il decoro urbano. A ciò si aggiunga che, sempre a mente del predetto art. 54, se l ordinanza adottata è rivolta a persone determinate e queste non

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1 Viene chiesto un parere in merito alla possibilità, per il Comune XXX, di acquisire un fabbricato rurale abbandonato ed in precarie condizioni strutturali, costituente pericolo per l incolumità pubblica; subordinatamente, si chiede quale procedura risulti applicabile, al caso di specie, al fine di provvedere alla messa in sicurezza dell immobile; infine, se il Comune XXX possa autorizzare il proprietario dell edificio adiacente ad accedere al fabbricato in questione per eseguire, a proprie spese, le opere di ripristino, alle quali è anch egli interessato. I quesiti proposti presuppongono l analisi di diversi istituti, sia di diritto amministrativo, sia di diritto civile, soprattutto alla luce di quanto precisato, in sede di colloquio telefonico a chiarimento, dal Responsabile del Servizio Tecnico comunale: quest ultimo, infatti, rileva che al Comune, in realtà, interessa non tanto l acquisizione del fabbricato, quanto la sua messa in sicurezza, al fine di scongiurare eventuali pericoli per l incolumità pubblica, specificando invece che sarebbe stato il proprietario dell edificio attiguo a manifestare l intendimento di acquisire, ove possibile, la proprietà dell immobile abbandonato. Tanto doverosamente premesso, considerato che appare quindi in concreto inutile soffermarsi sull istituto dell espropriazione e sulla relativa procedura, si esaminano le opzioni che potranno essere utilmente esperite sia dal Comune, sia dal proprietario del fabbricato confinante, in base alle rispettive esigenze. 1. In primo luogo si può affermare che alla fattispecie in esame può applicarsi il disposto di cui all art. 54, co. 4, T.U. 267/2000, novellato dal recente D.L. 92/2008 (convertito in L. 125/2008), a mente del quale il Sindaco, quale Ufficiale di Governo, adotta con atto motivato provvedimenti, anche contingibili e urgenti nel rispetto dei principi generali dell ordinamento, al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l incolumità pubblica e la sicurezza urbana ; i provvedimenti di cui al presente comma sono preventivamente comunicati al prefetto anche ai fini della predisposizione degli strumenti ritenuti idonei alla loro attuazione. Il Ministro dell Interno, peraltro, con decreto del 5 agosto 2008, ha precisato che il Sindaco interviene per prevenire e contrastare, tra le altre, le situazioni di degrado, quelle in cui si verificano comportamenti quali il danneggiamento al patrimonio pubblico e privato o che ne impediscono la fruibilità e determinano lo scadimento della qualità urbana, l incuria e il degrado di immobili, nonché le situazioni che costituiscono intralcio alla pubblica viabilità o che alterano

2 il decoro urbano. A ciò si aggiunga che, sempre a mente del predetto art. 54, se l ordinanza adottata è rivolta a persone determinate e queste non ottemperano all ordine impartito, il Sindaco può provvedere d ufficio a spese degli interessati, senza pregiudizio dell azione penale per i reati in cui fossero incorsi. Da ciò si evince che il Sindaco deve, preliminarmente e necessariamente, individuare un soggetto destinatario dell ordine di ripristino e messa in sicurezza del fabbricato. Secondo la giurisprudenza, invero, è illegittima, per violazione del procedimento previsto all art. 54 d.lg. n. 267 del 2000, l ordinanza con la quale l ufficio tecnico del Comune, ritenuta la necessità ed urgenza, ai fini di tutela dell incolumità pubblica, di eseguire lavori di assicurazione e/o demolizione delle parti pericolanti di un balcone, disponga effettuarsi tali lavori a danno del proprietario senza l emanazione di alcun provvedimento nei confronti dello stesso da parte del Sindaco; l art. 54 d.lg. n. 267 del 2000, infatti, da un lato attribuisce al Sindaco, quale ufficiale del Governo, il potere di adottare provvedimenti contingibili ed urgenti per prevenire od eliminare gravi pericoli che minacciano l incolumità dei cittadini nei confronti di soggetti determinati, legittimati, per qualifica soggettiva o per titolarità di posizioni di vantaggio sui beni, ad intervenire per la rimozione del pericolo; dall altro permette l eliminazione diretta della situazione di pericolo, con spese a carico degli interessati, solo in caso di inadempimento di questi ultimi (T.A.R. Campania, sez. V, 10 maggio 2004, n. 8427). Nel caso di specie, atteso che l edificio è stato abbandonato da decenni, l ordinanza non potrà che essere notificata al soggetto che in base agli atti ufficiali (quali il catasto) risulta esserne proprietario, secondo le modalità previste dal codice di procedura civile agli artt. 137 e segg.: l art. 143 c.p.c. dispone, in particolare, che se non sono conosciuti la residenza, la dimora e il domicilio del destinatario e non vi è il procuratore previsto nell'articolo 77, l'ufficiale giudiziario (o il messo comunale, nde) esegue la notificazione mediante deposito di copia dell'atto nella casa comunale dell'ultima residenza o, se questa è ignota, in quella del luogo di nascita del destinatario; se non sono noti né il luogo dell'ultima residenza né quello di nascita, l'ufficiale giudiziario consegna una copia dell'atto al pubblico ministero. Nei casi previsti nel presente articolo e nei primi due commi dell'articolo precedente, la notificazione si ha per eseguita nel ventesimo giorno successivo a quello in cui sono compiute le formalità prescritte. Si segnala, all uopo, che presupposto per il ricorso alla notificazione ex art. 143, c.p.c. è l'obiettiva impossibilità di conoscere il luogo di effettiva residenza, domicilio o dimora del destinatario dell'atto, per essere rimasti senza esito i tentativi esperiti secondo la comune diligenza" e che "l'inosservanza di tale principio, con l'effettuazione della notificazione ai sensi

3 dell'art. 143, determina l'inesistenza, e non la mera nullità, della stessa". L'amministrazione, pertanto, deve comprovare di avere eseguito tutte quelle indagini assolutamente indispensabili ai fini di legittimare il ricorso all'istituto della notificazione di cui all'art. 143, c.p.c., il quale, come detto, consiste in realtà in una fictio iuris, di guisa che il ricorso allo stesso deve ritenersi consentito soltanto nel caso assolutamente eccezionale in cui si sconosca effettivamente la residenza, dimora o domicilio del destinatario della notificazione, a seguito di rigorose indagini anagrafiche delle quali debba essere data evidenza e contezza (T.A.R. Sicilia, sez. I, 17 settembre 2007, n. 1425). Per quanto attiene, più specificamente, ai presupposti che devono sussistere per la legittima emanazione di un ordinanza ex art. 54 cit., vi è da rilevare che il Consiglio di Stato, recentemente, ha statuito che il potere di urgenza può essere esercitato solo per affrontare situazioni di carattere eccezionale ed impreviste, costituenti concreta minaccia per la pubblica incolumità, per le quali sia impossibile utilizzare i normali mezzi apprestati dall'ordinamento giuridico e unicamente in presenza di un preventivo accertamento della situazione che deve fondarsi su prove concrete e non su mere presunzioni. Gli anzidetti presupposti non ricorrono se il sindaco può fronteggiare la situazione con rimedi di carattere corrente nell'esercizio ordinario dei suoi poteri o la situazione può essere prevenuta con i normali strumenti apprestati dall'ordinamento (Consiglio di Stato, sez. V, 11 dicembre 2007, n. 6366). Ed in effetti deve, in ogni caso, rammentarsi che il potere esercitabile dal sindaco ai sensi dell'art. 54 d.lg. n. 267 del 2000 presuppone una situazione di pericolo effettivo, da esternare con congrua motivazione, che non possa essere affrontata con nessun altro tipo di provvedimento, e tale da risolvere una situazione comunque temporanea. L'ordinanza sindacale contingibile e urgente di cui all'art. 54, comma 2, d.lg. n. 267 del 2000, prevista per fronteggiare gravi pericoli che minacciano l'incolumità dei cittadini, non può essere utilizzata per soddisfare esigenze prevedibili e ordinarie. Quando la legge, per consentire all'amministrazione di fare fronte a situazioni non prevedibili né tipizzabili, non precisa quali siano gli elementi (contenuti, presupposti diversi, oggetto) del provvedimento, limitandosi ad attribuire il potere di adottare le misure "adeguate" o "necessarie", si verte in ambito di ordinanze di necessità e urgenza. Esse costituiscono una deviazione rispetto al principio di tipicità, accentuata dal fatto che spesso i provvedimenti di tale tipo possono derogare alla disciplina vigente e sono normalmente suscettibili di esecuzione forzata. Tra i limiti a tale pure consentita deviazione esiste, oltre il limite del rispetto dei principi generali dell'ordinamento, l'urgenza e la provvisorietà, anche la natura residuale dei provvedimenti in questione, cioè la mancanza di altri poteri tipici (quale quello repressivo di tipo urbanistico-edilizio) (Consiglio di Stato, sez. IV, 24 marzo 2006, n.

4 1537). Nel caso di specie, quindi, posto che, come detto, il fabbricato risulta in stato di abbandono da decenni, l ordinanza dovrà essere, con tutta evidenza, congruamente motivata soprattutto in ordine alla sussistenza del presupposto dell urgenza. La predisposizione e l emanazione dell ordinanza predetta dovranno d altro canto essere precedute da un adeguata completa istruttoria tecnica, che descriva in modo completo le condizioni dell immobile, chiarisca le ragioni e la misura della pericolosità, individui esattamente le opere indispensabili per eliminare il pericolo di carattere pubblico. Successivamente, una volta accertata la (presumibile) inottemperanza da parte del destinatario dell ordinanza, il Comune ben potrà provvedere d ufficio all esecuzione delle opere che risulteranno necessarie, salvo il diritto di rivalersi sul soggetto inadempiente mediante le diverse procedure previste dalla legge, quali il procedimento monitorio ordinario, quello previsto per la riscossione delle entrate patrimoniali ex R.D. 14 aprile 1910 n. 639, quello disciplinato dagli artt. 67 e 69 del D.P.R. n. 43 del 1988, oppure ancora quello ordinario di cognizione ex art. 163 e segg. c.p.c. (v., sul punto, Cassazione civile, sez. un., 10 luglio 2006, n e Cassazione civile, sez. I, 13 aprile 2001, n. 5540). Secondo un consolidato orientamento della giurisprudenza, infatti, in tema di provvedimenti contingibili e urgenti, le obbligazioni del destinatario del provvedimento a seguito di ordine dell'amministrazione trovano fondamento nell'esplicazione del potere della p.a. di incidere sulla sfera pubblica del privato, potere che comprende la possibilità, in caso di inadempimento, di procedere all'esecuzione diretta della prestazione di "facere" fungibile mediante la procedura di esecuzione in danno, affidando il relativo incarico a soggetto ad essa estraneo; in tal caso sorge a carico del privato, prescindendo da eventuali e concorrenti illeciti di natura amministrativa o penale che sanzionano il suo inadempimento all'ordine dell'autorità, l'obbligazione di rimborsare all'amministrazione le spese da essa sostenute, in forza della fattispecie complessa costituita dalla esecutività del provvedimento, dall'inerzia dell'obbligato e dall'avvenuto esercizio del potere sostitutivo. Ne consegue che il diritto dell'amministrazione al rimborso della spesa che ha ad oggetto una prestazione di natura patrimoniale, essendo regolato dalle comuni norme sui diritti di credito, è soggetto, in mancanza di disposizioni specifiche, alla prescrizione ordinaria decennale, decorrente dal momento in cui il diritto può essere fatto valere, che coincide con quello dell'avvenuta esecuzione in danno del privato (Cassazione civile, sez. III, 25 maggio 2007, n ). All esito di quella che sarà scelta fra le procedure sopra menzionate con provvedimento che condanna la proprietà a rimborsare al Comune le spese sostenute, il Comune potrà esperire

5 l azione giudiziale esecutiva finalizzata al soddisfacimento coattivo del proprio credito mediante il pignoramento dell edificio medesimo e la sua successiva vendita forzata. 2. Per quanto attiene, invece, al proprietario del fabbricato adiacente, è appena il caso di accennare al fatto che il Comune non ha alcun potere di autorizzare un privato ad accedere nell altrui proprietà. Il proprietario confinante, peraltro, ove ritenuto opportuno per la tutela dei propri diritti ed interessi, potrebbe esperire le azioni giudiziali c.d. cautelari previste dalla legge, al fine di impedire che un eventuale crollo dell edificio abbandonato coinvolga il suo immobile. Soccorre, all uopo, il combinato disposto degli artt c.c. e 688 c.p.c., che consente il promuovimento di un giudizio di denunzia di danno temuto : il suddetto articolo del codice civile, infatti, prevede che il proprietario, il titolare di altro diritto reale di godimento o il possessore, il quale ha ragione di temere che da qualsiasi edificio, albero o altra cosa sovrasti pericolo di un danno grave e prossimo alla cosa che forma l oggetto del suo diritto o del suo possesso, può denunziare il fatto all autorità giudiziaria e ottenere, secondo le circostanze, che si provveda per ovviare al pericolo. In via alternativa, laddove risultasse sufficiente eseguire opere di riparazione del muro comune (se così fosse), risulterebbe applicabile il combinato disposto degli artt. 843 c.c. e 700 c.p.c.: il proprietario dell immobile confinante potrebbe, cioè, esperire un procedimento cautelare d urgenza al fine di ottenere il permesso di accedere nel fondo del vicino sempre che il Giudice ne accerti la necessità per poter eseguire gli opportuni lavori di ripristino. Per poter acquisire la proprietà del fabbricato, infine, non si ravvisa in capo al proprietario confinante altra opzione che non sia quella di esperire un azione giudiziale di usucapione, nella cui sede dovrà essere dimostrato il possesso pacifico ed ininterrotto dell immobile per almeno vent anni, secondo quanto stabilito dagli artt e segg. c.c., o per almeno quindici anni, ove ricorrano i presupposti indicati dall art bis c.c., in materia di usucapione speciale per la piccola proprietà rurale; resta salva, naturalmente, la possibilità di aggiudicazione dell edificio all esito di un ipotetica azione esecutiva promossa dal Comune (v. sub 1), o dallo stesso privato, per ottenere il rimborso delle spese sostenute per le opere realizzate.