PIANO DI ASSETTO DEL TERRITORIO RELAZIONE DI PROGETTO

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1 2010 PIANO DI ASSETTO DEL TERRITORIO RELAZIONE DI PROGETTO

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3 Direzione Sviluppo del Territorio ed Edilizia RELAZIONE DI PROGETTO

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5 RELAZIONE DI PROGETTO 0. Premessa 1. Dal DP al PAT: l iter del piano 2. Venezia e l Area Vasta 2. Premessa 2.1 Venezia nel quadro della programmazione e della pianificazione sovraordinata Le indicazioni programmatiche regionali: il Piano Territoriale Regionale di Coordinamento Le indicazioni della Provincia di Venezia: il Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale della Provincia di Venezia 2.2. Indicazioni progettuali di Area Vasta promosse direttamente dal Comune di Venezia Il Piano strategico per Venezia Il Piano Urbano della Mobilità di area vasta (PUM) del Comune di Venezia La partecipazione attiva delle città di Venezia e Padova come soggetto unitario ai processi di pianificazione territoriale promossi dalla Regione Veneto Programmazione operativa per un riposizionamento competitivo di Venezia quale componente della Piattaforma Strategica dell Alto Adriatico 3. La struttura del PAT 3.1 Il quadro conoscitivo 3.2 La Valutazione Ambientale Strategica 3.3 La cartografia e le Norme Tecniche di progetto 4. Gli obiettivi e le linee strategiche 4.0 Premessa 4.1 Tutela dell ambiente La Laguna Paesaggio e ambiente I litorali 4.2 Tutela del patrimonio culturale, storico, architettonico La Città Antica di Venezia e i centri storici lagunari I Centri Storici di Mestre e della Terraferma Le isole minori della Laguna Il Campo Trincerato di Mestre Edifici e complessi architettonici e di interesse storico-testimoniale 4.3 Sistema insediativi La residenza e il suo dimensionamento Le attività produttive Il turismo 4.4 Sistema della mobilità 5. Le scelte di progetto 5.1 Risorse Naturalistiche e Ambientali La laguna I litorali I Siti di Importanza Comunitaria e le Zone di Protezione Speciale I sistemi ambientali della Terraferma 1

6 5.2 Difesa del Suolo Sistema di salvaguardia dalle acque alte Sistema idrogeologico della laguna Agenti inquinanti e qualità urbana Piano delle Acque e controllo delle impermeabilizzazioni dei suoli 5.3 Paesaggio e attività in ambito agrario e lagunare Valorizzazione e salvaguardia degli aspetti caratterizzanti il paesaggio lagunare e le valli da pesca Valorizzazione e salvaguardia degli aspetti caratterizzanti il paesaggio agrario Il Bosco di Mestre Promozione dello sviluppo sostenibile delle attività primarie in ambito lagunare Il risanamento ambientale e la riconversione industriale di Porto Marghera Gli usi sostenibili del suolo Standard di qualità urbana ed ecologico ambientale 5.4 Il Sistema Insediativo Il Paesaggio Storico I Centri Storici Le nuove Polarità Urbane Aree Produttive 5.5 Il Quadrante di Tessera 5.6 Attrezzature a scala territoriale per la logistica Porto Aeroporto Potenziare i nodi logistici esistenti Terminal Logistica 5.7 Infrastrutture e accessibilità nel territorio comunale di Venezia Il sistema delle relazioni Forme e processi di trasformazione del territorio Intenzioni di trasformazione del territorio: uno scenario tendenziale Scenari e progetti Interventi infrastrutturali 5.8 Orientamento per il dimensionamento e funzioni urbane Il dimensionamento residenziale Il dimensionamento delle funzioni non residenziali Carichi insediativi e dotazione di aree per servizi I servizi alla residenza I servizi a scala locale territoriale Università e attrezzature culturali 6. Il progetto del PAT 6.1 La ricognizione dei vincoli 6.2 L individuazione dei valori e delle invarianti Invarianti di natura geologica Invarianti di natura paesaggistica Invarianti di natura ambientale Invarianti di natura storico-ambientale Invarianti di natura agricolo-produttiva 6.3 L individuazione delle fragilità 6.4 Le azioni e la trasformabilità Ambiti Territoriali Omogenei 2

7 6.4.2 Urbanizzazione consolidate Interventi per il miglioramento della qualità urbana e territoriale Aree di riqualificazione e/o riconversione Opere incongrue Linee di sviluppo insediativi Programmi complessi Ambiti di tutela, riqualificazione e valorizzazione Valori e tutele Mobilità e infrastrutture 6.5 L impianto normativo Norme tecniche Allegato A: ATO Allegato B: compatibilità idrogeologica 7. Gli Ambiti Territoriali Omogenei 7.1 ATO 1 Venezia Città Antica Struttura territoriale Principali scelte del Piano 7.2 ATO 2 Insediamenti centrali di Mestre e Marghera Struttura territoriale Principali scelte del Piano 7.3 ATO 3 Frangia Urbana Ovest Struttura territoriale Principali scelte del Piano 7.4 ATO 4 Frangia Urbana Est Struttura territoriale Principali scelte del Piano 7.5 ATO 5 Dese Aeroporto Struttura territoriale Principali scelte del Piano 7.6 ATO 6 Porto Marghera Struttura territoriale Principali scelte del Piano 7.7 ATO 7 Laguna di Venezia Struttura territoriale Principali scelte del Piano 7.8 ATO 8 Murano Struttura territoriale Principali scelte del Piano 7.9 ATO 9 Burano, Mazzorbo e Torcello Struttura territoriale Principali scelte del Piano 7.10 ATO 10 S. Erasmo Vignole Struttura territoriale Principali scelte del Piano 7.11 ATO 11 Isola del Lido Struttura territoriale Principali scelte del Piano 7.12 ATO 12 Pellestrina Struttura territoriale 3

8 Principali scelte del Piano 8. Dimensionamento e Funzioni 8.0 Premessa 8.1 Il dimensionamento residenziale Struttura e dinamica demografica Previsioni demografiche Quadro della domanda abitativa 8.2 Il dimensionamento non residenziale Funzione commerciale/direzionale Funzione produttiva Funzione turistica 8.3 Dimensionamento del PAT Residenziale Non residenziale 4

9 0. PREMESSA Il territorio del Comune di Venezia si presenta molto articolato e particolarmente complesso soprattutto in quanto composto di parti tra loro diverse morfologicamente, geograficamente e per formazione storica e in una certa misura funzionalmente autonome. Dai litorali all entroterra mestrino si inseguono realtà diverse: la laguna e l arcipelago di isole, l antica città di Venezia, la terraferma che sua volta comprende Mestre, Marghera (la zona industriale e il quartiere urbano) e alcuni comuni minori aggregati al comune maggiore agli inizi del 900: Chirignago, Favaro, Zelarino, Carpenedo. Il PAT intende valorizzare tutte queste realtà, riconoscendo le loro identità, pur in un quadro di coerenza complessivo, per la tutela del territorio e lo sviluppo sostenibile delle opportunità che esso offre in relazione alle necessità socio-economiche della comunità insediata. Tale coerenza è rappresentata dal sistema delle diverse invarianti che ne costituiscono la struttura e che, oltre a scelte e previsioni territorializzate, comportano necessariamente contenuti la cui definizione è in stretto rapporto tra le criticità esistenti sul territorio e l individuazione di alcuni orientamenti di fondo, a partire dalla rivisitazione della strumentazione urbanistica in atto. Il Comune di Venezia dispone di un PRG piuttosto recente, almeno se confrontato con l età media degli strumenti urbanistici generali. Per questo la definizione degli obiettivi e delle azioni previste dal PAT può avvalersi anche del riscontro di continuità / discontinuità dello stato attuale rispetto alle ipotesi progettuali dello strumento urbanistico vigente, così come desumibili (principalmente) dal Documento preliminare al PRG del La strumentazione urbanistica attualmente vigente nel Comune di Venezia è il risultato di un processo di pianificazione che per la prima volta ha interrotto la prassi frammentaria di modifica dell originario PRG redatto nel 1959 fornendo per tutto il territorio comunale un quadro di riferimento unitario e di coerenza degli obiettivi di trasformazione del sistema insediativo fisico-funzionale costituito dal Progetto Preliminare. All interno di questo quadro di riferimento ha trovato collocazione un insieme articolato di Varianti al PRG, di piani attuativi e anche di specifici progetti urbanistico-edilizi. Prescindendo dalle Varianti puntuali adottate per rendere possibili singoli interventi pubblici o di pubblico interesse o per introdurre modifiche alla norme tecniche di attuazione, il PRG del Comune di Venezia risulta pertanto composto dalle seguenti Varianti principali, anche in adeguamento al PALAV: Variante al PRG per la Terraferma che a sua volta incorpora: - Variante al PRG per il Centro Storico di Mestre e la Variante per i Centri Storici Minori; - Variante al PRG per Marghera Città Giardino; - Variante al PRG per Porto Marghera; Variante al PRG per la Città Antica; Variante al PRG per l Isola di Murano; Variante al PRG per l Isola di Pellestrina; Variante al PRG per l isola del Lido; Variante al PRG per le isole di S. Erasmo e Vignole; Variante al PRG per le isole di Burano, Mazzorbo, Torcello; Variante al PRG per la Laguna e Isole Minori. Gli obiettivi generali che il processo di pianificazione attuato nell ultimo decennio ha inteso perseguire si possono così sintetizzare. La definizione di una nuova forma urbis con l obiettivo della creazione di una città moderna integrata, a cavallo fra laguna e terraferma. La città antica come parte di questo insieme, di questo centro articolato. L apertura di Venezia al territorio per un nuovo posizionamento della città in confronto a Padova e Verona. In proposito con il Piano si intendeva incrementare l offerta di aree per insediamenti direzionali, nel presupposto che l offerta avrebbe generato una nuova domanda al fine di favorire l insediamento nell area di riferimento di nuove funzioni urbane di eccellenza. 5

10 La creazione del nuovo centro della città: la città bipolare. Il Piano intendeva promuovere lo sviluppo di una città moderna e integrata a cavallo tra laguna e terraferma da realizzarsi attraverso il ridisegno e la specializzazione della testa di ponte, il recupero delle aree degradate o dismesse come centralità di funzioni urbane di scala territoriale (stazione di Mestre, parco scientifico tecnologico, via Torino, Università, parco San Giuliano, piazzale Roma). In questo contesto, la Città Antica viene a collocarsi all interno di questa nuova più vasta entità. Il recupero della Città Antica secondo indirizzi di massima che richiamano: il riequilibrio dell accessibilità: creare condizioni di agevole accesso alle differenti funzioni urbane e ai rispettivi contesti; il recupero del patrimonio di spazi liberi per incrementare l offerta di spazi verdi pubblici; il ridisegno della testa di ponte; il riconoscimento del perimetro antico; la tutela del patrimonio architettonico e artistico. La ricostruzione della base economica attraverso: la riqualificazione e riconversione delle attività produttive; Il Piano individuava alcune politiche economiche ed urbanistiche per ottimizzare le potenzialità del sistema e per favorire il mantenimento della complessità della base produttiva. In particolare il Piano si proponeva di favorire il processo di risanamento ambientale e di riconversione industriale di Porto Marghera e l insediamento in città di nuove attività altamente qualificate, compatibili con le sue caratteristiche fisiche e tali da esercitare un effetto moltiplicatore sull economia urbana; la tutela e lo sviluppo dell agricoltura; la promozione di nuovi insediamenti terziari e dell immagine del centro cittadino anche attraverso l offerta equilibrata di nuove aree; La riqualificazione del turismo Il principale intervento previsto è la diversificazione degli accessi attraverso la realizzazione del sistema dei terminal. Per far fronte alla crescente domanda residenziale il Piano prevedeva, anche utilizzando finanziamenti pubblici, la riqualificazione urbana di aree produttive dismesse in città storica e nella parte centrale della terraferma; il miglioramento di aree residenziali esistenti, con l inserimento di servizi e infrastrutture; la realizzazione di nuove residenze riservate agli studenti universitari; il coinvolgimento di operatori privati per accrescere l entità degli interventi e differenziare l offerta; il recupero e la valorizzazione del patrimonio residenziale comunale non utilizzato o sottoutilizzato. La tutela e valorizzazione dei Litorali Il Piano intendeva promuovere un turismo sostenibile in tutto il litorale veneziano. Per il Lido venivano definite alcune prospettive di sviluppo economico connesse al turismo di alto livello, al turismo sportivo e alle attività congressuali ed espositive. Il potenziamento dei servizi Il Piano prevedeva la localizzazione dei grandi servizi di scala urbana quali: nuovo ospedale a Zelarino; nuovo stadio a Tessera; uffici giudiziari: ex Manifattura Tabacchi e nuova Pretura in via Forte Marghera; Università in via Torino e Venice International University a San Servolo. Lo sviluppo del sistema della mobilità distinguendo tra connessioni esterne a lunga, media e breve distanza, che riguardano le merci e le persone, e connessioni interne, da cui dipende in larga misura la realizzabilità della città bipolare. 6

11 La riqualificazione ambientale nell ambito della Terraferma veniva perseguita tramite una serie di azioni specificatamente previste dal progetto ambiente, che individuava i principali sistemi ambientale connessi in particolare con le aste fluviali del Dese, del Marzenego-Osellino e del Brenta. Inoltre il Comune si è dotato dello strumento del Piano Strategico che si presenta come: un atto di programmazione di medio-lungo periodo, pensato per una città il cui contesto di riferimento è un sistema metropolitano di circa 640 mila abitanti (oltre 25 comuni); un piano che prefigura una complessa ed articolata strategia di sviluppo del sistema locale; uno strumento di intervento che punta a ridefinire i rapporti della città con l ambito locale, con l area regionale e con il resto del mondo; un documento i cui contenuti sono espressione di un confronto costante con i soggetti pubblici e privati del sistema locale; un documento che prefigura politiche di attuazione a breve, medio e lungo periodo, in relazione alle diverse componenti della popolazione quotidiana su cui si riversano gli effetti. Come tutti gli strumenti di questo tipo, riferisce le strategie e le politiche che intende promuovere obiettivi di carattere generale e di lunga scadenza. Nel caso specifico, il piano di Venezia si propone di attivare strategie e politiche dalla cui realizzazione sia possibile attendersi la costruzione in un futuro vicino e misurabile di una città caratterizzata dall alta qualità della vita dei suoi abitanti nei suoi aspetti relazionali, lavorativi e culturali e dall alta qualità dei suoi assetti fisici e ambientali. Il piano delinea una città dinamica e competitiva, riferita ad un quadro di solidarietà sociale e di sostenibilità ambientale. Una città che ambisce ad essere parte qualificata e redditizia di un sistema complesso fortemente interrelato sia al contesto locale che ai contesti regionale e internazionale, capace di generare dai suoi punti di forza (turismo, cultura, ecc.) e dalla soluzione dei suoi problemi (ambiente, salvaguardia, ecc.) nuove potenzialità di sviluppo. Una città capace di trasformarsi da luogo in cui le risorse straordinarie accumulate nei secoli vengono progressivamente consumate e disperse, a luogo in cui le risorse vengono rigenerate. Il Documento Preliminare, approvato dalla Giunta Comunale con delibera del n.783, analizza lo stato di attuazione del PRG e ne rileva i limiti come base di partenza per delineare i principali obiettivi e le scelte strategiche che il PAT dovrà perseguire. 7

12 1. Dal DP al PAT: l iter del piano Nel procedimento di formazione del PAT è previsto che la sua adozione sia preceduta dal Documento Preliminare che definisca gli obiettivi che si intendono perseguire e le principali scelte strategiche di assetto del territorio. Si prevede inoltre che, nella formazione del PAT, il Comune conformi la propria attività al metodo del confronto e della concertazione con gli altri enti pubblici territoriali e con le altre amministrazioni preposte alla cura degli interessi pubblici coinvolti dallo strumento di pianificazione. E ancora dovrà essere assicurato il confronto con le associazioni economiche e sociali portatrici di rilevanti interessi sul territorio e di interessi diffusi, nonché i gestori di servizi pubblici e di uso pubblico, invitandoli a concorrere alla definizione degli obiettivi e delle scelte strategiche. Il processo di partecipazione con gli Enti, le Associazioni e i Gestori di servizi è stato avviato con una prima fase informativa. Questa fase ha visto lo svolgersi di cinque incontri pubblici, tra la fine del 2007 e l inizio del 2008 per illustrare i contenuti e i temi che si intendono affrontare con il piano e per raccogliere contributi utili alla sua definizione. A seguito di un primo incontro di presentazione di una bozza del documento preliminare si sono svolti degli incontri su specifiche tematiche e precisamente: sulle infrastrutture e sulla mobilità, sul sistema ambientale, sul sistema insediativo e sul dimensionamento e le funzioni urbane. Inoltre, al fine di agevolare il processo partecipativo, si sono assunte le seguenti iniziative: esposizioni itineranti denominate MunicipalPAT presso le Municipalità del Comune di Venezia, a prosecuzione dell attività di comunicazione sui progetti di trasformazione e sviluppo del territorio avviata l 8 giugno 2006 con la Conferenza Programmatica Sarà Mestre e in vista della definizione del PAT esposizioni e incontri a Chirignago, Zelarino, Marghera, Mestre, Lido, Pellestrina e Mestre-Carpenedo; istituzione di un sito web che funge da archivio in cui sono posti i materiali e i documenti prodotti dall ufficio di piano inerenti la partecipazione e di una mail dedicata redazione.pat@comune.venezia.it a cui è stato possibile inviare contributi o richiedere informazioni; attività divulgativa di carattere generale attraverso un pieghevole in cui sono state sintetizzate le principali innovazioni della nuova legge regionale, i contenuti e il percorso partecipativo, distribuito durante gli incontri e attraverso gli uffici di relazione con il pubblico di Venezia e delle Municipalità in circa mille copie. La raccolta dei contributi emersi durante le discussioni pubbliche e il confronto con gli uffici regionali preposti, hanno portato alla stesura definitiva del Documento Preliminare approvato dalla Giunta Comunale con delibera del n.783, previo parere della Commissione VAS. La formazione del PAT, inoltre, avviene tramite la procedura concertata con la Regione e la Provincia e in data è stato sottoscritto l Accordo di Pianificazione, ai sensi dell art.15 della L.R. n.11/04. La fase di partecipazione e concertazione sulla base del Documento Preliminare, con gli Enti, le Associazioni e i Gestori di servizi ha visto il contributo di molti interventi durante gli incontri pubblici, che sono stati registrati e trascritti, e di diversi scritti pervenuti anche tramite posta elettronica. La fase di elaborazione tecnica si è quindi avviata basandosi sul metodo del confronto e della partecipazione e tutti i contributi sono stati utili per definire i contenuti del piano. Alla conclusione dell elaborazione tecnica e del processo partecipativo e valutativo degli effetti del piano, questo verrà adottato dal Consiglio Comunale, quindi depositato a disposizione del pubblico per 30 giorni e decorsi detti termini chiunque può presentare osservazioni entro i 30 giorni successivi. Trascorso detto termine, il Comune convoca una conferenza dei servizi, alla quale partecipano gli enti interessati, che si esprimono sul piano e sulle osservazioni pervenute. In merito alle osservazioni l Accordo di Pianificazione prevede che possono essere considerate accoglibili quelle che si configurano come portatrici di interessi collettivi, coerenti con gli obiettivi del documento preliminare e tendenti a proporre ipotesi di miglioramento del piano. L accoglimento di tali osservazioni non comporterà la ripubblicazione del piano. Qualora la conferenza di servizi riscontri il consenso del Comune e della Regione (o Provincia se delegata) il piano si intende approvato ed è ratificato con delibera della Giunta regionale. Il piano diventa efficace quindici giorni dopo la pubblicazione sul BUR del provvedimento di approvazione e del relativo atto di ratifica. A seguito di tale approvazione, il PRG acquista il valore e l efficacia del PI per le sole parti compatibili con il PAT. 8

13 2. Venezia e l Area Vasta 2.0 Premessa L importanza della considerazione della dimensione d area vasta nella valutazione e definizione di scenari di competitività dei sistemi locali e nella predisposizione di strumenti di pianificazione territoriale ed urbanistica appare ormai come un dato acquisito dalle più recenti esperienze di programmazione: sono le dimensioni stesse delle dinamiche di sviluppo e la velocità con cui esse tendono a manifestarsi così come la necessità di definire adeguati meccanismi di gestione e governo ad imporre il superamento dei confini amministrativi in funzione della creazione di una massa critica d offerta capace di affrontare le sfide della competizione globale. La consapevolezza della necessità di ampliare la riflessione strategica e programmatica a dimensioni sovralocali è ormai largamente diffusa sia a livello scientifico-metodologico, sia nella prassi amministrativa e discende fondamentalmente da alcuni fattori determinanti: - il riconoscimento della riarticolazione dei territori, determinata dall emergere di sistemi di interrelazioni ed interdipendenze materiali e immateriali che, a seconda dei temi e delle dimensioni in gioco, tendono a disegnare assetti a geometria variabile; - il processo legato alla costruzione dei grandi corridoi transeuropei, intesi come opere territoriali e non come meri interventi ingegneristici; - la necessità, indotta dalle regole della competitività territoriale ormai affermatesi a livello internazionale, di raggiungere adeguate soglie dimensionali critiche a scala territoriale. Anche Venezia, come le maggiori città europee ed italiane, ha adottato un approccio di area vasta nella definizione delle proprie strategie di sviluppo, un concetto, quello di area vasta, il cui spazio territoriale di riferimento varia a seconda della motivazione che porta a prenderlo in considerazione: - ai fini della gestione dei servizi alla popolazione e alle imprese, della soluzione dei problemi urbani che interessano più comuni contermini, l area vasta trova riferimento nell ambito territoriale normalmente definito daily urban system; - ai fini del governo di fenomeni socio-economici e territoriali che trovano origine nell area veneziana ma che incidono e condizionano lo sviluppo di territori più ampi (il dibattito sulla portualità, sul destino delle aree industriali di Marghera, gli interventi per la realizzazione del Passante di Mestre, ecc.) l area vasta coincide con gli ambiti territoriali all interno dei quali i diversi fattori del sistema locale trovano completa definizione: area metropolitana, regione e, per alcuni temi specifici, contesti di più ampia dimensione; - ai fini della competitività del sistema locale, la dimensione di area vasta comprende sicuramente il Sistema Venezia - Padova oggetto di una recente iniziativa promossa dall amministrazione finalizzata al rafforzamento della capacità competitiva delle Città di Venezia e di Padova come fattore di sviluppo del Nord-est. Allargando il punto di vista, il sistema locale veneziano è potenzialmente capace di competere nell attrazione di nuovi capitali e di nuove funzioni in forza con altri importanti sistemi locali del Nord Est, del nord Italia e del sistema afferente alla Piattaforma territoriale strategica transnazionale Corridoio V - Est, così come prefigurata nei documenti proposti dal Ministero delle infrastrutture. Sul versante infrastrutturale e su quello delle reti di relazione economica e produttiva il nodo di Venezia rappresenta un passaggio obbligato per le merci ed i passeggeri nelle relazioni tra est e ovest. Il passaggio del Corridoio V ha di fatto confermato e rafforzato tale condizione, ponendo le basi per una ulteriore valorizzazione ed integrazione del sistema veneziano nel più ampio ambito delle reti nazionali ed internazionali. Gli effetti di questo modo di operare, diventato orami prassi relativamente ai processi di programmazione e pianificazione territoriale ed urbanistica promossi dall Amministrazione comunale, non possono non trovare effetto e riscontro anche nel PAT Piano di assetto del territorio di nuova formazione. Già il Piano regolatore vigente sottolinea la necessità di favorire un confronto innovativo tra Venezia e il territorio identificato con l aggettivo veneto. Oggi, a qualche anno di distanza, sembra essere ancor più forte - in fase di predisposizione del nuovo strumento urbanistico - la necessità di superare la dimensione locale e di sviluppare una più completa rete di relazioni della città, delle sue componenti, con un intorno che comprenda il territorio veneto nella sua accezione di sistema (territorio, soggetti e politiche di sviluppo che trovano completa risoluzione in un area più vasta). 9

14 Tra i numerosi elementi che spingono in questa direzione: - i fenomeni economici, sociali e territoriali che determinano gli assetti di un territorio e della sua organizzazione funzionale non riconoscono confini amministrativi; - la numerosità dei soggetti che esercitano competenze sul territorio comunale riferiscono il loro agire a contesti territoriali molto più ampi; - il fatto che molti dei principali obiettivi dell amministrazione comunale proiettano i loro effetti su ambiti territoriali definibili di area vasta: - Porto Marghera; - Aeroporto; - Portualità e Logistica; - Turismo; - Centralità di Mestre e Poli urbani; - i diversi livelli di governo (Stato e Regione), così come gli enti locali (Province e Comuni) e le autonomie funzionali che operano con riferimento ad ambiti territoriali di area vasta (Ferrovie, Autorità portuale,..), sono impegnati in attività di programmazione e di pianificazione traguardate sul medio - lungo periodo; - sempre più spesso, pianificatori, programmatori, economisti, politici, rilevano come l assenza di una capitale riconosciuta condizioni lo sviluppo dell intero Veneto e, indirettamente, limiti anche la possibilità di costruire chiare e dirette sinergie tra le realtà locali che compongono il sistema regionale; - sempre più spesso si riconosce alle città capoluogo un ruolo sostanziale nella conformazione della struttura urbana e nella valorizzazione delle risorse disponibili per lo sviluppo locale; - le numerose iniziative avviate dal Ministero Infrastrutture e Trasporti in materia di programmazione e di intervento che, al fine di rafforzare la competitività del Sistema Paese, individuano una serie di Piattaforme Territoriali Strategiche; Elementi, tutti quelli soprarichiamati, che ricordano quanto alla definizione e alla funzionalità dell assetto del territorio veneziano una molteplicità di fattori, non tutti di diretto controllo dell Amministrazione comunale. In un contesto dove: - esiste la consapevolezza dei limiti dell azione del Comune nei processi di pianificazione; - tutti gli Enti/Livelli di governo stanno portando a compimento le proprie linee di intervento; - gli atti di programmazione / pianificazione territoriale hanno smesso di essere solo parole e sono divenuti strumenti operativi, capaci di legare le ipotesi progettuali alle risorse realmente disponibili (l approccio strategico ai temi dello sviluppo). La capacità di intervento del governo locale è infatti condizionata da numerosi strumenti di programmazione territoriale ed economica promossi da soggetti pubblici e privati che a diversi livelli di governo delineano scenari e prospettive di sviluppo per l area veneziana. In questa logica, diventa determinante considerare nella predisposizione del nuovo piano urbanistico comunale, magari anche per assumere nei loro confronti un atteggiamento critico, le indicazioni che derivano da questo insieme di attività di programmazione e realizzazione. 2.1 Venezia nel quadro della programmazione e della pianificazione sovraordinata Le indicazioni che emergono dalla programmazione nazionale e dai diversi documenti di indirizzo legati alla programmazione e allo sviluppo del territorio, primi fra tutti quelli legati alla logistica e alle infrastrutture, definiti con l obiettivo di conseguire una maggior capacità competitiva per il Sistema Paese, sono state assunte anche dalla regione Veneto come il quadro di riferimento nell ambito del quale definire, e poi portare ad attuazione, le proprie politiche di sviluppo. Nel caso specifico, assunta la definizione di Venezia come territorio snodo compreso in piattaforme territoriali che trovano i loro vantaggi competitivi nella prossimità agli assi infrastrutturali di rilevanza europea, le ricadute operative sono riconoscibili nelle individuazione come obiettivi prioritari e strategici: 10

15 dal punto di vista infrastrutturale: - il potenziamento dei collegamenti e dell accessibilità; - la riconferma e il rafforzamento del porto di Venezia come testa di ponte dell Autostrada del Mare Adriatica; dal punto di vista ambientale ma, allo stesso tempo, anche sociale e produttivo: - dalla salvaguardia e tutela dell ambiente; - dal risanamento ambientale e riconversione industriale di Porto Marghera. Va considerato, inoltre che, in aggiunta agli strumenti di pianificazione territoriale proposti ai diversi livelli di governo, il territorio veneziano è caratterizzato dalla presenza di un ricco e stratificato insieme di iniziative, programmi, piani, progetti che, a scale e in tempi diversi, possono comportare degli effetti sull organizzazione urbana e funzionale della città. La programmazione regionale si inserisce in questo ambito attraverso i documenti di indirizzo e i documenti programmatori: il Programma Regionale di Sviluppo e il Documento Strategico Regionale, i quali operativamente sono poi declinati nel Piano Operativo Regionale, vero strumento attuativo delle politiche di intervento. Per contro questo sistema di programmazione ha come riferimento il sistema di pianificazione territoriale, ovvero di assetto del territorio regionale, che è contenuto nel Piano Territoriale Regionale di Coordinamento e nei piani d area promossi dalla Regione. Dalla disamina di questo complesso insieme dei diversi strumenti di pianificazione e programmazione (nazionale, regionale, provinciale, generale o settoriale) è possibile costruire con buona completezza di informazioni e dettaglio il sistema infrastrutturale dell area veneziana così come va configurandosi in ragione degli interventi che i diversi livelli di governo (Europa, Stato, Regione, Provincia) e i diversi gestori di rete (Ferrovie, Autostrade, Anas, ) stanno progettando o realizzando o hanno già realizzato: - Passante di Mestre (2008); - Corridoio di viabilità autostradale dorsale Civitavecchia-Orte-Mestre, Venezia tratto E45-E55, Romea Commerciale Autostradale (dopo 2017); - Autostrada A4 Venezia-Trieste, terza corsia (2014); - Opere complementari al Passante di Mestre ( ); - Strada dei Bivi (2012); - Idrovia Venezia-Padova e strada camionabile (2015); - Alta Velocità/ Alta Capacità ferroviaria (2015); - Servizio Ferroviario Metropolitano Regionale (SFMR) in corso di completamento; - Assetti del sistema portuale, logistica e crocieristica; - Assetti del sistema aeroportuale e sviluppi urbanistici dello stesso Le indicazioni programmatiche regionali: il Piano Territoriale Regionale di Coordinamento Indicazioni più stringenti per il futuro assetto del territorio veneziano possono essere desunte dal PTRC adottato dalla Regione Veneto con DGR del 17/02/2009 n. 372, oggi in fase di approvazione in Consiglio Regionale. Pienamente condivisibili gli obiettivi assunti a riferimento dal Piano: - lo sviluppo del capitale umano in tutte le sue espressioni; - la tutela della salute e le politiche di Welfare; - la protezione e la valorizzazione ambientale; - la crescita economica in una logica di sviluppo sostenibile; - la valorizzazione del patrimonio storico-artistico-culturale; - la riconversione del polo di Porto Marghera (risanamento, ristrutturazione e rilancio); - le azioni a favore della ricerca e innovazione prevedendo azioni di marketing territoriale e la promozione del coordinamento tra Stato, Regione, Università, Centri di ricerca, imprese e sistema finanziario; - la promozione e l internazionalizzazione dell economia veneta e lo sviluppo del sistema fieristico; - lo sviluppo dei rapporti con l Est Europa, a partire da una solida collaborazione con il Friuli Venezia-Giulia, e con la realizzazione dell Euroregione; 11

16 - l individuazione delle grandi opere infrastrutturali (il già completato Passante di Mestre, la Valdastico, la Pedemontana, lo sbocco a Nord, la Nuova Romea, l Alta Velocità, il Mose, il Sistema Ferroviario Metropolitano Regionale). Con una certa prudenza devono essere invece valutate le indicazioni in merito ai diversi sistemi territoriali locali e all interpretazione offerta del sistema insediativo regionale come un sistema multipolare (che non premia il ruolo effettivo di capitale regionale svolto da Venezia). Il PAT comunale si esprime in modo forte su queste questioni, peraltro ben definite nei propri documenti di programmazione (il Piano Strategico) e perseguite con azioni realmente operative (rafforzamento dell asse infrastrutturale Venezia-Padova). Dalle indicazioni programmatiche regionali si possono comunque rilevare i seguenti obbiettivi e priorità per l area veneziana: - potenziamento dell accesso alle piattaforme logistiche: porti, interporti, aeroporti; - riconversione produttiva dell area di Porto Marghera; - trattamento dei siti contaminati e inquinati a Porto Marghera; - salvaguardia fisica e difesa ambientale; - rivitalizzazione economica e sociale di Venezia e della sua terraferma; - coordinamento delle politiche trasportistiche dell Alto Adriatico Le indicazioni della Provincia di Venezia: il Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale della Provincia di Venezia Come visto, anche la Provincia, concorre alla definizione dell assetto del territorio di riferimento. Nel caso specifico, la Provincia di Venezia ha portato all adozione, con deliberazione del 05/12/2008 n. 104, contro dedotto ed inviato agli uffici reginali, il proprio PTCP i cui segni distintivi vanno nel processo partecipativo seguito per pervenire ad una condivisione delle scelte. È chiaro che, per prossimità territoriale, i temi urbani proposti dal PTCP, così come gli obiettivi di piano dichiarati, sono propri anche dell Amministrazione comunale: Porto Marghera, Mestre, Tessera, l Arsenale, la Laguna, ecc.; il contenimento della dispersione insediativa, la riorganizzazione e il contenimento delle aree produttive, la gestione dell impatto del sistema turistico sulla qualità della vita dei residenti dei territori interessati, ecc. La pratica della concertazione che ha segnato i rapporti tra Comune e Provincia relativamente ai grandi temi dello sviluppo e della salvaguardia ambientale, porta ad evidenziare una relativa identità di idee e di progetti relativamente a questioni quali Porto Marghera, Vallone Moranzani, ridefinizione dell assetto funzionale del terminal portuale crocieristico, Mestre, Centro Storico, Salvaguardia ambientale, Tutela e promozione della Laguna, rivitalizzazione delle Isole della Laguna, ecc. Sono rilevabili comunque alcune indicazioni del PTCP che possono non allinearsi con gli obiettivi di riferimento per l assetto funzionale del territorio assunti dal PAT. Queste hanno a che fare principalmente con la diversa interpretazione data dai due strumenti di pianificazione, quello provinciale e quello comunale, del sistema metropolitano veneziano, con il riconoscimento o meno di un ruolo di Mestre (come centro di riferimento dell area metropolitana), con la possibilità di realizzazione di nuove polarità. Su queste questioni, le scelte del PAT sono chiare e seguiranno con la logica di ottimizzare la pratica della concertazione tra Enti e tra Enti e gli attori del sistema locale veneziano Indicazioni progettuali di Area Vasta promosse direttamente dal Comune di Venezia Il Piano strategico per Venezia Il tema del confronto tra Venezia e l area vasta è stato sviluppato anche nell ambito del Piano strategico per Venezia un piano di medio-lungo periodo ( ), per una città di circa residenti (circa abitanti quotidiani ) il cui contesto di riferimento è un sistema metropolitano di circa abitanti in 25 comuni, che si propone di costruire una città caratterizzata dall alta qualità della vita dei suoi abitanti - nei suoi 12

17 aspetti relazionali, lavorativi e culturali - e dall alta qualità dei suoi assetti fisici e ambientali e che punta a ridefinire i rapporti della città con: - il suo intorno (sistema casa/lavoro), per garantire un elevata qualità del vivere quotidiano e per facilitare il governo delle questioni sociali, economiche ed infrastrutturali che condizionano lo sviluppo del sistema locale, e con l area metropolitana vasta (la cosiddetta PATREVE, l agglomerato urbano Padova, Treviso e Venezia), per favorire la caratterizzazione di un sistema di dimensioni tali da poter competere con altri sistemi urbani del nord Italia e del nord Europa; - il Veneto, per ricostruire un sistema di relazioni virtuose che massimizzino il reciproco vantaggio. Vantaggi che per la Regione trovano esplicitazione nella possibilità di poter contare su una capitale simbolica di grande impatto internazionale; per la città trovano esplicitazione nella possibilità di valorizzare le proprie risorse all interno di un territorio ampio e complesso, capace di sviluppare maggiormente le risorse umane ed economiche presenti; - il resto del mondo, per consentire agli attori locali di dialogare e interagire economicamente e culturalmente a livello internazionale Il Piano Urbano della Mobilità di area vasta (PUM) del Comune di Venezia Anche il Piano Urbano della Mobilità (PUM) del Comune di Venezia è rapportato ad un contesto metropolitano, infatti oltre al Comune di Venezia il piano fa riferimento anche ai comuni di Dolo, Marcon, Martellago, Mira, Mirano, Mogliano Veneto, Quarto d'altino, Spinea. Sulla base dei Piani Regolatori di questi otto Comuni, il PUM individua le tendenze di crescita relative alla popolazione ed alle attività produttive, ipotizzando uno sviluppo della domanda di mobilità superiore tra il 10 ed il 20% rispetto ai dati attuali. Il PUM così come il Piano di Assetto del Territorio mira a favorire una dimensione metropolitana per Mestre, ridefinendo ruoli ed attribuendone di nuovi a tracciati infrastrutturali esistenti e di nuova realizzazione La partecipazione attiva delle città di Venezia e Padova come soggetto unitario ai processi di pianificazione territoriale promossi dalla Regione Veneto Venezia e Padova, nell ambito dello sviluppo operativo del protocollo d intesa per lo sviluppo di azioni mirate a favorire una maggiore integrazione tra le due città e l incremento della loro capacità competitiva, sono state invitate a partecipare come soggetto unitario ai processi di pianificazione territoriale promossi dalla Regione Veneto. Allo stesso tempo la Regione Veneto che ha sostenuto l iniziativa, ha invitato ciascuna delle due città a collaborare attivamente alla definizione dei contenuti del PTRC per le parti di propria competenza al fine di meglio definire il quadro programmatorio di riferimento per la promozione dello sviluppo regionale. Venezia e Padova quindi, come soggetti singoli nella prima fase e in modo congiunto nelle fasi di lavoro successive, hanno approfondito e discusso alcuni temi strategici per il proprio sviluppo promuovendo un confronto continuo con la Regione e, in modo discontinuo, con le Province, con la convinzione che tali confronti favoriscano la realizzazione dei grandi interventi di trasformazione territoriale e urbana previsti anche negli strumenti urbanistici di scala comunale Programmazione operativa per un riposizionamento competitivo di Venezia quale componente della Piattaforma Strategica dell Alto Adriatico Confermando il proprio interesse per lo sviluppo dell area veneziana il Ministero delle Infrastrutture ha individuato l area del Nord Est - in particolare l ambito che considera i poli urbani e i sistemi economici di Venezia e di Trieste - come uno dei poli competitivi del sistema paese, ossia come uno dei contesti nazionali di importanza strategica per l organizzazione del territorio e dell economia in una prospettiva europea. 13

18 Interpretando in positivo questo assunto, il Ministero delle Infrastrutture - Dipartimento per il Coordinamento dello sviluppo del territorio (DiCoTer) e il Comune di Venezia hanno avviato un rapporto di collaborazione con la finalità di pervenire allo sviluppo programma operativo di interventi per il conseguimento di un riposizionamento competitivo di Venezia nel sistema complessivo della piattaforma strategica transnazionale dell alto adriatico. Il Programma operativo ha consentito di costruire un quadro d azione complessivo coerente con le premesse formulate nell ambito dell avvio dello studio e di estrarre al contempo gli elementi necessari a costruire un momento attuativo concreto (nel caso specifico l APQ) preparando altresì il terreno per lo sviluppo e l attuazione di altri temi, oggetti ed interventi, ancora non così chiari e definiti, o sui quali non vi siano, allo stato attuale, le sufficienti convergenze (o risorse) che ne consentano la realizzazione. 14

19 3. La struttura del PAT 3.1 Il quadro conoscitivo Una delle innovazioni più significative della L.R. 11/2004 è rappresentata dalle prescrizioni metodologiche nella formazione ed acquisizione degli elementi conoscitivi necessari all elaborazione delle scelte in materia di pianificazione urbanistica e territoriale. Gli atti di pianificazione sono sempre stati tradizionalmente accompagnati da apparati di analisi anche corposi, ma che spesso si rivelavano indipendenti dalle scelte di piano, fini a sé stessi e comunque, nel migliore dei casi, descrizione statiche di uno stato di fatto. Con la LR 11/04 (e con gli atti d indirizzo che l accompagnano) l impostazione è radicalmente diversa ed ha ricevuto una grossa spinta dallo sviluppo e dalla diffusione dei sistemi informatici, in particolare di quelli applicati al territorio (GIS). Il quadro conoscitivo, definito come rappresentazione e valutazione dello stato del territorio e dei processi evolutivi che lo caratterizzano, costituisce infatti il riferimento indispensabile per la definizione degli obiettivi e dei contenuti di piano per la valutazione di sostenibilità nei confronti dei valori naturali, ambientali, paesaggistici, dei documenti della memoria e della cultura, degli insediamenti residenziali e produttivi, dei sistemi infrastrutturali e tecnologici. Gli elementi qualificanti del quadro conoscitivo sono quindi: il carattere di forte finalizzazione a supporto del processo di pianificazione la multidisciplinarietà l essere parte del sistema informativo comunale, provinciale, regionale e dei soggetti pubblici e privati che svolgono funzioni di raccolta, elaborazione e aggiornamento di dati conoscitivi e di informazioni relativi al territorio e all'ambiente (art. 10 c.2 LR 11/2004). Quest ultimo punto è particolarmente importante, perché è una precondizione per l aggiornabilità dei dati e per il monitoraggio dello stato di attuazione del piano. Inoltre mette in evidenza che le informazioni devono essere messe a disposizione e condivise dai diversi soggetti pubblici e privati che le detengono. Il quadro conoscitivo infatti è parte integrante del piano, ma è anche, per l insieme dei dati analitici, strumento di conoscenze autonomo e dinamico, in quanto deve continuare ad aggiornarsi e a sviluppare nel tempo con integrazioni e aggiustamenti successivi attraverso banche dati istituzionali, sia con l apporto esterno di contributi possibili da chiunque detenga informazioni utili alla conoscenza del territorio. Viene pertanto messo in rete anche con la finalità di essere uno strumento aperto non solo alla consultazione, ma anche alla sua implementazione. Le basi informative, secondo le indicazioni dell atto di indirizzo di cui all art. 50 lett. f) della LR 11/2004, sono costituite da dati alfanumerici georeferenziati e sono state organizzate secondo le seguenti 11 matrici: INFORMAZIONI TERRITORIALI DI BASE ARIA CLIMA ACQUA SUOLO E SOTTOSUOLO BIODIVERSITA' PAESAGGIO PATRIMONIO CULTURALE, ARCHITETTONICO, ARCHEOLOGICO INQUINAMENTI FISICI ECONOMIA E SOCIETA PIANIFICAZIONE E VINCOLI Inoltre ad ogni dato va associato il relativo metadato, ossia "informazione sull'informazione" ovvero un elenco delle caratteristiche relative a ciascun dato (fonte, datazione, accuratezza, modalità di acquisizione, ecc.). In questo modo si è costruito un consistente e articolato catalogo dei dati (conforme agli standard internazionali ISO secondo le specifiche regionali), che è esso stesso un prezioso strumento di conoscenza. 15

20 Per il processo di raccolta, relazione e organizzazione delle basi informative è stata di fondamentale importanza la concertazione tra i diversi Enti e la condivisione delle informazioni di competenza; questo processo infatti ha coinvolto, oltre agli uffici comunali competenti, le società a partecipazione comunale e di servizi, gli Enti e i Consorzi con competenze ambientali e territoriali (ARPAV, Consorzi di Bonifica, Soprintendenze) e, in particolar modo, Regione e Provincia. Tale processo, ha accompagnato e supportato la redazione del piano, coinvolgendo oltre al gruppo di progettazione, i consulenti chiamati a fornire un contributo specialistico. Le diverse basi di dati sono di norma georiferite su base cartografica informatizzata, in modo da essere variamente incrociabili e consultabili con le moderne tecniche GIS. Tale supporto cartografico è fornito dalla nuova Infrastruttura dei dati Territoriali di Base (ITB), che il Comune di Venezia ha recentemente approntato con la collaborazione della Regione Veneto e dell Agenzia del Territorio di Venezia. Il quadro conoscitivo è inoltre strumento per la valutazione e il monitoraggio dei risultati attesi con il Piano. L attività di monitoraggio, rivolta soprattutto al Piano degli Interventi, è fondamentale al fine di verificare lo stato di attuazione e l efficacia delle politiche che si intendono perseguire. Solo in questo modo è infatti possibile porre in essere, in modo consapevole e per quanto possibile tempestivo, azioni ed eventuali interventi correttivi. Per quanto riguarda la verifica dello stato di attuazione, vanno periodicamente calcolati degli indicatori relativi alla contabilità di piano. Tale attività di contabilizzazione costituisce parte integrante del processo di gestione del Piano degli Interventi (PI), che è strumento di attuazione e programmazione in rapporto con il bilancio pluriennale comunale, con il programma triennale delle opere pubbliche e con gli altri strumenti comunali settoriali, sia in fase previsiva che consuntiva periodica. 3.2 La Valutazione Ambientale Strategica La L.R. 11/2004 all art. 4 prescrive l obbligo, nella redazione dei PAT, della Valutazione Ambientale Strategica, ai sensi della direttiva 2001/42/CE, degli effetti del piano ai fini della promozione dello sviluppo sostenibile e durevole. Il processo di VAS ha seguito il piano durante tutte le sue fasi, infatti l obiettivo è di costruire un processo di valutazione degli impatti diretti e indiretti, rispetto allo stato dell ambiente, fin dall inizio dell elaborazione del piano, tenendo conto delle diverse ragionevoli alternative che possono essere finalizzate al raggiungimento degli obiettivi prefissati. In tal modo è stato possibile valutare la congruità delle scelte rispetto agli obiettivi di sostenibilità sociale, economica e ambientale. La VAS attraverso il Rapporto Ambientale consente di far emergere lo stato dell ambiente, le fasi evolutive dello stesso in assenza di piani e/o programmi d intervento, le criticità ambientali che il Piano deve prendere in considerazione. Nella fase di costruzione di scenari e di selezione delle alternative, rispetto agli obiettivi di sostenibilità delle azioni programmate, la VAS ha consentito la valutazione degli effetti, diretti e indiretti, significativi sull ambiente e la valutazione delle alternative in grado di minimizzare gli effetti negativi prevedibili. Durante l elaborazione e la redazione del PAT, ha pertanto coinciso la stesura del Rapporto Ambientale che contiene: - la definizione dello stato attuale dell ambiente; - l analisi dei processi evolutivi in atto dei sistemi naturali e antropici; - la definizione degli obiettivi di sostenibilità e la verifica della loro coerenza con le prescrizioni di normative sovraordinate; - l analisi degli effetti del piano; - la definizione di misure atte ad evitare gli effetti negativi delle scelte di piano e/o mitigare gli impatti. 16

21 3.3 La cartografia e le Norme Tecniche di progetto Gli elementi analitici raccolti nel quadro conoscitivo, la Valutazione Ambientale Strategica e il processo di partecipazione e concertazione hanno consentito nel loro insieme di costruire un quadro di conoscenze sufficientemente certo del territorio comunale, territorio tra l altro particolarmente vasto e complesso, e delle sue problematiche, tali da consentire una sintesi per addivenire alle scelte progettuali rappresentate in quattro tavole e nelle relative Norme Tecniche. Le quattro tavole di progetto sono: 1. la Carta dei Vincoli e della Pianificazione Territoriale; 2. la Carta delle Invarianti; 3. la Carta delle Fragilità; 4. la Carta delle Trasformabilità. La Tav. 1 è una carta di carattere ricognitivo che rappresenta le parti del territorio e gli edifici e complessi di edifici sottoposti a vincoli derivanti da disposizioni legislative e normative di varia natura, nonché le principali prescrizioni derivanti dalla pianificazione sovraordinata vigente. E per sua natura una carta soggetta a successive modifiche ed integrazioni per adeguarsi al mutare e all aggiornarsi dei vincoli normativi posti all utilizzazione del territorio. La Tav. 2 rappresenta i limiti che il PAT pone alla trasformazione del territorio, rappresentando quelle parti che, o per loro valore intrinseco o perché si intende maggiormente valorizzare, costituiscono elementi di bassa trasformabilità sia dal punto di vista paesaggistico e ambientale sia da quello storico monumentale e testimoniale. La Tav. 3 evidenzia, in particolare, le diverse condizioni dei suoli ai fini della loro edificabilità, sia sotto l aspetto idrogeologico, sia rispetto al dissesto idraulico. Evidenzia inoltre alcuni elementi del territorio da valorizzare che presentano particolari criticità sotto l aspetto ambientale e/o paesaggistico (come ad esempio corsi d acqua, arenili, aree umide minori..). La Tav. 4 infine rappresenta in un quadro di coerenza localizzativa le strategie di trasformazione del territorio per il suo sviluppo socio-economico nella tutela e valorizzazione dei nuovi elementi di maggior pregio sotto il profilo ambientale, del paesaggio, dell architettura e delle testimonianze storiche. Le Norme Tecniche, con specifico riferimento a quanto descritto nella cartografia di progetto, costituiscono le disposizioni strutturali del Piano e formulano indirizzi, direttive e prescrizioni finalizzati alla formazione del Piano degli Interventi e quindi degli eventuali Piani Urbanistici Attuativi, pertanto non hanno efficacia, così come gli elaborati grafici del PAT, conformativa della proprietà privata. 17