Target Centrali e Finanza Locale Il caso degli asili nido in Italia

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1 Il caso degli asili nido in Italia Veronica Grembi (Universita Cattolica di Milano) SSEF 28 Febbraio 2013

2 Perche decentralizzare? Ragioni economiche del decentramento: Aumento dell efficienza allocativa Teorema del decentramento di Oates Maggiore accountability dei politici locali Maggior peso delle preferenze locali

3 Perche i Livelli Essenziali? Giustificazioni dei livelli essenziali: Godimento dei diritti costituzionali Evitare discriminazione tra i cittadini Assicurare omogeneita all interno dello stesso territorio nazionale Merit goods Livelli qualitativi o quantitativi

4 Decentramento e Livelli Essenziali Paradosso della fissazione di livelli essenziali in un contesto decentrat 1 Ritorno alla centralizzazione (Mc Lean et al. 2007) 2 Trade-off tra preferenze locali e offerta stabilita a livello centrale (Lockwood, 2002; Besley e Coate, 2003) 3 Incentivi per i politici locali Caso inglese: Comprehensive Performance Assessment (CPA) Program (Lockwood e Porcelli, 2011, Revelli 2010 e 2006) A che condizioni la fissazione di livelli essenziali delle prestazioni e efficace in un contesto decentrato?

5 Il nostro contributo Valutazione della domanda di ricerca utilizzando il case-study italiano LEP sugli asili nido Servizio a domanda individuale Forte eterogeneita nella domanda Obiettivi di Lisbona (dal 2000) Obiettivi di servizio (dal 2007) Database sui comuni italiani (Fonte principale Ministero dell Interno) Panel di circa 500 comuni Periodo:

6 Outlines 1 Framework di riferimento 2 Decentramento e LEP in Italia 3 L organizzazione del servizio nidi 4 Analisi empiriche 5 Conclusioni

7 Riferimenti 1 : Il caso degli asili nido in Italia (Carocci) 2 Central Targets and Local Preferences: Missing Lisbon 2010 (online) 3 The More Public the More Private (online)

8 Teoria 1 1 Politici massimizzano la probabilita di essere ri-eletti 2 Le preferenze locali contano almeno per il fine elettorale

9 Se abbandoniamo il presupposto della preoccupazione elettorale, terza motivazione: impegno ideologico al target centrale Teoria 2 Il politico locale ha incentivi a realizzare un obiettivo (qualitativo/quantitativo) imposto dal governo centrale per almeno due motivi (o loro combinazioni) 1 Il livello centrale realizza le preferenze locali l offerta locale del servizio e generata dalla domanda locale il problema principale e il finanziamento (Tassazione locale? Contributi? Trasferimenti?) 2 Il livello centrale fissa un sistema di premi e punizioni (incentivi) efficace al fine del perseguimento del target l organizzazione istituzionale all interno della quale viene offerto il servizio gioca un ruolo cruciale

10 Teoria 3 Il politico locale ha incentivi a realizzare un obiettivo (qualitativo/quantitativo) imposto dal governo centrale per almeno due motivi (o loro combinazioni) 1 Preferenze locali= target Il livello centrale realizza le preferenze locali l offerta locale del servizio e generata dalla domanda locale il problema principale e il finanziamento (Tassazione locale? Contributi? Trasferimenti?) 2 Preferenze locali< target Il livello centrale fissa un sistema di premi e punizioni (incentivi) efficace al fine del perseguimento del target l organizzazione istituzionale all interno della quale viene offerto il servizio gioca un ruolo cruciale

11 Teoria 4: Preferenze locali< target In questo contesto le decisioni del politico locale sono influenzate da 1 La visibilita politica del servizio Impatto in termini di elettorato potenziale 2 Elemente istituzionali I costi economici e politici del mancato raggiungimento del target Il sistema dei trasferimenti

12 Targets e caratteristiche del policy maker: implicazioni per le politiche locali Alto Impegno rispetto al target Basso Alta Impegnato Non impegnato Visibilita Politica Politiche locali orientate al target Politiche locali parzialmente orientate al target generate da preferenze locali Bassa Impegnato Non impegnato Politiche locali parzialmente orientate al target generate da impegno politico Politiche locali non orientate al target

13 Definizione dei LEP in Italia (1) Nel campo della spesa assistenziale (nidi, non autosufficienza, handicap, dipendenze, poverta, ecc.) la nozione di Livello essenziale e prevista nei decreti della riforma Bassanini e in modo piu esplicito nella legge di riforma dell assistenza, la l..328 del La l.328/00 ha infatti fornito su questo punto indicazioni molto generiche. L articolazione dei livelli essenziali, in quella norma, si ferma, sostanzialmente, all individuazione di aree di intervento in cui si prescrive debba esservi un impegno degli enti locali e un sostegno finanziario del governo centrale, che attraverso gli strumenti di programmazione nazionale puo dare indicazione sull articolazione della spesa complessiva per aree. Problema del monitoraggio

14 Definizione dei LEP in Italia (2) 1 Diritti individuali Prestazione certa per chiunque si trovi in una certa condizione di bisogno (ad es. indennita di accompagnamento) 2 Offerta di servizi Assicurare una determinata offerta di servizi in ogni area territoriale del paese, senza indicazione sui criteri d accesso. L area di riferimento quella regionale e l indicatore piu comune e = dimensione dell offerta come percentuale della popolazione target Problema della partecipazione alla spesa: insieme alla definizione del costo standard di ogni prestazione inclusa nel livelli, si possono inserire regole di partecipazione alla spesa

15 Definizione dei LEP e decentramento Si ritorna a parlare di livelli essenziali Commissione dei LEA (dal 2004) Legge delega 42 del 2009 Costi standard

16 Il caso asili nido La legge istitutiva degli asili nido in Italia (legge 6 dicembre 1971, n. 1044, Piano quinquennale per l istituzione di asili nido comunali con il concorso dello Stato) prevedeva lo stanziamento di fondi speciali da assegnare alle regioni che avrebbero poi concesso finanziamenti ai comuni per la costruzione di asili nido nel periodo Solo erano stati realizzati nel 1983 e con una notevole sperequazione territoriale La legge istitutiva prevedeva gia il coinvolgimento di diversi livelli di governo (Stato, regioni e comuni) nell offerta del servizio anticipandone cosi l attuale assetto organizzativo

17 Il ruolo dei livelli Livelli di governo Stato Regioni Province Funzioni organizzative Definizione dei LEP Programmazione territoriale dell offerta Formazione del personale Comuni (o unioni di comuni) Erogazione e gestione del servizio

18 I targets sui nidi Lisbona 2000 Incrementi dei servizi di prima infanzia e per eta prescolare fattore essenziale della partecipazione delle donne al mercato del lavoro Barcellona 2002: entro il 2010 copertura di almeno il 90% dei bambini in eta prescolare almeno il 33% dei bambini al di sotto di 3 anni Dalla finanziaria per il 2002 (l.448/2001) si tenta di costruire dei fondi speciali per gli asili nido Nella legge delega 42/2009 asili nido tra i servizi essenziali

19 Tasso medio di iscrizione ai servizi all infanzia (OECD, 2007) Paesi 3-5 Minori 3 Francia Italia Danimarca Svezia Germania Finlandia

20 Tasso medio di occupazione materno (OECD, 2007) Paesi 3-5 Minori 3 Francia Italia Danimarca Svezia Germania Finlandia

21 Posti disponibili per bambino 0-3 (valori medi per macroarea) Macro Area Nord Ovest Nord Est Centro Sud e Isole Italia Comuni

22 Gap di Lisbona Citta Posti Bambini residenti Posti previsti Gap rispetto disponibili 0-3 target di Lisbona al target Milano % Torino % Firenze % Roma % Napoli % Palermo %

23 Valutazione delle politiche sui nidi Il caso degli Obiettivi di servizio Utilizziamo l introduzione del Piano strategico nazionale, un meccanismo di finanziamento basato sulla performance per incentivare le amministrazioni locali al raggiungimento di target quantitativi che non riguardano solo i nidi, ma una serie di servizi gestiti dai comuni (servizi essenziali) per il periodo (assistenza agli anziani, gestione di rifiuti, sistema idrico, educazione)

24 Caratteristiche del Piano 8 regioni del Sud entro il 2013 presa in carico del 12% dei bambini 0-3 (rispetto alla situazione fotografata nel 2004) previsto un check intermedio rispetto ai dati del 2008 con erogazione di fondi nel 2009 distribuzione dei fondi gestita dalle regioni una valutazione negativa rispetto a un obiettivo non comporta l impossibilita di ottenere i finanziamenti rispetto agli altri mancanza di punizioni esplicite (la punizione e la mancanza di percezione del trasferimento)

25 Valutazione empirica prendiamo i comuni nelle regioni del Sud oggetto del target e quelli delle regioni del centro confinanti confrontiamo prima i comuni all interno delle sole regioni del Sud: quelli con target rispetto a quelli senza aggiungiamo poi come ulteriore controllo i comuni delle regioni del centro confinanti sotto la soglia del 12%

26 Comuni coperti (2005) Resident Population Clusters Regions <5,000 5,001-10,001-20,001- >60,000 Covered 10,000 20,000 60,000 municipalities South&Islands Abruzzo Basilicata Calabria Campania Molise Puglia Sardegna Sicilia Center Lazio Marche Toscana Umbria Total Covered municipalities per cluster of population

27 Distribuzione del campione secondo il target status Regions Coverage Intervals 12% 12% 7.8% < 7.8% Southern Municipalities Abruzzo Basilicata Calabria Campania Molise Puglia Sardegna Sicilia Central Municipalities Lazio Marche Toscana Umbria

28 Tasso di crescita dei posti per target status Regions Coverage Intervals 12% 12% 7.8% < 7.8% Overall Southern Municipalities Abruzzo Basilicata Calabria Campania Molise Puglia Sardegna Sicilia Central Municipalities Lazio Marche Toscana Umbria

29 Conclusioni 1 Le preferenze locali sono rilevanti 2 Le politiche disegnate per incidere sui servizi a prescindere dalle preferenze locali devono prevedere un sistema di punizioni adeguato 3 Importanza del monitoraggio