionale, non si sottrae alle comuni regole sull interpretazione dei trattati e dissente da chi tenta di ricostruire regole particolari applicabili sia alla Carta e sia, più genericamente, agli accordi istitutivi delle organizzazioni internazionali. 17 Ibid, pag Ibid, pag