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1 COMMISSIONE EUROPEA Bruxelles, SWD(2014) 233 final DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE SINTESI DELLA VALUTAZIONE D'IMPATTO che accompagna il documento Raccomandazione della Commissione sui principi per la tutela dei consumatori e degli utenti dei servizi di gioco d'azzardo online e per la prevenzione dell'accesso dei minori ai giochi d'azzardo on-line {C(2014) 4630 final} {SWD(2014) 232 final} IT IT

2 Introduzione In Europa i servizi di gioco d'azzardo on-line sono ampiamente offerti, pubblicizzati e utilizzati. Il gioco d'azzardo on-line nell'ue rappresenta circa il 45% del mercato mondiale del gioco d'azzardo on-line. Nell'UE i servizi di gioco d'azzardo on-line rappresentano oltre il 12% della quota di mercato del gioco d'azzardo (ossia 10,54 miliardi di EUR (proventi lordi dei giochi [Gross Gaming Revenues GGR]) nel 2012). Detti servizi comprendono una serie di giochi di sorte, come scommesse sportive, poker, giochi da casinò e lotterie, con circa 6,8 milioni di consumatori che partecipano a uno o più giochi. Esistono tuttavia anche migliaia di siti internet di gioco d'azzardo non regolamentati, spesso esterni all'ue, ai quali i consumatori sono esposti e che possono comportare considerevoli rischi, quali la frode e il riciclaggio di denaro. Nonostante la rilevanza transfrontaliera del gioco d'azzardo on-line, a livello UE non esiste alcuna legislazione specifica che regolamenti il settore dei servizi di gioco d'azzardo. Nel contempo, la maggior parte degli Stati membri ha intrapreso riforme normative, in particolare per tenere conto di nuove forme di servizi di gioco d'azzardo che si svolgono principalmente on-line. Una consultazione pubblica tenuta nel 2011 ha individuato come prioritaria la tutela dei cittadini compresi i minori e dei consumatori riguardo al gioco d'azzardo on-line 1. Sulla base di tale risultato, la Commissione ha avviato un dialogo con gli Stati membri e con le imprese del settore su questioni inerenti ai consumatori di servizi di gioco d'azzardo on-line e alle comunicazioni commerciali relative al gioco d'azzardo. 1. Il problema Uno dei principali elementi alla base del problema è l'accessibilità del gioco d'azzardo online, che riguarda i servizi di gioco d'azzardo on-line che sono regolamentati negli Stati membri e quelli che sfuggono a qualsiasi controllo dell'ue (non regolamentati). La crescita del gioco d'azzardo on-line dipende anche dalla rapida evoluzione delle tecnologie, dall'aumento dell'accesso a internet e dalla comodità delle applicazioni mobili. Quando constatano una mancanza di offerta, offerte poco allettanti o importi bassi delle vincite sulle puntate, i giocatori on-line iniziano a ricercare opportunità di gioco alternative, che sono facilmente disponibili, spesso sotto forma di siti internet di gioco d'azzardo non regolamentati. I consumatori vi sono indirizzati dalla pubblicità, per la quale sia gli operatori di gioco d'azzardo commerciali sia quelli pubblici spendono ingenti somme di denaro. Le pratiche commerciali dannose sono molto diffuse. Tecniche di vendita aggressive e fuorvianti, nonché la loro ripetitività, si traducono in scelte disinformate e nel fatto che i minori si lascino attrarre dal gioco d'azzardo. La mancanza di informazioni chiare, dirette e di facile comprensione è una delle principali cause delle scelte disinformate da parte dell'utente. Le informazioni sul gioco 1 2

3 responsabile, sul trattamento dei dati personali e sulla tutela dei fondi dei giocatori in caso di insolvenza sono spesso nascoste in lunghi testi pieni di termini giuridici presenti sui siti di gioco d'azzardo, nonostante le disposizioni della direttiva relativa alle clausole abusive nei contratti. Se le informazioni non sono trasparenti e chiare, i consumatori non possono valutare adeguatamente i rischi né richiedere assistenza in caso di necessità. A causa dell'inadeguatezza dei controlli e dell'assistenza, essi rischiano di perdere la cognizione del tempo e/o del denaro mentre giocano, cosa che potrebbe portare a problemi legati al gioco d'azzardo, ivi compresi problemi di salute. Riguardo alla regolamentazione dell'offerta, i problemi individuati sono determinati da due questioni principali, ossia la mancanza di misure efficaci di tutela dei consumatori e la presenza minima, se non l'assenza, di misure relative alle comunicazioni commerciali. La legislazione esistente non è riuscita a fornire una soluzione efficace al riguardo. I livelli e le misure di tutela dei consumatori e di garanzia di comunicazioni commerciali responsabili non sono uniformi tra gli Stati membri. Nella maggior parte dei casi, gli Stati membri elaborano le rispettive politiche separatamente gli uni dagli altri e non esiste un approccio generale dell'ue che consenta di allinearle. La conseguenza è un'attività di vigilanza divergente e inadeguata da parte delle autorità di regolamentazione. Spesso non è chiaro in che modo gli Stati membri controllino i servizi di gioco d'azzardo per promuovere la responsabilità sociale e la gestione dei rischi. Infine, l'inutile duplicazione di disposizioni giuridiche nell'ue determina un onere amministrativo significativo per gli operatori regolamentati e ne compromette la competitività. I fattori descritti in precedenza determinano vari problemi. I singoli consumatori non possono avere una percezione realistica del gioco e dei rischi relativi alla salute, nonché degli eventuali danni economici derivanti da un gioco compulsivo o eccessivo. In mancanza di verifiche e controlli adeguati esiste il rischio che le persone possano sviluppare un tipo di patologia legata al gioco d'azzardo. Ad esempio, il gioco eccessivo dipende dalla disponibilità personale di tempo e di denaro, tuttavia, in mancanza di adeguate possibilità di controllo dei giocatori, l'ambiente on-line implica il rischio di spendere più tempo e denaro di quanto previsto. Riguardo alle comunicazioni commerciali, le immagini e i testi relativi al gioco d'azzardo possono creare percezioni errate del gioco d'azzardo e di ciò che può consentire di ottenere dal punto di vista finanziario e sociale, inducendo così le persone a giocare in modo irresponsabile. Oltre alle considerazioni sulla salute, i siti di gioco d'azzardo non regolamentati espongono i consumatori a rischi quali frodi e altre pratiche criminali. I minori sono a rischio a causa dell'inadeguatezza dei sistemi di verifica dell'età, della mancanza di consapevolezza riguardo al gioco d'azzardo e della disponibilità di giochi d'azzardo non regolamentati. È necessario migliorare la tutela dei consumatori. Le pratiche commerciali, la riduzione dei danni al minimo, la prevenzione dei problemi legati al gioco d'azzardo e il controllo del comportamento di gioco dovrebbero essere regolamentati in modo più rigoroso. 3

4 Il mercato del gioco d'azzardo on-line è altamente competitivo. Se la domanda dei consumatori non sarà soddisfatta nel contesto regolamentato dell'ue, i consumatori continueranno a rivolgersi ai siti non controllati. In mancanza di un intervento da parte dell'ue, con ogni probabilità gli Stati membri continueranno a occuparsi della questione separatamente gli uni dagli altri e i livelli e le misure di tutela resteranno non uniformi tra gli Stati membri. È improbabile che negli Stati membri l'esposizione dei cittadini dell'ue alle comunicazioni commerciali sul gioco d'azzardo possa diminuire e gli utenti dei servizi di gioco d'azzardo continueranno a ricercare opportunità di gioco on-line. 2. L'UE ha il diritto di intervenire? La tutela dei consumatori è un settore di competenze condivise tra l'ue e gli Stati membri. Ai sensi del trattato sul funzionamento dell'unione europea, l'intervento dell'ue è giustificato se normative nazionali divergenti e misure insufficienti o inefficaci creano un mercato interno frammentato per i consumatori e le imprese. L'intervento dell'ue è giustificato anche nel caso in cui senza tale intervento i cittadini dell'ue non sarebbero adeguatamente tutelati. A causa della natura stessa dell'ambiente on-line, della dimensione transfrontaliera del gioco d'azzardo on-line e del modo in cui il gioco d'azzardo on-line viene pubblicizzato, non è sufficiente intervenire a livello nazionale. L'intervento dell'ue è necessario per garantire un livello di tutela sufficiente e uniforme in tutta l'unione. 3. Gli obiettivi L'iniziativa ha lo scopo di contribuire a conseguire un livello adeguato e uniforme di tutela dei cittadini, dei consumatori e dei minori nei servizi di gioco d'azzardo on-line. In termini più concreti, gli obiettivi specifici sono intesi a: tutelare gli utenti di servizi di gioco d'azzardo on-line, tutelare i minori dal gioco d'azzardo, garantire pratiche commerciali più coerenti, sensibilizzare maggiormente le persone allo scopo di attenuare per quanto possibile gli effetti negativi sui consumatori dei siti di gioco d'azzardo non regolamentati nell'unione europea. Da un punto di vista operativo, gli obiettivi sono: 1. garantire informazioni trasparenti e comprensibili, e assistenza e controlli specifici del comportamento di gioco, 2. promuovere una maggiore responsabilità sociale nelle pratiche commerciali e garantire la presa di coscienza dei rischi intrinseci relativi alla salute associati al gioco d'azzardo, 3. disporre di misure più efficaci per garantire che i minori non abbiano accesso al gioco d'azzardo e ridurre per quanto possibile la loro esposizione al gioco d'azzardo, 4

5 4. mantenere gli utenti dei servizi di gioco d'azzardo on-line in un contesto regolamentato nell'ue. 4. Opzioni politiche Vengono prese in esame le seguenti opzioni politiche: rafforzare gli obblighi in materia di informazione e identificazione, in relazione ai dispositivi utilizzati e per quanto riguarda le comunicazioni commerciali attraverso i vari canali utilizzati; rafforzare i sistemi di registrazione per l'apertura di conti di gioco e disporre di procedure di verifica più solide per escludere i minori fin dall'inizio; rafforzare gli obblighi in materia di salvaguardia del benessere dei giocatori on-line e mantenere il gioco entro parametri ricreativi; agevolare l'autoesclusione dei giocatori a livello di Unione europea tramite una banca dati on-line attraverso la quale gli operatori stabiliti in uno o più Stati membri possono anche verificare i dati identificativi per impedire ai giocatori esclusi di accedere ai loro servizi; rafforzare la vigilanza da parte delle autorità di regolamentazione per garantire ai consumatori e ai cittadini un elevato livello di sicurezza e di protezione e sensibilizzare le persone sui rischi associati al gioco d'azzardo. La tabella sottostante illustra in che modo ciascuna opzione politica può conseguire gli obiettivi. Opzioni politiche Obiettivi Efficacia Fornire informazioni trasparenti e comprensibili, assistenza e controlli specifici a favore dei consumatori Opzione 1 Nessun cambiamento Opzione 2 Obblighi in materia di contenuti e identificazione Opzione 3 Sistemi di registrazione elettronica dei giocatori Opzione 4 Obblighi in materia di assistenza per i giocatori Opzione 4 bis Autoesclusione dei giocatori a livello di UE Opzione 5 Rafforzamento della vigilanza da parte delle autorità di regolamentazione attraverso sistemi di controllo in tempo reale Rendere le comunicazioni commerciali sul gioco d'azzardo socialmente responsabili e n/d n/d ++ 5

6 sensibilizzare maggiormente le persone sui rischi intrinseci associati al gioco d'azzardo Introdurre misure più efficaci per escludere i minori dal gioco d'azzardo e ridurre per quanto possibile la loro esposizione al gioco d'azzardo Mantenere gli utenti dei servizi di gioco d'azzardo online in un contesto regolamentato nell'ue n/d Ridurre la frammentarietà della situazione per gli operatori stabiliti nell'ue e titolari di una licenza in uno o più Stati membri Efficienza Accettabilità da parte degli Stati membri da parte del settore Gli strumenti politici presi in considerazione Gli strumenti presi in considerazione sono i seguenti: normativa dell'ue mediante una direttiva, l'autoregolamentazione del settore, lo scambio di informazioni approfondito tra le autorità di regolamentazione e una raccomandazione della Commissione. Sebbene una direttiva dell'ue offra le migliori possibilità di conseguire gli obiettivi, al momento non è possibile proporre una soluzione legislativa. Il motivo principale è la mancanza di sostegno a favore di tale scelta, come risulta evidente dalle risposte alla consultazione pubblica, dalla posizione della maggioranza degli Stati membri e dalle risoluzioni del Parlamento europeo. Anche uno scambio di informazioni approfondito tra le autorità di regolamentazione è da escludere, in quanto consentirebbe sì di affrontare le sfide comuni e di effettuare uno scambio di conoscenze, ma potrebbe non essere sufficiente per conseguire gli obiettivi. Lo scambio di informazioni generali tra le autorità di regolamentazione può continuare a essere favorito nel contesto del gruppo di esperti della Commissione. 6

7 Optare per l'autoregolamentazione del settore significherebbe affrontare il problema affidandosi unicamente a misure volontarie. Seguendo questo approccio, l'attuazione e la conformità sarebbero volontarie, anche se alcuni operatori potrebbero essere sottoposti a verifica in base a criteri da essi stessi fissati. L'autoregolamentazione del settore può essere complementare alle prescrizioni normative. Poiché gli Stati membri non hanno fiducia nelle iniziative del settore come soluzione di per sé, l'autoregolamentazione può essere solo complementare alla regolamentazione governativa. Una raccomandazione della Commissione agli Stati membri potrebbe fornire un quadro che consentirebbe a questi ultimi di procedere verso gli obiettivi politici. Incoraggerebbe gli Stati membri a intervenire a livello nazionale, lasciandoli liberi di scegliere i mezzi che ritengono più opportuni. Una clausola di riesame consentirebbe di valutare l'efficacia delle misure in essa proposte. Una raccomandazione della Commissione sembra essere lo strumento più accettabile, in quanto tiene conto delle forti riserve espresse dagli Stati membri e dal Parlamento europeo riguardo a una soluzione legislativa e risponde alle loro ripetute richieste di azione per tutelare i consumatori dai rischi associati al gioco d'azzardo e per tutelare i minori. 6. L'opzione prescelta In primo luogo, in questa fase l'opzione 3 (registrazione elettronica), l'opzione 4 bis (autoesclusione a livello di UE) e l'opzione 5 (controllo in tempo reale) non vengono ulteriormente prese in esame. Esse avrebbero contribuito in misura significativa al conseguimento degli obiettivi. In particolare, visto l'oggetto della presente valutazione d'impatto, ossia il gioco d'azzardo on-line, benché tali opzioni prendano in esame soluzioni on-line vantaggiose per i consumatori, gli operatori e le autorità di regolamentazione, esse sono scartate sulla base della non accettabilità indicata nella tabella precedente. In secondo luogo, in seguito all'analisi effettuata, per affrontare efficacemente i singoli problemi vengono prescelte le opzioni 2 e 4. Si ritiene che questa combinazione di opzioni sia la più fattibile per conseguire gli obiettivi specifici e operativi. Alla luce dei problemi individuati e degli obiettivi stabiliti, la raccomandazione si concentrerebbe sui consumatori e sui giocatori che usufruiscono di servizi di gioco d'azzardo on-line, cercando di migliorare la trasparenza, il sostegno ai giocatori e il controllo del comportamento di questi ultimi, nonché l'educazione e la sensibilizzazione sul gioco d'azzardo in generale. La raccomandazione avrebbe anche lo scopo di impedire ai minori di partecipare a giochi d'azzardo. Si concentrerebbe sulle comunicazioni commerciali tenendo conto della loro portata più ampia e sulla salute, comprese le considerazioni di carattere sociale, allo scopo di garantire che dette comunicazioni avvengano entro parametri socialmente responsabili a prescindere dai canali utilizzati. 7

8 7. Impatto Da un punto di vista economico, le modifiche comporteranno costi di conformità marginali per la maggior parte degli operatori. Nel contempo, esse consentiranno un approccio semplificato, contribuendo così a far fronte ai problemi degli operatori per quanto riguarda la conformità, principalmente per i costi delle licenze che coprono più giurisdizioni. Sarà introdotta una serie essenziale di disposizioni di base, che avrà un effetto di ricaduta più forte sui fornitori di comunicazioni commerciali. Da un punto di vista sociale, il pubblico beneficerà di una tutela più adeguata dai rischi associati al gioco d'azzardo, dell'esclusione dei minori, di una migliore tutela dei consumatori e di obblighi di responsabilità sociale più rigorosi per gli operatori di gioco d'azzardo on-line. Le ripercussioni amministrative dovrebbero essere minime. È possibile che gli Stati membri debbano modificare le normative e i requisiti per la concessione delle licenze e che le autorità di regolamentazione debbano adattare la loro organizzazione. Un approccio combinato può contribuire a ridurre gli oneri amministrativi inutili per le autorità di regolamentazione e per gli operatori. I costi di attuazione dovrebbero essere da bassi a moderatamente elevati, a seconda se, e in quale misura, gli Stati membri daranno seguito alla raccomandazione della Commissione. 8. Monitoraggio e valutazione La Commissione intende verificare periodicamente i progressi compiuti, in particolare attraverso il gruppo di esperti sui servizi di gioco d'azzardo. Nel breve periodo l'attenzione sarà rivolta a verificare in che misura gli Stati membri si sono attenuti alla raccomandazione. Si potrà discutere di tale aspetto in due riunioni di esperti, sulla base di indicatori da stabilire. Nel medio e nel lungo periodo la Commissione intende seguire i progressi compiuti dagli Stati membri, controllando il numero di persone che aprono conti di gioco, il numero di persone che non completano la registrazione, la percentuale di persone che richiede l'esclusione dai servizi di gioco d'azzardo, la percentuale di minori che si stima abbiano avuto accesso ai siti di gioco d'azzardo e i tipi di violazioni relative alle comunicazioni commerciali. La Commissione può anche organizzare seminari per verificare i miglioramenti introdotti dalle imprese del settore sulla base della raccomandazione, quali ad esempio la formazione del personale e i contatti con i centri di cura. La Commissione dovrebbe effettuare una valutazione dopo 24 mesi dalla data di adozione della raccomandazione. 8

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