Controllo sociale nella gestione dei servizi pubblici locali Avv. Serena Pandarola

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1 1 Controllo sociale nella gestione dei servizi pubblici locali Avv. Serena Pandarola Comune di Messina - Palazzo Zanca Sala Ovale

2 Oggi andremo ad approfondire quelli che sono i principali strumenti volti ad incrementare la partecipazione e quindi il controllo sulle attività svolte dalla p.a. in particolar modo sulla gestione dei servizi pubblici Norme che maggiormente assicurano la qualità dei servizi e il controllo sulla gestione degli stessi: - D lgs 33/13- T.U. sulla trasparenza - Finanziaria Art 2 comma 461 Avv. Serena Pandarola Controllo sociale nella gestione dei servizi pubblici locali, Comune di Messina,13/05/2015 2

3 - Ambito soggettivo - Rimedi - Ambito oggettivo - Sanzioni - Trasparenza e Open data - Controllo sociale Avv. Serena Pandarola Controllo sociale nella gestione dei servizi pubblici locali, Comune di Messina,13/05/2015 3

4 Tre tipi di soggetti sono interessati dalle norme sulla trasparenza: ENTI PUBBLICI, ivi comprese le autorità indipendenti di garanzia, vigilanza e regolazione SOCIETÀ SOTTOPOSTE A CONTROLLO ANALOGICO (come il caso delle società c.d. in house providing) SOCIETÀ CONTROLLATE E PARTECIPATE Le prime due categorie sono assoggettate alla normativa nella sua interezza. La terza, invece, deve garantirne l applicazione «limitatamente all attività di pubblico interesse, disciplinata dal diritto nazionale o dell Unione europea»; in altre parole, per quelle attività in cui vengono utilizzati soldi pubblici. Avv. Serena Pandarola Controllo sociale nella gestione dei servizi pubblici locali, Comune di Messina,13/05/2015 4

5 Gli obblighi di pubblicazione, dal punto di vista funzionale, si distinguono in tre gruppi: I Gruppo: obblighi di pubblicazione che mirano a favorire un controllo diffuso sul personale e sull azione amministrativa. Capo II del T.U. trasparenza Sono quelli concernenti l organizzazione e l attività delle pubbliche amministrazioni II Gruppo: obblighi che mirano a rafforzare l accountability (il c.d. render conto ), soprattutto nel settore delle scelte economico- finanziarie. Sono quelli concernenti l uso delle risorse pubbliche - Capo III del T.U. III Gruppo: obblighi orientati alla customer satisfaction e ad implementare i meccanismi di partecipazione e collaborazione tra enti, gestori e cittadini. Sono quelli concernenti le prestazioni offerte ed i servizi erogati (ad es. Carta di qualità dei servizi, costi e tempi modi di erogazione dei servizi) Capo IV del T.U. Avv. Serena Pandarola Controllo sociale nella gestione dei servizi pubblici locali, Comune di Messina,13/05/2015 5

6 La P.A. -per ottemperare agli obblighi di pubblicazione e quindi di trasparenza- deve predisporre all interno del proprio sito istituzionale una sezione denominata Amministrazione trasparente. Questa sezione contiene le informazioni, i dati ed i documenti di cui deve essere garantita la conoscibilità tramite appunto lo strumento della pubblicazione. Come elemento di novità rispetto al passato, le informazioni, i documenti ed i dati, ivi inseriti, devono essere riprodotti in un formato di tipo aperto (c.d open data) che ne garantisca la disponibilità, l'accesso, l utilizzo e il riutilizzo a chiunque. Avv. Serena Pandarola Controllo sociale nella gestione dei servizi pubblici locali, Comune di Messina,13/05/2015 6

7 Per favorire il buon andamento della P.A, fronteggiare l inosservanza degli obblighi di pubblicazione e contrastare fenomeni corruttivi sono stati predisposti vari strumenti. Programmazione Programma triennale di trasparenza ed integrità (PTTI) Attività di vigilanza Resp. trasparenza OIV e ANAC Avv. Serena Pandarola Controllo sociale nella gestione dei servizi pubblici locali, Comune di Messina,13/05/2015 7

8 Il programma, pubblicato nella sezione Amministrazione trasparente, indica le iniziative previste per assicurare trasparenza, ma anche legalità e per favorire la cultura dell integrità della P.A. al fine di contrastare fenomeni di mala gestio (corruzione, inefficienza, etc). A tal fine vengono definiti «le misure, i modi e le iniziative volti all attuazione degli obblighi di pubblicazione [...], ivi comprese le misure organizzative volte ad assicurare la regolarità e la tempestività dei flussi informativi». Sono ad es. previsti l aggiornamento periodico e tempestivo delle informazioni e il loro mantenimento nella sezione per almeno 5 anni, nonché i tempi di attuazione, le risorse dedicate e gli strumenti di verifica dell'efficacia delle iniziative. Viste le funzioni svolte dal Programma triennale, appare evidente come questo sia collegato alle misure ed agli interventi previsti dal Piano di prevenzione della corruzione. Ed infatti, il primo costituisce di norma una sezione del secondo. Avv. Serena Pandarola Controllo sociale nella gestione dei servizi pubblici locali, Comune di Messina,13/05/2015 8

9 L attività di vigilanza è affidata ai seguenti soggetti: Responsabile della trasparenza che, oltre a dover aggiornare il PTTI, deve: - verificare che le informazioni pubblicate siano complete, chiare e a loro volta aggiornate; - svolgere attività di controllo ed assicurare la regolare attuazione dell accesso civico; - segnalare «all organo di indirizzo politico, all OIV, all ANAC e, nei casi più gravi, all ufficio di disciplina i casi di mancato o ritardato adempimento degli obblighi di pubblicazione» (art 43 c.1). OIV - Organismo indipendente di Valutazione verifica la coerenza tra gli obiettivi previsti nel Programma triennale e quelli indicati nel Piano della performance, il quale contiene i risultati che la P.A. vuole conseguire per raggiungere determinati obiettivi. I dati relativi all attuazione degli obblighi di trasparenza sono utilizzati ai fini della misurazione e valutazione della performance. ANAC - Autorità nazionale anti corruzione (ex Civit) Ad essa competono: - potere di controllo e potere ispettivo sull adempimento degli obblighi di pubblicazione e sul responsabile della trasparenza; - potere di segnalazione all ufficio disciplinare dell amministrazione ed ai vertici politici, alla OIV ed alla Corte dei conti per altre forme di responsabilità. Avv. Serena Pandarola Controllo sociale nella gestione dei servizi pubblici locali, Comune di Messina,13/05/2015 9

10 Responsabilità dirigenziale Sanzioni amministrative di tipo pecuniario Indennizzo da ritardo Qualora dall attività di vigilanza emerga inosservanza degli obblighi di pubblicazione o la mancata adozione del Programma triennale, viene a determinarsi una responsabilità di tipo dirigenziale (in capo al responsabile della trasparenza ed anche in capo al responsabile di funzione), secondo la quale il dirigente può subire una decurtazione sulla parte di retribuzione legata al risultato fino all ottanta per cento. In casi specifici, il testo unico: 1) aggiunge sanzioni amministrative di tipo pecuniario; 2) pone la pubblicazione di un atto come condizione per la sua efficacia; 3) prevede il risarcimento del danno da ritardo per la mancata, incompleta o ritardata pubblicazione dell atto stesso (vedi artt. 15 c. 2; 26 c. 3; 22 c. 4, 28 c. 2 e 35 c. 2). Avv. Serena Pandarola Controllo sociale nella gestione dei servizi pubblici locali, Comune di Messina,13/05/

11 Accesso civico Carta di qualità dei servizi Il controllo sociale sui poteri della P.A. e sulla gestione dei servizi pubblici locali, come espressione della partecipazione del cittadino alla vita democratica, è un principio che discende direttamente da diritti costituzionali, quali il diritto di sovranità popolare e il diritto di cittadinanza. Tale principio oggi viene riaffermato attraverso: - l accesso civico, introdotto dal T.U. sulla trasparenza; - la Carta di qualità del servizi, introdotta con l art. 2 comma 461 della Finanziaria 2008, la quale, se inserita nel contratto di servizio, assicura il coinvolgimento dei cittadini nella determinazione e nel controllo degli standard di funzionamento dei servizi. Ad oggi essa non ha trovato ancora compiuta attuazione. Avv. Serena Pandarola Controllo sociale nella gestione dei servizi pubblici locali, Comune di Messina,13/05/

12 Questo istituto, pensato per rendere effettivo l adempimento degli obblighi di pubblicazione nei casi di omissione, costituisce un elemento di novità nel nostro ordinamento rispetto il diritto di accesso ( L. 241/90) che era esercitabile solo a determinate condizioni. Dal punto di vista soggettivo, l accesso è esteso a chiunque, senza alcuna motivazione, senza limiti di nazionalità e senza la necessità di avere un interesse specifico alla conoscenza. Dal punto di vista oggettivo, l accesso civico può riguardare non solo i documenti, come previsto in passato, ma anche informazioni e dati, purchè questi rientrino tra quelli indicati nel T.U. La richiesta di pubblicazione, gratuita, deve essere inoltrata al responsabile della trasparenza (Segr. Gen.) che provvederà -entro 30 gg dalla richiesta- a pubblicare l informazione, il documento o il dato mancante ed avvisare il richiedente. Se l accesso è negato o in caso di ritardo oltre 30 gg per far valere tale diritto ci si potrà rivolgere al funzionario, che ha il potere si sostituirsi a quello che non provvede, o proporre ricorso al giudice amministrativo. Avv. Serena Pandarola Controllo sociale nella gestione dei servizi pubblici locali, Comune di Messina,13/05/

13 1 di 3 La Carta di qualità dei servizi pubblici, disciplinata dalla Legge finanziaria 2008, ha lo scopo di garantire che un servizio - in termini di universalità, qualità ed equità - sia effettivamente pubblico. Essa trova fondamento nel Contratto di servizio, il quale costituisce il dispositivo normativo deputato a disciplinarne l adozione e il rispetto, anche attraverso la predisposizione di sanzioni. In altre parole, solo se la Carta è prevista all interno del Contratto il gestore è obbligato ad adottarla e rispettarla. La sua previsione all interno del contratto è garanzia di una corretta erogazione del servizio da parte del gestore. Il contratto di servizio, infatti, come qualunque contratto è vincolante tra le parti contraenti, cioè tra l ente che regola il servizio, anche a favore dei vari portatori di interesse (c.d. stakeholder) e l azienda che lo predispone e lo gestisce. Avv. Serena Pandarola Controllo sociale nella gestione dei servizi pubblici locali, Comune di Messina,13/05/

14 Pertanto, possiamo individuare obblighi dell ente locale nei confronti degli stakeholder, che si tradurranno in obblighi del gestore del servizio, dal momento della stipula del contratto con l'ente. L ente locale, ai sensi dell art 2 c 461 della Finanziaria 2008, deve: 2 di 3 a) imporre al gestore del servizio l adozione di una carta della qualità dei servizi; b) consultare in via obbligatoria le associazioni di consumatori ed i cittadini stessi; c) statuire la verifica periodica, con la partecipazione delle associazioni dei consumatori, dell adeguatezza dei parametri fissati nel contratto di servizio alle esigenze dell utenza, cui il servizio stesso si rivolge; d) stabilire un sistema di monitoraggio permanente del rispetto dei parametri fissati nel contratto e di quanto stabilito nella carta; e) istituire un tavolo di confronto permanente tra ente gestore associazioni dei consumatori per suggerimenti, osservazioni, etc; f) prevedere che le attività sub. b), c), d) siano finanziate con un prelievo a carico del soggetto gestore del servizio, predeterminato nel contratto di servizio per l intera durata dello stesso. Avv. Serena Pandarola Controllo sociale nella gestione dei servizi pubblici locali, Comune di Messina,13/05/

15 3 di 3 Il gestore del servizio nell adozione della Carta, su impulso dell ente, sarà tenuto a: - Indicare i tempi per l adozione e l eventuale revisione della carta dei servizi; - Recepire eventuali elementi ed indirizzi che il soggetto pubblico, anche su stimolo degli stakeholder, desidera siano contenuti nella Carta dei servizi; - Stabilire le modalità di controllo della corretta applicazione della Carta di servizio; - Individuare gli effetti connessi alla mancata adozione della Carta; - Individuare gli effetti connessi al mancato rispetto delle previsioni contenute nella Carta. Avv. Serena Pandarola Controllo sociale nella gestione dei servizi pubblici locali, Comune di Messina,13/05/

16 1 di 2 Il processo, attivato dal Laboratorio, per favorire la partecipazione costituisce una novità sul piano nazionale, come strumento per informare la cittadinanza ed al contempo favorire l inclusione sociale nelle scelte adottate dal Comune gestione dei servizi pubblici. Cosa è stato fatto: È stata creata nel sito del Comune l' apposita sezione dedicata ad ottemperare agli obblighi di trasparenza imposti dal TU; è stato adottato il PTTI ed è stato nominato un responsabile della trasparenza nella figura del Segretario gen. È stato, inoltre, pubblicato un avviso per procedere alla nomina dei membri dell OIV di prossima istituzione, anche per dare maggiore concretezza al sistema di vigilanza. Infatti, gli enti locali non sono tenuti ad adottare tale organismo e possono mantenere in piedi il Nucleo di valutazione che, a differenza dell OIV, non è sottoposto al controllo dell ANAC in merito ai requisiti di imparzialità ed indipendenza. Avv.. Serena Pandarola Controllo sociale nella gestione dei servizi pubblici locali, Comune di Messina,13/05/

17 2 di 2 Cosa c è da fare: in occasione del riordino delle partecipate dovrebbe, quantomeno, essere assicurata la piena adozione di una carta dei servizi di qualità da parte del gestore, secondo quanto stabilito dalla Finanziaria 2008 alla luce in base agli obblighi di pubblicazione stabiliti nel T.U. sulla trasparenza. Problemi emersi: il sistema di vigilanza e quello sanzionatorio sono affidati ad organi interni, questo pone un problema di sovrapposizione tra controllato e controllore (ANAC 2015). L'accesso è limitato ai dati per cui è previsto l'obbligo di pubblicazione. I cittadini devono conoscere in concreto le novità introdotte riguardo la partecipazione e la trasparenza, magari organizzando giornate sulla trasparenza. Infine, và maggiormente partecipata l adozione del PTTI con gli stakeholder e lo stesso programma andrebbe pubblicato in un formato che ne consenta una maggiore fruibilità. Avv. Serena Pandarola Controllo sociale nella gestione dei servizi pubblici locali, Comune di Messina,13/05/