L analisi costi benefici come strumento di integrazione fra interesse pubblico e privato

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1 Green Shipping Summit, seconda Sessione Giovedi 26 giugno 2014 Best practices di miglioramento della tutela ambientale nei porti alla luce dei nuovi orientamenti del Piano strategico nazionale. Come rilanciare gli investimenti necessari, in un quadro di efficienza finanziaria e di utilità economico sociale? L analisi costi benefici come strumento di integrazione fra interesse pubblico e privato di Andrea Molocchi ECBA Project

2 INDICE Indice intervento Introduzione cos è l analisi costi-benefici Le normative sull analisi costi benefici Attuazione della direttiva sui carburanti alternativi : l obbligo e le opportunità di effettuare un analisi costi-benefici (strategica) Le sabbie mobili del piano nazionale della portualità e della logistica e dei piani portuali energetico ambientali

3 COS È L ANALISI COSTI-BENEFICI DI UN PROGETTO D INVESTIMENTO INFRASTRUTTURALE L analisi costi-benefici è uno strumento essenziale per valutare la fattibilità economico-sociale di un progetto d investimento. Essa mira a valutare quantitativamente, con metro monetario, l utilità collettiva di un progetto, anche rispetto ad opzioni progettuali alternative, anche allo scopo di verificare se il progetto sia meritevole di contribuzione pubblica. E un analisi che presuppone una rigorosa analisi della domanda dei servizi erogati dal progetto. Inoltre, essa richiede la redazione di una rigorosa analisi economicofinanziaria, a dimostrazione della redditività e sostenibilità finanziaria del progetto, con o senza contributo finanziario pubblico. Successivamente, l analisi costi-benefici fornisce le necessarie dimostrazioni di convenienza economico-sociale ed ambientale del progetto, attraverso la misurazione del suo contributo al benessere collettivo, quantificando puntualmente i benefici socio-economici generati e le residue esternalità ambientali che la collettività dovrà sopportare.

4 L ANALISI ECONOMICO-FINANZIARIA E DI RISCHIO DEL PROGETTO Una trasparente e sistematica strutturazione dell analisi finanziaria è essenziale per dimostrare la redditività e la sostenibilità finanziaria del progetto in ambito portuale, ivi inclusa la congruità dell eventuale contributo pubblico. ECBA Project redige attente analisi finanziarie, attraverso la ricostruzione degli scenari di domanda nell orizzonte temporale del progetto, il dimensionamento dell offerta e delle modalità di gestione, la conseguente definizione della struttura dei rientri e dei costi di investimento e di gestione (Piano Economico-Finanziario), e l analisi delle alternative di progetto, in coerenza con la metodologia raccomandata a livello comunitario. Ciò consente di valutare la redditività economica di progetti di investimento portuale, di individuare la migliore strutturazione finanziaria per la copertura del piano degli investimenti (analisi di sostenibilità finanziaria), e di individuare i fattori di rischio, i punti di rottura e l expected value finanziario (analisi di rischio del progetto).

5 L ANALISI DEI COSTI ESTERNI O DEI BENEFICI AMBIENTALI La quantificazione dei fattori d impatto ambientale in termini fisici e la successiva valutazione monetaria delle esternalità di progetto risulta fondamentale per dimostrare l utilità collettiva del progetto in ambito portuale e per comunicare agli stakeholder la qualità progettuale dell iniziativa. Per rafforzare l accettabilità sociale dei progetti portuali è importante valutare non solo i benefici del progetto per gli operatori logistici ma anche i principali costi esterni ambientali riconducibili al progetto e riportarli adeguatamente all interno dell analisi costi-benefici. ECBA Project, grazie all ausilio di software specialistici e all adozione di metodologie valutative riconosciute a livello comunitario, monetizza le principali esternalità di progetto, al fine di calcolare in maniera accurata e inoppugnabile il beneficio netto riconducibile alla specifica iniziativa.

6 Indagine di ECBA Project sui costi esterni ambientali dei settori dell economia nazionale (valori in migliaia di euro) I macro-settori con maggiori costi esterni ambientali: agricoltura: oltre 10 miliardi veicoli di trasporto delle famiglie (7,8 miliardi), riscaldamento delle famiglie (7,2 miliardi) industria manifatturiera (7,1 miliardi) servizi di trasporto e logistica (3,9 miliardi) energia elettrica e del gas (3,7 miliardi): commercio (3,1 miliardi) Fonte: ECBA Project, Ecco le esternalità dell economia italiana, Nuova Energia n

7 Evoluzione storica dell obbligo di effettuare l analisi costi benefici dei progetti infrastrutturali nella normativa vigente Riferimenti normativi Legge 24 dicembre 2003, n. 350 (legge ooiettivo), art. 4 comma 134 DPR 207/2010, art. 14, comma 2 (Regolamento attuativo del DLgs 163/2006 Codice degli Appalti) DPCM del 3 agosto 2012, in attuazione art.8, c.3, del D.Lgs 228/2011 in materia di Linee guida per la valutazione degli investimenti relativi ad opere pubbliche e documento pluriennale di pianificazione degli investimenti Direttiva Europea n. 27 del 2012 sull efficienza energetica (art. 14, e DLgs n. 102/2014, art. 10. Regolamento n. 1303/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio del 17 dicembre 2013, artt , e Regolamento delegato n. 480/2014 della Commissione del 3 marzo 2014, che integra il regolamento (UE) n. 1303/2013 Regolamento 1315/2013 sulle linee guida per lo sviluppo delle TEN-T (22 novembre 2013), artt , e Regolamento 1316/2013 sul meccanismo per collegare l Europa (CEF), art Direttiva Europea n. 94 del 2014 sulla realizzazione di un infrastruttura per i combustibili alternativi (DAFI), artt. 4 e 6. Tipologia di progetti con obbligo di Analisi Costi -Benefici Progetto di infrastruttura Strategica - Richiesta di finanziamento al CIPE Studi di fattibilità di opere pubbliche posti a base di gara, su cui instaurare una procedura di Dialogo competitivo (ex art. 58) o una procedura di Finanza di progetto (ex. art. 152) Opere pubbliche finanziate con risorse delle Amministrazioni Centrali, ivi incluse le risorse trasferite a enti attuatori e le garanzie statali Nuovi impianti e ammodernamenti sostanziali di impianti esistenti di generazione elettrica, di produzione industriale e di teleriscaldamento maggiori di 20 MW termici. Grandi Progetti a valere sulle risorse dei programmi operativi nazionali co-finanziati con risorse comunitarie (> 50 milioni di euro), ai sensi art. 100 Progetti di interesse comune soggetti a finanziamento comunitario (TEN-T), anche qualora finanziati mediante la CEF (Connecting Europe Facility) Progetti di elettrificazione delle banchine; rete di distribuzione e punti di fornitura del GNL sulla rete centrale TEN-T (strade e porti)

8 Principali disposizioni della direttiva DAFI n. 94/2014 (obblighi valutativi per gli Stati Membri, per realizzare le infrastrutture per i carburanti alternativi): Art. 4 Fornitura di elettricità per il trasporto 5.Gli Stati membri assicurano che sia valutata nei rispettivi quadri strategici nazionali la necessità di fornitura di elettricità lungo le coste per le navi adibite alla navigazione interna e le navi adibite alla navigazione marittima nei porti marittimi e nei porti della navigazione interna. Tale fornitura di elettricità lungo le coste è installata, entro il 31 dicembre 2025, quale priorità nei porti della rete centrale della TEN-T, e negli altri porti, a meno che non vi sia alcuna domanda e i costi siano sproporzionati rispetto ai benefici, inclusi i benefici ambientali. Art. 6 Fornitura di Gas naturale per il trasporto 1. Attraverso i rispettivi quadri strategici nazionali, gli Stati membri assicurano che, entro il 31 dicembre 2025, nei porti marittimi sia realizzato un numero adeguato di punti di rifornimento per il GNL per consentire la circolazione di navi adibite alla navigazione interna o navi adibite alla navigazione marittima alimentate a GNL nella rete centrale della TEN-T. (..) 4. Attraverso i rispettivi quadri strategici nazionali, gli Stati membri assicurano che, entro il 31 dicembre 2025, sia realizzato un numero adeguato di punti di rifornimento per il GNL accessibili al pubblico almeno lungo la rete centrale della TEN-T per assicurare la circolazione in tutta l'unione dei veicoli pesanti alimentati a GNL, a condizione che esista una domanda, a meno che i costi non siano sproporzionati rispetto ai benefici, inclusi i benefici per l'ambiente. ( ) 6. Gli Stati membri garantiscono che un sistema di distribuzione adeguato per la fornitura di GNL sia disponibile nel loro territorio, comprese le strutture di carico per i veicoli cisterna di GNL, al fine di rifornire i punti di rifornimento di cui ai paragrafi 1, 2 e 4. Il termine più ricorrente, che dovrebbe far riflettere, è proprio quell adeguato qui evidenziato in corsivo (nella versione in inglese della direttiva, il termine è appropriate ), con cui l obbligo di realizzare i punti di fornitura è stato sostituito nel testo finale di compromesso come un obbligo di valutare: è evidente il rimando ad un processo valutativo approfondito che ogni Stato membro dovrebbe condurre sui nodi e corridoi della rete centrale TEN-T.

9 L obbligo di analisi costi-benefici nella direttiva DAFI n. 94/2014 Valutare come? Lo strumento valutativo dell analisi costi benefici strategica è esplicitamente richiamato nei principali passaggi-chiave della direttiva: 1) per guidare la decisione di localizzazione dei punti di fornitura GNL nei porti (preambolo 42: È opportuno basare la decisione sull'ubicazione dei punti di rifornimento per il GNL nei porti su un'analisi costi-benefici, incluso una valutazione dei benefici per l'ambiente ); 2) come criterio discriminante per la definizione del numero appropriato di punti di fornitura GNL lungo la rete stradale TEN-T (potrà essere realizzato un numero di punti di fornitura anche superiore a quelli che si autosostengono finanziariamente, e questo fino al punto di pareggio economico-sociale degli investimenti includendo nell analisi costi benefici anche i benefici ambientali); 3) per giustificare la realizzazione o meno degli impianti di shore side electricity nei porti della rete centrale TEN-T (dimostrazione di convenienza per la collettività includendo i benefici netti ambientali della fornitura in porto, tenendo conto dei costi d investimento, di quelli operativi e dei costi ambientali della produzione di elettricità). 4) per indirizzare lo sviluppo del sistema di distribuzione primario (stoccaggi) in un ottica di sostenibilità economica, e non esclusivamente finanziaria. Infatti, il preambolo 44 recita: Gli Stati membri dovrebbero garantire un sistema di distribuzione adeguato tra gli stabilimenti di stoccaggio e i punti di rifornimento per il GNL. Per quanto riguarda il trasporto su strada, la disponibilità e l'ubicazione geografica dei punti di carico per i veicoli cisterna di GNL sono essenziali per lo sviluppo di una mobilità basata sul GNL economicamente sostenibile In tutti e quattro i casi richiamati è evidente che l analisi da condurre nel Piano strategico nazionale è in chiave di utilità collettiva e non esclusivamente privatistica. Il piano strategico per il GNL (in consultazione) non effettua alcuna valutazione strategica, lascia lo sviluppo degli stoccaggi primari all iniziativa degli operatori, senza preoccuparsi di uno sviluppo economicamente efficiente della rete distributiva, col rischio che il GNL non sarà utilizzato degli utenti.

10 Le tecnologie ambientali sono pronte, ma i green ports non decollano Sono oggi ipotizzabili diverse tipi di interventi per il miglioramento della tutela ambientale nei porti: sistemi di monitoraggio e controllo della qualità delle diverse matrici ambientali (aria, acque, suoli, aree protette, etc.) misure di miglioramento dell efficienza energetica della movimentazione e dei servizi portuali elettrificazione delle banchine per la connessione delle navi in porto (shore side electricity), impianti di stoccaggio e distribuzione del GNL per uso marittimo e terrestre, piattaforme portuali di raccolta dei rifiuti e impianti di recupero /riciclaggio, interventi di riduzione del rumore portuale, piani di dragaggio e di recupero/gestione dei materiali, progetti di waterfront - fruizione ricreativa e turistica dei porti storici In molte aree emergono diverse ipotesi alternative di intervento, ed è difficile selezionare le migliori alternative progettuali. Le risorse pubbliche disponibili sono poche e rischiano di essere spese male. Manca un quadro unitario d intervento, sia a livello centrale (governance dei porti) che per la programmazione e prioritarizzazione degli interventi a livello portuale

11 Esempio di dilemma attuale per le Autorità Portuali Shore Side Electricity: - intervento che offre diverse opportunità ambientali - investimento oneroso per i porti e non conveniente per gli utenti (Navi) - liberamente utilizzata dagli utenti solo mediante sussidio a carico della collettività (sconto in tariffa) - probabili benefici netti per la collettività solo per i progetti nei contesti portuali fortemente inquinati - è possibile che la SSE sia meno vantaggiosa di un progetto di fornitura e uso del GNL in porto - occorrerebbe effettuare un analisi costi - benefici fra le due opzioni Shore side electricity - Schema delle principali voci di costo e di beneficio COSTI Costi interni ai soggetti economici Costi di investimento impianto in banchina Costi di esercizio non energetici (manutenzione e altri costi) Costi di approvvigionamento dell energia elettrica Costi di investimento (adeguamento nave) Extracosti energetici per la nave (differenza fra la tariffa elettricità e il costo MGO tz 0,1%) Costi esterni ambientali Associati alle emissioni in atmosfera della produzione di energia elettrica (costi esterni nazionali) Associati alle perdite della rete di trasmissione dell elettricità (costi esterni nazionali) BENEFICI Rientri economici Rientri della distribuzione di energia elettrica Rientri vendita energia elettrica Benefici esterni ambientali Abbattimento delle emissioni in atmosfera delle navi in porto (benefici locali elevati nelle città portuali densamente popolate) Abbattimento del rumore dovuto ai generatori delle navi in porto (benefici locali elevati nelle città portuali densamente popolate) Indicatori per ACB positiva: Rapporto Benefici- Costi >1 VANE >0 TIRE > saggio sociale di sconto

12 Novità 2015 Obiettivo 7 Sostenibilità (ambientale) La crescita del Sistema Mare e la massimizzazione del suo valore aggiunto devono avvenire nel rispetto del principio della sostenibilità; pertanto, è necessario ridurre l impatto dei porti sull ambiente in termini globali (gas serra) e locali. A tal fine si intende promuovere l utilizzo intelligente dell energia attraverso l adozione di misure orientate a risparmio ed efficienza energetica, integrate alle tecnologie di produzione e sfruttamento delle fonti rinnovabili. Ci si propone inoltre di incentivare iniziative volte alla minimizzazione dell impatto ambientale dei sistemi portuali nel loro complesso, anche attraverso l uso razionale delle risorse a disposizione e l avvio di circoli virtuosi di riutilizzo delle stesse ( from cradle to cradle ). È inoltre necessario sviluppare un framework di strumenti orientati alla misura, benchmarking, controllo, monitoraggio e valutazione delle iniziative a Piano, in ottica di miglioramento continuo dei risultati attesi.

13 Novità 2015 AZIONE 7. Misure per l efficientamento energetico e la sostenibilità ambientale dei porti 7.1. Ipotesi di d.l. che introduca l obbligo di redazione dei Piani Energetici e Ambientali da parte delle AdSP con indicazione di azioni per il contenimento delle emissioni secondo linee guida emanate dal MIT e dal MATTM, 7.2. Istituzione di un fondo nazionale GREENPORTS di cofinanziamento di iniziative coerenti con i PEA dei Porti, da assegnare sulla base di criteri di priorità e premialità 7.3. Di concerto con il MISE, introduzione di misure incentivanti per il rinnovo delle flotte nell ottica di inserire natanti con caratteristiche di green ed energy efficient Traduzione: Per fare i progetti green occorrono piani portuali green e dotarli di risorse per attuarli Ma l azione proposta è velleitaria: quelle che mancano non sono le idee progettuali, ma la capacità di valutare come spendere bene i pochi soldi disponibili.

14 Ad oggi i temi del bilancio energetico e dell innovazione tecnologica applicata alla riduzione delle emissioni inquinanti sono poco presenti nella portualità italiana (p. 29) Pochissime AP hanno realizzato dei rapporti ambientali o dei rapporti sociali (scarsa attenzione verso le ricadute sociali e territoriali delle attività portuali) Pochissime AP hanno un sistema di gestione ambientale o di gestione dell energia attivo e certificato Scarsa attitudine alla comunicazione e al coinvolgimento degli stakeholders Scarsa attitudine delle AP alla rendicontazione nei confronti del pubblico sui programmi di attività In generale: nel settore della portualità, caratterizzato dalla compresenza di interessi privati e di interessi pubblici, permane un grosso problema di governance

15 Occorre una Governance della portualità orientata allo sviluppo sostenibile (economico, sociale e ambientale), corredata di idonei strumenti di intervento Le grandi imprese private promuovono da anni la Corporate Social Responsibility. Per le autorità portuali, che dovrebbero indirizzare lo sviluppo della portualità verso una piena integrazione fra interessi pubblici e privati (massimizzando il benessere collettivo), la Responsabilità Sociale è sconosciuta. I piani energetici-ambientali vanno inseriti in un quadro di Governance dei porti orientato alla responsabilità sociale nella sua accezione più ampia, di sviluppo sostenibile, per massimizzare le ricadute economiche, sociali e ambientali dei piani di sviluppo portuale. I piani energetico-ambientali non possono essere concepiti come strumenti estemporanei di intervento, ma potrebbero aver senso se legati ai sistemi di gestione dell energia e dell ambiente (il piano dovrebbe essere l output di un analisi iniziale energetico-ambientale, da sottoporre periodicamente a verifica e aggiornamento) I piani energetico-ambientali dei porti hanno bisogno di strumenti di valutazione ex-ante per: 1) valutare l utilità pubblica dei progetti e delle loro varianti; 2) quantificare in maniera trasparente il fabbisogno di cofinanziamento pubblico dei progetti; 3) prioritarizzare e selezionare i progetti maturi in base ad un ordine di merito. Nella normativa vigente (DPCM 3 agosto 2012) il metodo riconosciuto di valutazione ex ante e di prioritarizzazione dei progetti nel documento pluriennale di pianificazione degli investimenti è l analisi costi - benefici. I sistemi di gestione energetico-ambientali, i relativi piani d intervento e l analisi costi benefici dovrebbero essere i principali strumenti per una riforma della governance dei porti in chiave di uno sviluppo sostenibile.

16 Conclusioni L analisi costi benefici è uno strumento finalizzato a conciliare gli interessi privati con quelli pubblici attraverso un uso consensuale della razionalità L analisi costi-benefici è uno strumento che può (e deve) essere governato dalla politica (normative, competenze, linee guida, manuali, etc.) E uno strumento utile non sono per la valutazione dei progetti ma anche dei piani d intervento In una democrazia moderna l ACB non riduce la sfera di autonomia decisionale della politica. Al contrario, esalta il senso e il ruolo della politica, mettendola maggiormente al servizio dei cittadini, anche e soprattutto quando posti di fronte a dilemmi complessi.

17 Grazie per l attenzione! per maggiori informazioni: a.molocchi@ecbaproject.eu