La gestione del Fondo per la tutela dell ambiente e la promozione dello sviluppo del territorio

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1 Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato La gestione del Fondo per la tutela dell ambiente e la promozione dello sviluppo del territorio Magistrati relatori: Cons. Fabio Gaetano GALEFFI Cons. Gemma TRAMONTE 1

2 La gestione del Fondo per la tutela dell ambiente e la promozione dello sviluppo del territorio I N D I C E pag. Sintesi della relazione 4 1. Finalità e metodologia dell indagine 6 2. Il fondo istituito dalla legge 133/08: inquadramento normativo 7 3. Autorizzazioni di spesa Modalità di ripartizione Modalità di erogazione D.M. 25 febbraio D.M. 9 giugno D.M. 28 ottobre D.M. 10 febbraio D.M. 16 maggio Riepilogo delle erogazioni Situazione degli interventi e verifica della rendicontazione Disciplina gestionale delle sovvenzioni Presupposti applicativi Interventi analoghi Tipologia degli interventi Disciplina degli interventi La legge-provvedimento Orientamenti della giurisprudenza Conclusioni e raccomandazioni 124 2

3 Appendice riferimento al paragrafo pag. A Elenco dei decreti di erogazione dei contributi originari B Elenco dei decreti di erogazione dei contributi riassegnati C D Elenco dei contributi assegnati in ordine alfabetico per beneficiario Elenco dei contributi revocati in ordine alfabetico per beneficiario E Elenco dei contributi revocati per categoria di beneficiario F Finalizzazione privata di interventi a favore della pubblica amministrazione G Finalità degli interventi

4 Sintesi della relazione Il presente referto ha ad oggetto le risorse, allocate nel bilancio dello Stato al cap nello stato di previsione del Ministero dell economia e delle finanze, concernenti il Fondo per la tutela dell ambiente e la promozione dello sviluppo del territorio, per gli anni 2009, 2010 e Nel corso degli approfondimenti istruttori, la Corte ha avuto modo di esaminare nel dettaglio le modalità di gestione delle predette risorse, istituite dall art. 13, comma 3-quater, della legge 133/08. Le autorizzazioni di spesa, sono risultate pari a 105,05 milioni di euro per il 2009, 130 milioni di euro per il 2010 e 30 milioni di euro per il 2011, per un totale di 265,05 milioni di euro, cui si aggiungono 50 milioni di euro per il 2013 per effetto della legge di stabilità 183/2011. Le modalità di ripartizione, pur essendo indicate nella legge istitutiva sotto forma di indirizzi da formulare da parte delle Commissioni parlamentari, si sono tradotte in una effettiva indicazione, ad opera delle Commissioni stesse, dei nominativi dei beneficiari, con il relativo importo da concedere e la finalità da perseguire. Il Ministro dell economia e delle finanze ha adottato 5 decreti di concessione, rispettivamente in data 25 febbraio 2010, 9 giugno 2010, 28 ottobre 2010, 10 febbraio 2011 e 16 maggio 2011, ciascuno sulla base della corrispondente risoluzione parlamentare. L Amministrazione ha acquisito al 31 dicembre 2011 n. 123 relazioni conclusive, che costituiscono una quota esigua (12%) rispetto al totale degli interventi previsti (1.714); il Ministero dell economia e delle finanze in sede di concessione ed erogazione non ha stabilito alcun termine per la conclusione degli interventi, pur a fronte della completa erogazione del contributo. I soggetti beneficiari sono tenuti alla trasmissione di una relazione conclusiva (o certificazione conclusiva) entro un termine di 60 giorni decorrente dalla data di conclusione, la quale è peraltro rimessa alla discrezionalità dei beneficiari stessi. I presupposti applicativi dei contributi concessi si richiamano alla disciplina già praticata per analoghi interventi previsti dall art. 1, comma 28 e 29, della legge 311/04, per interventi a tutela dell ambiente e i beni culturali e comunque per promuovere lo sviluppo economico e sociale del territorio. Il procedimento che emerge dall esame compiuto in sede di controllo di gestione mette in evidenza una sequenza formata da: a) atto di indirizzo parlamentare connotato da indicazione puntuale del beneficiario, dell importo concesso e delle finalità da perseguire; b) decreto ministeriale con cui l Amministrazione si conforma pedissequamente; sequenza che potrebbe in qualche modo richiamare lo schema della legge-provvedimento. In materia la Sezione esprime preliminarmente l avviso che l Amministrazione debba dotarsi di adeguati strumenti per gestire i contributi, mediante la predisposizione di un atto di programmazione della gestione, fissando preventivamente un termine per la conclusione degli interventi e attuando un apposito monitoraggio periodico, con cadenza almeno annuale, considerata anche l entità globale dei contributi. Lo svolgimento dei predetti atti di programmazione e verifica assume rilievo anche in termini contabili, affinché possa essere resa trasparente la gestione del capitolo di bilancio in cui sono iscritte le risorse. 4

5 Dall esame dell elenco per categorie dei contributi concessi si può ricavare la scarsa aderenza dei contributi stessi alle finalità enunciate di tutela dell ambiente e di promozione dello sviluppo del territorio; di qui emergono anche profili di dubbia costituzionalità in relazione al meccanismo utilizzato per la concessione dei contributi stessi. Con riferimento alle predette valutazioni generali, sono state rilevate le seguenti criticità: - trasformazione del criterio di indirizzo parlamentare in una concreta individuazione di beneficiari, importi e finalità, con destinazione anche a soggetti privati; - scarsa aderenza dei contributi alle finalità prefisse (ambiente e promozione dello sviluppo del territorio); - anomalie delle procedure per mancata formalizzazione delle revoche a mezzo di decreto ministeriale; - mancanza di un termine per la conclusione (e la conseguente rendicontazione entro 60 giorni) a fronte di un importo completamente erogato, tale da impedire di fatto di conoscere l esito degli interventi e la reale utilizzazione dei contributi pubblici; - possibile duplicità di contributi pubblici sullo stesso intervento, non vagliata dall Amministrazione in fase preventiva o di rendicontazione; - possibile violazione, per i contributi di importo superiore alla soglia di rilievo comunitario (euro nel triennio), della disciplina degli aiuti di Stato (artt. 107 e 108 del Trattato sul Funzionamento dell Unione europea). Poiché tali interventi potrebbero essere assimilati alle regole della leggeprovvedimento, è sembrato utile analizzare l orientamento in merito della dottrina e della giurisprudenza, segnatamente quella costituzionale, da cui emerge: - la violazione delle regole in materia di trasparenza e di previa determinazione di criteri e modalità (da far risultare nell atto concessivo) per la concessione di contributi pubblici, sanciti dall art. 12 della legge 241/90; tali regole sono espressione dei principi costituzionali di imparzialità (art. 3 Costituzione, sentenza Corte cost. 137/09), di buon andamento dell azione amministrativa (art. 97 Costituzione, sentenza Corte cost. 310/10) e di garanzia della tutela giurisdizionale dei diritti (art. 113 Costituzione, sentenza Corte cost. 104/06) - la violazione riflessa, sul presupposto del carattere recessivo della finalità ambientale, del principio di ripartizione di competenze tra Stato e Regioni, sancito dall art. 117, secondo comma, lettera s della Costituzione (sentenza Corte cost. 121/10) 5

6 1. Finalità e metodologia dell indagine La presente indagine ha per oggetto l esame della gestione del Fondo per la tutela dell ambiente e la promozione dello sviluppo del territorio (art. 13, comma 3-quater, del d.l. 112/2008, convertito in l. 133/2008), istituito con lo scopo di concedere contributi destinati ad interventi di risanamento, recupero dell ambiente e sviluppo economico dei territori interessati. Le risorse, allocate sul capitolo 7536 del bilancio del Ministero dell economia e delle finanze, ammontavano inizialmente a 120 milioni di euro. Tale importo è stato successivamente incrementato per effetto di ulteriori provvedimenti legislativi, come verrà indicato nel prosieguo del presente referto. La ripartizione dei contributi con l indicazione degli interventi e degli enti beneficiari è stata eseguita, sulla base di appositi atti di indirizzo delle commissioni parlamentari, con una serie di decreti ministeriali, che verranno di seguito esaminati. Le materie di indagine, in conformità alle indicazioni emerse in sede di programmazione della Sezione, sono state in particolare: le modalità di ripartizione dei contributi; le modalità di erogazione dei contributi; lo stato degli interventi finanziati; la verifica della rendicontazione. L istruttoria è stata aperta e condotta nei confronti del Ministero dell economia e delle finanze, Ragioneria Generale dello Stato, Ispettorato generale per la finanza delle pubbliche amministrazioni. Le richieste istruttorie formulate all Amministrazione hanno riguardato nello specifico i singoli punti di indagine sopra delineati. 6

7 2. Il fondo istituito dalla legge 133/08: inquadramento normativo Il presente referto concerne l utilizzo e la gestione del Fondo istituito dal decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito con modificazioni in legge 6 agosto 2008, n. 133, recante disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria ; in particolare l art. 13, comma 3-quater, del predetto d.l. 112/2008, come aggiunto dalla legge di conversione 1 133/2008, nell istituire il Fondo in questione, dispone quanto segue: Presso il Ministero dell economia e delle finanze è istituito il Fondo per la tutela dell ambiente e la promozione dello sviluppo del territorio. La dotazione del fondo è stabilita in 60 milioni di euro per l anno 2009, 30 milioni di euro per l anno 2010 e 30 milioni di euro per l anno A valere sulle risorse del fondo sono concessi contributi statali per interventi realizzati dagli enti destinatari nei rispettivi territori per il risanamento e il recupero dell ambiente e lo sviluppo economico dei territori stessi. Alla ripartizione delle risorse e all individuazione degli enti beneficiari si provvede con decreto del Ministro dell economia e delle finanze in coerenza con apposito atto di indirizzo delle Commissioni parlamentari competenti per i profili finanziari. Al relativo onere si provvede, quanto a 30 milioni di euro per l anno 2009, mediante corrispondente riduzione delle proiezioni, per il medesimo anno, dello stanziamento del fondo speciale di conto capitale iscritto, ai fini del bilancio triennale , nell ambito del programma "Fondi di riserva e speciali" della missione "Fondi da ripartire" dello stato di previsione del Ministero dell economia e delle finanze per l anno 2008, allo scopo parzialmente utilizzando l accantonamento relativo al medesimo Ministero e, quanto a 30 milioni di euro per ciascuno degli anni 2009, 2010 e 2011, mediante corrispondente riduzione della dotazione del fondo per interventi strutturali di politica economica, di cui all art. 10, comma 5, del decreto-legge 29 novembre 2004, n. 282, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 dicembre 2004, n Come dettagliatamente indicato in seguito, l entità del fondo è stata incrementata prima dall'art. 3, comma 6, della legge 23 luglio 2009, n. 99, e dall'art. 2, comma 48, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 e, successivamente, dall'art. 33, comma 1, della legge 12 novembre 2011, n L art. 13 del d.l. 112/2008 è rubricato Misure per razionalizzare la gestione e la dismissione del patrimonio residenziale pubblico e si trova all interno del capo IV intitolato Casa e infrastrutture. Suscita perplessità l estraneità della modifica introdotta in sede di conversione del decreto-legge: sul punto cfr. il più recente orientamento della Corte costituzionale, che, con sentenza n. 22 del 13 febbraio 2012, ha dichiarato l illegittimità di talune norme contenute nel decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e di interventi urgenti in materia tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie), convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2011, n. 10, nella parte in cui introduce modifiche all art. 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225 (Istituzione del Servizio nazionale della protezione civile): considerato che le norme impugnate nel presente giudizio, inserite nel corso del procedimento di conversione del d.l. n. 225 del 2010, sono del tutto estranee alla materia e alle finalità del medesimo, si deve concludere che le stesse sono costituzionalmente illegittime (punto 4.1 della motivazione). 2 L art. 10 citato nella norma è rubricato Proroga di termini in materia di definizione di illeciti edilizi e fa parte di un decreto-legge recante Disposizioni urgenti in materia fiscale e di finanza pubblica. In particolare il comma 5 dispone che Al fine di agevolare il perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, anche mediante interventi volti alla riduzione della pressione fiscale, nello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze e' istituito un apposito "Fondo per interventi strutturali di politica economica", alla cui costituzione concorrono le maggiori entrate, valutate in 2.215,5 milioni di euro per l'anno 2005, derivanti dal comma 1. 7

8 Per quanto attiene ai residui, l art. 1, comma 22, del d.l. 194 del 30 dicembre 2009, convertito in legge n. 25 del 26 febbraio 2010, recante Proroga di termini previsti da disposizioni legislative ha disposto che le somme ancora disponibili al 31 dicembre 2009 sul Fondo di che trattasi sono conservate in bilancio per essere utilizzate nell'anno In attuazione di quanto disposto dall art. 13, comma 3-quater, del d.l. 112/08, sono stati emanati il D.M. 25 febbraio 2010, il D.M. 9 giugno 2010, il D.M. 28 ottobre 2010, il D.M. 10 febbraio 2011 e il D.M. 16 maggio Occorre rilevare sin d ora che la Corte costituzionale, con sentenza marzo 2010, n. 121 (Gazz. Uff. 31 marzo 2010, n. 13, 1ª Serie speciale), ha dichiarato, tra l altro, non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell art. 13, comma 3-quater, del predetto d.l. 112/ In questa sede è opportuno notare infine che il Fondo per la tutela dell ambiente e la promozione dello sviluppo del territorio si colloca all interno delle risorse utilizzate dal Ministero dell economia e delle finanze, mediante apposita autorizzazione della Ragioneria Generale dello Stato, per effettuare trasferimenti in favore delle Regioni e di Enti vari. In generale, i trasferimenti di cui le Regioni sono destinatarie trovano la loro giustificazione in prescrizioni previste da norme specifiche o possone derivare dai processi del c.d. federalismo amministrativo e fiscale. Nel caso di specie, i trasferimenti di cui sono beneficiari sia enti pubblici che soggetti privati hanno come fondamento specifiche norme di legge, tra cui oltre il d.l. 112/08 anche, in ordine cronologico: - la legge 311/2004: i commi 28 e 29 dell art. 1 della legge 311/2004 (legge finanziaria per il 2005) hanno autorizzato la spesa di euro per l anno 2005, di euro per l anno 2006 e di euro per l anno 2007 per la concessione di contributi statali al finanziamento di interventi diretti a tutelare l ambiente e i beni culturali, e comunque a promuovere lo sviluppo economico e sociale del territorio, destinati ad enti individuati con decreto del Ministro dell economia e delle finanze sulla base dei progetti preliminari da presentare entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della medesima legge, in coerenza con apposito atto di indirizzo parlamentare, provvedendo il Ministero dell economia e delle finanze alla successiva erogazione in favore degli enti destinatari; successivamente l art. 1-ter del decreto-legge 30 dicembre 2004, n. 314, convertito con modificazioni, dalla legge 1 marzo 2005, n. 26, ha modificato i predetti commi 28 e 29 dell art. 1 della legge finanziaria 2005, stabilendo che il Ministro dell economia e delle finanze, con decreto da emanare entro novanta giorni dalla entrata in vigore della legge finanziaria 2005, individua, in coerenza con apposito atto di indirizzo parlamentare, gli interventi e gli enti destinatari dei contributi di cui al comma 28; conseguentemente viene individuato lo schema di attestazione che gli enti devono inviare annualmente al Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato ai fini dell erogazione del finanziamento, pena la revoca dello stesso; 4 - la legge 43/2005: l art. 2-bis, comma 1, del decreto-legge 31 gennaio 2005, n. 7, convertito, con modificazioni, dalla legge 31 marzo 2005, n. 43, ha autorizzato la spesa di euro per l anno 2004, di euro per l anno 2005, di euro per l anno 2006 e di euro per l anno 2007, per la 3 Cfr. infra par Sia pure per inciso, è bene osservare che l art. 1, commi 28 e 29, della legge 311/2004, era stato abrogato dalla legge finanziaria per il

9 concessione di ulteriori contributi statali al finanziamento degli interventi di cui all art. 1, comma 28, della legge 30 dicembre 2004, n. 311; - la legge 248/2005: l art.11-bis, comma 1, del decreto-legge 30 settembre 2005, n.203, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 dicembre 2005, n.248, come modificato dall art.1, comma 575, secondo periodo, della legge 23 dicembre 2005, n.266 (L.F. 2006), ha autorizzato la spesa di euro 222 milioni per l anno 2005 e di euro 5 milioni per l anno 2006 per la concessione di ulteriori contributi statali per il finanziamento degli interventi di cui all art.1, comma 28, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 e successive modificazioni. 9

10 3. Autorizzazioni di spesa L art. 13, comma 3-quater, del d.l. 112/2008 prevede una dotazione del Fondo pari a 60 milioni di euro per l anno 2009, e di 30 milioni di euro per ciascuno degli anni 2010 e Per dar luogo all attuazione della predetta normativa, risulta istituito nello stato di previsione del Ministero dell economia e finanze, a partire dall anno finanziario 2010, il capitolo 7536, su cui sono state, anno per anno, assegnate le relative risorse finanziarie. Con successive disposizioni di legge, l entità del Fondo è variata, come segue: a) un incremento netto per l importo di euro , per l anno 2009, deriva da quanto disposto dall art. 7, commi 1-ter e 1-sexies, del decreto-legge 10 febbraio 2009, n. 5 convertito, con modificazioni, dalla legge 9 aprile 2009, n. 33; b) un incremento di euro , per l anno 2009, consegue da quanto disposto dall art. 3, comma 6, della legge 23 luglio 2009, n. 99; c) un terzo incremento per l importo di euro , per l anno 2010, proviene dall art. 2, comma 48, della legge 23 dicembre 2009, n Complessivamente, pertanto, le risorse finanziarie assegnate al Fondo, per il triennio , ammontano ad euro , come da seguente tabella: anno Provvedimento totale Decreto-legge 112/ Decreto-legge 5/09 15,05 15,05 Legge 99/ Legge 191/ (milioni di euro) 105, ,05 fonte: disposizioni di legge indicate in tabella Per effetto di quanto disposto dall art. 33, primo comma, della legge 183/2011 5, il Fondo è stato rifinanziato per 50 milioni di euro, per l anno In esito all istruttoria, il Ministero dell economia e delle finanze ha precisato che al 1 gennaio 2010 il capitolo 7536/Mef presentava uno stanziamento iniziale di euro in termini di competenza e di euro in termini di residui, così composti: 1) (residui 2009) derivanti dall art. 13, comma 3-quater, del decreto-legge 112/2008; 2) (residui 2009) derivanti dall art. 7, combinato disposto commi 1-ter e 1-sexies, del decreto-legge n. 5 del 2009; 3) (residui 2008) di cui all art. 3, comma 6, della legge 99/2009; 4) (residui 2008) assunti con decreto n del 14/12/2009, in favore 5 Art. 33 della legge 12 novembre 2011, n. 183 Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilita' 2012) : È altresì rifinanziata di 50 milioni di euro, per l anno 2013, l autorizzazione di spesa di cui all articolo 13, comma 3-quater, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n Alla ripartizione della predetta quota e all individuazione dei beneficiari si provvede con decreto del Ministro dell economia e delle finanze, in coerenza con apposito atto di indirizzo delle Commissioni parlamentari competenti per i profili di carattere finanziariario. 10

11 di n. 2 comuni beneficiari dei contributi di cui all art. 1, commi 28 e 29, della legge 30 dicembre 2004, n Lo stanziamento di competenza (euro ) veniva rideterminato, nel corso del 2010, in euro a seguito di variazione di bilancio (D.M. n del 7 ottobre 2010 registrato alla Corte dei conti 27 ottobre 2010, reg. 7, fg 51), per un erogazione in favore del Ministero dell interno per euro Analogamente, per effetto del medesimo decreto n del 7 ottobre 2010, i residui (pari ad euro ) venivano rideterminati in euro , a seguito di intervenute variazioni rispettivamente in favore del Ministero della Difesa per euro e del Ministero dell interno per euro Al termine dell esercizio finanziario 2011 come riferito dal Ministero dell economia e delle finanze i dati, aggiornati al 31 dicembre 2011, mostrano sul capitolo 7536 Fondo per la tutela dell ambiente e la promozione dello sviluppo del territorio che nell anno 2011 sono state assegnate risorse finanziarie in conto competenza per euro e risorse iscritte in conto residui per euro Il Ministero ha precisato inoltre che, con risoluzione parlamentare n del 21 dicembre 2011, la V Commissione bilancio, tesoro e programmazione della Camera dei Deputati ha impegnato il Governo a riservare una quota di euro ,00 dei fondi di cui all art. 7 quinquies, comma 1, del decreto-legge n. 5 del 10 febbraio 2009 convertito dalla legge n. 33 del 9 aprile 2009 in favore del citato Fondo per la tutela dell ambiente, nelle more dell approvazione di un atto di indirizzo parlamentare che individui nel dettaglio i soggetti beneficiari degli interventi da finanziare 7. Nella tabella che segue sono indicati i dati di gestione del cap. 7536, estrapolati dal sistema informativo Ragioneria generale dello Stato / Corte dei conti. Gestione del capitolo TOTALI Stanz. Iniz. Comp , , , ,00 Variaz. Stanz. Comp , , , ,00 Stanz. Fin. Comp , , , ,00 Pagato C/C , , , ,40 Res. "C" da res. - rilievo - Res. "F" da comp , ,00 Residui ,00 Stanz. Iniz. Residui , , , ,58 Variazioni in C/R , , ,00 Stanz. Finali residui , , , ,58 Pagato su residui , , , ,00 Economie da res. "F" , , ,58 Residui accertati , ,00 fonte: elaborazione Corte dei conti su dati tratti dal Sistema informativo RGS/Cdc (al 5 giugno 2012) 6 Su questa anomalia, consistente in residui derivanti da una fonte normativa diversa, l Amministrazione non ha fornito specifici chiarimenti. 7 Tali somme hanno formato oggetto di variazione di bilancio in favore del capitolo 7536/Mef (decreto n del 30 dicembre 2011, registrato alla Corte dei Conti in data 12 marzo 2012, registro 3 foglio 82, per l importo di ,00). 11

12 Si può rilevare che il capitolo presenta stanziamenti in conto residui pari ad euro ,58 non riferibili al Fondo in oggetto. 8 Si può notare inoltre che: anche le somme destinate al Ministero della difesa ed al Ministero dell interno (pari complessivamente ad ) sono state oggetto di variazione di bilancio; i 30 milioni di cui alla legge 99/2009 sono stati assegnati in conto residui 2010; il decreto di variazione di euro (di cui in nota 8) risulta perfezionato (è stato registrato alla Corte il 12 marzo 2012). 9 Infine i dati relativi alla somma dei pagamenti tratti dal sistema (euro ,40) non coincidono con quelli (euro ,20) riferiti dal Ministero dell economia e delle finanze. 8 Tale importo è stato così movimentato: euro ,00 sono stati pagati nel 2009; euro ,98 in economia; euro sono transitati sul conto residui Peraltro, il decreto accertamento residui per il 2011 risulta sottoposto a rilievo della Corte. 12

13 4. Modalità di ripartizione L art. 13, comma 3-quater, del d.l. 112/2008 stabilisce che alla ripartizione delle risorse e all individuazione degli enti beneficiari, si provvede con decreti del Ministro dell economia e delle finanze in coerenza con appositi atti di indirizzo delle Commissioni parlamentari competenti per i profili finanziari. In sede istruttoria, è emerso, come anche precisato dal Ministero dell economia e delle finanze, che: - gli atti di indirizzo in oggetto, propedeutici alla emanazione dei decreti ministeriali, risultano vincolanti ai fini della assegnazione delle risorse in quanto impegnano il Governo ad attenersi alle priorità indicate; - pertanto, i decreti del Ministro dell economia hanno recepito integralmente le indicazioni relative agli enti destinatari dei contributi statali, agli interventi da realizzare, all entità del finanziamento attribuito al singolo beneficiario e alla ripartizione dello stesso per quote annuali, restando precluse, in merito, valutazioni di tipo discrezionale e qualunque attività di tipo istruttorio finalizzata alla individuazione sia dei soggetti da ammettere ai finanziamenti stessi che degli interventi da realizzare. In relazione alle singole risoluzioni parlamentari, sono stati emanati, da parte del Ministro dell economia e finanze, i seguenti decreti attuativi: 1) n del 25 febbraio 2010 (in G.U. n. 53 del 5 marzo 2010), con il quale sono stati individuati n. 597 enti beneficiari dei contributi per gli anni 2009 (euro ), 2010 (euro ) e 2011 (euro ), con riferimento alla risoluzione della Commissione bilancio, tesoro e programmazione della Camera dei Deputati, approvata in data 22 dicembre 2009 con il n ; 2) n del 9 giugno 2010 (in G.U. n. 143 del 22 giugno 2010), con il quale sono stati individuati n. 574 enti beneficiari dei contributi per gli anni 2009 (euro ), 2010 (euro ) e 2011 (euro ), con riferimento alla risoluzione n. 8 del 21 aprile 2010 della Commissione bilancio, programmazione economica del Senato della Repubblica; 3) n del 28 ottobre 2010 (in G.U. n. 262 del 9 novembre 2010), con il quale sono stati individuati n. 494 enti beneficiari dei contributi per l anno 2010, pari ad euro , con riferimento alla risoluzione n del 30 luglio 2010 della Commissione bilancio, tesoro e programmazione della Camera dei Deputati, trasmessa con la nota n del 4 agosto 2010; ) n del 10 febbraio 2011 (in G.U. n. 53 del 5 marzo 2011), con il quale sono state riassegnate le risorse revocate (attribuite per gli anni 2009 e 2010 con il decreto 25 febbraio 2010, ma non erogate) per euro in favore di n. 86 enti beneficiari, con riferimento alla risoluzione n del 22 dicembre 2010 dalla Commissione bilancio, tesoro e programmazione della Camera dei Deputati, trasmessa con nota del Gabinetto del Ministro n del 28 dicembre 2010; 10 La nota è stata successivamente rettificata con lettera del 22 settembre Rispetto all ammontare delle autorizzazioni di spesa per gli anni 2009 e 2010, pari ad euro , le risoluzioni parlamentari hanno assegnato la somma complessiva di ; la differenza di euro non risulta pertanto attribuita. 13

14 5) n del 16 maggio 2011 (in G.U. n. 135 del 13 giugno 2011), con il quale sono state riassegnate le risorse revocate (attribuite per l anno 2010 con il decreto 28 ottobre 2010, ma non erogate) per euro in favore di n. 63 enti beneficiari, con riferimento alla risoluzione n deliberata il 2 marzo 2011 dalla Commissione bilancio, tesoro e programmazione della Camera dei Deputati, trasmessa con nota dell Ufficio Legislativo del Ministero dell economia e delle finanze n. D/2471/3602 dell 8 aprile

15 5. Modalità di erogazione In sede istruttoria, il Ministero dell economia e delle finanze ha precisato: - che le modalità di erogazione dei contributi sono state disciplinate dai citati decreti ministeriali, in forza dei quali il Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato ha avuto il compito di gestire le quote annuali di finanziamento, con la preventiva acquisizione nel rispetto dei termini perentori fissati da ciascun decreto - di una dichiarazione, da predisporre da parte dei singoli beneficiari utilizzando gli schemi riportati nei decreti stessi, distinti in funzione della natura giuridica (pubblica o privata) di ciascun ente; - che il mancato rispetto dei termini perentori previsti dai decreti ha comportato la perdita del diritto all erogazione del contributo; le somme complessivamente non erogate sono state segnalate alle competenti Commissioni parlamentari per essere, eventualmente, riassegnate in favore di nuovi beneficiari e per nuovi interventi da finanziare. La struttura dei decreti ministeriali di concessione dei contributi risulta dalla seguente tabella. art D.M febbraio 2010 D.M giugno 2010 D.M ottobre 2010 D.M febbraio 2011 D.M maggio 2011 premessa premessa premessa premessa premessa concessione dei concessione dei concessione dei concessione dei concessione dei contributi (in base contributi (in base contributi (in base contributi (in base contributi (in base alla risoluzione alla risoluzione alla risoluzione alla risoluzione alla risoluzione parlamentare) parlamentare) parlamentare) parlamentare) parlamentare) per gli enti pubblici: obbligo compilazione di attestazione per identificazione del beneficiario, destinazione del contributo, estremi conto di tesoreria e avvenuto impegno di spesa per i soggetti privati: obbligo compilazione di attestazione per identificazione del beneficiario, destinazione del contributo, estremi conto bancario o postale termine per l inoltro dell attestazione modalità di erogazione per gli enti pubblici: obbligo compilazione di attestazione per identificazione del beneficiario, destinazione del contributo, estremi conto di tesoreria e avvenuto impegno di spesa per i soggetti privati: obbligo compilazione di attestazione per identificazione del beneficiario, destinazione del contributo, estremi conto bancario o postale termine per l inoltro dell attestazione modalità di erogazione per gli enti pubblici: obbligo compilazione di attestazione per identificazione del beneficiario, destinazione del contributo, estremi conto di tesoreria e avvenuto impegno di spesa per i soggetti privati: obbligo compilazione di attestazione per identificazione del beneficiario, destinazione del contributo, estremi conto bancario o postale termine per l inoltro dell attestazione modalità di erogazione obbligo compilazione di attestazione per gli enti pubblici: contenuto dell attestazione per identificazione del beneficiario, destinazione del contributo, estremi conto di tesoreria e avvenuto impegno di spesa per i soggetti privati: contenuto dell attestazione riguardante identificazione del beneficiario, destinazione del contributo, estremi del conto bancario o postale termine per l inoltro dell attestazione obbligo compilazione di attestazione per gli enti pubblici: contenuto dell attestazione per identificazione del beneficiario, destinazione del contributo, estremi conto di tesoreria e avvenuto impegno di spesa per i soggetti privati: contenuto dell attestazione riguardante identificazione del beneficiario, destinazione del contributo, estremi del conto bancario o postale termine per l inoltro dell attestazione 15

16 revoche revoche revoche modalità di erogazione relazione relazione relazione revoche conclusiva conclusiva conclusiva pubblicazione sul sito pubblicazione sul sito pubblicazione sul sito relazione conclusiva pubblicazione sul sito fonte: rielaborazione C.d.c. sulla base dei DD.MM. indicati in tabella modalità di erogazione revoche certificazione pubblicazione sul sito Si può osservare che l erogazione è subordinata alla presentazione, da parte del soggetto beneficiario del contributo (il quale, mancando una specifica domanda, potrebbe anche non essere a conoscenza della concessione del contributo stesso), di una attestazione e che, circa le modalità di rendicontazione, pur essendo previsto un termine di 60 giorni per l invio di una relazione (o di una certificazione per il D.M. 16 maggio 2011), non viene previsto alcun termine per la conclusione dell intervento (pur essendo stata erogata l intera entità del contributo). Circa la disciplina del ritardo, i D.M. sopra indicati prevedono la revoca soltanto per il caso di tardivo invio dell attestazione (che viene richiesta dall Amministrazione prima della fase di erogazione), mentre non esiste alcuna misura o rimedio per il caso in cui il soggetto beneficiario non porti a conclusione l intervento attinente al contributo già erogato e riscosso, essendo previsto soltanto un termine di 60 giorni per l invio di una relazione conclusiva (o certificazione per i contributi del D.M. 16 maggio 2011), decorrente dalla conclusione stessa, per la quale, peraltro 12, non è fissato alcun termine. Nei paragrafi che seguono vengono riportate, sulla base delle informazioni fornite dal Ministero dell economia e delle finanze in sede istruttoria, le somme assegnate e quelle effettivamente erogate, con riferimento agli anni 2009, 2010 e 2011, in relazione a ciascun decreto ministeriale. 12 Cfr. infra al par. 6 ove il Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato precisa che per la conclusione dei lavori non è previsto alcun termine. 16

17 5.1 D.M. 25 febbraio 2010 Con il decreto in rubrica, il Ministero procede alla prima assegnazione di 597 contributi, come indicati dalla V Commissione permanente della Camera dei Deputati, per gli importi e le annualità di seguito specificati. D.M. 25 febbraio 2010 (per il 2009 e 2010) risoluzione n del 22 dicembre 2009 della Camera anno assegnato erogato saldo revocato differenza fonte: Ministero dell economia e delle finanze su istruttoria Corte dei conti La differenza di euro per il 2010, risultante tra il saldo degli importi assegnati ed erogati e l importo revocato dipende dalla richiesta di un minor contributo in favore del Comune di Valvasone. Il Ministero dell economia e delle finanze ha segnalato alla Commissione Bilancio della Camera, con nota n del 17 dicembre 2010, l ammontare delle revoche, pari complessivamente ad euro , ai sensi dell art. 6 del decreto ministeriale 25 febbraio ; l importo stesso è stato riassegnato per euro , con decreto ministeriale del 10 febbraio 2011 (in G.U. n. 53 del 5 marzo 2011), con riferimento alla corrispondente risoluzione n del 22 dicembre 2010 della stessa Commissione. Il saldo di euro tra importo revocato e importo indicato nella risoluzione non è stato riassegnato. D.M. 25 febbraio 2010 (per il 2011) risoluzione n del 22 dicembre 2009 della Camera anno assegnato Erogato saldo revocato Differenza , , ,80 fonte: Ministero dell economia e delle finanze su istruttoria Corte dei conti La differenza di euro ,80 è così composta: 1) per euro ,80 si riferisce ad importi non erogati in favore del Comune di Cantù (30.000), del Comune di Teramo (176,84), del Consorzio di Bonifica Euganeo (29.395,68) e del Comune di Licata (6.809,28), in relazione a minori esigenze di spesa rappresentate dagli enti stessi e per euro ad un contributo attribuito al Comune di Marciana già impegnato, ma non ancora erogato; 2) per euro ,00 si riferisce a quote di contributo non richieste dagli enti interessati; tale importo è stato segnalato, sulla base delle disposizioni di cui all art. 6 del decreto 25 febbraio 2010, alla Commissione bilancio della Camera, con nota n del 23 dicembre 2011, per l eventuale riassegnazione in favore di nuovi beneficiari 14. La Corte rileva che il Ministero dell economia e delle finanze, benché abbia segnalato la vicenda alla Commissione parlamentare per l eventuale riassegnazione ad altri beneficiari, non ha proceduto alla revoca formale (come invece avvenuto per le annualità 2009 e 2010) dei contributi indicati nei precedenti punti 1 e Cfr. infra par In sede istruttoria, l Amministrazione ha riferito (febbraio 2012) che tali importi non sono stati ancora riassegnati. 17

18 5.2 D.M. 9 giugno 2010 Con il decreto in epigrafe, il Ministero dà corso all assegnazione di 574 contributi indicati dalla 5 a Commissione del Senato della Repubblica, come da seguenti tabelle. D.M. 9 giugno 2010 (per il 2009 e 2010) risoluzione n. 8 del 21 aprile 2010 del Senato anno assegnato erogato saldo revocato differenza fonte: Ministero dell economia e delle finanze su istruttoria Corte dei conti La differenza di euro per il 2009 si riferisce: a) per euro alla variazione di bilancio disposta con D.M. n del 7 ottobre , già in precedenza citata, ed in particolare rispettivamente ad un importo di euro in favore del Ministero della Difesa e ad un importo di euro in favore del Ministero dell interno; b) per euro a contributi oggetto di impegno in favore di enti beneficiari, ma non erogati, in attesa di rettifica da parte della Commissione parlamentare. Per l anno 2010 la differenza di euro è dovuta: a) per euro alla variazione di bilancio sopra indicata, in favore del Ministero dell interno; b) per euro a somme impegnate in attesa di modifica da parte della Commissione parlamentare. Il Ministero dell economia e delle finanze ha segnalato alla Commissione bilancio del Senato l importo complessivamento revocato per gli anni 2009 e 2010, pari ad euro , con la predetta nota n del 17 dicembre 2010; tale importo non risulta ancora riassegnato. D.M. 9 giugno 2010 (per il 2011) risoluzione n. 8 del 21 aprile 2010 del Senato anno Assegnato erogato saldo revocato differenza fonte: Ministero dell economia e delle finanze su istruttoria Corte dei conti Il Ministero dell economia e delle finanze ha segnalato alla Commissione Bilancio del Senato, con nota n del 23 dicembre 2011, l importo di euro , ai sensi dell art. 6 del decreto 9 giugno 2010, per l eventuale riassegnazione. In sede istruttoria il Ministero dell economia e delle finanze ha riferito inoltre: 1) che nel corso dell anno 2011 sono state erogate, in conto residui, anche somme attribuite per l anno 2009, in favore del Comune di Barisciano (euro ) e dell Onlus Centro studi Gioacchino Volpe (AQ) (euro ) e, per l anno 2010, in favore del Comune di Barlassina (euro ); 2) che l importo dei contributi non erogati nel corso dell anno 2010, pari ad euro ,00, segnalato alla Commissione Bilancio del Senato con nota n del 17 dicembre 2010, è stato rettificato in euro , in seguito a pagamento per euro disposto in favore del Comune di San Salvo. Anche per questo D.M., la Corte rileva che il Ministero dell economia e delle finanze, benché abbia segnalato la vicenda alla Commissione parlamentare per 15 Cfr. infra par

19 l eventuale rassegnazione ad altri beneficiari, non ha proceduto alla revoca formale (come invece avvenuto per le annualità 2009 e 2010) dei contributi indicati nei precedenti punti 1 e D.M. 28 ottobre 2010 Con il decreto in rubrica, il Ministero procede alla assegnazione di una seconda tranche di 494 contributi, come indicati dalla V Commissione permanente della Camera dei Deputati. D.M. 28 ottobre 2010 (per il 2010) risoluzione n del 30 luglio 2010 della Camera Anno Assegnato Erogato saldo revocato differenza fonte: Ministero dell economia e delle finanze su istruttoria Corte dei conti Il Ministero dell economia e delle finanze ha segnalato alla Commissione bilancio della Camera, con nota n del 15 febbraio 2011 l importo revocato di euro : tale importo è stato successivamente riassegnato con decreto ministeriale del 16 maggio 2011 (in G.U. n. 135 del 16 giugno 2011) con riferimento alla risoluzione n del 2 marzo D.M. 10 febbraio 2011 Con decreto 10 febbraio 2011, il Ministero procede alla prima ri-assegnazione di 86 contributi, corrispondenti alle disponibilità rivenienti da contributi revocati, come indicati dalla V Commissione permanente della Camera dei Deputati. D.M. 10 febbraio 2011 (per il 2011) risoluzione del 22 dicembre 2010 della Camera anno Assegnato erogato saldo revocato differenza fonte: Ministero dell economia e delle finanze su istruttoria Corte dei conti Il Ministero dell economia e delle finanze ha segnalato alla Commissione Bilancio della Camera l importo di euro , ai fini della riassegnazione, disposta con risoluzione parlamentare n del 21 dicembre In sede istruttoria, l Amministrazione ha riferito (febbraio 2012) che il decreto di attribuzione è in corso di predisposizione. 5.5 D.M. 16 maggio 2011 Il decreto sopra indicato procede alla seconda ri-assegnazione di 63 contributi, anche questi a valere su disponibilità da contributi revocati, come indicati dalla V Commissione permanente della Camera dei Deputati. D.M. 16 maggio 2011 (per il 2011) risoluzione n del 2 marzo 2011 della Camera anno Assegnato Erogato saldo revocato differenza fonte: Ministero dell economia e delle finanze su istruttoria Corte dei conti 19

20 5.6 Riepilogo delle erogazioni In esecuzione dei predetti decreti di assegnazione, il Ministero dell economia e delle finanze ha emanato una serie di decreti di erogazione, il cui elenco dettagliato (64 decreti, di cui 58 per la prima assegnazione di contributi e 6 per la riassegnazione di contributi revocati) è riportato in appendice rispettivamente sotto la lettera A e sotto la lettera B. Complessivamente, rispetto alla globalità delle autorizzazioni di spesa per gli anni 2009, 2010 e 2011 (per euro ), sono stati assegnati (in prima battuta, senza considerare quindi le ri-assegnazioni) contributi per una somma complessiva di ,00 come di seguito specificati. D.M. anno assegnato 25/2/ /2/ /6/ /6/ /10/ /2/ /6/ Totale fonte: Ministero dell economia e delle finanze su istruttoria Corte dei conti Il Ministero dell economia e delle finanze ha precisato che la differenza tra euro e , pari ad euro risulta così formata: - euro sono stati versati, in forza di decreto ministeriale n del 23 novembre 2011, al Fondo per l ammortamento dei titoli di Stato (art. 2, comma 30, della legge 13 dicembre 2010, n. 221); 16 - l importo di euro non è stato ripartito dalle Commissioni parlamentari e pertanto non è stato assegnato. 16 Il versamento di 1,3 milioni di euro al fondo per l ammortamento dei titoli di Stato, a valere sul fondo per la tutela dell ambiente, deriva dal D.M del 23 novembre 2011, il quale, a sua volta, è basato su quanto stabilito nella risoluzione parlamentare n del 30 luglio 2010; con tale risoluzione, la V Commissione della Camera dei Deputati disponeva che la differenza (pari a euro) tra l importo disponibile (euro ) e l importo assegnato ( ) venisse espressamente destinata al Fondo per l ammortamento dei titoli di Stato di cui al d.p.r. 30 dicembre 2003, n. 398, recante Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di debito pubblico. Cfr. nota

21 Il dettaglio degli importi complessivamenti erogati, tenendo conto anche delle riassegnazioni, può essere riepilogato come segue. D.M. anno assegnato erogato saldo revocato 25/2/ , , , ,00 eccedenza da revocare 25/2/ , , , , ,00 9/6/ , , , , ,00 9/6/ , , , , ,00 28/10/ , , , ,00 25/2/ , , ,80 0, ,80 9/6/ , , ,00 0,00 subtotale , , , , ,80 10/2/ , , ,00 0,00 16/5/ , ,00 0,00 0,00 subtotale , , ,00 0,00 totale , , , , ,80 fonte: rielaborazione Corte dei conti su dati Ministero dell economia e delle finanze La Sezione osserva che, come emerge da quest ultima tabella, per i decreti ministeriali 25 febbraio 2010 e 9 giugno 2010 non sono indicati formalmente gli importi delle revoche per l anno 2011, pur emergendo un saldo tra importo assegnato e importo erogato rispettivamente di ,80 e di ,00; per gli anni 2009 e 2010, la differenza tra importo assegnato e importo erogato aveva determinato un evidenza contabile a titolo di revoche. Sul meccanismo delle revoche, questa Sezione ritiene che la formalizzazione di revoche di contributi concessi con D.M. non possa essere eseguita con una semplice lettera, essendo necessaria sulla base del principio del contrarius actus l adozione di un atto che abbia la stessa forma dell atto da riformare, sia pure parzialmente. Da notare, infine, che i decreti dirigenziali di erogazione contengono, nella premessa, una clausola di non assoggettamento dei pagamenti alla disciplina prevista dall art. 48-bis del d.p.r. 602/73 17 ; la Sezione rileva al riguardo che i pagamenti in favore dei privati non rientrano nelle ipotesi di deroga alla predetta disciplina A decorrere dalla data di entrata in vigore del regolamento di cui al comma 2, le amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e le societa' a prevalente partecipazione pubblica, prima di effettuare, a qualunque titolo, il pagamento di un importo superiore a diecimila euro, verificano, anche in via telematica, se il beneficiario e' inadempiente all'obbligo di versamento derivante dalla notifica di una o piu' cartelle di pagamento per un ammontare complessivo pari almeno a tale importo e, in caso affermativo, non procedono al pagamento e segnalano la circostanza all'agente della riscossione competente per territorio, ai fini dell'esercizio dell'attivita' di riscossione delle somme iscritte a ruolo. 2. Con regolamento del Ministro dell'economia e delle finanze, da adottare ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, sono stabilite le modalita' di attuazione delle disposizioni di cui al comma 1. 2-bis. Con decreto di natura non regolamentare del Ministro dell'economia e delle finanze, l'importo di cui al comma 1 puo' essere aumentato, in misura comunque non superiore al doppio, ovvero diminuito. 21

22 6. Situazione degli interventi e verifica della rendicontazione Le disposizioni normative in materia e i decreti ministeriali attuativi non forniscono indicazioni in merito alla verifica dello stato degli interventi finanziati. Peraltro, nessuna verifica è stata contemplata nei decreti attuativi 18. L Amministrazione ha riferito che ai beneficiari è fatto obbligo, in base alla disciplina contenuta nei decreti ministeriali attuativi, di predisporre una relazione conclusiva, con la quale deve essere fornita una sintetica rappresentazione degli interventi effettivamente realizzati, in rapporto ai contributi statali attribuiti a tale scopo, e di inviarla al Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato entro sessanta giorni dalla conclusione dei lavori. Nessun termine è stabilito per la conclusione dei lavori stessi. Ha puntualizzato l Amministrazione che il numero delle relazioni pervenute non coincide con il numero degli interventi finanziati, in quanto l assenza di termini per la conclusione dei lavori ha di fatto determinato l impossibilità di conoscere l esatta situazione degli interventi realizzati. La situazione alla data del 31 dicembre 2011 delle relazioni conclusive pervenute all Amministrazione, come riferita in sede istruttoria, è la seguente: D.M. Numero assegnazioni Relazioni trasmesse (al ) % relazioni su erogazioni 25/02/ ,65 % 09/06/ ,91 % 28/10/ ,99 % 10/02/ ,52 % 16/5/ ,17 % totale ,43 % fonte: Ministero dell economia e delle finanze su istruttoria Corte dei conti È da notare che l art. 8, comma 1, del D.M. 16 maggio 2011 (ultimo della serie riportata in tabella) ha previsto che i beneficiari trasmettano una certificazione, in luogo di una relazione. 18 Cfr. infra par. 7.3 e nota