Legge sulla gestione degli atti e sull'archiviazione (LGAA) Rapporto esplicativo

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1 Legge sulla gestione degli atti e sull'archiviazione (LGAA) Rapporto esplicativo 1 dicembre 2014

2 Indice 1. Situazione di partenza L'importanza della gestione degli atti e dell'archiviazione Basi vigenti Necessità di riforma Situazione in altri Cantoni e presso la Confederazione Progetto di legge Sistematica Terminologia Competenze Conseguenze finanziarie e per il personale Conseguenze finanziarie Conseguenze per il personale Disposizioni esecutive...7 Allegato 1 8 2/8

3 1. Situazione di partenza 1.1 L'importanza della gestione degli atti e dell'archiviazione La gestione degli atti e l'archiviazione sono importanti funzioni amministrative. Da un punto di vista puramente amministrativo-giuridico, la maggior parte dei documenti prodotti da uffici statali può essere distrutta dopo un determinato periodo. Una piccola parte viene però trasferita presso istituti archivistici statali, dove viene conservata permanentemente. Questa procedura adempie due funzioni: 1. Gli archivi consentono di ricostruire l'attività dello Stato. 2. I documenti archiviati costituiscono la base per la ricerca storica. Gli archivi statali vanno considerati parte del lascito culturale del Cantone 1. Negli ultimi tre decenni, l'elaborazione elettronica dei dati e la protezione dei dati hanno acquisito sempre maggiore importanza. 1.2 Basi vigenti La gestione degli atti e l'archiviazione sono disciplinate in varie disposizioni, in parte superate: - art. 5 della legge sulla promozione della cultura del 28 settembre 1997 (LPCult; CSC ) - legge cantonale sulla protezione dei dati del 10 giugno 2001 (LCPD; CSC ) - ordinanza per l'archivio di Stato del Cantone dei Grigioni del 5 settembre 1988 (CSC ) - ordinanza per gli archivi comunali, di circolo e distrettuali del 5 settembre 1988 (CSC ) - decreto governativo n del 22 ottobre 2007 (direttiva sulla tenuta degli atti nell'amministrazione cantonale) - decreto governativo n del 16 agosto 1982 (istruzioni concernenti i termini minimi di conservazione degli atti dei comuni, dei circoli e dei distretti) - altre istruzioni specifiche (atti concernenti esecuzioni e fallimenti, atti fiscali, ecc.), pubblicate sul sito web dell'archivio di Stato dei Grigioni - in merito a singole categorie di atti sono formulate prescrizioni in leggi speciali 1.3 Necessità di riforma Regolamentazione dell'accesso agli archivi Dagli anni 80, in Svizzera si è sviluppata un'ampia legislazione sulla protezione delle informazioni e dei dati. Nei Grigioni, la legge cantonale sulla protezione dei dati è stata approvata dal Popolo il 10 giugno Un obiettivo essenziale di questa legge consiste nella protezione dei dati personali da consultazioni non autorizzate. Presso gli istituti archivistici, questa problematica si manifesta in una forma particolare. Nel corso dei decenni, la maggior parte dei dati perde gli aspetti problematici dal punto di vista della protezione dei dati. Il termine a partire dal quale debba essere possibile prendere incondizionatamente visione degli atti va tuttavia fissato in modo differenziato. I termini di protezione fissati dalle vigenti ordinanze sugli archivi sono talora troppo brevi. Va altresì fissata 1 Promozione della molteplicità culturale e della ricerca scientifica: art. 90 Cost. cant. 3/8

4 in modo più preciso la procedura per la presa in visione dei fondi durante il termine di protezione. Il 13 giugno 2014, il Gran Consiglio ha deciso di introdurre il principio di trasparenza. Il Governo elaborerà ora una legge sulla trasparenza. Ciò non avrà alcun influsso sugli archivi i cui termini di protezione sono già scaduti. Gestione degli atti e archiviazione in ambiente digitale Negli ultimi anni, la produzione e conservazione di documenti su supporto digitale ha reso più facile il lavoro. Al contempo, piani di classificazione, registri centrali e schedari sono diventati vieppiù superflui. Si creano così dei depositi composti in parte da documenti cartacei e in parte da documenti digitali, i cosiddetti depositi ibridi. Questi doppioni ostacolano la gestione degli atti e l'archiviazione ordinate. Il trasferimento all'istituto archivistico di documenti digitali delle autorità richiede un'esportazione di dati e una conversione in formati adatti all'archiviazione. Il presente progetto di legge crea la necessaria base e assicura che l'archiviazione possa essere proseguita in modo sensato nell'era digitale. Record management Da alcuni anni, l'attività di gestione degli atti viene anche definita record management. La relativa teoria è stata sviluppata sulla base del modello delle "fasi di vita" di documenti, al quale si orienta anche il presente progetto di legge. Si parte dal presupposto che i documenti relativi a una pratica siano sempre riassunti in un fascicolo ("principio del fascicolo"). Il modello non si riferisce quindi a singoli documenti, bensì a fascicoli relativi a pratiche. Esso distingue tre fasi nell'esistenza di documenti. 1. Fase attiva: pratica in corso, gestione da parte dell'autorità competente. 2. Fase passiva: pratica conclusa, più nessuna modifica ai documenti, conservazione per un periodo definito in un deposito dell'autorità competente Fase finale: distruzione o cancellazione dei documenti o trasferimento all'istituto archivistico competente per l'archiviazione permanente. L'orientamento a questo modello crea una buona base per una gestione degli atti giuridicamente sicura, efficace ed efficiente. Regolamentazione uniforme per gli istituti archivistici pubblici del Cantone Le due ordinanze sugli archivi vigenti disciplinano parallelamente l'archiviazione a livello di Cantone (Archivio di Stato) e di distretti, circoli e comuni. Dal punto di vista della sistematica legislativa, questa situazione è insoddisfacente. Ad esempio, nelle due ordinanze si trovano in parte articoli identici. Per questo motivo, i principi della gestione degli atti e dell'archiviazione vanno fissati in modo uniforme per tutte le autorità del Cantone. 1.4 Situazione in altri Cantoni e presso la Confederazione A seguito di riflessioni simili a quelle abbozzate sopra, in 16 Cantoni sono state emanate leggi sull'archiviazione, sovente associate a disposizioni sulla gestione degli atti, in alcuni casi anche riassunte insieme a disposizioni sull'informazione o sulla protezione dei dati. 2 Correntemente, questi depositi sono anche chiamati "archivi". Ai sensi della presente legge, i depositi non sono tuttavia degli archivi, così come non lo è il salvataggio su un server (backup). 4/8

5 Anche la Confederazione dispone da tempo di una tale legge (legge federale sull'archiviazione del 26 giugno 1998, LAr, RS 152.1), che vale però soltanto per gli organi della Confederazione, poiché la gestione degli atti e l'archiviazione a livello cantonale rientrano esclusivamente nella competenza dei Cantoni. 2. Progetto di legge 2.1 Sistematica Oltre agli standard abituali, la struttura della legge segue la successione delle funzioni: gestione degli atti, archiviazione e accessibilità. Nella sezione "Organizzazione" è stabilito chi ha quali competenze e quali compiti vengono assunti da quale organo. 2.2 Terminologia Il progetto di legge vale in pari misura per tutti gli organi statali del Cantone: autorità, commissioni, servizi, istituti, fondazioni, corporazioni, comuni, regioni, ecc. In alcuni Cantoni, per indicare queste unità organizzative si è scelto il termine "organi pubblici". Nel presente progetto si è optato per il termine "autorità", rifacendosi ad altri atti normativi cantonali che interessano a loro volta l'intera Amministrazione. Il termine "documenti" anziché "atti" è stato scelto per chiarire che non si tratta soltanto di atti cartacei, bensì di ogni informazione fissa prodotta dall'azione dello Stato e che documenta processi amministrativi: si tratta dunque anche di iscrizioni in banche dati, di fotografie analogiche o digitali, di piani o di supporti audiovisivi. Per motivi linguistici, la produzione e l'amministrazione di tali documenti continuerà a essere definita "gestione degli atti". 2.3 Competenze Il progetto di legge disciplina competenze e responsabilità. Menziona inoltre le autorità contemplate dal campo d'applicazione e che dunque gestiscono e archiviano atti (o li offrono all'istituto archivistico competente) secondo gli standard definiti. La legge vale anche per gli organi giudiziari e legislativi. La legge stabilisce altresì quali istituti archivistici esistono e quali sono i loro settori di competenza. Rispetto alla situazione attuale e come conseguenza della riforma territoriale, vi sarà una netta riduzione del numero di istituti archivistici nel Cantone. La competenza per la gestione ordinaria degli istituti archivistici spetta ai relativi organi esecutivi o direttivi: a livello di Cantone al Governo, nelle regioni ai comitati regionali, nei comuni ai municipi. Gli esecutivi competenti emanano regolamenti di consultazione per i loro istituti archivistici. Il Governo emanerà dunque disposizioni esecutive, che entreranno in vigore insieme alla legge (vedi sotto, capitolo 4). Ad esso spetta anche la competenza di abbreviare o allungare il termine di protezione per determinate categorie di documenti. 3. Conseguenze finanziarie e per il personale 3.1 Conseguenze finanziarie La legge proposta non ha conseguenze dirette sui costi per la gestione delle informazioni e degli atti e nemmeno sui costi per gli istituti archivistici. Praticamente tutte le autorità e gli istituti archivistici amministrano già oggi i loro documenti in modo da soddisfare i nuovi standard fissati. Molte disposizioni ora proposte a livello di legge erano inoltre contenute, in modo 5/8

6 non molto sistematico, nelle ordinanze e nelle istruzioni in vigore. Conseguenze su eventuali uscite sono tuttavia date da decisioni aziendali, in particolare riguardo all'introduzione della gestione digitalizzata delle informazioni o a modifiche relative alle autorità competenti, come ad esempio a seguito della riforma territoriale (al riguardo vedi più sotto). Le autorità assoggettate alla legge devono poter conservare i necessari margini di manovra per organizzare la propria gestione degli atti. Le disposizioni esecutive stabiliranno in primo luogo che (e non come) determinate questioni dovranno essere disciplinate. Ad esempio: presso un organo che gestisce atti deve essere chiaro quali documenti vanno gestiti in forma digitale e quali devono assolutamente essere conservati anche in forma cartacea. Le corrispondenti regole possono essere fissate in un sistema di classificazione (prima chiamato piano di registrazione) per ciascun settore di compiti e gruppo di atti. La legge impone eventualmente di fissare esplicitamente regole implicite già esistenti e di provvedere affinché siano note a tutti i collaboratori. Linee guida per forme digitali e analogiche di gestione degli atti: evitare investimenti sbagliati Negli ultimi anni, i requisiti posti all'amministrazione pubblica sono fortemente mutati e già in passato hanno portato a decidere l'introduzione su vasta scala di un software di gestione degli atti in seno all'amministrazione cantonale. La direttiva sulla tenuta degli atti nell'amministrazione cantonale emanata con decreto governativo n del 22 ottobre 2007 era intesa soprattutto quale base per questo progetto. La decisione sul software da impiegare è stata presa nell'agosto Alcuni mesi più tardi, la Confederazione, che avrebbe dovuto mettere a disposizione il software, a sorpresa ha sospeso lo sviluppo. Nel frattempo, in seno all'amministrazione cantonale vi è stato a un cambio di strategia, anche a seguito dei ripetuti fallimenti di progetti simili in altri Cantoni. La decisione sull'introduzione di sistemi digitali di gestione degli atti e il passaggio a una gestione degli atti esclusivamente digitale è stata lasciata maggiormente al giudizio dei singoli servizi (approccio bottom up). Vanno considerati anche i progressi nelle applicazioni specifiche, in parte messe a disposizione dalla Confederazione (ad es. il sistema di informazione degli uffici regionali di collocamento [URC] nel Cantone, chiamato COLSTA) o utilizzate quasi come standard in diversi Cantoni (ad es. SIMIC; il sistema d'informazione del registro di commercio). Simili applicazioni specifiche includono sempre più anche funzioni di gestione degli atti e oltre alla mera gestione dei dati principali, permettono anche di gestire documenti relativi a singole pratiche. I comuni e le regioni sono autonomi in questioni relative alla gestione degli atti digitale o cartacea e utilizzano sistemi e metodi diversi. Tuttavia, anche i comuni introducono sempre più spesso sistemi digitali (ad es. AXIOMA) per la gestione di verbali e atti o per l'amministrazione di piani. Riforme delle strutture nel Cantone: meno istituti archivistici, però più grandi Le aggregazioni di comuni e la riforma territoriale interessano e riorganizzano anche il panorama cantonale degli istituti archivistici. In caso di aggregazioni, gli istituti archivistici dei comuni aggregati devono a medio termine essere riuniti in un unico luogo. 3 Appena la riforma territoriale entrerà in vigore e gli attuali circoli e distretti verranno sciolti, andrà chiarito il destino dei rispettivi istituti archivistici. 4 Costi una tantum possono insorgere a seguito di diverse epurazioni e cessioni da parte di istituti archivistici. 3 cfr. al riguardo il promemoria dell'archivio di Stato "Aggregazioni di comuni e archivi", giugno 2012 ( omuni_archivi_giugno2012.pdf) 4 L'articolo 3 della legge sulla suddivisione stabilisce che le regioni sono tenute a mettere a disposizione locali d'archivio idonei a ospitare gli archivi rilevati dai circoli sciolti. Spetta dunque alla conferenza dei sindaci decidere se offrire all'archivio di Stato cantonale gli istituti archivistici di circolo della loro regione. Una cessione presuppone il consenso del Cantone. (Messaggio del 6/8

7 La riduzione del numero di istituti archivistici nel Cantone dovrebbe nell'insieme portare a una riduzione e non a un aumento dei costi: l'esercizio di pochi grandi istituti archivistici dovrebbe risultare più vantaggioso rispetto a quello di molti piccoli istituti archivistici. La legge rappresenta una buona base per i "nuovi" istituti archivistici delle regioni, affinché vengano sin dall'inizio costituiti correttamente. 3.2 Conseguenze per il personale Per quanto riguarda le conseguenze per il personale, si deve distinguere tra le autorità che gestiscono gli atti e il personale necessario per la gestione degli istituti archivistici. Gestione degli atti Presso le autorità statali, la gestione degli atti è solitamente integrata nei compiti dei collaboratori; la vigilanza sulla gestione degli atti rientra nella responsabilità dirigenziale generale. Vi sono però diverse funzioni (responsabile dei servizi centrali, responsabile dell'informatica e delle applicazioni, ecc.) che comportano più o meno implicitamente una responsabilità più estesa per la gestione degli atti. Le disposizioni esecutive della legge richiederanno, oltre a una chiara definizione degli organi che gestiscono gli atti (ad es. servizi o sezioni), anche la designazione di un "responsabile per la gestione degli atti". A ciò non è associato un maggior onere di personale. Oltre ad avere effetti di garanzia della qualità, le direttive della legge sugli archivi dovranno anche accrescere l'efficacia e l'efficienza dell'attività dello Stato. Istituti archivistici L'Archivio di Stato dei Grigioni dispone attualmente di 7,8 impieghi equivalenti a tempo pieno, l'archivio della Città di Coira di due impieghi a tempo pieno. Negli altri comuni, presso i circoli e i distretti (ovvero presso i tribunali distrettuali), in parte il compito di archiviazione è incluso nel mansionario del segretario o del cancelliere, in parte sono stati attribuiti mandati ad archivisti. Al servizio dell'archivio di Stato vi sono otto ispettori d'archivio, attivi alcuni giorni all'anno quali "collaboratori cantonali non permanenti". Essi effettuano ogni anno circa 30 ispezioni a istituti archivistici comunali, di circolo e distrettuali. In confronto alla situazione in altri Cantoni, la dotazione degli istituti archivistici grigionesi è perciò modesta per quanto riguarda il personale. Presso gli istituti archivistici, l'onere maggiore è dato dalla classificazione del nuovo materiale (ordinare, registrare, preparare per la conservazione e dotare di nuovo imballaggio; in caso di dati digitali vanno allestite documentazioni ed eventualmente si deve procedere a conversioni di formato, ecc.). Quanto migliore è l'amministrazione dei documenti presso le autorità, tanto minori saranno i compiti che andranno ancora sbrigati presso l'istituto archivistico. Uno standard minimo nella gestione degli atti è in ogni caso una condizione per garantire che l'archiviazione successiva avvenga in modo sensato. Ciò che le autorità hanno omesso di fare, non può praticamente più essere corretto dall'istituto archivistico, nemmeno con un grande impiego di personale. La legge proposta non provoca dunque in sé un maggior onere di personale. 4. Disposizioni esecutive Si prevede di porre in vigore la legge con effetto al 1 gennaio Questa scadenza rende superfluo l'adeguamento dell'ordinanza per gli archivi comunali, di circolo e distrettuali alle nuove condizioni create dalla riforma territoriale. Insieme alla legge sugli archivi, dovranno entrare in vigore anche disposizioni esecutive. Andranno disciplinati in particolare i punti seguenti: Governo al Gran Consiglio, quaderno n. 10/ , p. 862, spiegazione p. 798). Gli istituti archivistici distrettuali saranno inizialmente ceduti ai tribunali regionali. 7/8

8 a) requisiti minimi posti alla gestione dei dati e ai sistemi digitali di gestione delle pratiche; b) termini minimi di conservazione per documenti dei comuni e delle regioni; c) gestione degli istituti archivistici in caso di aggregazione di autorità o corporazioni; d) procedura per la presa in visione di documenti durante il termine di protezione; e) vigilanza sugli istituti archivistici conformemente all'art. 16. Le disposizioni esecutive dovranno limitare il meno possibile la libertà organizzativa delle autorità per quanto riguarda la gestione degli atti. L'accento andrà posto sul fatto che gli organi che gestiscono gli atti disciplinano aspetti fondamentali, non come li disciplinano. Le disposizioni esecutive dovranno avere un carattere di servizio e istruzione (cfr. decreto governativo n del 16 agosto 1982: istruzioni concernenti i termini minimi di conservazione degli atti dei comuni, dei circoli e dei distretti). I requisiti minimi posti alla gestione degli atti stabiliranno che per ciascun organo che gestisce atti dovranno essere definiti i gruppi di atti che includono documenti rilevanti per la pratica ("atti ufficiali"). Per ogni gruppo di atti si deve stabilire se vada gestito in forma digitale o cartacea. Inoltre, andranno fissati i termini di conservazione. Le disposizioni esecutive interessano anche i tribunali cantonali, che saranno perciò coinvolti separatamente nell'emanazione delle disposizioni esecutive. Allegato 1 Sinossi della legge sull'archiviazione, con spiegazioni relative ai singoli articoli (documento separato). 8/8