E un comando. L insieme delle norme esistenti, regolanti l attività umana, costituisce il diritto oggettivo.

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1 Università di Milano Bicocca. Biblioteca di Ateneo. Sede centrale. DIRITTO IN PILLOLE! / a cura di Valeria Cazzaniga Il diritto diventerà nostro amico se impareremo a conoscerlo Un bibliotecario che si accosti alla ricerca di documenti di carattere giuridico incontrerà vocaboli quali: leggi, regolamenti, sentenze, ordinanze, Tribunali, Parlamento, ecc. In questa sede cercherò di spiegare semplicemente tali termini dividendoli secondo precisi criteri giuridici, partendo dai concetti chiave ed elementari di norma e di potere, sperando di rendervi più chiara la materia e più piacevole l approccio. 1. LA NORMA GIURIDICA E un comando. L insieme delle norme esistenti, regolanti l attività umana, costituisce il diritto oggettivo. 1.2 CARATTERI I principali caratteri della norma sono: generalità, astrattezza, novità, esteriorità, coercibilità, positività. 1.3 ELEMENTI COSTITUTIVI DELLA NORMA PRECETTO: il comando con cui s impone un determinato comportamento, che può essere positivo o negativo (proibitivo).

2 SANZIONE: la reazione che l ordinamento prevede contro colui che non ha osservato il precetto e che ha realizzato l azione vietata. La norma, si è detto, è generale ed astratta pertanto va calata nel caso concreto ed è proprio in questo momento che possono sorgere dubbi e controversie, la cui risoluzione spetta ai giudici che effettuano così un opera di specificazione e integrazione del contenuto della norma giuridica. L attività dei giudici si traduce nell atto tipico della SENTENZA. 2. ORDINAMENTO GIURIDICO Se consideriamo un singolo gruppo o un istituzione sociale e le sue norme avremo un ordinamento giuridico. Ne esistono diversi a seconda dei gruppi considerati. 3. PARTIZIONI DEL DIRITTO OGGETTIVO Il diritto oggettivo, negli ordinamenti più complessi ed evoluti, si suole distinguere in due grandi sfere che attengono l una al diritto privato, l altra al diritto pubblico. Non vi è una netta differenza tra esse, se non ricercandola in relazione ad un determinato ordinamento di un dato periodo storico. In Italia in particolare, il diritto privato concerne i rapporti tra i cittadini, nonché tra i cittadini e lo Stato posti su un piano di parità; il diritto pubblico, invece, tra i cittadini e lo Stato, quest ultimo posto su un piano di supremazia rispetto ad essi. Finalmente da qui potrete comprendere quali sono le diverse branche del diritto di cui trattano anche i nostri libri, repertori e riviste: 3.1 DIRITTO PUBBLICO INTERNAZIONALE: 2

3 Attiene ai rapporti dello Stato con gli altri Stati. Divisibile in: diritto internazionale pubblico: regola i rapporti intercorrenti tra gli stati della comunità internazionale, si può dividere in più rami autonomi; diritto comunitario europeo: regola i rapporti fra gli stati membri delle tre comunità (CEE, CECA, EURATOM). 3.2 DIRITTO PUBBLICO INTERNO: Le seguenti principali branche traggono DIRETTA LEGITTIMAZIONE DALLA COSTITUZIONE: diritto costituzionale: studia i principi e le norme fondamentali della vita dello Stato, dei cittadini e di tutti gli altri organi della comunità previsti nella Costituzione (come ad esempio il Presidente della Repubblica o il Governo); diritto amministrativo: disciplina l attività amministrativa dello Stato nei suoi molteplici modi di operare; studia l organizzazione, i mezzi e le forme dell attività della Pubblica Amministrazione; diritto penale: abbraccia tutte le norme con cui l ordinamento statale previene e reprime determinati fatti illeciti, che chiama reati. La sanzione qui è la pena; diritto processuale: è costituito dal complesso delle norme che regolano l amministrazione della giustizia, cioè l esercizio della funzione giurisdizionale, in campo penale, civile ed amministrativo; diritto ecclesiastico: disciplina l attività delle Comunità religiose ed i rapporti di queste con lo Stato e gli Enti Pubblici; il diritto canonico è invece il diritto interno della Chiesa ed ha valore solo nell ordinamento di essa; diritto finanziario: costituisce l insieme delle norme riguardanti la gestione e l erogazione dei mezzi economici dello Stato e degli enti pubblici; diritto tributario: regola i rapporti fra cittadini ed Enti Pubblici in relazione all imposizione e alla riscossione dei tributi diritto del lavoro, della navigazione, agrario, pubblico dell economia. 3

4 Il diritto del lavoro comprende sia norme di carattere pubblicistico, che privatistico. Il diritto della navigazione disciplina la navigazione marittima ed aerea. Nel suo corpo sono ricomprese norme di diritto pubblico e di diritto privato, come pure per il diritto agrario e pubblico dell economia. 4. POTERI ED ORGANI Questo breve capitoletto tratta della ripartizione dei poteri statali o funzioni ed è utile alla comprensione del successivo, che tratta della tipologia dei diversi atti di diritto positivo, normativi e giurisprudenziali che questi poteri sono in grado di emanare e che per il bibliotecario costituiranno il documento da ricercare. La classica tripartizione dei poteri risale a Montesquieu, che individuò la necessità di separare le funzioni statali in esecutiva, legislativa, giudiziaria, onde evitare il rischio di accentramento e prevaricazione dell una sull altra. Ogni funzione è assolta da un preciso organo, costituzionalmente previsto, attraverso il quale lo stato persegue un particolare fine istituzionale. Per Poteri dello Stato devono pertanto intendersi tutti gli organi o complessi di organi che godono di una posizione autonoma qualificata, cioè che nello svolgimento della loro attività, sono soggetti soltanto: - al controllo di legittimità costituzionale della Corte Costituzionale o del Presidente della Repubblica; - al controllo in materia patrimoniale e contabile della Corte dei Conti. Distinguiamo in organi costituzionali che godono di una posizione autonoma qualificata e partecipano in diverso modo alla funzione politica, ed organi di rilievo costituzionale, che, pur non partecipandovi, sono previsti dalla Costituzione. I primi sono: Il Popolo (quale corpo elettorale) 4

5 Il Presidente della Repubblica (quale garante degli equilibri costituzionali e del rispetto della Costituzione dispone di diversi poteri non solo di carattere esecutivo e legislativo quali ad. es. scioglimento o messaggi alle Camere, Presidenza del CSM) La Camera dei Deputati ed il Senato (principali organi del potere legislativo) Il Governo (principale organo del potere esecutivo, ma avente anche potere legislativo, in casi limitati dalla Costituzione) Il Potere Giurisdizionale (svolgente nei suoi vari ordini e gradi la funzione giudiziaria, di cui tratterò più specificamente in seguito) La Corte Costituzionale (preposta a dirimere questioni di costituzionalità sulle leggi e in generale sui provvedimenti di carattere legislativo; a decidere sui conflitti di attribuzione tra Stato e regioni e tra i poteri dello Stato; a giudicare, in seguito alla messa in stato d accusa, da parte delle Camere, il Presidente della Repubblica per alto tradimento ed attentato alla Costituzione, e a giudicare sull ammissibilità del referendum abrogativo) I secondi: Il CNEL (con funzione consultiva in materia di economia e lavoro, nei confronti del Governo e delle Camere; ha anche potere di iniziativa legislativa; può contribuire all elaborazione della legislazione economica e sociale, secondo i principi ed i limiti stabiliti dalla legge, ex art. 99 Cost.; può compiere studi ed indagini in materia di sua competenza e fornire pareri alle Regioni) La Corte dei Conti (massimo organo di controllo dell amministrazione statale, nonché suprema magistratura in materia di: contabilità pubblica, pensioni, impiego pubblico, responsabilità civile dei pubblici funzionari per danno allo Stato o ad altre pubbliche amministrazioni. Svolge anche funzioni consultive) Il Consiglio di Stato (con funzioni consultive in materia giuridico amministrativa e giurisdizionali amministrative, di secondo grado, e, per qualche materia, esclusive) Il Consiglio Superiore della Magistratura (organo autonomo e indipendente dagli organi giurisdizionali, con funzioni di gestione ed organizzazione della 5

6 Magistratura, potendo, ad es. assegnare sedi e funzioni ai magistrati o decidere su promozioni e trasferimenti) Rilevante qui è sapere che tutti i provvedimenti riguardanti i magistrati sono adottati in conformità alle deliberazioni del C.S.M., con D.P.R. controfirmato dal Ministro di Grazia e Giustizia, oppure, nei casi di legge con decreto del Ministro di Grazia e Giustizia. Il Consiglio Supremo di Difesa (organo collegiale, con funzioni consultive e deliberative, presieduto dal Presidente della Repubblica, coordina tutte le attività relative alla difesa dello Stato) 5. GLI ATTI DEI SINGOLI ORGANI Lo svolgimento delle funzioni statali, attraverso questi organi costituzionali, come già anticipato, sfocia nell emanazione di determinati atti giuridici. 6. FONTI DELL ORDINAMENTO ITALIANO: Per fonte del diritto s intende ogni atto o fatto che nel nostro ordinamento è ritenuto idoneo a produrre NORME GIURIDICHE. La fonte è l atto che contiene le norme giuridiche. Le fonti non scritte, la più importante delle quali è la CONSUETUDINE, sono fatti considerati rilevanti ai fini della produzione di norme giuridiche. Le fonti fatto hanno nel nostro ordinamento una rilevanza limitata, mentre hanno una grande importanza nel diritto internazionale. Nel caso insorgano contrasti nell applicazione delle fonti, questi sono risolti secondo i seguenti principi: Gerarchia: secondo la quale la fonte di grado superiore prevale sulla fonte di grado inferiore, che non può porre una disciplina che contrasti con quella superiore; 6

7 Parità: le varie fonti sono considerate tra loro equivalenti, ossia hanno tutte la medesima efficacia; Cronologico: nel caso di norme di pari grado, prevale quella successiva nel tempo, per la logica secondo la quale la norma più recente esprime la volontà attuale del legislatore e produce l effetto dell abrogazione, cioè cancella dall ordinamento la norma precedente in palese contrasto con essa e regolante la medesima questione; l abrogazione è esplicita se espressamente indicata dal legislatore nella norma successiva; è implicita quando attuata dall interprete (privato, p.a. o giudice) che si trova dinanzi a un contrasto insanabile tra due norme. Competenza: i diversi tipi di norme regolano dati oggetti o materie, la cui competenza è stabilita ad es. dalla Costituzione. Prevalenza del diritto comunitario: in caso di contrasti tra norme di diritto nazionale e norme emanate dalla Comunità Europea prevalgono sempre quest ultime. In relazione al primo principio, esse si classificano secondo la seguente scala gerarchica, prevista dalla Costituzione: 1. FONTI SUPERPRIMARIE: Costituzione, leggi di revisione costituzionale e leggi costituzionali 2.ATTI DI LEGISLAZIONE ORDINARIA PRIMARIA: Leggi ordinarie dello Stato (leggi del Parlamento) Decreti-legge del Governo Statuti delle Regioni ordinarie Decreti legislativi di attuazione degli Statuti delle Regioni ad autonomia speciale Leggi regionali Leggi delle province di Trento e Bolzano Decreti-legislativi (o leggi delegate dal Parlamento al Governo) 7

8 3. ATTI DI NORMAZIONE SECONDARIA Regolamenti Ordinanze Statuti degli Enti minori 4. LA CONSUETUDINE (gli usi) praeter legem (fonte non scritta). 6. LA COSTITUZIONE: La Costituzione è l atto normativo fondamentale della Repubblica. Essa pone le norme fondamentali attraverso cui sono organizzati i diversi apparati pubblici, definisce le rispettive funzioni e rapporti, nonché i rapporti tra lo Stato e i cittadini. La Costituzione realizza così una serie di limiti e vincoli all esercizio dei poteri sovrani che vengono posti soprattutto nell interesse dei cittadini, a cui sono garantiti una serie di diritti e determinate modalità di esercizio dei poteri pubblici nei loro confronti. La Costituzione italiana è una costituzione: votata, rigida, lunga, scritta. 6.2 LE LEGGI DI REVISIONE COSTITUZIONALE Le leggi di revisione costituzionale sono approvate dal Parlamento con procedimento aggravato da maggioranze qualificate allo scopo di modificare o integrare le norme della Costituzione, essendo la Costituzione Italiana di tipo rigido. 6.3 LE LEGGI COSTITUZIONALI La Costituzione prevede che determinati oggetti vengano disciplinati con legge Costituzionale, come ad esempio gli Statuti delle Regioni ad autonomia speciale. Tali leggi sono approvate con la procedura aggravata. 7. LE FONTI PRIMARIE: 8

9 7.1 LA LEGGE ORDINARIA La legge è l espressione del potere legislativo che è attribuito collegialmente al Parlamento, essendo il nostro è di tipo bicamerale composto dalla Camera dei deputati e dal Senato della Repubblica. L adozione di una legge spetta solo al Parlamento, anche se alla sua formazione possono partecipare altri soggetti. Delle tre fasi in cui si articola il procedimento di approvazione della legge ben due possono essere gestite da soggetti esterni al Parlamento. La spiegazione di queste fasi è qui necessaria in quanto si traduce nell emissione di appositi atti, che potrebbero diventare oggetto di ricerca documentale: i disegni di legge, o D.D.L LE FASI DEL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO Il procedimento legislativo è un procedimento complesso e che si articola in tre fasi (dell iniziativa, deliberativa e integrativa dell efficacia); in particolare tale procedimento deve venire ripetuto due volte per quanto concerne la fase deliberativa dal momento che le leggi vanno approvate da entrambe i rami del Parlamento. Iniziativa Sono titolari del potere di iniziativa: il Governo, ogni parlamentare, il popolo e i Consigli regionali. L iniziativa consiste nella presentazione di un disegno di legge (si parla anche di progetto di legge) redatto in articoli e corredato da una relazione illustrativa. Il disegno di legge viene presentato al Presidente della Camera o del Senato che gli assegnerà un numero identificativo valido per tutto l iter e che sarà quello da ricercare in sede di reference. Va detto, per altro, che quando vengono presentati più DDL sul medesimo argomento, questi vengono raggruppati; pertanto se si desiderasse ricostruire l iter occorrerà fare riferimento al testo del DDL, che fra i diversi, è stato scelto come base della discussione. 9

10 Deliberativa Il DDL viene esaminato preliminarmente dalla Commissione competente per materia ed una volta approvato dalla Commissione, viene trasmesso all Assemblea plenaria. Innanzi ad essa la Commissione presenta una relazione e si svolge una discussione di tipo generale; l Assemblea esamina i singoli articoli del testo e gli emendamenti presentati su di essi e li pone in votazione. Infine, l intero testo modificato viene nuovamente votato ed una volta approvato viene trasmesso all altra Camera che lo discute e lo deve approvare nella stessa identica formulazione. Se infatti decide di apportarvi delle modifiche è necessario un nuovo esame ed una nuova approvazione della Camera di partenza. Fase integrativa dell efficacia Si articola nella promulgazione e nella pubblicazione. Il disegno di legge approvato è trasmesso al Presidente della Repubblica, il quale provvede a controllare la costituzionalità dell atto e quindi lo promulga. Emana cioè un proprio decreto con il quale attesta l approvazione della legge da parte delle Camere, dà l ordine di eseguirla e implicitamente attesta l esito positivo del controllo di costituzionalità. La promulgazione deve avvenire entro 30 gg. dall approvazione e la data del decreto di promulgazione è la data che identifica la legge. La pubblicazione in Gazzetta Ufficiale avviene immediatamente, e comunque non oltre 30 giorni dalla promulgazione; la legge entra in vigore dopo 15 giorni e deve essere conosciuta e rispettata da tutti. E importante osservare che la data con cui viene identificata una legge è diversa dalla data di pubblicazione e vi può dunque essere uno sfasamento al massimo di un mese. 7.2 GLI ATTI AVENTI FORZA DI LEGGE Nel nostro ordinamento il Parlamento non è il solo organo statale che può emanare fonti primarie; anche il Governo, infatti, è in grado di produrre fonti 10

11 del diritto equiparate alla legge (fonti di primo grado), che pertanto possono abrogare le leggi precedenti nel tempo Il potere di emanare atti aventi forza di legge, che spetta al Governo, non è incondizionato come per le Camere, ma può essere esercitato solo ed esclusivamente nei casi previsti dagli articoli 76 e 77 della Costituzione I DECRETI LEGISLATIVI Il primo tipo di atto avente forza di legge è il decreto legislativo o d.lgs.; in questo caso è il Parlamento che delega, ex art. 76 Cost., l esercizio della funzione legislativa al Governo approvando a tal fine un apposita legge (legge delega) con la quale affida al Governo il compito di disciplinare un determinato oggetto. Nella legge delega il Parlamento deve indicare il termine entro cui esercitare la delega, il suo oggetto, i principi e i criteri direttivi a cui il Governo deve conformarsi nell esercizio della delega. Il Governo ricevuta la delega provvede ad elaborare un decreto legislativo che viene approvato dal Consiglio dei Ministri e poi trasmesso al Presidente della Repubblica, che lo emana con proprio decreto. La pubblicazione avviene negli stessi termini e modalità previsti per la legge. Il ricorso al decreto legislativo è oggi cresciuto enormemente dopo che la sent. 360 del 1996 della Corte costituzionale ha vietato la reiterazione dei decreti legge. All interno della categoria esistono due particolari tipi di decreti legislativi di cui frequentemente si parla: sono i CODICI e i TESTI UNICI. Il testo unico è un decreto legislativo che è emanato quando il Parlamento avverte la necessità di ricomporre e raccogliere in un unico testo una disciplina che in precedenza era frammentata in più atti. Il codice, invece, è un corpus organico di norme che compendia in un unico atto la disciplina di tutta una materia. La differenza con i testi unici risiede nel fatto che i primi rispondono alla necessità di raccogliere le norme sparse in più 11

12 atti, i secondi invece hanno lo scopo di creare un sistema organico; nascono appositamente per creare una disciplina sistematica. In Italia esistono attualmente sette codici: civile, penale procedura civile, procedura penale, due codici militari penali e il codice della navigazione. Quello di cui abbiamo parlato sinora è il codice in senso tecnico. Editorialmente si può indicare con il termine di codice anche una raccolta di leggi su di una determinata materia. Avremo quindi il codice di diritto amministrativo, il codice di diritto del lavoro, eccetera. La pubblicazione di quelli che sono i codici in senso tecnico è sovente accompagnata dalle cosiddette leggi collegate, ossia leggi che disciplinano ulteriormente particolari materie contenute nel codice IL DECRETO LEGGE È un atto avente forza di legge che può essere emanato ex art. 77 Cost dal Governo senza alcuna autorizzazione delle Camere, nei casi straordinari di necessità e urgenza. L emanazione di un decreto legge è dunque il frutto di una autoassunzione di potere legislativo fatta dal Governo sotto la propria responsabilità. Il decreto legge trova la sua ragion d essere nel fatto che il procedimento di approvazione di una legge è lungo e complesso; conseguentemente quando un evento urgente si impone occorre disporre di adeguati strumenti. Come il decreto legislativo, il decreto legge viene approvato dal Consiglio dei Ministri ed emanato dal Presidente della Repubblica. Il decreto legge, d.l o D.L., essendo un provvedimento d urgenza, è pubblicato immediatamente ed entra in vigore il giorno stesso. Il reperimento dei decreti legge presenta qualche difficoltà. Innanzitutto nella maggior parte dei casi vengono richiesti dei decreti già convertititi e allora non sarà sufficiente reperire il testo del decreto, ma occorrerà anche reperire la legge di conversione che ci permetterà di verificare se durante la conversione sono state approvate delle modificazioni. Normalmente se si usa una banca dati e si cerca il decreto si otterrà anche l indicazione della legge di conversione e del testo vigente. 12

13 Se si opera con il sito del Parlamento o con la Gazzetta Ufficiale occorrerà individuare la legge di conversione che si collocherà in un arco temporale costituito dai 120 giorni successivi all emanazione del decreto (60 gg. per la conversione, 30 gg. per la promulgazione, 30 gg. per la pubblicazione). La legge di conversione presenta normalmente un unico articolo con cui si indica l avvenuta approvazione del decreto e le eventuali norme modificate, mentre in allegato è riportato il testo del decreto legge integrato con le modifiche effettuate in sede di conversione. Il problema è assai complesso se il decreto è anteriore al dicembre 1996, perché era invalsa la pratica della reiterazione e quindi il decreto legge scaduto perché il Parlamento non aveva fatto tempo ad emanarlo veniva riapprovato. Ricostruire l iter di un decreto più volte reiterato è complesso e normalmente occorre uno sguardo attento agli indici della Gazzetta Ufficiale e vedere se di 60 gg in 60 gg è stato approvato un decreto dal titolo identico; quando non lo si trova più allora il Parlamento avrà approvato la legge di conversione o avrà rifiutato la conversione. 7.3 LE ALTRE FONTI PRIMARIE: STATUTI DELLE REGIONI ORDINARIE: sono emanati con legge regionale approvata a maggioranza assoluta in due successive deliberazioni DECRETI LEGISLATIVI DI ATTUAZIONE DEGLI STATUTI DELLE REGIONI AD AUTONOMIE SPECIALI: si tratta dei decreti di adozione degli Statuti delle Regioni Speciali, e per questo inclusi tra le fonti di primo grado; LEGGI REGIONALI: sono le leggi emanate dalle Regioni, in esercizio della potestà legislativa riconosciuta loro dalla Costituzione; LEGGI DELLE PROVINCE DI TRENTO E BOLZANO: leggi primarie di primo grado emanate dalle Province suddette; 13

14 RISULTATO POSITIVO DI REFERENDUM ABROGATIVO: esso deve infatti essere considerato fonte del diritto, in quanto elimina dall ordinamento norme che fino a quel momento erano in vigore. Il D.P.R. di abrogazione viene pubblicato in Gazzetta Ufficiale; può posticiparne gli effetti di 60 gg al fine di evitare vuoti normativi; REGOLAMENTI DEGLI ORGANI COSTITUZIONALI: ossia della Camera, Senato e Corte Costituzionale. Questi regolamenti sono fonti primarie perché tra essi e la Costituzione non si frappone la legge. Scopo di tali regolamenti è disciplinare l organizzazione interna e i procedimenti attraverso i quali si svolge l attività di tali organi. La pubblicazione dei regolamenti avviene in Gazzetta Ufficiale, ma non sono previsti tempi precisi e quindi è più facile riferirsi ai siti web delle tre istituzioni, in particolare per la Camera ed il Senato alle pagine relative alle Giunte per il regolamento. LE SENTENZE DELLA CORTE COSTITUZIONALE Fra le fonti del diritto possiamo un po impropriamente annoverare anche le decisioni della Corte costituzionale, giudice preposto alla verifica della conformità della legge alla Costituzione, oltreché a dirimere le questioni sui conflitti di attribuzione tra gli organi dello Stato. La presenza della Corte accanto al processo aggravato di revisione rende la nostra Costituzione rigida. La Corte costituzionale si pronuncia con una sentenza che può dichiarare l incostituzionalità della legge ed in tal caso é una sentenza di rigetto; da tale sentenza consegue l abrogazione della legge medesima. Quando invece una sentenza dichiara la conformità della legge alla costituzione, si ha una sentenza di accoglimento. Ma non solo per questo le sentenze possono venire considerate fonti. Infatti la Corte può svolgere un ruolo paralegislativo nel momento in cui, attraverso le sentenze additive, integra la norma o la corregge. La giurisprudenza costituzionale è reperibile sul sito della Corte stessa che però porta solo le pronunce più recenti, mentre 14

15 il sito risale fino al Dal 1956 al 1990 lo strumento migliore è la rivista Giurisprudenza costituzionale. Le decisioni della Corte sono pubblicate anche su di un apposita serie della Gazzetta Ufficiale in uscita al mercoledì. LEGGI REGIONALI DELEGATE DALLO STATO: sono le leggi emanate dalle Regioni ex art. 117 Cost. che conferisce loro potestà legislativa concorrente (con lo Stato) nelle materie elencate nel secondo comma ed esclusiva, in quelle non previste in esso 8. LE FONTI SECONDARIE I REGOLAMENTI DEL GOVERNO I decreti legge e i decreti legislativi costituiscono un ipotesi in cui il Governo, in presenza di una serie di condizioni fissate dalla Costituzione, esercita un potere che è proprio di un altro organo. Il Governo però ha anche un potere normativo stabile di rango secondario: il potere regolamentare. Gli atti espressione di tale potere (ne esistono di tre tipi) sono subordinati alla legge e pertanto non possono disporre in senso contrario ad essa. Le tre diverse tipologie di regolamenti corrispondo ai tre diversi organi che compongono il Governo che è costituito dal Presidente del Consiglio dei Ministri, dai singoli Ministri, che insieme formano il Consiglio dei Ministri. Ciascuno di questi tre organi adotta atti normativi secondari: il Consiglio dei Ministri adotta i regolamenti governativi (quando si parla di regolamenti senza specificazioni ci si riferisce ad essi), i Ministri adottano i regolamenti ministeriali e il Presidente del Consiglio adotta i decreti del Presidente del Consiglio, i c.d. D.P.C.M. (in questa categoria di atti rientrano anche semplici atti amministrativi per cui occorre capire se si tratta o meno di un atto normativo guardando l intestazione dell atto). Si precisa che gli atti amministrativi sono tipici della funzione amministrativa e non sono considerati fonti del diritto, idonee a riformare l ordinamento. I regolamenti governativi sono adottati dal Consiglio dei Ministri, ma sono emanati dal Presidente della Repubblica come le leggi e gli atti aventi forza di legge e la data che identifica il regolamento è quella del decreto presidenziale. 15

16 Negli altri due casi i regolamenti sono emanati rispettivamente con decreto ministeriale o con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri e la data anche qui è quella di emanazione del decreto. Si deve poi osservare che solo i regolamenti governativi sono identificati da un numero. I regolamenti non sono pubblicati subito dopo il decreto presidenziale o ministeriale; occorre infatti che siano inviati alla Corte dei Conti per un controllo e solo se tale controllo avrà esito positivo il regolamento sarà pubblicato ed entrerà in vigore. Il controllo della Corte dei Conti dura almeno 30 gg., ma può protrarsi anche per alcuni mesi; accadrà così che il regolamento verrà pubblicato in un periodo che può essere anche di molto tempo successivo alla sua emanazione. I REGOLAMENTI DELLE AUTORITÀ INDIPENDENTI Le leggi che hanno istituito le cosiddette autorità indipendenti (Consob, Garante per la privacy, Antitrust) hanno attribuito loro in alcuni casi un potere normativo secondario. I regolamenti sono approvati dall organo di vertice e sono pubblicati in Gazzetta Ufficiale. ORDINANZE Le ordinanze sono atti amministrativi, generali o particolari, del potere esecutivo, caratterizzati da eccezionalità e temporaneità della loro efficacia, non predeterminati in quanto al contenuto, ed emanati in casi di particolare necessità ed urgenza; possono modificare la legge ordinaria, a causa della loro eccezionalità, ma devono essere adeguatamente motivate, perdono di efficacia con il venir meno dei presupposti di necessità ed urgenza che le hanno richieste. 9. L IDENTIFICAZIONE DEGLI ATTI NORMATIVI STATALI Gli atti normativi dello Stato si identificano e ricercano attraverso due fondamentali elementi: la data e il numero. Ciascun atto ha poi un titolo che ne indica il contenuto. 16

17 La data dell atto è quella della sua emanazione; nel caso della legge ci riferiamo alla data della sua promulgazione da parte del Presidente della Repubblica, che non coincide con quella, precedente, della sua approvazione da parte del Parlamento o del Governo, né con quella della sua pubblicazione che è successiva, al massimo di 30 gg, per leggi ed atti aventi forza di legge e ancora di più per i regolamenti. Il numero che identifica l atto è attribuito dal Ministro della Giustizia, il quale utilizza la medesima numerazione per le leggi, i decreti legge, i decreti legislativi ed i regolamenti governativi e quindi per tutti gli atti normativi emananti o promulgati dal Presidente della Repubblica. Unica eccezione sono le leggi costituzionali che hanno una propria numerazione autonoma. I regolamenti ministeriali e quelli del Presidente del Consiglio vengono identificati solo con la data. Tali atti normativi sono emanati infatti con decreti ministeriali e decreti del Presidente del Consiglio e non con decreto del Presidente della Repubblica; essi non hanno un numero. Il titolo in questo caso ha un ruolo significativo in quanto consente di distinguere i decreti che vengono emanati nello stesso giorno. Di recente la Gazzetta Ufficiale ha iniziato a distinguere gli atti normativi per tipologia. Rispetto al passato, attualmente anche i decreti legge e i decreti legislativi vengono indicati con proprio nome e solo i regolamenti governativi sono ancora indicati come DPR. Occorre quindi riferirsi al titolo dell atto, anche se la presenza del numero, cosa che non hanno gli altri DPR, ci fa già capire di essere davanti ad un atto normativo. 10. LA GAZZETTA UFFICIALE Tutti gli atti normativi vengono pubblicati sulla Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana, disponibile anche quale risorsa elettronica sul sito web della nostra Biblioteca ed interrogabile con password. La Gazzetta si divide in due parti. La prima parte che è quella più importante viene pubblicata in CINQUE SERIE: la serie generale e quattro serie speciali. Sulla serie generale, pubblicata quotidianamente, sono pubblicate le leggi e gli 17

18 atti normativi emanati da organi statali, oltre ai più importanti atti amministrativi. Delle quattro serie speciali due sono dedicate alla pubblicazione degli atti normativi rispettivamente delle Comunità europee e delle Regioni. La pubblicazione non ha valore legale ma solo conoscitivo. Le altre due serie sono destinate rispettivamente alla pubblicazione dei concorsi e delle decisioni della Corte costituzionale. Ad ogni numero può essere allegato un supplemento nel caso di atti particolarmente ampi. 11. LE FONTI DEL DIRITTO INTERNAZIONALE Il diritto internazionale è l insieme delle norme che regolano i rapporti tra i soggetti della Comunità internazionale i cui soggetti sono i singoli stati e le organizzazioni internazionali (ONU, CE, OCSE). Le norme del diritto internazionale si collocano in un ordinamento, quello internazionale, che è separato e distinto dagli ordinamenti nazionali I tre tipi di norme internazionali CONSUETUDINI Il diritto internazionale è un diritto costituito in misura significativa da fonti non scritte. All interno della Comunità internazionale non esistono organi che siano deputati in modo stabile alla produzione di norme giuridiche che vincolino i diversi stati; l ONU e l Assemblea Generale in particolare svolgono altre funzioni. Una norma di diritto internazionale può dirsi formata ed esistente quando ci troviamo di fronte ad un comportamento stabile nel tempo, cui è connessa l idea dell obbligatorietà (es. immunità diplomatiche). Le norme consuetudinarie, dette anche norme del diritto internazionale generalmente riconosciute, non sono reperibili in fonti scritte, ma ad es. nelle decisioni dei giudici nazionali che ne costituiscono l applicazione e ovviamente nei testi scritti dalla dottrina (manuali e saggi). NORME PATTIZIE Il diritto internazionale pattizio è invece un diritto scritto. Due o più stati possono regolare i rapporti reciproci nei campi più 18

19 disparati (economico, militare, giurisdizionale) stipulando dei trattati internazionali che sono come una sorta di contratto che vincola chi lo sottoscrive. Il trattato (che può essere denominato anche convenzione o accordo o intesa) è subordinato alle norme consuetudinarie e inizia a vincolare gli stati che lo stipulano solo a partire dallo scambio delle ratifiche. La ratifica è la sottoscrizione del trattato da parte del Presidente della Repubblica, che in Italia deve essere autorizzato con legge dal Parlamento. Questo fatto semplifica molto la ricerca dei testi dei trattati dal momento che basterà ricercare la legge di ratifica a cui viene allegato il testo del trattato. Va detto però che la ratifica del trattato può avvenire anche molto tempo dopo la stipulazione del trattato ovvero dalla sua elaborazione da parte dei diplomatici. NORME DERIVATE In alcuni casi alle organizzazioni viene attribuito il potere di emanare atti normativi; il caso più eclatante è quello della Comunità Europea che adotta direttive e regolamenti che hanno assunto un ruolo sempre più rilevante nel nostro ordinamento L ADATTAMENTO AL DIRITTO INTERNAZIONALE Si è detto in precedenza che l ordinamento internazionale è un ordinamento separato da quello nazionale, ma, nel momento in cui si forma una norma consuetudinaria o un paese assume un obbligo internazionale con un trattato, può accadere che il paese stesso sia costretto a portare all interno del proprio ordinamento nazionale delle modificazioni. L adattamento al diritto internazionale può avvenire mediante: RINVIO Un apposita norma ricollega alla nascita di una norma internazionale la formazione di una corrispondente norma interna. La norma internazionale è di fatto introdotta automaticamente. Così accade per il diritto internazionale consuetudinario. L art. 10 della Costituzione dispone infatti che l Italia si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute. Tali norme si pongono quindi a livello costituzionale; se una legge infatti violasse una norma di diritto consuetudinario violerebbe automaticamente l art. 10 e sarebbe costituzionalmente illegittima. 19

20 LEGGE A fronte di un obbligo internazionale sorto in seguito all approvazione di un trattato il legislatore introduce le leggi necessarie alla sua applicazione. ORDINE DI ESECUZIONE Il legislatore prevede con un apposita norma la piena ed integrale esecuzione di un trattato. Tale norma viene normalmente introdotta nella legge di ratifica e con essa si immette direttamente il trattato nell ordinamento italiano, che inizierà a vincolare i cittadini, oltreché il solo Stato. 12. LE FONTI COMUNITARIE Si è visto come le organizzazioni internazionali possano venire abilitate a produrre norme dai trattati che le istituiscono. Tali norme dette derivate vincolano gli Stati membri solo all atto della ratifica e i cittadini solo dopo il recepimento delle norme come se fossero dei trattati internazionali. Vi è però una rilevante eccezione che è data dalla Comunità europea, i cui atti normativi producono direttamente effetti nei confronti dello Stato membro. Si ricorda che l Unione europea più che un organizzazione è una forma di cooperazione stabile tra i paesi europei. L Unione europea si fonda su quelli che sono comunemente definiti i tre pilastri. Il primo pilastro è costituito dalle tre comunità: CE, CECA, EURATOM che sono delle organizzazioni internazionali. Il secondo pilastro è la PESC (cooperazione in materia di politica estera e sicurezza comune), il terzo pilastro è la GAI (cooperazione in materia di giustizia e affari interni). Si tratta di due settori in cui si procede ad una più intensa cooperazione sovrannazionale ma che si svolge comunque con gli strumenti del diritto internazionale, anche se nel quadro di quelli che sono gli organismi della CE. Quello che a noi interessa è il primo pilastro ovvero le tre comunità che sono state istituite tra il 1951 e il Sono organi delle Comunità europee il Consiglio, la Commissione, il Parlamento e la Corte di giustizia. CE, CECA e EURATOM sono tre distinte organizzazione che possiedono competenze diverse, ma gli organi che le esercitano sono i medesimi che ora operano come organi ora dell una ora dell altra. 20

21 REGOLAMENTI Sono gli atti normativi per eccellenza, hanno portata generale (vincolano anche i cittadini) ed immediata (non necessitano di attuazione). Sono deliberati dal Consiglio (non dal Parlamento) e sono pubblicati nella Gazzetta ufficiale della Comunità Europea che è uno strumento di difficile utilizzazione e nella Gazzetta Ufficiale Italiana, che solitamente presenta ritardi nella pubblicazione. DIRETTIVE Sono atti normativi che vincolano uno Stato a perseguire un certo obiettivo entro un termine dato, ma lasciano completa libertà in ordine all individuazione degli strumenti con cui raggiungerlo. Necessitano, a differenza dei regolamenti, di misure di esecuzione che ciascuno stato membro può adottare. Capita però che vengano emanate direttive molto dettagliate le quali sono state equiparate ai regolamenti. Le fonti comunitarie si collocano al di sopra della legge perché il nostro paese sottoscrivendo il trattato di Roma si è impegnato a conformarsi alla normativa CE e se ciò non avvenisse si verificherebbe una violazione non solo del trattato, ma anche del diritto generale e in particolare della norma pacta servanda sunt. 13. LE FONTI REGIONALI E LOCALI La Repubblica si riparte in Regioni Province e Comuni. Il nostro è uno Stato Regionale che è dunque caratterizzato dall esistenza di enti territoriali caratterizzati da un ampia autonomia che riguarda la tutela e la soddisfazione degli interessi delle popolazioni stanziate nei rispettivi territori. L autonomia di tali enti passa attraverso la gestione di risorse da parte di una organizzazione amministrativa che ha potestà normativa e opera interventi autoritativi e di erogazione di servizi. La Regione gode ovviamente di una maggior autonomia il cui tratto caratteristico è sicuramente la potestà legislativa. Tale potestà è esercitata dal Consiglio regionale, mentre gli altri organi sono il Presidente della Giunta e la Giunta LE FONTI REGIONALI 21

22 STATUTO Lo statuto è la norma fondamentale che definisce l organizzazione e il funzionamento dell ente, viene pubblicato sul Bollettino Ufficiale della Regione e sull apposita serie della Gazzetta Ufficiale dedicata alla Regione. LA LEGGE REGIONALE Le Regioni hanno potestà legislativa nelle materie indicate dall art. 117 Cost. La legge è pubblicata sul Bollettino Ufficiale, secondo la data del decreto di promulgazione con un numero progressivo. REGOLAMENTI REGIONALI sono atti normativi secondari deliberati dalle Giunte e vanno ad eseguire o ad attuare le leggi regionali. La ricerca dei regolamenti regionali è alquanto difficoltosa. Fino alla riforma del 1999 (quella che ha introdotto l elezione diretta del Presidente della Giunta) i regolamenti venivano emanati dal Consiglio Regionale e si ricorreva poco a questa fonte perché il procedimento di approvazione era identico a quello della legge. Con il passaggio della competenza alla Giunta il quadro è cambiato e l attività regolamentare si è intensificata. Il problema è però che la Giunta chiama tutti i propri atti delibere e per capire se ci troviamo di fronte ad un regolamento o a un semplice atto amministrativo sorgono sempre delle difficoltà perché occorre riferirsi al contenuto dell atto; a ciò si aggiunga che il Bollettino Ufficiale riporta un numero altissimo di atti della Giunta dal contenuto più disparato e tutti denominati delibere LE FONTI DEGLI ENTI LOCALI Gli enti locali (Comuni e Province) hanno anch essi una significativa potestà normativa di tipo regolamentare, ma mai legislativa. Sono fonti dei Comuni e delle Province: STATUTI sono approvati dal Consiglio; disciplinano gli elementi fondamentali dell organizzazione e del funzionamento dell ente. REGOLAMENTI sono approvati dal Consiglio Comunale e Provinciale e disciplinano particolari materie indicate dalla legge (cfr. regolamento d igiene, regolamento edilizio). Il reperimento degli Statuti può essere effettuato sul Bollettino della Regione ove si trova il Comune; i regolamenti invece possono venire reperiti solo 22

23 presso l ente, salvo i pochi casi di Comuni che li mettono a disposizione via internet. 14. ATTI DEL POTERE GIUDIZIARIO 14.1 LA GIURISPRUDENZA La funzione del giudice è quella di accertare la volontà normativa da applicare nei casi concreti. Normalmente sono i privati e la Pubblica amministrazione che applicano le norme, mentre il giudice interviene quando rispetto ai casi concreti sorgano situazioni di dubbio circa la qualificazione giuridica da dare ai casi medesimi. Il giudice nel nostro ordinamento e in tutti gli ordinamenti applica poi le sanzioni previste a carico di quanti abbiano violato una norma. I giudici si pronunciano con un atto che è la SENTENZA. La sentenza, a differenza della legge che è generale, si limita a vincolare i soggetti a cui si riferisce e nessun altro sarà tenuto ad applicare ad altri casi concreti la soluzione accolta nella sentenza, soprattutto nessun altro giudice. I paesi dell Europa continentale si distinguono in ciò dai paesi anglosassoni dove invece opera il principio del precedente vincolante. Nonostante ciò la giurisprudenza ha un valore fondamentale per il fatto che le norme sono per definizione generali ed astratte e devono quindi calarsi in realtà e situazioni che possono essere diverse, pur presentando quei caratteri comuni che permettono di applicare la stessa norma; il legislatore d altra parte non può prevedere le diverse situazioni e realtà nelle quali la norma verrà applicata. Tale compito spetta al giudice che d altra parte dovrà in alcuni casi colmare le lacune esistenti nel tessuto normativo. Le sentenze tuttavia non sono l unico atto espressione del potere giudiziario in quanto Occorre poi osservare che il nostro ordinamento, come tutti del resto, è fondato su più ordini (i principali sono il civile, il penale e l amministrativo) e gradi di giudizio (nel caso del penale e del civile sono tre). Il giudice di primo grado sa che la sua decisione potrà venire impugnata e lo stesso dicasi per il giudice d appello. I giudici di primo e secondo grado sapendo che le loro 23

24 decisioni potranno arrivare sino in Cassazione saranno propensi a conformarsi ai suoi orientamenti LA STRUTTURA DELL ORDINAMENTO GIUDIZIARIO MAGISTRATURA ORDINARIA giudici penali I Grado Giudice di pace, Tribunale, Tribunale dei minori, Corte d assise II Grado Tribunale, Corte d appello, Corte d appello dei minori, Corte d assise d appello III Grado Corte di Cassazione giudici civili I Grado Giudice di pace tribunale II Grado Tribunale Corte d appello III Grado Corte di Cassazione MAGISTRATURE SPECIALI Giurisdizione amministrativa I grado Tribunali amministrativi regionale II grado Consiglio di Stato Giurisdizione contabile Corte dei conti I grado sezioni regionali II grado sezioni centrali Giurisdizione militare I grado Tribunale militare II grado Corte militare d appello 24

25 III grado Corte di cassazione Giurisdizione tributaria I grado Commissione tributaria provinciale II grado Commissione tributaria regionale III grado Corte di cassazione 15. L IDENTIFICAZIONE DELLE SENTENZE Le sentenze si identificano e si ricercano mediante quattro elementi: 1) l organo giudicante: identificato dal nome (tribunale, corte d appello, tribunale amministrativo) e dalla città dove ha sede. Quando ne esiste una sola, come per la Corte di Cassazione o il Consiglio di Stato, la sede non ha rilevanza. 2) la sezione: ogni organo giudiziario si riparte in sezioni salvo quelli più piccoli. 3) il numero della sentenza: corrisponde al giorno in cui viene depositata in cancelleria ed è successivo a quello in cui viene pronunciata. Ogni sezione di ogni organo numera autonomamente le proprie decisioni. 4) la data del deposito. 16. RIVISTE E BANCHE DATI GIURIDICHE DI LEGISLAZIONE E GIURISPRUDENZA: Fra le decisioni dei giudici acquistano un rilievo peculiare quelle delle supreme giurisdizioni, quali la Corte di Cassazione, le Sezioni centrali della Corte dei Conti e del Consiglio di Stato, in quanto costituiscono i giudici di ultimo grado delle rispettive giurisdizioni. A ciascuna di queste Corti sono dedicate apposite riviste settoriali che contengono i testi delle decisioni, ma non tutti. Alcune decisioni più recenti sono rintracciabili anche via internet. In linea generale nei repertori o nelle banche dati vengono riportate solo le massime, ossia degli abstract di sentenza. 25

26 Ad es. nel Repertorio del Foro Italiano o nella rivista I TAR, Consiglio di Stato, nel Foro Amministrativo o nella banca dati Juris Data, sezione Giurisprudenza, troviamo le massime, che spesso sono sufficienti agli utenti. Quando si desidera il testo dell intera sentenza, occorrerà ricercare nel Foro Italiano, sia in cartaceo, che in banca dati, nel CED per le sole sentenze della Corte Costituzionale o della Corte di Giustizia, nonché in JURIS DATA per la sola Cassazione Civile. Ricordiamo ancora, per la giurisprudenza civile, le riviste GIURISPRUDENZA DI MERITO e GIURISPRUDENZA ITALIANA. Per ciò che invece riguarda la legislazione italiana, i principali repertori sono: LEX: LEGISLAZIONE ITALIANA, LA LEGISLAZIONE ITALIANA, LEGGI STATALI E REGIONALI ; invece GAZZETTA GIURIDICA GIUFFRE' ITALIAOGGI, GUIDA AL DIRITTO DEL SOLE 24 ORE, contengono anche giurisprudenza. Come banche dati principali ricordiamo JURIS DATA, LEGGI D ITALIA, CODICI REGIONALI, LAVORO ONE, quest ultimo per ciò che riguarda il diritto del lavoro. Trattando di diritto comunitario, ricordo che tra le riviste esistono: la RACCOLTA DELLA GIURISPRUDENZA DELLA CORTE E DEL TRIBUNALE DI PRIMO GRADO DELLE COMUNITA' EUROPEE, il REPERTORIO DELLA LEGISLAZIONE COMUNITARIA IN VIGORE E DI ALTRI ATTI, FORO ITALIANO PARTE QUARTA, che raccoglie le pronunce della Corte di Giustizia e tra le banche dati in possesso della Biblioteca, EURLEX, per il reperimento di atti normativi comunitari. Le riviste citate sono tra le principali e più complete; tuttavia esistono riviste specifiche per oggetto e materia, rintracciabili nel repertorio periodici alla tendina di sinistra della nostra pagina web. Si ricorda infine, quale utile strumento di ricerca bibliografia, la consultazione dei siti indicati alla voce Risorse Internet, con i vostri link, sempre alla pagina web della Biblioteca. 26