GLI SCAMBI EJTN COME NUOVA ESPERIENZA DI COMPARAZIONE GIURIDICA 1

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1 GLI SCAMBI EJTN COME NUOVA ESPERIENZA DI COMPARAZIONE GIURIDICA 1 La European Judicial Training Network (EJTN) è stata costituita nel 2000, raccogliendo più istituzioni nazionali che si occupano di formazione giudiziaria (per l Italia, il CSM, poi affiancato dalla Scuola superiore della magistratura) e oggi rappresenta la più importante organizzazione in Europa in questo ambito, curando sia scambi tra magistrati sia iniziative formative specificamente destinate ai giudici e alle categorie equiparate. La Giustizia amministrativa ha aderito a questo programma di scambi sette anni fa, con la delibera del Consiglio di presidenza del 22 marzo 2007 (pur non acquisendo lo status di membro dell associazione). In questo periodo, una cinquantina di magistrati ha partecipato agli exchange, soprattutto a quelli bisettimanali di gruppo, mentre pochi hanno avuto la possibilità di conoscere la realtà della Corte di giustizia UE o della Corte europea dei diritti dell uomo nell ambito di stage semestrali o annuali. Opportunamente l Ufficio studi, massimario e formazione ha organizzato due convegni su questo tema (quello del 28 ottobre e quello odierno) che rispondono a due esigenze: la prima, quella di disseminare le conoscenze per creare una base di fiducia reciproca tra i diversi sistemi giudiziari nazionali (che rappresenta in definitiva la ragione per la quale questi programmi sono finanziariamente sostenuti dall Unione Europea) 3 ; la seconda, quella di riflettere sul significato dell esperienza, anche in relazione alle categorie classiche della comparazione giuridica. 1 Lo scritto ricostruisce con alcune aggiunte l'intervento svolto al convegno La giustizia amministrativa in Europa: Inghilterra, Olanda, Paesi scandinavi e dell'est, tenutosi a Roma - Palazzo Spada il 12 dicembre Le relazioni sono pubblicate in 3 Tra i documenti più importanti in questo settore: il Programma di Stoccolma ( la comunicazione Building trust in EU-wide Justice, a new dimension to European judicial training (in judicial-training_en.pdf); il Regolamento (UE) n. 1382/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio del 17 dicembre 2013 che istituisce un programma Giustizia per il periodo (in

2 Il raffronto con il diritto comparato, nella sua dimensione tradizionale, in effetti evidenzia immediatamente le differenze tra questi studi e i frutti che produce la conoscenza dal vivo, sul campo, acquisita grazie all organizzazione della EJTN. Innanzitutto, il soggetto e l oggetto, ovvero il contenuto di questa esperienza. L immagine che si tramanda dello studioso di diritto comparato è quello di un erudito, forse un po stravagante ed eversivo, perché eterodosso rispetto ai dettami del positivismo giuridico, che cataloga gli istituti riconducendoli a schemi astratti, con risultati spesso ambigui. Nell esperienza della EJTN si compie invece una sorta di riforma luterana nella comparazione: la conoscenza del magistrato partecipante (di un soggetto esperto del funzionamento del processo e consapevole della sua funzione) è diretta, non abbisognevole di un intermediazione di tipo accademico. L oggetto non è più il formante 4 come storicamente dato, non più la norma codificata o la sentenza pubblicata, bensì il processo nel suo farsi, la legge vivificata dalla sua interpretazione e applicazione in giudizio. Ovviamente queste possibilità di osservazione diretta s inseriscono in una realtà profondamente modificata: il mondo globalizzato, interconnesso attraverso Internet, collegato fisicamente da mezzi sempre più frequenti, veloci ed economici, necessita sia di una regolamentazione, se non uniforme, perlomeno ispirata ad una base comune sia di un catalogo di principi, criteri e standard che possano essere utilizzati dai tribunali internazionali e di organizzazioni internazionali e sovranazionali nelle controversie (sempre più frequenti) coinvolgenti soggetti di diversa nazionalità. In Europa, poi, la comparazione finisce per appuntarsi oggi soprattutto su norme nazionali che si presentano come implementazioni di una regolamentazione di base comune (costituita dalle direttive UE). Perciò, il raffronto tra le diverse soluzioni adottate nei vari Paesi assume un ruolo funzionale di ricerca della migliore formulazione normativa rispetto agli obiettivi fissati dalla medesima fonte 4 Per l esplicitazione di questo concetto, come degli altri propri della disciplina a cui si fa riferimento in questo scritto: R. SACCO, Introduzione al diritto comparato, Torino,

3 sovranazionale, ruolo ben diverso dal lavoro di classificazione dei fenotipi in modelli giuridici; così superando, nei fatti, una delle questioni più dibattute del diritto comparato, quella del suo scopo, se meramente conoscitivo o anche pratico (con il compito, in particolare, di suggerire istituti giuridici e formule da innestare in un diverso ordinamento nazionale). In ambito europeo, inoltre, lo stesso fenomeno della circolazione dei modelli si complica e si perfeziona attraverso la mediazione di regole comuni che assorbono e disseminano, rielaborati e trasformati, istituti e concetti giuridici propri dei vari diritti nazionali, in un processo che è stato denominato di cross fertilization tra sistemi giuridici diversi 5. In questa prospettiva, le conoscenze acquisite durante un exchange valgono non solo ad arricchire lo strumentario utilizzato nella quotidiana opera d interpretazione giudiziale 6, ma anche a contribuire alla costruzione di una cultura giuridica comune (se non ad un diritto comune). Lo stage permette allora al giudice di fuoruscire dalla posizione, in un certo modo passiva, di osservatore, per assumere il ruolo di stimolo in un processo creativo del diritto. Il contatto diretto con il momento in cui l applicazione del diritto si svolge in concreto consente poi di ridurre una delle difficoltà maggiori della comparazione, rappresentato dalla presenza di criptotipi. Queste modalità, insieme con il ricorso sempre più frequente a principi generali o almeno comuni (nucleo, sebbene nell ambito di meccanismi argomentativi molto diversi, delle motivazioni della Corte europea dei diritti dell uomo e della Corte di giustizia UE, che ha sviluppato le potenzialità insite nell art. 288 del Trattato di Roma, oggi art. 340 TFUE), rende poi più sfumata la distinzione tra i formanti (legale, giurisprudenziale, dottrinale). 5 Su questi percorsi: M. GNES, Giudice amministrativo e diritto comunitario, in Riv. trim.dir. pubbl., 1999, 331, spec J.H.H. WEILER, Federalism and Constitutionalism: Europe s Sonderweg, Jean Monnet Working Paper 10/00, in A. PIZZORUSSO, Comparazione giuridica e sistema delle fonti del diritto, Torino, 2005, 28-34; Id., La produzione normativa in tempi di globalizzazione, Torino, 2008, 7-22;. A. von BOGDANDY, The European Union as Situation, Executive, and Promoter of the International Law of Cultural Diversity Elements of a Beautiful Friendship, Jean Monnet Working Paper 13/07, in Id., Prospettive della scienza giuridica nell area giuridica europea. Una riflessione sulla base del caso tedesco, in Foro it., 2012, n. 2, V, 54. 3

4 Non può meravigliare, perciò, che, di fronte ad una così veloce evoluzione dei rapporti tra giudici e tra ordinamenti, l Unione Europea abbia attribuito grande importanza alle iniziative di formazione giudiziaria, tanto da riservare a queste il 35% delle risorse destinate al settore giustizia nella programmazione , come ribadito da ultimo nelle conclusioni del Consiglio del 4 dicembre scorso dedicate al Training of legal practitioners: an essential tool to consolidate the EU acquis 7. Nelle conclusioni (coerentemente con il Regolamento (UE) n. 1382/ ), la EJTN viene individuata come il principale partner dell Unione nella realizzazione dei programmi di formazione; non viene sottovalutata peraltro l esigenza di superare le barriere linguistiche attraverso l attivazione di appositi corsi incentrati sul lessico giuridico. Il Consiglio di Presidenza della giustizia amministrativa attribuisce grande valore a questo settore, pur essendo purtroppo consapevole di un certo disinteresse dell ambiente e, in generale, della scarsa consapevolezza dell importanza dell inserimento del giudice amministrativo italiano nelle dinamiche di costruzione dello Spazio giuridico europeo, disinteresse e scarsa consapevolezza di cui peraltro sono testimonianza le assai restrittive direttive finora applicate dall Organo di autogoverno 9. In particolare, il CPGA è impegnato, nonostante i limiti della disponibilità di tempo dei destinatari e delle risorse finanziarie, nell organizzazione di appositi corsi d inglese giuridico e nell incoraggiare e valorizzare l attività internazionale dei magistrati, che dal prossimo anno sarà menzionata nella relazione in apertura dell anno giudiziario. 7 il quadro dei risultati recenti della UE nel campo della formazione giudiziaria è tracciato dal report European judicial training 2014 della Commissione reperibile alla pagina en.do?clang=en. 8 v. nota 3. 9 Non sono d'altronde state prese altre congrue misure organizzative, come in Francia, dove il Conseil d Etat ha arricchito i compiti della Section du rapport et des études (SRE), affidandole il coordinamento delle iniziative di cooperazione internazionale ed istituendo anche un apposita delegazione per il diritto europeo, e ha dotato il Service de recherche juridique (SRJ) facente parte del Centre de recherche et de diffusion juridiques (CRDJ) - di un nucleo per il diritto comparato. Inoltre ha reso il sito plurilingue con particolare attenzione alla versione inglese. Il Bundesverwaltungsgericht (il Tribunale amministrativo federale tedesco) invece ha scelto d inserire nel proprio sito notizie in inglese sull istituzione e sulla sua storia, nonché dossier monotematici che raccolgono le sentenze su specifici argomenti, debitamente tradotte; al momento è stato pubblicato uno studio sull immigrazione e il diritto d asilo. 4

5 Sicuramente quest azione dev essere sviluppata con determinazione e perseveranza e già quest incontro offre, ad esempio, spunti per un approfondimento su temi come il rapporto fra amministrazione e giurisdizione nella tutela del privato e come i filtri all azione giurisdizionale e, in particolare, all appello, questi ultimi comuni a molti sistemi nel Continente. Un atteggiamento diverso rischia di aggravare una situazione già in atto di sostanziale emarginazione della magistratura amministrativa italiana nel dibattito europeo, in quello che viene comunemente denominato dialogo tra corti 10. Non si può però ignorare che con questa locuzione s indica un non episodico confronto - riguardante non solo il rapporto istituzionale tra le alte corti, comprese quelle costituzionali, degli Stati membri e la Corte di giustizia (e la Corte europea dei diritti dell uomo), ma anche reciprocamente l interazione personale dei giudici -, il quale però non ha esclusivamente una valenza costruttiva, ma si colora altresì di un significato competitivo, essendo destinato ineluttabilmente a far prevalere un impostazione (o, se si vuole, una scuola) giuridica rispetto ad un altra. È perciò che l Italia, il paese del diritto romano, della prima università, di Cesare Beccaria, di Altiero Spinelli, De Gasperi e Martino, può e deve diventare protagonista nel dibattito giuridico europeo con la dignità che la sua storia le attribuisce, dignità che però dev essere rivendicata con un rinnovato impegno di studio, di disciplina e di partecipazione. 10 Su questo tema sia consentito rinviare a G. ADAMO, Stretta è la via del giurista europeo, in (giugno 2010);. Id., Pervasività dell ordinamento comunitario e tutela dell identità nazionale, in P. L. PORTALURI (a cura di), L'integrazione degli ordinamenti giuridici in Europa, Atti del convegno di Lecce del maggio 2014, Napoli, 2014, 125, spec. 140 ss. 5