Piergiorgio Sammartino Responsabile Ufficio Legale Fondazione Centro San Raffaele del Monte Tabor. Milano 23 giugno 2008

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1 D.LGS.81/08 TESTO UNICO DELLA SALUTE E SICUREZZA NEI LUOGHI DI LAVORO LE SANZIONI Piergiorgio Sammartino Responsabile Ufficio Legale Fondazione Centro San Raffaele del Monte Tabor Milano 23 giugno

2 IL RIORDINO DELL APPARATO SANZIONATORIO La riforma dell apparato sanzionatorio in materia di sicurezza e salute nei luoghi di lavoro rappresenta uno dei profili di maggiore criticità e di più ampia discussione del D.Lgs.81/08. L art.1, comma 2, lettera f, della legge 123/07, infatti, incaricava il legislatore di riformulare e razionalizzare l apparato sanzionatorio amministrativo e penale considerando specificamente la responsabilità e le funzioni effettivamente svolte da ciascun soggetto obbligato con specifica attenzione alla responsabilità del preposto e tenendo conto della natura sostanziale o formale della violazione 2

3 IL RIORDINO DELL APPARATO SANZIONATORIO Tale operazione di restyling avrebbe dovuto comportare: La modulazione delle sanzioni in funzione del rischio ed il ricorso a rimedi idonei a favorire la regolarizzazione e l eliminazione del pericolo attraverso la conferma del sistema della prescrizione obbligatoria dell invito a ottemperare introdotta dall art.20 del D.Lgs. 758/1994; La determinazione delle sanzioni penali dell arresto e dell ammenda previste solo nei casi in cui le infrazioni avessero leso interessi generali stabilendo l ammenda fino ad per le infrazioni formali L arresto fino a 3 anni per le infrazioni di particolare gravità arresto (fino a 3 anni) o ammenda (fino ad ) negli altri casi 3

4 IL RIORDINO DELL APPARATO SANZIONATORIO La determinazione della sanzione pecuniaria amministrativa fino a per le infrazioni non punite con sanzioni penali La graduazione delle misure interdittive in dipendenza della particolare gravità delle disposizioni violate Il riconoscimento ad organizzazioni sindacali e ad associazioni dei parenti delle vittime di costituirsi parte civile 4

5 IL RIORDINO DELL APPARATO SANZIONATORIO La legge delega, consente espressamente l utilizzo di strumenti alternativi che favoriscano la regolarizzazione e l eliminazione del pericolo. Questi strumenti sono: l oblazione condizionata ai sensi dell art.162-bis c.p.: nelle contravvenzioni per cui è prevista la pena alternativa dell arresto o dell ammenda, il contravventore, prima del dibattimento o del decreto di condanna, può chiedere di essere ammesso al pagamento di una somma pari alla metà del max dell ammenda la prescrizione obbligatoria ai sensi dell art. 20 e segg. del D.Lgs. 758/94(per le contravvenzioni punite con la pena alternativa dell arresto o dell ammenda) alla sostituzione della pena ai sensi dell art.302 D.Lgs.81/2008 (per le contravvenzioni punite con la sola pena dell arresto) 5

6 IL RIORDINO DELL APPARATO SANZIONATORIO La possibilità di ricorrere a strumenti alternativi (con lo scopo del legislatore di obbligare l autore della condotta sanzionata a rimuovere il pericolo), ha determinato: Un forte inasprimento dell apparato sanzionatorio Un forte sbilanciamento verso sanzioni di natura penale Una rara considerazione dell illecito amministrativo 6

7 IL RIORDINO DELL APPARATO SANZIONATORIO Questa impostazione ha disatteso le aspettative della Commissione di studio che era stata interpellata per la predisposizione del T.U., la quale: Insisteva per un attento bilanciamento degli illeciti amm.vi e penali, relegando questi ultimi ad un ruolo residuale; Insisteva per una politica di prevenzione e non di repressione 7

8 IL RIORDINO DELL APPARATO SANZIONATORIO I principi ispiratori della legge delega, inoltre, sono di difficile applicazione e interpretazione, infatti: Assolutamente difficile sarebbe stato graduare le responsabilità delle figure aziendali. Nel T.U., infatti, il legislatore ha mantenuto l impostazione del D.Lgs.626/94 che prevedeva pene uguali per il D.L. e i Dirigenti. Non vengono introdotti parameri identificativi per distinguere la natura sostanziale e formale delle violazioni, né viene data alcuna definizione delle stesse. La distinzione è dovuta all idoneità a compromettere il valore della sicurezza? La limitazione dell applicazione delle sanzioni penali alle sole infrazioni che ledano gli interessi generali dell ordinamento. Tutto il T.U. tutela beni ed interessi di rilievo costituzionale (lavoro e salute) 8

9 IL RIORDINO DELL APPARATO SANZIONATORIO Comportamento conservatore Per la scarsa chiarezza dei criteri orientativi dell impianto sanzionatorio della legge delega, il legislatore delegato ha avuto un comportamento largamente conservatore rispetto alla vecchia normativa. 9

10 IL RIORDINO DELL APPARATO SANZIONATORIO Il nuovo apparato sanzionatorio del T.U. : Ha ridotto il numero delle sanzioni: da 1391 a 400 Ha notevolmente inasprito le pene dell arresto o dell ammenda nelle ipotesi dell applicazione alternativa (prima l omessa valutazione del rischio era punita con l arresto da 3 a 6 mesi o con l ammenda da a 4.131, oggi con l arresto da 4 a 8 mesi o con l ammenda da a ), seppur solo astrattamente Ha tentato una migliore corrispondenza tra infrazioni e sanzioni, tenendo conto dei compiti effettivamente svolti da ciascun soggetto (tranne che per il D.L. e i Dirigenti) Manca di un attenta distribuzione di illeciti penali e amministrativi Ha introdotto la responsabilità delle persone giuridiche 10

11 IL RIORDINO DELL APPARATO SANZIONATORIO L apparato sanzionatorio previsto dal nuovo T.U., non si discosta da quello previsto dalla vecchia normativa. Esso è costituito da: Contravvenzioni (in numero preponderante) Illeciti amministrativi (in minima parte) La struttura del quadro sanzionatorio è fortemente sbilanciata sugli illeciti contravvenzionali di natura repressiva a scapito di un sistema sanzionatorio di carattere amministrativo, più consono ad orientare il sistema su una cultura preventiva e consentendo una graduazione della sanzione in base alla gravità della condotta. 11

12 IL RIORDINO DELL APPARATO SANZIONATORIO Illecito penale: Delitti (ergastolo, la reclusione e la multa) Contravvenzioni (arresto e ammenda) Tutte le contravvenzioni sono punibili sia se commesse con dolo che con colpa Illecito amministrativo: è la violazione di un dovere generale, sanzionato con il pagamento di una somma di denaro 12

13 IL RIORDINO DELL APPARATO SANZIONATORIO Le norme sanzionatorie del T.U. sono essenzialmente orientate alla salvaguardia dei beni giuridici primari della persona che lavora: La vita L integrità psico-fisica La salute I reati sanzionati dal nuovo T.U. incriminano una condotta presumendone il pericolo (c.d. reati di pericolo ). Essi vengono realizzati essenzialmente da condotte omissive di obblighi di fare o di non fare 13

14 QUADRO SANZIONATORIO DEL D.Lgs.81/08 L APPARATO SANZIONATORIO: 31 ARTICOLI CHE PREVEDONO SANZIONI PENALI O AMMINISTRATIVE A CARICO DEL: Datore di L. (artt.14,55,68,87,159,165,170,178,219,262,282,286,297) Dirigente (artt.55, 159, 165, 170, 171, 178, 219, 262, 282, 286, 297) Medico Competente (artt.58, 220, 264, 284) Lavoratore (artt. 59, 160, 265, 285, 286) Progettista, Fabbricante, Fornitore, Installatore (art.57) Committenti e Responsabili dei lavori (art.157) Coordinatori per la progettazione e per l esecuzione (art.158) Componente dell impresa familiare, lavoratore autonomo, piccolo imprenditore e socio s.s. in agricoltura (art.60) 14

15 QUADRO SANZIONATORIO DEL D.Lgs.81/08 Dei 31 articoli: 3 sono puniti con il solo arresto: Datore di Lavoro (artt.14 comma 10, 55 comma 2) Datore di Lavoro e Dirigente (art. 55, comma 4, lettera c) 2 sono puniti con la sola pena dell ammenda: Datore di Lavoro (art. 55, comma 3) Preposto (art. 56, comma 1, lettera c) 12 sono gli illeciti amministrativi: Datore di Lavoro e Dirigente (art.55 coma 4, lett. g) e o), art. 159 comma 1 lettera d) art.262 comma 1, lett. D) art. 282 comma 1, lett. b), art. 286) Datore di Lavoro (art.68, comma 1, lett. c) art.87 comma3) Committenti e Resp. dei Lavori (art.157) Medico Competente (art.58, comma 1, lett. d) ed e) Lavoratore (art.59 e 286) Lavoratore Autonomo, componente impresa familiare, piccolo imprenditore (art.60) 15

16 QUADRO SANZIONATORIO DEL D.Lgs.81/08 L ammontare delle sanzioni (penali e amministrative) minimo è raddoppiato: 1. Pena massima solo arresto (per il Datore di Lavoro): Da 6 mesi (con il vecchio ordinam.) a 1 anno e 6 mesi 2. Pena max alternativa (fabbricanti e fornitori): l arresto da 4 mesi passa a 8 mesi l ammenda da passa a Solo ammenda in sostituzione dell arresto: passa da a Sanzione amministrativa (per Datore di Lavoro e Dirigente): Passa da a

17 PRINCIPIO DI SPECIALITA PRINCIPIO DI SPECIALITA : la norma speciale sostituisce quella generale Se un fatto è punito sia dalle norme sanzionatorie contenute nel Titolo I che dalle norme sanzionatorie contenute nei successivi Titoli si applica la norma sanzionatoria relativa alla specifica fattispecie di tutela 17

18 IL RIORDINO DELL APPARATO SANZIONATORIO Con il nuovo T.U. il legislatore ha avuto il pregio di: aver definito le posizioni di supremazia e quelle di garanzia dei diversi soggetti chiamati a neutralizzare i pericoli derivanti dallo svolgimento dell attività aziendale; Di aver introdotto e disciplinato la delega di funzioni (art.16) 18

19 IL PROCEDIMENTO SANZIONATORIO e costituito da una pluralita di fasi: organizzazione dell attivita di vigilanza e ispettiva (programmazione e preparazione) svolgimento dell attivita investigativa e di accertamento degli illeciti (penali ed amm.vi) le procedure di applicazione delle pene e delle sanzioni (in capo agli organi di vigilanza) le procedure di estinzione delle misure sanzionatorie e degli illeciti) 19

20 IL PROCEDIMENTO SANZIONATORIO L organizzazione dell attività di vigilanza: È assegnata ad appositi organismi nazionali e territoriali ai sensi degli artt. 5 e 7 del T.U., in particolare: al comitato per l indirizzo e la valutazione delle politiche attive e per il coordinamento nazionale delle attivita di vigilanza in materia di salute e sicurezza sul lavoro (dpcm 21/12/2007) uffici operativi territoriali costituiti dagli organi di vigilanza competenti in materia (asl, dpl) 20

21 IL PROCEDIMENTO SANZIONATORIO L attività di indagine viene svolta nei luoghi ove si eseguono le prestazioni lavorative da funzionari ispettivi nella veste di U.P.G. All esito delle attività, i funzionari ispettivi procedono con la constatazione e con la contestazione delle violazioni amministrative, evidenziando contestualmente gli illeciti penali rilevati (redazione di apposito verbale) La contestazione delle violazioni amministrative, tuttavia, può essere rilevata anche a distanza di 90 giorni dal sopralluogo qualora il personale ispettivo, al momento del ispezione, non abbia tutti gli elementi per poter comminare la sanzione (art.14 L. 689/1981) 21

22 IL PROCEDIMENTO SANZIONATORIO Nel caso di illeciti penali, gli organi ispettivi dovranno: Procedere a valutare se il reato è punito dal legislatore con la sola pena dell arresto, con quella dell ammenda o con la pena alternativa dell arresto o dell ammenda; Nel caso il reato preveda l applicazione alternativa dell arresto o dell ammenda il funzionario avrà l obbligo di impartire la prescrizione di cui all art.20 e segg. del D.Lgs. 758/94 così come richiamato dall art.301 del T.U. 22

23 L INDAGINE PENALE Al termine delle indagini, gli ispettori delle ASL o del Ministero del Lavoro, se hanno riscontrato violazioni sanzionate penalmente, devono informare tempestivamente, in forma scritta, la Procura della Repubblica ai sensi dell art.347 del c.p.p.. L informativa deve contenere: Gli elementi essenziali del fatto che costituisce reato; Altri elementi rilevanti; L indicazione delle fonti di prova esaminate ed acquisite Le attività di indagini svolte La documentazione raccolta 23

24 CONTRAVVENZIONI PUNITE CON PENA ALTERNATIVA: PRESCRIZIONE L art. 301 del T.U. prevede che alle contravvenzioni in materia di igiene, salute e sicurezza sul lavoro punite con pena alternativa dell arresto o dell ammenda si applichino le disposizioni in materia di prescrizione ed estinzione del reato di cui all art. 20 del D.Lgs. 758/94. LA PRESCRIZIONE ai sensi dell art. 20 D.Lgs. 758/94: È un provvedimento emesso dall Organo Ispettivo,nella veste di U.P.G., conseguentemente all accertamento di violazioni che costituiscono reato di natura contravvenzionale punito alternativamente con l arresto o con l ammenda 24

25 CONTRAVVENZIONI PUNITE CON PENA ALTERNATIVA: PRESCRIZIONE La PRESCRIZIONE è un provvedimento con il quale il funzionario accertatore impartisce le direttive per rimuovere o modificare le situazioni irregolari riscontrate. La prescrizione deve contenere: I tempi entro i quali devono essere eseguite le modifiche richieste dall organo di vigilanza; Le modalità con cui devono essere eseguite le suddette modifiche; L importo della sanzione pecuniaria qualora si sia ottemperato nei tempi previsti. Al momento in cui viene impartita la prescrizione, resta fermo l obbligo in capo all ispettore di riferire al Pubblico Ministero la notizia di reato ai sensi dell art.347 c.p.p. 25

26 CONTRAVVENZIONI PUNITE CON PENA ALTERNATIVA: PRESCRIZIONE ai sensi dell art.23 del D.Lgs.758/94, il procedimento penale resta sospeso sino a quando l organo ispettivo comunichi al P.M. l avvenuto adempimento o meno della prescrizione impartita in sede di accertamento. L esercizio dell azione penale, pertanto, rimane sospesa fino a quando il trasgressore, nei termini indicati dall organo ispettivo (60 giorni salvo eventuali proroghe), non abbia adempiuto alla prescrizione e, conseguentemente, non abbia corrisposto l eventuale sanzione pecuniaria. 26

27 CONTRAVVENZIONI PUNITE CON PENA ALTERNATIVA: PRESCRIZIONE LA CONTRAVVENZIONE SI ESTINGUE se la prescrizione viene adempiuta entro il termine imposto dall organo ispettivo (60 giorni salvo eventuali proroghe) ed il pagamento della sanzione amministrativa viene eseguito entro i successivi 30 giorni. 27

28 GLI ILLECITI DEL DATORE DI LAVORO NEL TITOLO I L art.55 identifica i nuovi reati del datore di lavoro riguardo alle misure generali in materia di sicurezza. Rispetto al vecchio art.89 del D.Lgs.626/94 si ha un inasprimento delle sanzioni, infatti: vecchio art.89: arresto da 3 a 6 mesi e ammenda da a ; Nuovo art.55: arresto da 4 a 8 mesi e ammenda da a

29 GLI ILLECITI DEL DATORE DI LAVORO NEL TITOLO I Le condotte sanzionate: omessa valutazione dei rischi (solamente a decorrere dal 29 luglio 2008, così come stabilito dall art. 306, comma 2); Mancata adozione del documento di valutazione dei rischi; Adozione del documento di valutazione dei rischi in assenza di alcuni elementi; La mancata adozione di appropriati provvedimenti per evitare che le misure tecniche adottate possano causare rischi per la salute della popolazione o deterioramento ambientale esterno Non aver aggiornato le misure di prevenzione in relazione ai mutamenti organizzativi e produttivi che hanno rilevanza ai fini della salute e sicurezza dei lavoratori Non aver provveduto alla nomina del responsabile del SPP Mancata sospensione delle attività su ordine dei funzionari ispettivi (art.14, comma 10) 29

30 GLI ILLECITI DEL DATORE E DEL DIRIGENTE NEL TITOLO I L art.55, comma 4, prevede in capo al datore di lavoro ed al dirigente l applicazione di sanzioni qualora: Non ottemperino agli obblighi impartiti dall art.18; Non ottemperino agli obblighi previsti dall art.26 (contratti di appalto) Non ottemperino agli obblighi previsti dall art.34 qualora svolgano direttamente compiti di prevenzione e protezione Non ottemperino agli obblighi previsti dagli artt. 36 e 37 (informazione e formazione dei lavoratori e dei RLS) Violino gli adempimenti obbligatori per la gestione delle emergenze e degli incendi (artt.43 e 46) 30

31 GLI ILLECITI DEL PREPOSTO NEL TITOLO I Ai sensi dell art. 56, i preposti sono diretti destinatari di specifiche contravvenzioni qualora violino gli obblighi previsti dall art.19: SONO PUNITI CON LA PENA ALTERNATIVA DELL ARRESTO (DA 1 A 3 MESI) O DELL AMMENDA (DA 500 A ) NEL CASO DI: Omessa vigilanza sull osservanza da parte dei lavoratori delle misure di sicurezza; Mancata attenzione al pericolo grave ed immediato; Mancata segnalazione delle deficienze di mezzi e attrezzature 31

32 GLI ILLECITI DEL PREPOSTO NEL TITOLO I E PUNITO CON L ARRESTO (FINO A 1 MESE) O CON L AMMENDA (DA 300 A 900 ) IN CASO DI VIOLAZIONE: Degli obblighi relativa alla verifica delle istruzioni ricevute dai lavoratori All osservanza delle misure di controllo Alla tempestiva informazione dei lavoratori E PUNITO CON LA SOLA PENA PECUNIARIA (DA 300 A 900 ): La mancata frequenza ai corsi di formazione obbligatori 32

33 SANZIONI PER PROGETTISTI, FABBRICANTI, FORNITORI E INSTALLATORI L art.57 prevede la pena alternativa dell arresto o dell ammenda per: I progettisti: qualora non rispettino i principi generali di prevenzione in materia di salute e sicurezza sul lavoro al momento delle scelte progettuali e tecniche (art.22 T.U.) I fabbricanti ed i fornitori: qualora fabbrichino, vendano, noleggino attrezzature di lavoro dispositivi di protezione individuale ed impianti non rispondenti alle disposizioni legislative in materia di salute e sicurezza sul lavoro Gli installatori: qualora nell installare o montare impianti non si attengano alle norme di salute e sicurezza o non si attengano alle istruzioni impartite dai fabbricanti 33

34 SANZIONI PER IL MEDICO COMPETENTE L art. 58 contiene ipotesi contravvenzionali ed illeciti amministrativi qualora il medico competente non ottemperi agli obblighi previsti dall art. 25, dall art. 40 e dall art.41, tutti di natura strumentale ai fini della gestione della prevenzione e della sicurezza. In capo al medico comp. Incombono obblighi: operativi collaborativi partecipativi informativi 34

35 SANZIONI PER IL MEDICO COMPETENTE Ai sensi dell art. 25, il medico competente: Collabora con il datore di lavoro e con il RSPP alla valutazione dei rischi Collabora all attività di formazione e informazione Collabora all organizzazione del servizio di primo soccorso Collabora all attuazione di programmi di promozione della salute Programma ed effettua la sorveglianza sanitaria Istituisce, aggiorna e custodisce cartelle sanitarie e di rischio per ogni lav. Sottoposto a sorveglianza san. 35

36 SANZIONI PER IL MEDICO COMPETENTE Consegna al datore di lavoro, alla cessazione dell incarico, la documentazione sanitaria in suo possesso e gli fornisce indicazioni riguardo la necessità della loro conservazione Invia all ISPEL, alla cessazione del rapporto di lavoro, le cartelle sanitarie e di rischio Fornisce informazioni sul significato della sorveglianza sanitaria Informa il lavoratore sui risultati della sorveglianza san. Comunica per iscritto, i risultati collettivi della sorv. Sanitaria Visita gli ambienti di lavoro almeno una volta l anno partecipa alla programmazione del controllo dell esposizione dei lavoratori ai fini della valutazione del rischio Comunica mediante autocertif. Il possesso dei titoli al Min. Salute 36

37 SANZIONI PER IL MEDICO COMPETENTE Ai sensi dell art. 40 il medico competente, entro il primo trimestre dell anno successivo all anno di riferimento, comunica per via telematica ai servizi competenti per territorio, le informazioni relative ai dati aggregati sanitari e di rischio dei lavoratori sottoposti a sorv. Sanitaria Ai sensi dell art. 41 il medico competente effettua la sorveglianza sanitaria 37

38 SANZIONI PER I LAVORATORI L art.59 prevede delle sanzioni a carico del lavoratore (sia di natura contravvenzionale che di natura amministrativa) qualora: Non partecipi o collabori alla gestione della sicurezza nei luoghi di lavoro (mancata adozione dei DPI o mancata segnalazione di deficienze dei mezzi e dei DPI) 38