La politica doganale dell Unione europea

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1 La politica doganale dell Unione europea

2 Sommario L unione doganale 4 Sviluppo dell unione doganale 6 L Unione europea nel mondo 12 Contributo alle altre politiche dell Unione 16 Le amministrazioni doganali 21 Prospettive 24 Conclusioni 29

3 FOTO CE Negli ultimi trent anni l unione doganale della Comunità ha realizzato molti obiettivi: l eliminazione di tutti i dazi doganali interni, l elaborazione di un codice doganale per l intera Comunità e il completamento del mercato interno. Queste realizzazioni, oggi quasi considerate ovvie, sono il risultato di molti anni di duro lavoro, perseveranza e impegno nella costruzione di rapporti di fiducia tra rivali storici. Chi avrebbe creduto che dalle ceneri della seconda guerra mondiale potesse sorgere un Europa unita? Lo stesso si può dire dopo la guerra fredda, ora che l UE prepara la prima tornata di adesioni dei paesi dell Europa centrale e orientale. Il processo finalizzato a far sì che i quindici sistemi doganali operino in modo unitario non è ancora terminato, ma il quadro giuridico è stato già predisposto. Oggi la Comunità sta regolarmente progredendo verso un ulteriore integrazione doganale a vari livelli operativi. La misura del nostro successo è data dalla crescita di competitività che il commercio e l industria europei registrano grazie ad una legislazione moderna, semplice, chiara e applicata in modo più uniforme. Mentre l UE avanza verso l unione economica e monetaria (UEM), le dogane hanno un ruolo importante da svolgere per quanto riguarda la semplificazione dell importazione delle merci. L obiettivo dell UEM richiama alla mente la precedente sfida dell integrazione doganale. Le analogie tra integrazione doganale e integrazione monetaria sono evidenti. Come l integrazione doganale ha facilitato e addirittura promosso l integrazione in altri settori, così l unione monetaria europea servirà come quadro e stimolo per un ulteriore collaborazione e armonia in altri campi, forse anche in quello fiscale. La Commissione deve ora definire nuovi obiettivi per la politica doganale e per la sua applicazione pratica, in modo che si possano affrontare e superare le nuove sfide. Le dogane sono uno strumento multifunzionale e devono diventare ancora più efficienti ed efficaci nell adempimento del loro ruolo. Qual è esattamente tale ruolo e cosa si sta facendo perché possa essere svolto in modo ottimale? 3

4 La politica doganale dell Unione europea L unione doganale Un fondamento dell Unione e un elemento essenziale del mercato interno L unione doganale con le sue quattro libertà fondamentali libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali è un elemento essenziale del mercato interno dell Unione europea. Con 370 milioni di consumatori, questo mercato interno è il più vasto del mondo industrializzato. Il mercato interno senza frontiere economiche interne funge da catalizzatore per l integrazione economica dell Unione europea. Pertanto gli effetti dell unione doganale della Comunità sono di vasta portata. Creare, sviluppare e gestire un mercato comune unico, dove le merci possano circolare liberamente ovunque, è possibile soltanto nel quadro di un unione doganale in cui vigono regole comuni alle frontiere esterne. Un unione doganale costituisce una solida base per un integrazione avanzata. Senza l unione doganale della Comunità la politica commerciale e di sviluppo comune dell Unione europea, il suo mercato comune per i prodotti agricoli e un coordinamento efficace delle politiche economiche e monetarie non sarebbero possibili. Obiettivi della politica doganale comunitaria Promuovere il commercio mondiale Promuovere la reciprocità commerciale Aumentare l attrattiva dell UE come area di insediamento di attività industriali e commerciali e contribuire alla creazione di nuovi posti di lavoro Promuovere lo sviluppo in altre parti del mondo Aiutare i candidati all adesione a prepararsi al loro ruolo futuro Tutelare in modo chiaro, uniforme e semplice, con la massima efficienza possibile, i cittadini e le imprese della Comunità in tutti i settori che implicano importazioni o esportazioni Salvaguardare il mercato interno, garantendo che ne derivi il massimo vantaggio per tutti Facilitare l applicazione di un sistema pratico di riscossione delle entrate, dei dazi doganali, dell IVA e delle imposte sui consumi Raccogliere i dati statistici essenziali sul commercio 4

5 Grecia Portogallo Spagna Italia Francia Lussemburgo Irlanda Regno Unito Belgio Paesi Bassi Germania Danimarca Austria Svezia Finlandia Cipro Malta Turchia Bulgaria Romania Slovenia Ungheria Repubblica slovacca Repubblica ceca Polonia Lituania Lettonia Estonia Stati membri UE * *Territori d oltremare ed extracontinentali non riprodotti. Paesi candidati 5

6 La politica doganale dell Unione europea Sviluppo dell unione doganale I primi anni Tutto ha avuto inizio nel 1958 quando i primi sei Stati membri crearono la struttura che sarebbe diventata l Unione europea. Uno dei primi passi da fare era creare un unione tariffaria in modo da poter abolire tutti i dazi doganali sugli scambi tra gli Stati membri. Tutti gli Stati membri hanno accettato di unificare le loro tariffe, molto diverse l una dall altra, in una tariffa unica per la Comunità europea nel suo insieme. Prendeva forma l unione doganale. L unione tariffaria è stata ultimata nel 1968: eliminati ormai tutti i dazi doganali e le restrizioni tra i sei Stati membri fondatori della Comunità, era introdotta la tariffa doganale comune, una tariffa esterna applicabile alle merci dei paesi terzi. Le «nuove opportunità di esportazione» create dall abolizione delle tariffe interne diedero un grande impulso alle economie degli Stati membri. Gli scambi commerciali tra gli Stati membri aumentarono suscitando l ottimismo dei mercati e la crescita degli investimenti nella Comunità. I consumatori traevano vantaggio dalla disponibilità di una più ampia gamma di merci e dalla riduzione dei prezzi. Mentre tra il 1958 e il 1972 il commercio si triplicava, gli scambi intracomunitari aumentavano nello stesso periodo di ben nove volte. 6

7 La fase intermedia ( ) Gradualmente è stata creata, oltre alla normativa essenziale per un unione tariffaria, una legislazione doganale intesa a garantire che le merci importate in qualsiasi parte della Comunità fossero soggette non soltanto alle stesse norme tariffarie ma anche alle stesse disposizioni doganali in modo che l applicazione della tariffa fosse uguale dovunque. Si è provveduto all elaborazione delle regole comuni in materia di origine, del regime del deposito doganale e di tutti gli altri strumenti. Una tappa fondamentale è stata l introduzione del documento amministrativo unico (DAU). Nel 1988 è stato fatto un passo decisivo per la semplificazione delle procedure doganali. Il DAU adottato come formulario per la dichiarazione sostituiva i 150 documenti separati precedentemente usati dalle amministrazioni doganali degli Stati membri! Nello stesso tempo sono state introdotte altre normative commerciali necessarie per passare dall unione tariffaria ad un effettiva unione doganale. Unione doganale o zona di libero scambio? Vi sono diversi livelli di integrazione doganale e di organizzazione della cooperazione economica. I due sistemi più comuni sono l unione doganale e la zona di libero scambio. In cosa differiscono? Perché scegliere l uno e non l altro? Scelgono la zona di libero scambio i paesi che intendono mettere insieme le loro economie, ma non integrarle o farne un economia unica. Zone di libero scambio sono ad esempio quelle costituite con lo Spazio economico europeo (SEE), l Associazione europea di libero scambio (EFTA), l Accordo di libero scambio nordamericano (NAFTA) tra USA, Canada e Messico, il Mercosur in America latina e la Caricom nei Caraibi. L obiettivo è in parte, o in definitiva, quello di eliminare del tutto i dazi doganali e le restrizioni al commercio tra i paesi partecipanti. Tuttavia, dato che ogni membro di una zona di libero scambio mantiene una propria tariffa doganale e una propria politica commerciale nei confronti dei paesi esterni, occorrono regole volte a stabilire quali merci possano circolare liberamente tra i membri della zona, ossia sostanzialmente regole relative all origine. Si devono inoltre mantenere procedure doganali per le spedizioni che attraversano le frontiere interne per verificare se le regole siano rispettate o meno. L unione doganale si spinge oltre; in particolare mira all integrazione economica senza restrizioni alle frontiere interne (obiettivo il cui conseguimento è però ostacolato dalla diversità tra le imposte di consumo nazionali); tutti i membri di un unione doganale applicano una tariffa doganale e una politica commerciale comune nei confronti delle merci dei paesi terzi. Non occorrono quindi regole volte a stabilire quali merci possano circolare liberamente all interno dell unione. Non sono necessarie norme in materia di origine delle merci; non occorrono dunque frontiere interne a fini doganali o per il commercio estero. Una tariffa doganale comune consente l applicazione di politiche comuni nei confronti dei paesi terzi. L integrazione economica all interno dell unione doganale può essere di vasta portata. 7

8 Il passato recente Nel 1993 è entrato in vigore il mercato interno che garantisce realmente le quattro libertà fondamentali libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali in un mercato interno senza frontiere. Con il mercato interno è stata abolita la riscossione da parte delle dogane delle imposte sui consumi e dell IVA tra gli Stati membri e l effettiva unione doganale alla base della Comunità è diventata evidente per tutti. Nel 1994 entrava in vigore il codice doganale, che riuniva in un testo unico tutta la legislazione doganale comunitaria e forniva un quadro per le procedure comunitarie all importazione e all esportazione. Il principio di fondo era che le procedure devono evitare l interruzione del flusso degli scambi creando il giusto equilibrio tra la libertà di scambio e la responsabilità degli operatori da un lato e la necessità di un controllo dall altro. Il mercato interno unico funge da stimolo per un ulteriore armonizzazione in diversi settori doganali e non doganali. Grazie a questa integrazione economica la Comunità non solo è diventata il principale partner commerciale dei paesi terzi a livello mondiale, ma ha anche registrato una considerevole crescita degli scambi intracomunitari. Il mercato interno, solidamente basato sull unione doganale, è il fondamento su cui possono basarsi le iniziative dell UE relative alle politiche per la crescita, la competitività e l occupazione. Esso funge da catalizzatore nella strategia per l espansione economica dell UE. Questa non sarebbe possibile se non esistessero l unione doganale e il suo principio della libera circolazione delle merci. Crescita del commercio intracomunitario Esportazioni/Spedizioni Migliaia di milioni di euro Fonte: Eurostat EU-6 dal 1958 al 1972, EU-9 dal 1973 al 1980, EU-10 dal 1981 al 1985, EU-12 dal 1986 al 1995, EU-15 dal

9 Realizzazione del mercato interno Prima dell entrata in vigore del mercato interno la libera circolazione delle merci nella Comunità non era una realtà. Vi erano ancora molte formalità doganali alle frontiere, ad esempio a causa del sistema di riscossione dell IVA e delle imposte sui consumi e del modo di compilazione delle statistiche. Prima del 1993 tutti i trasportatori erano fermati alle frontiere interne della Comunità per le pratiche doganali e fiscali nonché per ispezioni. Le croniche code di autocarri alla dogana ostacolavano il commercio intracomunitario, con alti costi in termini di tempo e denaro per le imprese commerciali dell UE. La legislazione doganale, benché già armonizzata, non era applicata in modo uniforme. Nonostante l assenza di dazi doganali nel commercio tra Stati membri, di fatto non vi era molta differenza a livello di oneri amministrativi o formali tra gli scambi intracomunitari e gli scambi con i paesi terzi e sostanzialmente uguale era la situazione per i viaggiatori. Le pratiche doganali alle frontiere interne erano complicate e richiedevano molto tempo. L applicazione del flusso costante di leggi, regolamenti e norme man mano adottati a livello nazionale e comunitario per la tutela della salute e dei consumatori ecc., era compito dei servizi doganali delle frontiere interne, dato che erano comunque in funzione. Il primo passo nella realizzazione di un effettivo mercato interno è stato la sostituzione delle formalità «doganali» alle frontiere interne con nuovi sistemi di controllo fiscale, statistico ecc., che non richiedevano controlli né documentazione nel momento in cui le merci attraversavano le frontiere interne. Il 1o gennaio 1993 sono stati aboliti, per la circolazione delle merci, tutti i controlli «doganali» alle frontiere interne compreso l uso del documento amministrativo unico. Si effettuano ancora controlli saltuari per droga e immigrazione, ma il controllo sistematico alle frontiere interne non esiste più. EUREKA SLIDE Secondo uno studio fatto da Intrastat, su imprese esaminate il 62 % ha affermato di aver tratto vantaggio dal mercato interno; questa percentuale sarà probabilmente molto più alta con l attuazione di un sistema per l IVA basato sull origine. OPOCE 9

10 La tariffa determina i dazi doganali Mentre la libera circolazione delle merci all interno dell Unione europea è l aspetto interno dell unione doganale, la tariffa doganale comune ne è l aspetto esterno. Essa si applica alle importazioni di merci attraverso le frontiere esterne dell unione doganale. La politica commerciale comune fissa le aliquote dei dazi doganali da pagare sulle merci importate nella Comunità e le relative deroghe, nonché i divieti e le restrizioni. Tutte queste misure sono oggetto di monitoraggio e controllo da parte del personale delle dogane. La tariffa doganale comune (TDC) è comune a tutti i membri dell Unione, ma le aliquote di dazio differiscono da un tipo di importazioni all altro secondo la natura e provenienza delle merci. Le aliquote dipendono dalla sensibilità economica dei prodotti e sono un mezzo per proteggere gli interessi economici della Comunità. Mediante la sua tariffa doganale comune la Comunità applica il principio secondo il quale i produttori nazionali o interni devono poter competere in modo leale e in condizioni di parità sul mercato comunitario con i produttori che esportano da altri paesi. Le materie prime e i prodotti semilavorati, che la Comunità spesso non produce comunque e dei quali ha bisogno per la produzione di beni, sono in generale soggetti ad aliquote di dazio non elevate. È inoltre prevista la sospensione temporanea o permanente del dazio se i produttori comunitari devono usare materiali o componenti esterni per produrre merci comunitarie destinate all esportazione. Grazie alla sospensione, materie prime e semilavorati a basso prezzo possono essere ottenuti dai produttori dell UE a condizioni di parità, in termini di concorrenza, rispetto alle imprese trasformatrici esterne. I sistemi di esonero dal dazio sono denominati «perfezionamento attivo» o «sospensione del dazio» secondo il sistema usato. In alcuni settori economici occorre stimolare la concorrenza mediante tariffe basse come nel settore farmaceutico e in quello delle tecnologie dell informazione. La Comunità adegua costantemente la tariffa doganale comune in quanto strumento direttivo per il commercio mondiale. Essa ha partecipato a otto negoziati tariffari (nel quadro dell Accordo generale sulle tariffe doganali e il commercio, ora passato sotto la gestione dell Organizzazione EUREKA SLIDE 10

11 mondiale del commercio o OMC), che hanno portato ad una considerevole riduzione delle tariffe. L ultimo negoziato multilaterale, ossia l Uruguay Round, ha riguardato in modo particolare l abolizione/riduzione dei dazi per i prodotti informatici, uno dei settori strategici del commercio mondiale; il prossimo negoziato, il «Millennium round», è attualmente in preparazione. Adeguando la sua tariffa doganale secondo le regole dell Organizzazione mondiale del commercio l Unione europea ha dimostrato di assumere molto seriamente le proprie responsabilità in un sistema commerciale mondiale orientato alla libertà degli scambi. I dazi si possono aumentare soltanto in conformità delle regole del GATT che, in generale, richiedono una compensazione sotto forma di abbassamento di altri dazi. Questa circostanza può verificarsi ad esempio quando un paese aderisce ad un unione doganale i cui dazi, per alcuni prodotti, siano più elevati. OPOCE La nomenclatura, base delle dichiarazioni in dogana La nomenclatura della Comunità è basata su uno strumento di classificazione internazionale, il Sistema armonizzato, gestito dall Organizzazione mondiale delle dogane (OMD), organismo intergovernativo avente sede a Bruxelles. L elenco sistematico delle merci ha molti usi ed è adottato dalla maggior parte dei paesi che partecipano al commercio internazionale. Esso costituisce la base per i negoziati commerciali internazionali, per la composizione delle controversie attinenti alle tariffe e per le statistiche sul commercio. Le merci importate e quelle esportate devono essere dichiarate con indicazione della corrispondente sottovoce della nomenclatura. Questa determina quale aliquota di dazio doganale si applica alle merci e come queste devono essere trattate ai fini statistici. In effetti tutto dipende da questa classificazione, in quanto tutte le misure commerciali usano la nomenclatura per indicare quale trattamento applicare a quali merci. Si tratta di uno strumento fondamentale quando l esatta designazione e classificazione delle merci si devono usare ai fini della legislazione commerciale. Esso si utilizza ad esempio nell individuazione delle merci soggette a misure non tariffarie, contingentamento all importazione, vigilanza o divieto di importazione. Si usa inoltre nella formulazione e applicazione delle regole d origine, in quanto queste sono in gran parte basate sulla classificazione del prodotto finale in una voce tariffaria diversa da quella dei prodotti importati e utilizzati nella sua fabbricazione. 11

12 La politica doganale dell Unione europea L Unione europea nel mondo L Unione europea è il partner principale nel commercio internazionale Percentuale del commercio mondiale L Unione europea e il commercio mondiale Si può affermare che la politica commerciale comune dell Unione europea sembra dare risultati positivi. L unione doganale è stata un fattore essenziale per lo sviluppo di tale politica e ha notevolmente contribuito alla solidità economica dell Unione europea, che è ora il maggior blocco commerciale del mondo. Anche senza contare il commercio intracomunitario, l Unione rappresenta circa un sesto del totale degli scambi di merci a livello mondiale, superando sia l uno che l altro dei suoi due principali partner e concorrenti, ossia gli Stati Uniti e il Giappone. Importazioni Accordi «preferenziali» reciproci L Unione europea tuttavia non promuove gli scambi commerciali soltanto nel contesto multilaterale dell Organizzazione mondiale del commercio (OMC). Essa ha anche concluso accordi «preferenziali» con singoli paesi o gruppi di paesi a titolo di accordi di libero scambio e accordi di unione doganale. Un accordo di libero scambio è lo Spazio economico europeo (SEE) tra UE, Islanda, Norvegia e Liechtenstein che promuove e mantiene le relazioni commerciali tra Esportazioni Fonte: Eurostat % UE USA Giappone Canada Cina Resto del mondo %

13 l Unione europea e i paesi vicini e comprende la maggior parte dei paesi già appartenenti all EFTA. Esiste, inoltre, un accordo di libero scambio con la Svizzera, il membro dell EFTA che non ha aderito al SEE. Infine, vi sono gli accordi di libero scambio con i paesi dell Europa centrale e orientale, ossia Polonia, Ungheria, Repubblica ceca, Slovacchia, Slovenia, Estonia, Lettonia, Lituania, Bulgaria e Romania. In tale contesto le dogane svolgono un ruolo importante, dato che questi accordi mirano a promuovere gli scambi commerciali mediante concessioni tariffarie reciproche e in parte aiutando i paesi in questione a prepararsi all adesione. Tutti questi accordi sono collegati, in quanto le regole d origine consentono che in un paese partner si utilizzino in ulteriori lavorazioni prodotti degli altri partner. unioni doganali con la Turchia, San Marino e Andorra. Sviluppo e scambi preferenziali Utilizzando la sua politica commerciale per incoraggiare lo sviluppo, l Unione europea è diventata a livello mondiale il partner che maggiormente promuove il commercio dei paesi in via di sviluppo assicurando loro un accesso «preferenziale» ai mercati comunitari, ossia un accesso ad aliquote di dazio doganale ridotte. Finora si è trattato in gran parte di misure a senso unico, che non prevedono l applicazione da parte dei nostri partner di alcun trattamento preferenziale alle esportazioni comunitarie. Tali misure si applicano in tre ambiti principali, ossia la convenzione di Lomé, la serie di accordi con i nostri partner mediterranei e il sistema delle preferenze generalizzate. Inoltre, l Unione europea ha concluso accordi relativi all instaurazione di Importazioni nell'ue di merci originarie dei paesi in via di sviluppo Migliaia di milioni di euro Fonte: Eurostat Le statistiche mostrano che le importazioni in questione, già pari a milioni di euro nel 1993, in cinque anni sono costantemente aumentate fino a milioni di euro. 13

14 I paesi ACP La convenzione di Lomé può essere considerata un modello per la cooperazione con i paesi dell Africa, dei Caraibi e del Pacifico (gruppo ACP). La maggior parte dei membri di questo gruppo ha relazioni economiche con i membri dell UE da lunga data. L Unione europea, volendo in modo particolare promuovere il loro sviluppo, ha avviato una cooperazione che, iniziata con le convenzioni di Arusha e Yaoundé nel 1963, è giunta attualmente alla quarta convenzione di Lomé. I membri della convenzione di Lomé beneficiano dell accesso a dazio zero per tutti i prodotti industriali e per la maggior parte dei prodotti agricoli. I paesi ACP beneficiano delle regole d origine più liberali possibile in modo da potersi avvalere al meglio delle riduzioni tariffarie e ognuno di essi può usare i prodotti degli altri ai fini del «cumulo» previsto dalle regole d origine. Gli accordi mediterranei Nel quadro della politica mediterranea generale della Comunità sono stati conclusi accordi con il Marocco, l Algeria, la Tunisia, l Egitto, Israele, l Organizzazione per la liberazione della Palestina, la Siria, il Libano, Malta e Cipro. Alla fine del 1995 si è convenuto a Barcellona di concludere nuovi accordi tra l Unione europea e i suoi partner mediterranei. Si intende stabilire tra questi un rapporto analogo a quello esistente nell ambito del gruppo ACP e degli accordi europei per quanto riguarda le regole d origine, consentendo l utilizzazione in ciascun paese delle materie prime degli altri. La maggior parte di questi partner rientra fra i primi paesi che hanno instaurato speciali relazioni economiche e commerciali con la Comunità. Ovviamente la regione mediterranea, così vicina, riveste per la Comunità un interesse particolare. EUREKA SLIDE 14

15 Il sistema delle preferenze generalizzate Il sistema delle preferenze generalizzate (SPG) per i paesi in via di sviluppo è un modo accettato a livello internazionale di sviluppare gli scambi sulla base di agevolazioni commerciali concesse in via autonoma dai paesi industrializzati. Per la Comunità, la maggior parte dei paesi in via di sviluppo che beneficiano dell SPG a livello mondiale rientra anche nell ambito degli ACP o degli accordi mediterranei. Sempre per la Comunità, il sistema delle preferenze generalizzate consente ai paesi asiatici e latino-americani di effettuare esportazioni verso l Unione europea ad aliquote di dazio doganale inferiori a quelle normali per quanto riguarda manufatti e prodotti agricoli lavorati. L accesso a questo programma può essere concesso per promuovere i principi dell Unione europea nei paesi in via di sviluppo. Ad esempio, sono state offerte ulteriori riduzioni tariffarie nel quadro del sistema delle preferenze generalizzate ai paesi in via di sviluppo che aderiscono agli accordi internazionali sulla protezione dell ambiente e che vietano il lavoro dei minori o il lavoro coatto. Accordi di cooperazione doganale Oltre all abolizione delle tariffe tra partner, per l Unione europea è molto importante creare altri rapporti di cooperazione che coinvolgano gli altri principali partner commerciali mondiali. Ai fini di un ulteriore miglioramento del commercio mondiale e dell assistenza internazionale alla lotta contro le frodi doganali, l Unione europea ha firmato accordi di cooperazione doganale e di mutua assistenza amministrativa con gli Stati Uniti, il Canada e la Corea e altri accordi analoghi sono in preparazione. Inoltre, l Unione europea si è impegnata ad attuare, insieme con altri paesi, programmi di formazione e informazione, in particolare per contribuire alla modernizzazione delle amministrazioni doganali dei paesi terzi e dei loro metodi di lavoro, migliorando in tal modo il flusso degli scambi. In tutti questi sistemi preferenziali il rispetto delle disposizioni doganali (regole d origine) è essenziale per beneficiare dei vantaggi delle preferenze tariffarie. Controllando la corretta applicazione di tali disposizioni i funzionari delle dogane tutelano la politica esterna della Comunità. 15

16 La politica doganale dell Unione europea Contributo alle altre politiche dell Unione Sanità e ambiente EUREKA SLIDE L unione doganale, tramite i servizi doganali degli Stati membri operanti in collaborazione con altri organismi nazionali, tutela i cittadini dell UE per mezzo di controlli all importazione riguardanti: alimenti importati dai paesi terzi quali carni, pollame, latte, uova, verdura, frutta e vino, che potrebbero comportare rischi per la salute; i materiali radioattivi; l ambiente (controllo delle importazioni di rifiuti e merci pericolose, controllo dei prodotti che potrebbero danneggiare la fascia di ozono); vigilanza o prevenzione del commercio internazionale delle specie di flora e di fauna selvatiche minacciate di estinzione (convenzione di Washington del 1983, CITES). Nel quadro della legislazione nazionale sono inoltre effettuati controlli per impedire il traffico illecito di: stupefacenti, armi da fuoco e munizioni, materiale pornografico. 16

17 Protezione degli interessi economici dell UE mediante strumenti non tariffari Man mano che le tariffe sono ridotte e che la gamma dei prodotti importati si modifica, la protezione degli interessi economici dell Unione si sposta sempre più verso l uso di altri strumenti. Le misure non tariffarie sono di vario tipo: Azioni contro la concorrenza sleale Le pratiche commerciali scorrette generalmente consistono nel dumping o nel pagamento di sovvenzioni illegali. Sussistono pratiche di dumping quando un esportatore di un paese terzo vende determinate merci sul mercato comunitario a prezzi inferiori rispetto a quelli praticati sul mercato interno. Per quanto riguarda le sovvenzioni, si possono applicare sanzioni quando determinate merci esportate verso la Comunità beneficiano di sovvenzioni considerate illegali ai sensi dell accordo OMC. In entrambi i casi la Commissione può effettuare inchieste approfondite nei paesi interessati. («impegni relativi ai prezzi»). In genere le sanzioni si impongono dopo aver esaminato la denuncia di concorrenza sleale presentata dai produttori comunitari di un particolare prodotto. Le misure che ci è consentito adottare devono essere conformi ai criteri stabiliti nell accordo che istituisce l Organizzazione mondiale del commercio (OMC) e a quelli fissati dalla legislazione comunitaria. Per definire i prodotti in questione si usa la nomenclatura doganale e tariffaria della Comunità; i termini usati sono molto specifici e prevedono una protezione strettamente mirata. La portata delle misure che l Unione può adottare è limitata al livello del dumping o della sovvenzione, o al livello necessario per eliminare gli effetti economici negativi subiti dall industria comunitaria se esso è inferiore a quello del dumping o della sovvenzione. Tuttavia si impongono misure soltanto quando dall inchiesta risulta che esse sono nell interesse dell Unione europea. Si tiene Contro le importazioni che a causa di pratiche commerciali scorrette provocano gravi difficoltà economiche ai produttori dell Unione europea si possono applicare sanzioni commerciali sotto forma di dazi addizionali mirati («dazi antidumping») o chiedendo agli importatori di accettare un determinato livello di prezzo OPOCE 17

18 conto a tal fine degli effetti delle misure sugli interessi degli utilizzatori e dei consumatori. I dazi antidumping e i dazi compensativi sono imposti in aggiunta alle aliquote della tariffa doganale comune. Le regole doganali d origine determinano se le merci importate sono considerate originarie del paese sospettato di pratiche scorrette. Restrizioni quantitative all importazione Le importazioni di prodotti originari di paesi «a basso costo», in cui i costi di produzione sono eccezionalmente bassi, possono essere assoggettate a restrizioni quantitative o in un primo tempo a misure di «vigilanza» volte a controllare l andamento della situazione. Quando si applicano «restrizioni quantitative» sono ammessi nella Comunità quantitativi limitati di prodotti, sui quali devono ovviamente essere pagati i normali dazi doganali. Le restrizioni quantitative all importazione di prodotti tessili e dell abbigliamento (in via di eliminazione) hanno dato all industria comunitaria il tempo di ristrutturare la sua produzione e di modernizzare i suoi processi di produzione. Le misure di vigilanza e restrizione sono attuate dalle amministrazioni doganali degli Stati membri, mentre l Unione europea fissa le regole. Misure contro la contraffazione e la pirateria Lo scopo in questo campo è proteggere gli interessi commerciali dei produttori comunitari e dei legittimi importatori facendo rispettare i diritti di proprietà intellettuale. Vi è stata una fortissima crescita del mercato illegale di prodotti quali ad esempio orologi da polso e articoli di abbigliamento di moda recanti indebitamente un «nome» o un marchio (merci contraffatte), nonché di prodotti realizzati senza pagare i diritti di proprietà intellettuale (prodotti pirata). Il sistema consente ai titolari dei diritti di chiedere ai servizi doganali di intervenire quando merci sospette siano sottoposte a controllo doganale. Le merci possono essere tenute per un periodo di tempo limitato, mentre i titolari dei diritti di proprietà intellettuale o del marchio possono adire i tribunali nazionali secondo la legislazione nazionale per ottenere giustizia. 18

19 FOTO CE. Le politiche comuni in materia di agricoltura e pesca Le dogane dell Unione europea contribuiscono all applicazione delle politiche comuni in materia di agricoltura e pesca nonché al loro sviluppo e alla loro modernizzazione. Le discrepanze tra i prezzi più bassi vigenti sui mercati mondiali e i prezzi più elevati vigenti nell Unione europea potrebbero dar luogo a massicce importazioni o alla perdita di Importazioni mercati d esportazione. Per consentire sia la protezione degli agricoltori dell UE contro le importazioni a basso prezzo sia la promozione dei loro prodotti per esportazione occorre un sistema flessibile. Nel quadro dell Uruguay Round l Unione europea ha convenuto di abolire i precedenti «prelievi» agricoli specifici sulle importazioni e di sostituirli con lo strumento dei dazi doganali più diffusamente accettato. I dazi doganali agricoli sono costituiti di più elementi e hanno una componente variabile, un elemento stagionale e tengono anche conto del prezzo pagato al momento dell importazione. Le amministrazioni doganali dell Unione europea controllano l importazione di questi prodotti e riscuotono i dazi doganali. Inoltre calcolano e pagano le «restituzioni» per le esportazioni verso i paesi terzi. Esportazioni L Europa è un partner importante negli scambi di prodotti agricoli Percentuale del commercio mondiale % 15 UE % USA 9 1 Giappone 11 4 Canada 2 4 Cina 1 63 Resto del mondo 64 Fonte: Eurostat

20 Il livello dei dazi doganali e delle restituzioni è fissato mediante le organizzazioni comuni di mercato che mirano a garantire la stabilità dei mercati e l offerta dei prodotti alimentari ai consumatori a prezzi adeguati, nonché ad assicurare condizioni di vita accettabili agli agricoltori e ai pescatori. Misure attinenti alle relazioni esterne L unione doganale funge da meccanismo di applicazione per gli interventi di politica estera e sicurezza comune che comportano misure quali sanzioni e ricorso all embargo, delle quali sempre più ci si avvale per esercitare pressione sui paesi che agiscono in modo ritenuto inaccettabile dalla comunità internazionale. Esempi recenti di paesi che indulgono a questo tipo di comportamenti sono l Iraq e l ex Repubblica di Iugoslavia. Altri settori in cui intervengono le dogane Protezione del patrimonio culturale Le dogane contribuiscono a impedire l esportazione dei beni culturali protetti e a ottenere il loro ritorno nello Stato membro cui appartengono. Raccolta dei dati statistici sul commercio Le statistiche forniscono una base indispensabile per prendere decisioni economiche a livello sia nazionale che aziendale. Le dogane svolgono un ruolo rilevante nell attuazione delle sanzioni economiche in relazione alle importazioni e intervengono anche in relazione alle esportazioni verso i paesi soggetti a sanzioni. Altri esempi di misure attinenti alle relazioni esterne sono il controllo delle esportazioni di armi e il controllo delle esportazioni di prodotti a duplice uso, ossia prodotti fabbricati per scopi civili che potrebbero anche essere destinati a usi militari. Alcuni prodotti chimici, ad esempio, si possono usare per produrre sia concimi che esplosivi. Non vogliamo che questi prodotti finiscano nelle mani sbagliate. 20

21 La politica doganale dell Unione europea Le amministrazioni doganali Quindici amministrazioni operanti come una sola Un mercato di 370 milioni di consumatori dipende dall impegno dei funzionari doganali dei 15 Stati membri. Si può affermare che i funzionari doganali svolgono la funzione di guardiani dell Unione europea. Essi controllano i prodotti importati dai paesi terzi attraverso la frontiera esterna comune dell UE al fine di riscuotere i dazi doganali, l imposta sul valore aggiunto e le imposte sui consumi nonché di proteggere gli interessi della Comunità e dei suoi cittadini in diversi modi. La trasformazione dell unione doganale dell UE in mercato interno ha comportato l abolizione di tutte le frontiere economiche interne tra gli Stati membri. Questa evoluzione ha aumentato l importanza dei controlli alle frontiere esterne ovvero, in altre parole, li ha posti al centro dell attenzione. In generale non vi è una «seconda opportunità», in quanto non è più possibile alcun intervento doganale tra la frontiera esterna e il luogo di destinazione finale. fisicamente. Il problema che adesso si pone alle amministrazioni è come garantire il flusso degli scambi mantenendo nel contempo, se necessario, un controllo efficace. In passato si effettuava essenzialmente un controllo fisico, che richiedeva tempo e fatica. Si trattava di una procedura costosa per entrambe le parti. Ora le procedure di controllo sono totalmente cambiate e devono continuare ad evolversi. Si applicano metodi di lavoro moderni per semplificare e concentrare i controlli dove sono necessari e maggiormente efficaci. In particolare l informatizzazione, i controlli a posteriori, la verifica della documentazione e l analisi del rischio sono tecniche che stanno diventando sempre più diffuse e sofisticate. Tale situazione ha messo in luce la necessità per le quindici amministrazioni doganali di pensare e agire in modo unitario. Ora esse sono completamente interdipendenti. La crescita degli scambi commerciali rende ancora più necessari sistemi efficaci per il controllo delle merci, in quanto è sempre meno possibile intervenire 21

22 EUREKA SLIDE Nuove tecniche La tecnologia informatica è sempre più usata tra le amministrazioni doganali e gli operatori. La dichiarazione doganale elettronica riduce al minimo la durata delle formalità doganali alla frontiera. Tuttavia i computer non si usano soltanto per ricevere le dichiarazioni. Negli ultimi dieci anni la Commissione ha messo a punto sistemi informatici che consentono lo scambio di dati tra le amministrazioni degli Stati membri e le banche dati centralizzate della Commissione. Essa inoltre ha sensibilmente contribuito alla creazione di nuovi sistemi che integrano i sistemi nazionali esistenti in modo da consentire lo scambio reciproco di informazioni tra gli uffici doganali degli Stati membri a livello sia nazionale che comunitario. L uso delle tecniche di analisi del rischio consente la selezione delle spedizioni che per natura, valore, origine o importatore possono rappresentare un certo rischio. Quando sorge il dubbio se una dichiarazione sia corretta o costituisca una copertura, l analisi dei rischi consente alle dogane di decidere in modo più obiettivo se sia necessario o meno visionare e controllare fisicamente una spedizione. Essa inoltre è utile per determinare la portata dei controlli da effettuare e dà persino modo alle dogane di prendere alcune di queste decisioni prima che le merci abbiano raggiunto le frontiere dell Unione europea. Non si tratta di una tecnica facile; la sua validità dipende ovviamente dagli input usati e dalla competenza con cui è applicata. Essa non sostituisce le persone competenti, si limita ad offrire 22

23 loro un modo diverso di impiegare le proprie capacità. Le dogane stanno adottando sempre più diffusamente l idea di effettuare i controlli fisici dopo che le merci sono state trasportate presso la sede dell operatore. Ciò facilita notevolmente il movimento delle merci riducendo ulteriormente i ritardi nei porti e negli aeroporti e abbassando i costi in quanto gli imballaggi non devono essere aperti due volte. In questo modo, alla frontiera, è sempre più possibile concentrare gli sforzi sulla lotta al contrabbando e alla frode. Dopo che le merci sono arrivate a destinazione e sono state immesse in libera pratica si possono applicare metodi di verifica a posteriori. I controlli moderni saranno basati in misura sempre maggiore sulla verifica della documentazione degli operatori. Il ruolo della Commissione Procedure agevoli e una normativa doganale moderna possono essere elementi importanti quando si tratta di stabilire l ubicazione di attività commerciali e industriali. Il risparmio di tempo e di spesa è un fattore di competitività per l economia dell UE. Non è essenziale soltanto la semplificazione delle procedure commerciali, ma anche l efficienza dei metodi usati per tutelare i cittadini. La Commissione e le amministrazioni nazionali condividono il compito di soddisfare le legittime aspettative al riguardo. La Commissione, attraverso la DG XXI «Sistema fiscale e unione doganale», ha il compito di prendere iniziative per lo sviluppo di una politica doganale, di formulare proposte di legislazione doganale, promuovere il coordinamento tra le amministrazioni degli Stati membri e chiedere pareri e feedback alle imprese commerciali e industriali a livello dell Unione. Le amministrazioni doganali nazionali sono responsabili dell applicazione ordinaria della normativa dell UE: riscossione dei dazi doganali, delle imposte sui consumi e dell IVA sulle merci importate e applicazione di tutte le altre politiche sopra citate. Ovviamente provvedono anche a mantenere i contatti con l insieme degli operatori locali nell ambito nazionale. La legislazione doganale di base è contenuta nel codice doganale comunitario e nella nomenclatura. Le altre politiche applicate dalle dogane alle frontiere sono oggetto di altre leggi. In generale tutti questi atti sono adottati dal Consiglio dei ministri e approvati dal Parlamento europeo sulla base di proposte presentate dalla Commissione. La legislazione sussidiaria, spesso chiamata «disposizioni di applicazione», è adottata dalla Commissione in circostanze rigorosamente delimitate e, in genere, soltanto previa approvazione da parte delle autorità degli Stati membri espressa in seno al comitato del codice doganale per la legislazione doganale o ad altri comitati per altre normative. 23

24 La politica doganale dell Unione europea Prospettive I nuovi Stati membri I «paesi candidati» si stanno preparando all adesione all Unione europea. Le dogane sono un settore particolarmente importante in quanto nell Unione siamo tutti interdipendenti. Una catena è forte quanto il suo anello più debole. Il ruolo stesso delle dogane rende la creazione di un amministrazione doganale moderna, efficace ed efficiente una componente indispensabile delle condizioni per l adesione. Il controllo della frontiera esterna per un UE allargata sarà di per sé un compito impegnativo; allo stesso tempo, il ruolo particolare delle dogane in un mercato interno richiede competenze specifiche. In considerazione di tale esigenza le dogane sono state individuate come settore prioritario nei «partenariati di adesione» istituiti per guidare il processo di allargamento. Di conseguenza sono stati previsti finanziamenti nel quadro del programma PHARE per l assistenza tecnica ai paesi candidati. La stretta collaborazione tra la Commissione, le amministrazioni doganali dei paesi partner e quelle degli Stati membri ha già conseguito notevoli progressi, specialmente nell adozione di nuove normative doganali da parte dei nostri partner. Tuttavia il lavoro da fare è ancora molto, soprattutto per quanto riguarda la creazione di una capacità operativa equivalente a quella esistente nell UE. Ciò è vero in particolare in settori nuovi per i paesi in questione (ad esempio, l applicazione della politica agricola comune). L applicazione della normativa dell UE in materia di dogane e questioni attinenti al commercio sarà di per sé un compito impegnativo per le amministrazioni doganali dei paesi candidati. Svolgere tale compito consentendo nel contempo un flusso di volumi di traffico sempre maggiori senza indebiti impedimenti sarà estremamente difficile. Per tale motivo la Commissione, gli Stati membri e i paesi candidati hanno congiuntamente adottato una strategia specifica di aiuto alla preparazione. Abbiamo realizzato le cosiddette «Road Maps», vere e proprie carte stradali per pianificare la strada da prendere; la capacità operativa sarà esaminata usando schemi indicanti standard o orientamenti operativi per i diversi settori di attività delle dogane. I progressi compiuti sono verificati nell ambito dei sottocomitati per le dogane e l imposizione istituiti nel quadro dei vari «accordi europei». Nello stesso ambito ha luogo un regolare scambio di informazioni sull evoluzione dell allargamento. 24

25 Aspetti globali L Unione europea partecipa a molti negoziati multilaterali su questioni doganali e commerciali. In qualità di primo partner commerciale del mondo essa continuerà a svolgere un ruolo sostanziale negli organismi internazionali, in particolare nell Organizzazione mondiale del commercio (OMC). La Commissione partecipa in veste di negoziatore e portavoce unico per la Comunità, ovviamente in consultazione con gli Stati membri. L OMC ha appena annunciato un nuovo negoziato, il «Millennium round», che riguarderà, tra l altro, il miglioramento dell accesso ai mercati, il commercio elettronico, gli scambi preferenziali e la facilitazione degli scambi, in particolare la semplificazione e l armonizzazione delle procedure doganali. La semplificazione degli scambi e l armonizzazione delle procedure doganali coinvolgeranno anche l Organizzazione mondiale delle dogane (OMD, già Consiglio di cooperazione doganale), organismo di carattere più tecnico che si occupa di metodi e procedure doganali (spesso operante sotto gli auspici dell OMC), il G 7, la Commissione economica delle Nazioni Unite per l Europa (UNECE) e la conferenza Asia-Europa (ASEM). Programma di consolidamento: Dogana 2002 L interoperabilità delle amministrazioni doganali dell Unione europea e la cooperazione tra loro sono rese più difficili dalla diversità delle loro strutture, responsabilità, culture e tradizioni. Questa eterogeneità offre tuttavia un terreno fertile per la nascita di nuove idee e sinergie. L armonizzazione della normativa doganale è ormai praticamente completa. Tuttavia, differenze tra gli Stati membri nell applicazione pratica delle regole comuni possono comportare effetti leggermente diversi. L attuazione del mercato interno quindi può non essere uguale dovunque. Era necessario dare maggiore importanza ad un applicazione più omogenea della normativa doganale armonizzata da parte delle amministrazioni. A tal fine occorreva un quadro nell ambito del quale discutere e prendere decisioni su questioni e problemi non giuridici. Per tale motivo la Comunità ha istituito il programma «Dogana 2000». PHOTO E.C. Nel dicembre 1996 il Parlamento e il Consiglio hanno adottato la proposta della Commissione relativa ad un pro- 25

26 gramma d azione doganale della Comunità. L obiettivo era quello di concordare orientamenti espliciti affinché i servizi doganali potessero avere un idea precisa del ruolo che avrebbero dovuto svolgere nel contesto della Comunità. Tale ruolo tuttavia non deve invadere le competenze nazionali. Il programma ha avuto esito positivo, ma può essere migliorato. Esso sarà prorogato e aggiornato come «Dogana 2002», con l inserimento dei programmi attuali e futuri in materia di informatizzazione (come quello relativo al transito) e del programma di formazione «Matthaeus». Dogana 2002 sarà aperto a tutti i paesi candidati all adesione. Dogana 2002 Finalità Uno dei principali obiettivi di Dogana 2002 è quello di trovare il modo per evitare divergenze operative nelle questioni doganali a livello nazionale. Il programma d azione riconosce che l abolizione delle frontiere interne richiede un controllo ottimale delle frontiere esterne. L azione individuale delle singole amministrazioni non può da sola realizzare tale obiettivo. Criterio di attuazione Intensificazione dello spirito di partenariato e cooperazione creato tra la Commissione e gli Stati membri. Questo è uno dei più importanti elementi su cui deve essere basata la realizzazione degli obiettivi di Dogana Azioni Dogana 2002 prevede tra l altro quanto segue: «azioni di monitoraggio», ossia visite di gruppi di esperti della Commissione e degli Stati membri effettuate per osservare le procedure doganali in funzione negli Stati membri al fine di individuare le procedure ottimali, o eventualmente le carenze, nelle misure di controllo; intensificazione da parte della Commissione e degli Stati membri della lotta contro la frode. In tale contesto si provvederà alla raccolta, analisi e gestione delle informazioni avvalendosi al massimo dell informatica e si assicurerà l effettiva verifica dei casi di irregolarità; sostegno da parte della Commissione degli strumenti volti a migliorare i metodi di lavoro delle amministrazioni doganali, ad esempio analisi del rischio, tecniche di revisione a posteriori per la verifica della documentazione degli operatori e trattamento informatico delle procedure doganali; scambi di funzionari tra le diverse amministrazioni doganali per ampliare la loro esperienza e ulteriore sviluppo dei programmi comuni di formazione; svolgimento di seminari, spesso con la partecipazione degli operatori, per individuare i settori problematici e discutere le possibili linee d azione in merito o per individuare le pratiche migliori che potrebbero essere usate a livello generale; informatizzazione delle procedure doganali a livello dell Unione. 26

27 Informatizzazione Per poter operare con più efficienza ed efficacia occorre informatizzare ulteriormente il settore, fino a coprire l intera gamma delle procedure doganali. Attualmente le dogane hanno soltanto banche dati informatiche di portata europea operative nella Comunità, quali TARIC («tariffa operativa» che indica per ogni prodotto l intera aliquota del dazio, le aliquote preferenziali e tutte le misure applicabili all importazione), il sistema delle Informazioni tariffarie vincolanti, la base dati relativa alla gestione dei contingenti ecc. Uno specifico obiettivo per i servizi doganali della Comunità, come pure per i nostri partner della convenzione relativa al transito comune, è l informatizzazione del controllo delle operazioni di «transito». Il regime di transito comunitario è indispensabile per il mercato interno se si vuole consentire che merci importate non soggette a dazio possano raggiungere la loro destinazione finale senza essere ostacolate da controlli interni. Dalla seconda metà del 1999 un sistema informatico sarà gradualmente esteso a tutti gli Stati membri e ai nostri partner della convenzione relativa al transito comune, ossia Norvegia, Islanda, Svizzera, Polonia, Repubblica ceca, Repubblica slovacca e Ungheria. Le spedizioni stanno diventando sensibili al fattore tempo, l industria usa CCN Gateway Administration Administration 27

28 sempre di più il sistema di consegna «just in time» e si registra un crescente sviluppo della spedizione per espresso. Questa evoluzione impone alle dogane di elaborare nuove idee e creare nuovi sistemi. Ma è difficile trovare il giusto equilibrio tra snellimento e controllo. La creazione del mercato interno e l aumento del flusso degli scambi commerciali attraverso le frontiere in seguito all espansione del commercio mondiale e, in particolare, di quello con l Europa orientale hanno col tempo sempre più indotto le dogane a semplificare e accelerare le formalità potenzialmente a spese del mantenimento di adeguati controlli. Questa circostanza ha spinto la criminalità organizzata ad abusare dei vantaggi offerti, tra l altro, da una procedura di transito ultrasemplificata. Dopo che sono state scoperte frodi consistenti, è ovviamente necessario introdurre meccanismi di controllo più efficienti ed efficaci. Questo processo sarà in gran parte basato sull uso di computer. È inoltre prevista l informatizzazione dei «regimi doganali economici». Sono così qualificati il regime relativo all importazione di materie prime e prodotti semilavorati da utilizzare nella Comunità per la fabbricazione di prodotti destinati all esportazione (perfezionamento attivo), il regime dei depositi doganali e il regime dell ammissione temporanea. In generale il ricorso a questi regimi è subordinato al rilascio di un autorizzazione da parte delle autorità doganali. Una base centrale di dati informerà gli Stati membri della presentazione o autorizzazione di richieste di vincolo ad un regime economico nel resto della Comunità. In tal modo potranno aver luogo consultazioni a livello comunitario e le decisioni saranno trasparenti e uniformi. Questa innovazione contribuirà a rafforzare la competitività dell UE sui mercati mondiali e a semplificare ulteriormente il flusso degli scambi. 28