6. QUESTIONI INERENTI AL PERSONALE INDICE

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1 6. QUESTIONI INERENTI AL PERSONALE INDICE 6.1. INTRODUZIONE Il quadro del presente capitolo Le sfide della funzione pubblica europea La portata generale dei problemi Le esigenze specifiche della Commissione 6.2. I PROBLEMI GENERALI DELLA POLITICA DEL PERSONALE Il problema della revisione del regime statutario L assenza di un analisi delle esigenze delle priorità I riflessi per l organizzazione e la riassegnazione del personale Gli "equilibri nazionali" Il rischio della disaffezione Il ruolo dei sindacati 6.3. GLI OBIETTIVI E GLI STRUMENTI DELLA POLITICA DEL PERSONALE La valorizzazione dei meriti La formazione La mobilità Responsabilizzazione e decentramento Gli incentivi in termini di carriera 6.4. L ORGANIZZAZIONE DEL PERSONALE Le diverse categorie del personale Il personale statutario I funzionari Gli altri agenti Il caso degli agenti della ricerca Il problema della scadenza dei contratti degli agenti Il ricorso a personale esterno Il caso degli uffici di assistenza tecnica Osservazioni finali 6.5. LA CARRIERA Le assunzioni I concorsi Qualche correttivo da introdurre Gli elenchi degli idonei I concorsi interni Lo svolgimento della carriera Valutazione e promozioni La nomina degli alti funzionari I progetti della nuova Commissione La cessazione della carriera L insufficienza professionale

2 6.6. LO STATUTO GIURIDICO DEL PERSONALE Diritti e benefici Le immunità Doveri ed obblighi La responsabilità dei funzionari Le difficoltà del sistema La procedura disciplinare e le sue carenze La commissione di disciplina La corrispondenza tra colpe e sanzioni La durata dei procedimenti 6.7. RACCOMANDAZIONI 6.8. ALLEGATI

3 6.1. Introduzione 6. QUESTIONI INERENTI AL PERSONALE Il quadro del presente capitolo Al punto della prima relazione si osserva che "il comitato non ha avuto il tempo di riflettere sulla gestione del personale, né su eventuali modifiche da apportare allo Statuto. Tuttavia, esso ha rilevato che vari commissari lo hanno spontaneamente messo a parte della loro convinzione che non sarà possibile alcun serio miglioramento del funzionamento del servizio senza una riflessione approfondita su tali punti" In questa seconda relazione il comitato ritiene necessario sviluppare questa riflessione al fine di completare la sua analisi e proporre raccomandazioni per il futuro Il presente capitolo della relazione si concentra dunque su quegli aspetti della funzione pubblica europea che presentano, attualmente, all interno della Commissione i problemi più importanti, nella misura in cui rispecchiano per riprendere le parole dello stesso Parlamento 157 i "casi presunti di frode, cattiva gestione e nepotismo (individuazione e trattamento), nonché del trattamento, da parte della Commissione, dei casi di frode, cattiva gestione e nepotismo in cui sia coinvolto il personale". Le sfide della funzione pubblica europea Sul piano generale, i problemi della funzione pubblica europea sono abbastanza simili a quelli che da qualche anno incontrano le amministrazioni pubbliche nazionali In una società globale sempre più caratterizzata da uno spirito di apertura, di dinamismo e di competitività, anche l amministrazione pubblica comunitaria deve far fronte a problemi di modernizzazione e razionalizzazione delle sue strutture nonché giustificare la sua ragione d essere e l esercizio delle sue competenze dando prova dell efficacia e della qualità dei servizi che è tenuta a rendere ai cittadini e ai contribuenti Nel caso dell amministrazione comunitaria, questi problemi sono inaspriti dalle difficoltà legate al carattere multinazionale della funzione pubblica europea, nonché da taluni sviluppi specifici che il processo d integrazione ha sperimentato nel corso degli anni È sufficiente ricordare in questa fase l aumento costante del numero di Stati membri, ma soprattutto la spettacolare moltiplicazione delle competenze dell Unione che ha inciso profondamente sulla natura e la portata delle attività istituzionali. La prospettiva dell adesione di nuovi Stati non potrà che accentuare questa tendenza D altro canto, si può anche citare la maggiore attenzione riservata dall opinione pubblica alla buona amministrazione delle istituzioni europee e alla sua responsabilità, esigendo non solo che sia fornito ai cittadini un servizio di alta qualità, fondato esclusivamente 157 Risoluzione del Parlamento europeo del 23 marzo 1999, paragrafo

4 sul riconoscimento dei meriti individuali, ma che siano altresì rispettati i principi di integrità e di legalità, in un contesto che possa assicurare il massimo livello di trasparenza. La portata generale dei problemi È opportuno precisare subito che i problemi appena citati sono largamente comuni a tutte le istituzioni dell Unione europea. Si rileva inoltre, nella pratica, una specie di particolarismo istituzionale, nel senso che ciascuna istituzione si sforza di individuare soluzioni sviluppando le proprie procedure e prassi, la propria filosofia Permane comunque opportuno, pur tenendo conto delle esigenze più specifiche di ciascuna di esse, definire soluzioni unitarie o almeno coordinate, per tutte le istituzioni, al fine di assicurare la parità di trattamento del personale, ma anche per poter compiere uno sforzo comune onde pervenire a riforme vere e proprie. Le esigenze specifiche della Commissione È vero d altronde che, per quanto riguarda la Commissione europea, la necessità di cambiamenti considerevoli nell organizzazione e nella politica del personale s impone in modo ancora più urgente In effetti, nessun altra istituzione ha subito in modo così diretto ed importante le conseguenze degli sviluppi che hanno segnato l Unione negli ultimi anni. In particolare, nessun altra istituzione si è vista affidare ed ha accettato tutta una serie di compiti nuovi e finalità da perseguire, non solamente più numerose rispetto al passato, ma anche qualitativamente diverse in relazione alle funzioni tradizionali dell istituzione, come le attività di gestione. Non solo la portata, ma la natura stessa dei compiti della Commissione sono profondamente cambiate, al punto che, da organo di riflessione e di controllo qual era, l istituzione è ormai divenuta essenzialmente un organo di gestione Malgrado tali sviluppi, né la struttura nel suo insieme, né i criteri e le modalità di organizzazione, né le pratiche né le procedure sono state adeguate alla nuova situazione. Per farla breve, tutto è cambiato intorno alla Commissione, ma essa sostanzialmente non ha partecipato ai cambiamenti Certo, i problemi citati sono sono analizzati da anni all interno della Commissione e un numero considerevole di indagini e di relazioni è stato redatto da varie istanze interne o addirittura esterne alla Commissione 158. Modernizzazione, decentramento, razionalizzazione ecc. sono divenute parole d ordine che si ritrovano un po ovunque in queste analisi. Purtroppo esse non hanno dato luogo ad una riflessione globale, coerente e accettata, e spesso neppure a misure operative, o almeno ad un loro avvio. 158 Si cita a titolo di esempio la relazione Spierenburg del 1979 o, più recentemente, le relazioni dell Ispezione Generale dei Servizi (IGS) sugli UAT (febbraio 1998) e il decentramento (febbraio 1998), il programma MAP 2000 (30 aprile 1997), la relazione Caston (inizio 1998), la relazione Williamson (6 novembre 1998), i codici di condotta (aprile 1999) o ancora e da ultimo, il documento dell IGS "Disegnare la Commissione di domani DECODE" (7 luglio 1999)

5 Eppure, in questo momento l attuazione delle riforme non costituisce più un opzione per l istituzione. Esse sono divenute una necessità imperativa e urgente, anzi la condizione indispensabile per assicurare l efficacia dell azione della Commissione e salvaguardare il suo ruolo tradizionale di motore della costruzione europea I problemi generali della politica del personale È incontestabile che la politica del personale della Commissione non è stata all altezza dei migliori modelli offerti dalle amministrazioni nazionali e che comporta gravi carenze Nelle pagine seguenti si citeranno brevemente alcune di queste insufficienze, innanzitutto di natura più generale e orizzontale, per poi approfondire in seguito l esame di questioni più specifiche. Il problema della revisione del regime statutario Lo Statuto del personale è stato redatto più di trent anni fa, con l adozione di un testo unico per tutte le categorie del personale comunitario Nonostante gli adeguamenti puntuali dello Statuto e l elaborazione di principi generali da parte della giurisprudenza della Corte di giustizia e del Tribunale di primo grado, nell applicare il sistema ci si è chiaramente allontanati dagli obiettivi iniziali. Ciò non toglie che le linee fondamentali di tale regime (protezione e rafforzamento dell indipendenza del personale, condizioni di lavoro attraenti e competitive, valorizzazione dei meriti, regime specifico delle garanzie individuali) conservino la loro validità Ne risulta che la questione reale che si pone non sia modificare profondamente il sistema statutario attuale, ma applicarne correttamente le regole e i principi. L assenza di un analisi delle esigenze e delle priorità Fra le ragioni di carattere generale che hanno impedito un applicazione corretta dei principi statutari, una posizione di primo piano va riservata al fatto che non è mai stata effettuata un analisi vera e propria delle esigenze e delle priorità dell istituzione In effetti, l attribuzione di nuovi compiti alla Commissione (e la loro accettazione) non è stata preceduta o almeno accompagnata da un censimento rigoroso delle risorse umane, finanziarie ed organizzative esistenti nonché da una valutazione approfondita delle priorità e delle esigenze legate alle funzioni che l istituzione esercitava già o prevedeva di esercitare in futuro. 159 Regolamento 259/68 (GU L 56 del 4 marzo 1968) che definisce lo "Statuto dei funzionari delle Comunità europee" nonché il "Regime applicabile agli altri agenti di tali Comunità" (RAA), adottato il 29 febbraio 1968, dopo l entrata in vigore del Trattato di Bruxelles dell 8 aprile 1965 che istituisce un Consiglio unico e una Commissione unica delle C.E

6 Ora, solo tale operazione può fornire strumenti affidabili e la base per una pianificazione in prospettiva delle riforme strutturali da intraprendere e, al limite, di una domanda di potenziamento adeguato delle sue risorse. Come la Commissione stessa ha rilevato di recente nel suo documento DECODE, citato in precedenza, ciò avrebbe potuto aiutare l istituzione "ad adempiere le proprie funzioni in modo efficiente, in un contesto che resta caratterizzato da una crescita molto limitata delle sue risorse" Per contro, uno "screening" dell organizzazione e del funzionamento di questa istituzione è stato avviato oltretutto per finalità limitate solo a novembre 1997 per concludersi pochissimo tempo fa con il documento citato Ora, questo documento evidenzia chiaramente gravi inadeguatezze nell organizzazione e nelle pratiche dell istituzione, in particolare: servizi inadatti alle competenze attuali, parcellizzazione delle responsabilità, cattiva utilizzazione delle risorse umane o metodi di lavoro obsoleti ed inefficaci. I riflessi per l organizzazione e la riassegnazione del personale Per quanto riguarda specificatamente la politica del personale, la mancanza di una valutazione delle risorse e delle esigenze reali dell istituzione ha esercitato un influenza negativa sia sull organizzazione del personale che sulle condizioni idonee a sviluppare una vera e propria politica di qualità Per quanto riguarda il primo aspetto, mancando detta valutazione, l istituzione non ha potuto avviare le riforme necessarie per conferire efficacia e razionalità al sistema. In particolare, non ha saputo procedere alla riutilizzazione del suo personale in modo da conseguire una allocazione ottimale delle risorse esistenti e potenziare il rendimento e l efficacia di detto personale A tale scopo, la Commissione avrebbe dovuto definire in funzione della priorità delle esigenze e sulla base di un esame critico della struttura dell organigramma e delle eventuali disfunzioni organizzative i compiti di ciascun servizio, il numero e il profilo dei posti necessari per compiere tali compiti, le risorse disponibili e le eccedenze o i deficit che ne risultavano. Scaglionata nel tempo, tale politica avrebbe permesso e permetterebbe di far fronte a un ampliamento delle attività dell istituzione, anche in una situazione di congelamento dell organigramma, e quindi con un organigramma costante Certo, tale operazione non è facile. E, di fatto, i pochi tentativi di riassegnazione si sono scontrati con problemi seri, a cominciare da una certa resistenza delle Direzioni generali a lasciar partire funzionari dai loro servizi (talvolta i migliori) o addirittura con le resistenze di questi ultimi a cambiare posto. Questa resistenza è tanto più comprensibile se, come si vedrà successivamente, spesso lo spostamento non è incoraggiato in modo adeguato Ma l esperienza ha soprattutto dimostrato, come lo conferma la citata relazione DECODE, che "la nozione di determinazione delle priorità e in particolare di priorità negative non fa parte dei meccanismi della Commissione e non è entrata nelle mentalità" (pagina IX)

7 Ne risulta che all interno della Commissione non è mai stato realizzata una vera e propria riassegnazione. In effetti, la Commissione ha deciso solo nel 1997 di riassegnare ogni anno l 1% dei posti in organico (vale a dire circa 150 l anno), mentre la relazione DECODE ritiene che avrebbe potuto raddoppiare questa percentuale Eppure, solo un organizzazione che distribuisce il proprio personale in modo razionale ed efficace può riunire le condizioni preliminari affinché ciascun funzionario possa sentirsi motivato e responsabilizzato nel suo lavoro, in quanto viene incoraggiato a cercare o accettare i compiti che ritiene più adatti alle sue capacità. Gli "equilibri nazionali" Al riguardo, occorre ricordare che notevoli difficoltà della funzione pubblica europea trovano la loro origine nei vincoli imposti dal rispetto di ciò che si definisce gli "equilibri nazionali" È incontestabile che una funzione pubblica europea proveniente da una base geografica più ampia possibile è necessaria per far funzionare il processo decisionale dell Unione europea. E solo con un personale di nazionalità diverse che lavori assieme e su un lungo periodo di tempo che si possono minimizzare i problemi d identità culturale, linguistica e nazionale in genere D altro canto, il bisogno crescente ed imperativo di disporre di un numero sufficiente di agenti con una conoscenza delle varie lingue ed una comprensione della struttura politica e sociale di vari paesi dev essere equilibrato dalla considerazione che le istituzioni europee non sono organizzazioni in cui prevalgono le quote riguardanti nazionalità, cultura o lingua poiché tutti i funzionari e gli altri agenti sono europei Come sottolinea la relazione Herman 160, " l esigenza fondamentale, al riguardo, è che le ristrette considerazioni politiche nazionali e di partito svolgano un ruolo minore di quello attuale nella Commissione del futuro, e non da ultimo nell ambito del processo di nomina, a tutti i livelli. In una certa misura la presenza di questi fattori è inevitabile L equilibrio attuale, tuttavia, appare errato. In particolare, la necessità di trovare un "equilibrio geografico" tra le nazionalità dei detentori delle cariche più elevate in seno alla Commissione sembra compromettere l indipendenza della funzione pubblica europea, mentre invece nel processo di nomina dovrebbero pesare di più l abilità e l esperienza maturata in una data materia. Inoltre, è probabile che tale problema, se non viene affrontato, diventi ancora più grave in futuro a seguito di un importante ampliamento dell Unione europea " In effetti, malgrado il processo d integrazione in corso da quasi 50 anni e di una prassi di lavoro in comune nelle strutture multinazionali, le esigenze in termini di equilibri nazionali, lungi dal ridursi, hanno accentuato il loro peso. Nel tempo, le manifestazioni della loro influenza sono diventate ancora più eclatanti e sono spesso all origine di casi di nepotismo e cattiva amministrazione. 160 Relazione del 26 marzo 1999 della commissione per gli affari istituzionali del Parlamento europeo "sul miglioramento del funzionamento delle istituzioni senza modifica del trattato", paragrafo 25 della parte B motivazione (PE , A4-0158/99. Cfr. altresì il punto della presente relazione

8 Sul piano formale, il peso degli equilibri nazionali nella scelta o nella progressione della carriera dei funzionari appare in contraddizione con il principio che vieta qualsiasi discriminazione fondata sulla nazionalità, vale a dire con un principio generale e fondamentale del diritto comunitario (art. 12, ex art. 6 del trattato CE). Si può derogare a tale principio il nome delle specificità nazionali e dell esigenza di assicurare la presenza di tutte le culture degli Stati membri. Ma si tratta sempre di una deroga che deve poggiare su una base giuridica ed essere, secondo la giurisprudenza costante della Corte di giustizia, eccezionale e soggetta ai test della necessità e della proporzionalità Tale conclusione è peraltro confermata dallo stesso Statuto del personale, dato che l esigenza di mantenere un certo equilibrio geografico è accompagnata da forti riserve Di conseguenza, il suo art. 7 stabilisce che "l autorità che ha il potere di nomina assegna ciascun funzionario mediante nomina o trasferimento, nel solo interesse del servizio e prescindendo da considerazioni di cittadinanza, ad un impiego corrispondente al suo grado, nella sua categoria o quadro" A sua volta, l art. 27 dello Statuto stabilisce che "le assunzioni debbono assicurare all istituzione la collaborazione di funzionari dotati delle più alte qualità di competenza, rendimento ed integrità, assunti secondo una base geografica quanto più ampia possibile tra i cittadini degli Stati membri Nessun impiego dev essere riservato ai cittadini di un determinato Stato membro" Dal canto suo, la giurisprudenza comunitaria ha confermato in modo ancora più netto le conclusioni summenzionate. Nella sentenza Lassalle la Corte di Giustizia ha affermato che "l interesse del servizio e il rispetto della vocazione alla carriera sarebbero compromessi se l amministrazione, al fine di assicurare l equilibrio geografico, potesse riservare un posto ad una determinata nazionalità, senza che ciò sia giustificato da ragioni legate al funzionamento dei suoi servizi Per contro, non è incompatibile con tali esigenze che l amministrazione, qualora i titoli dei vari candidati siano considerevolmente equivalenti, faccia giocare alla nazionalità il ruolo di criterio preferenziale quando ciò è necessario per mantenere o ristabilire l equilibrio geografico in seno al suo personale" 161. E nella sentenza Marenco essa ha precisato che "l amministrazione comunitaria, benché debba adoperarsi per ovviare, all atto dell assunzione di nuovi dipendenti, allo squilibrio geografico eventualmente esistente nella composizione del personale, è tenuta in primo luogo a salvaguardare l interesse del servizio e a tenere nel debito conto i meriti personali dei candidati" È ormai quindi tempo di ritornare allo spirito della costruzione europea e perlomeno di cercare di ridurre il peso degli equilibri nazionali. 161 Sentenza del 4 marzo 1964, causa 15/63, Lassalle/Parlamento, Racc. p Sentenza del 29 ottobre 1965, cause congiunte 81-88/74, Marenco/Commissione, Racc. p Vedasi altresì la sentenza del 29 settembre 1966 della causa 105/75, Giuffrida/Consiglio, Racc. p. 1402, paragrafo 6, la quale ricorda che "l art. 29 dello Statuto determina i procedimenti di assunzione necessari perché i posti vacanti vengano coperti mediante dipendenti prescelti in base a criteri obiettivi di selezione ed unicamente nell interesse del servizio". Cfr. altresì la sentenza del 30 giugno 1983, causa 85/82, Schloh/Consiglio, Racc. p

9 A tale scopo si potrebbe immaginare qualche rimedio concreto e realistico. Ad esempio, e in termini molto generali, si potrebbe incoraggiare una formazione professionale mirante a rafforzare il carattere "europeo" della funzione pubblica nelle istituzioni e quindi a ridurre il peso delle origini nazionali (cfr. la rubrica formazione ) Più specificatamente, e sulla stessa linea già annunciata dal Presidente designato della Commissione, si dovrebbe incoraggiare una vera e propria "multinazionalizzazione" dei gabinetti, nonché un ritorno di questi ultimi al loro ruolo originario (cfr. al riguardo la parte della presente relazione) Si può anche pensare a una revisione del numero delle Direzioni generali e della ripartizione dei compiti fra di esse, in funzione delle esigenze reali dell istituzione e non degli equilibri nazionali Si può anche riflettere su uno sviluppo della flessibilità nel sistema attuale delle "quote nazionali", il che consentirebbe alle competenze e alle esperienze professionali di svolgere un ruolo più determinante nel contesto della procedura di nomina (al riguardo vedasi ancora infra, la rubrica la nomina degli alti funzionari ). In ogni caso, questo criterio dovrebbe essere seguito per la carica in un certo senso "atipica" del Segretario Generale della Commissione Sarebbe inoltre utile una rotazione più frequente del personale, a partire dai direttori generali e fino ai capi unità, in particolare nei servizi ordinatori, al fine di evitare ogni sorta di nazionalizzazione" dei posti. Il rischio della disaffezione Non si può nascondere che i problemi legati alla politica attuale del personale hanno suscitato un certo disincanto, se non un malcontento, fra il personale stesso. La lentezza delle riforme sempre più necessarie ed urgenti, le ripercussioni di taluni scandali e i loro effetti negativi per l immagine e la reputazione della funzione pubblica europea nell opinione pubblica hanno alimentato, in seno al personale, un senso di insoddisfazione, se non addirittura di frustrazione. Si tratta evidentemente di un problema grave, in quanto ogni riforma destinata a migliorare e a rafforzare la Commissione dipende principalmente dall impegno convinto di tutto il personale Eppure, il personale (nella sua quasi totalità) non chiede che di poter lavorare in un istituzione nella quale il dialogo sociale sia efficace e produttivo e la qualità del lavoro e la dedizione siano riconosciute e apprezzate apertamente. Al riguardo, consultazioni più ampie e frequenti del personale non potrebbero che contribuire a comprendere meglio la natura dei problemi e a definirne le soluzioni È compito delle istanze responsabili far fronte a queste esigenze in modo efficace e rapido

10 Il ruolo dei sindacati È evidente che relazioni sociali e sindacali corrette sono essenziali. Certo, l amministrazione deve riconoscere il ruolo dei sindacati, ma questi ultimi devono, dal canto loro, evitare la tentazione di costituire una specie di gerarchia alternativa destinata a sconfinare nelle competenze degli organi formalmente responsabili A tale proposito, il comitato tiene a sottolineare che i sindacati esercitano una responsabilità essenziale per il successo del processo di cambiamento e modernizzazione della funzione pubblica europea. Per il suo rinnovamento, essa ha bisogno che siano rigorosamente promossi tutti i valori che condizionano la sua qualità e la sua efficacia. Tali valori devono essere accettati, non solo nei loro principi, ma in ciascuna delle loro conseguenze pratiche. Per i sindacati europei, incoraggiare questa tendenza è una condizione per la propria riuscita Gli obiettivi e gli strumenti della politica del personale Una politica del personale efficace e previdente implica che si compiano tutti gli sforzi per assumere, formare e mantenere in servizio un corpo di funzionari della massima qualità In effetti, lo Statuto del personale delle istituzioni comunitarie si preoccupa di stabilire le condizioni necessarie per perseguire tali obiettivi. Tuttavia, le disposizioni statutarie di per sé non bastano, ma devono essere seguite da pratiche coerenti, appropriate e idonee a individuare gli sviluppi recenti. La valorizzazione dei meriti La creazione di un sistema di valorizzazione dei meriti rappresenta uno degli strumenti fondamentali di un effettiva politica del personale. Nella funzione pubblica europea non è previsto alcun sistema di incentivi finanziari e ciò corrisponde a un opzione di opportunità assolutamente comprensibile. Tuttavia tale situazione impone che siano previste altre modalità di motivazione, che saranno esaminate qui di seguito La valorizzazione dei meriti non deve essere una semplice parola d ordine destinata a restare senza conseguenze. Si tratta invece di un principio che deve comprendere tutti gli aspetti della politica del personale. Con una politica dei meriti è possibile migliorare la qualità dell intera organizzazione; attuata a tutti i livelli gerarchici essa innescherà un effetto di emulazione, che a sua volta stimola la motivazione e migliora il rendimento. Inoltre, una cultura della qualità rafforza il sentimento di partecipazione e di lealtà nei confronti dell Istituzione e può contribuire ad attenuare le specificità nazionali e rafforzare quindi la fiducia complessiva dei cittadini nell Unione Una politica di valorizzazione dei meriti implica meccanismi di assunzione tali da assicurare standard elevati di efficacia e di rigore, nonché sforzi per migliorare le capacità personali e professionali, un sistema di valutazione corretto e selettivo nelle promozioni e un sistema efficace e credibile per punire gli errori

11 La formazione L interesse dell amministrazione è quello di poter contare su un personale motivato e qualificato, quello del funzionario è di migliorare la propria formazione e le proprie capacità professionali e grazie ad esse migliorare la qualità del suo lavoro e le possibilità di avanzamento nella carriera. Per conseguire detti obiettivi un ruolo essenziale spetta alla formazione e alla mobilità, ovvero a due elementi strettamente legati tra loro da diversi punti di vista La politica di formazione e riqualificazione professionale va dunque concepita come un processo che inizia dal periodo di prova ed evolve in modo costante e obbligatorio nel corso dell intera carriera del funzionario. In tale ottica la Commissione deve impegnarsi nelle azioni di formazione, anche oltre le attuali disposizioni dello statuto Già nel periodo di prova 164 la formazione dei nuovi funzionari deve essere adattata alle funzioni future e mettere in particolare evidenza la necessità di lavorare in un ambiente multinazionale e sviluppare uno spirito e una cultura veramente europei Successivamente ogni sforzo dovrebbe essere attuato per sviluppare le capacità del funzionario e le sue possibilità di adattamento. Per tutti i funzionari andrebbe prevista la possibilità di operare per brevi periodi in servizi diversi da quello in cui svolgono le loro attività o addirittura all esterno dell Istituzione Sarebbe necessario prevedere anche un programma permanente di seminari mirati per corrispondere alle esigenze delle diverse categorie del personale. In detto contesto si potrebbe perfino prevedere di creare una scuola dell Unione (o comunque un centro di formazione) oppure di istituire, sempre sotto l egida dell Unione, una rete di scuole esterne per la formazione dei funzionari di tutte le Istituzioni Per tutti i funzionari la partecipazione ai corsi di formazione dovrebbe costituire un fattore da considerare nei rapporti informativi e in vista delle promozioni 165. In altri termini, la formazione dovrebbe favorire l evoluzione della carriera nel senso che essa preparerebbe i funzionari alle promozioni o almeno a responsabilità maggiori. Inoltre una formazione più specifica andrebbe prevista per l esercizio di talune funzioni. La considerazione vale in particolare per le funzioni concernenti la gestione delle risorse umane e finanziarie, infatti il management o la gestione di personale rappresentano un elemento essenziale della strategia di modernizzazione amministrativa 166. Inoltre tale attitudine dovrebbe essere fomentata all inizio della carriera e non al momento dell assegnazione di mansioni direttive e andrebbe valutata specificatamente nei rapporti informativi. Si potrebbe concepire che tutte le persone destinate a 163 L articolo 24, terzo comma dello statuto prevede infatti che le Comunità «facilitano il perfezionamento professionale del funzionario, compatibilmente con le esigenze del buon funzionamento dei servizi e conformemente ai loro interessi». 164 Si ricorda che l articolo 34 dello statuto prevede che «I funzionari, ad eccezione di quelli dei gradi A1 e A2, devono compiere un periodo di prova prima prima di essere nominati in ruolo. Il periodo di prova è di 9 mesi per i funzionari della categoria A, del quadro linguistico e della categoria B; è di 6 mesi per gli altri funzionari». 165 A norma dell articolo 24, quarto comma dello statuto «Di tale perfezionamento si tiene conto anche ai fini dello svolgimento della carriera». 166 A quanto pare la Commissione si accinge a orientare i suoi programmi in questo senso

12 valutare i propri subordinati (per esempio compilatori e membri delle commissioni giudicatrici) sia fornita una formazione specifica Attualmente la Commissione sta sviluppando alcuni programmi di formazione, tuttavia i suoi sforzi sono concentrati, per quasi la metà degli stanziamenti per la formazione 167, sui corsi di lingue (i quali dovrebbero invece essere limitati ai casi di effettivo interesse per il servizio e, in detto contesto, organizzati in modo più efficace e funzionale). In contropartita gli stanziamenti per la formazione non linguistica hanno registrato un calo notevole nel 1996 e Tale tendenza è stata invertita con un aumento degli stanziamenti nel 1998 e nel 1999 se ne prevede un altro, che tiene in considerazione la prima fase del programma di formazione per il management e, più in generale, il potenziamento degli strumenti di formazione previsti nell ambito del programma MAP Anche se si considerano questi ultimi aumenti, gli stanziamenti destinati alle attività di formazione appaiono assolutamente insufficienti poiché rispetto al monte salariale globale sono pari soltanto allo 0,57% degli stanziamenti mentre la media nelle amministrazioni nazionali sembra collocarsi nell ordine del 2% e quella nel settore privato di solito è molto più elevata, soprattutto in un periodo di ristrutturazione (quale dovrebbe essere il caso della Commissione ora) Ovviamente ogni sforzo andrebbe proiettato nel senso di istituire eventualmente in cooperazione con le altre Istituzioni un sistema di valutazione che consenta di analizzare l efficacia delle azioni di formazione. La mobilità I problemi della mobilità sono strettamente legati a quelli della formazione del personale dato che la fattibilità dell una è proporzionata alla funzionalità con cui l altra viene organizzata. Al pari della formazione, la mobilità favorisce sia i funzionari, sia l Istituzione, in quanto quest ultima ha l interesse primario di favorire la flessibilità e la capacità di adattamento del funzionario nello svolgimento delle diverse tipologie di mansioni Di fatto per il personale il cambiamento periodico delle mansioni e dei compiti rappresenta una garanzia per salvaguardare la polivalenza, la motivazione e la produttività del personale. Come evidenziato nella comunicazione al personale del 26 settembre 1997 del sig. Priestley, Segretario generale del Parlamento europeo, la stabilità connessa al mantenimento degli stessi funzionari negli stessi posti è positiva a breve e medio termine perché facilita l acquisizione di competenze, però è pregiudizievole a lungo termine perché può tradursi in stasi. La mobilità deve pertanto diventare un obiettivo del funzionario ed essere incoraggiata dall Istituzione prima che si prefiguri la sclerosi Lo statuto del personale prevede con diverse disposizioni la possibilità e perfino gli strumenti per assicurare la mobilità (trasferimento interistituzionale, trasferimento interno, comando, ecc.). In pratica tuttavia detta mobilità non viene attuata in modo adeguato. Da un lato non viene abbastanza incoraggiata dall Istituzione, dall altro non rientra nelle ambizioni di 167 Cfr. allegato 1. La politica di formazione è prevista da due linee di bilancio: A4030 per la formazione linguistica e A7060 per la formazione professionale (non informatica). Cfr. all allegato 2 i principali settori dei programmi di formazione non linguistica

13 molti funzionari, i quali hanno spesso la tendenza a restare nel servizio di origine o almeno in servizi analoghi che non impongano di rimettere in questione le conoscenze e i metodi di lavoro. Ne consegue che nel corso della loro carriera molti funzionari non acquisiscono mai esperienze diversificate La mobilità dovrebbe invece essere incoraggiata senza eccezioni e dopo un certo periodo dovrebbe essere obbligatoriao cambiare funzioni. Potrebbe essere auspicabile fissare periodi massimi di servizio per tutti i gradi e per le funzioni. In ogni caso la polivalenza del funzionario va riconosciuta in quanto elemento considerato al momento delle promozioni. Per i funzionari di categoria A la mobilità dovrebbe costituire in particolare una conditio sine qua non per accedere a compiti di direzione o di gestione del personale. Responsabilizzazionee e decentramento La responsabilizzazione rappresenta a sua volta un importante elemento della politica del personale e, da un punto di vista più generale, dell organizzazione della funzione pubblica europea. Responsabilizzare significa rafforzare nel personale la consapevolezza professionale, l attaccamento all Istituzione e il sentimento di partecipazione alla vita e ai problemi della propria amministrazione. Ciò comporta un maggiore coinvolgimento del personale nel lavoro. Tuttavia responsabilizzare significa anche rendere il funzionario responsabile, in termini chiari e diretti, delle sue attività e dell espletamento dei compiti affidatigli Per quanto riguarda la Commissione però apparentemente non sono riunite le condizioni per una responsabilizzazione effettiva. Come il comitato ha rilevato nella sua prima relazione (punto ), negli studi effettuati dal comitato si constata troppo spesso che il senso della responsabilità è diluito nella scala gerarchica La responsabilizzazione esige in primo luogo che i compiti di ciascuno siano definiti chiaramente; ciò comporta che siano eliminate le ambiguità ancora sussistenti in materia a tutti i livelli dell Istituzione (cfr. in merito il capitolo 7 della presente relazione). La responsabilizzazione esige pure che l impegno del funzionario nell espletamento dei suoi compiti e i risultati ottenuti siano riconosciuti e ricompensati. Ciò implica quindi che il lavoro di ciascuno sia «visibile», ovvero identificabile per il suo superiore in termini di merito da attribuire e non confuso nell anonimato di un gruppo in cui nessuno sa (o è in grado di sapere) il lavoro svolto da ognuno In altri termini, occorre che i gradini della scala gerarchica possano essere identificati nella loro singolarità e funzione specifica. Tale aspetto risulta ancora più necessario poiché quanto più sono estesi e rilevanti i compiti affidati al funzionario, tanto più sono onerose le responsabilità che gli spettano Nel contesto della responsabilizzazione un ruolo importante spetta al decentramento (meglio sarebbe il termine deconcentrazione ). Come rileva il progetto di terzo codice di condotta della Commissione per i funzionari, il decentramento e l attribuzione di poteri più estesi ai funzionari stimola questi ultimi a essere più responsabili nei due significati del termine: assumere una responsabilità personale maggiore «per» i compiti loro affidati, impegnare di più il proprio coinvolgimento personale «nei confronti» dell Istituzione e quindi,

14 tutto sommato, nei confronti dei cittadini. In una simile ottica non è auspicabile creare o conservare impieghi ai quali non corrispondano responsabilità effettive (e un carico di lavoro adeguato). In detto contesto risulta opportuno ricordare in particolare la situazione dei direttori generali aggiunti e dei consiglieri, la quale suscita a giusto titolo numerose critiche. Di fatto la distinzione tra i funzionari di grado A/1 non solo sembra giustificata più da ragioni attinenti agli equilibri nazionali che da esigenze reali, ma essa non è sempre collegata all attribuzione di funzioni effettive Da qualche anno all interno della Commissione sono state avviate iniziative verso un maggiore decentramento, anche se basate su prassi molto differenti tra le varie direzioni generali. Per essere coronato da successo il decentramento deve essere attuato in modo ordinato come prevede in modo preciso la nuova Commissione al fine di garantire la coerenza e l efficacia dell azione della Commissione e la qualità delle sue iniziative 168. Va anche assicurata un effettiva autorità di direzione. Come osserva la comunicazione del sig. Priestley in precedenza citata Una gestione di buona qualità non è incompatibile con il servizio pubblico; al contrario, costituisce la chiave del suo successo. Sono di importanza fondamentale una sana prassi amministrativa, ma anche, e le due espressioni non sono sinonimi, una gestione efficiente. Al personale direttivo deve essere attribuita una responsabilità concreta, attraverso la decentralizzazione, ed essi devono costituire un esempio per il resto dell'organico in termini di impegno, competenza, puntualità, scrupolosità, rispetto delle disposizioni, ecc. In generale, tutto il personale deve essere consapevole del fatto che, oltre a diritti, ha anche obblighi nei confronti dell'istituzione La responsabilità del personale con funzioni direttive si estende pertanto anche all esecuzione dei compiti che ha affidato ai subordinati e che è tenuto a dirigere e controllare, ciò esige che siano siano fissati obiettivi chiari, realisti e aggiornati periodicamente e che sia assicurato un controllo efficace e regolare, con un sistema di accompagnamento per verificare i risultati. Gli incentivi in termini di carriera Va deplorata l assenza all interno della Commissione di una effettiva politica di carriera, ma gli incentivi di carriera sono essenziali per una politica mirante a assicurare la motivazione, l efficacia e la qualità del personale Dal punto di vista dell organizzazione della carriera va segnalato innanzi tutto che la sua articolazione è molto rigida, nel senso che lo statuto è caratterizzato da una divisione del personale in quattro categorie distinte (A-B-C-D) e relativamente insormontabili (attualmente l unica possibilità per passare da una categoria all altra è costituita da un concorso interno), ma anche e soprattutto nel senso che in pratica l avanzamento all interno dei gradi avviene più con automatismi legati all anzianità che tramite una valutazione effettiva dei meriti Inoltre si tratta di carriere relativamente brevi all interno di ogni categoria. Se si esclude la percentuale molto limitata di funzionari che arrivano al vertice della carriera (A/1 e A/2), si osserva che detta carriera si svolge di solito tra 5 o 6 gradi (da A/8-A/7 a A/4-A/3), ciò significa che per la grande maggioranza del personale essa si sviluppa per un periodo di Cfr. il documento diffuso dalla nuova Commissione il 12 luglio 1999 dal titolo «Funzionamento della Commissione», allegato 3: Il rafforzamento del coordinamento interno

15 anni. Pertanto in media un funzionario arriva alla fine della carriera all età di circa anni, con la prospettiva di restarvi per più di una dozzina di anni. La carriera è ancora più breve per il personale dei gradi B e C, poiché si articola in soli 5 gradi Una simile situazione non può che comportare seri rischi di stasi e di sclerosi. Da un lato gli incentivi di carriera miranti a stimolare l impegno e le ambizioni del personale appaiono molto limitati. Dall altro lato non esiste alcun meccanismo efficace per incoraggiare una ridistribuzione dei funzionari o la cessazione dal servizio di quelli che, non avendo più ulteriori prospettive di carriera, sono meno motivati. Si potrebbe sostenere addirittura che il regime attuale incoraggia i funzionari a restare in servizio viste le disposizioni vigenti come le maggiorazioni dei diritti pensionistici per ogni anno di servizio tra i 60 e i 65 anni Si dovrebbero pertanto prevedere soluzioni per porre rimedio ai rischi di sclerosi del sistema connessi a tale situazione A questa problematica (nonché a motivi di bilancio) si può collegare l introduzione nel 1988 del sistema denominato di inquadramento (middle management), ovvero la separazione tra grado e funzione per i compiti di direzione. In altre parole, a ogni grado non corrispondono necessariamente le stesse funzioni, le quali invece possono essere esercitate da gradi diversi, cosicché i compiti direttivi sono affidati a una gamma più ampia di gradi (A5/4/3). Si profila così il vantaggio di non bloccare determinati funzionari nel loro avanzamento nel grado, pur consentendo ad altri funzionari di grado inferiore di esercitare funzioni per le quali sono già chiaramente competenti o preparati Una simile prassi, che tende a fomentare la motivazione dei funzionari di grado meno elevato, potrebbe essere sviluppata su larga scala, eliminando nel contempo taluni problemi sollevati, come si vedrà, dalle modalità di promozione seguite in materia (cfr. infra, nella sezione valutazione e promozione) Si potrebbero prendere in considerazione anche vere e proprie misure di cessazione volontaria dal servizio, come in occasione dell adesione di nuovi Stati membri. Una simile soluzione potrebbe essere prevista soprattutto in funzione delle riforme strutturali annunciate dalla nuova Commissione. Il regime di cessazione volontaria dal servizio dovrebbe essere istituito per un periodo di 3-5 anni onde consentire all Istituzione di attuare una strategia di ampia portata L organizzazione del personale Le diverse categorie del personale Il personale della Commissione può essere classificato secondo diverse categorie: statutario e non statutario, interno ed esterno (intra muros o extra muros), permanente o temporaneo, contrattuale o non contrattuale, di diritto privato o di diritto pubblico, ecc A fini esclusivamente di utilità, nel presente capitolo si useranno due concetti distinti, ma che comprendono una parte del personale con caratteristiche comuni (ausiliari e agenti locali). Pertanto si opererà una distinzione tra:

16 - personale statutario, che comprende i funzionari e gli altri agenti (agenti temporanei, ausiliari, locali e consiglieri speciali) e - personale esterno, che comprende il resto del personale contrattuale (provvisorio, fornitori di servizi, esperti nazionali distaccati, ecc.), ma anche, per taluni aspetti, gli ausiliari e gli agenti locali in questione 169. Il personale statutario Il personale statutario forma l oggetto di un regime definito nello statuto e nel RAA: il primo riguarda i funzionari, il secondo gli altri agenti Il bilancio (1999) di funzionamento della Commissione prevede impieghi permanenti (posti di funzionario) e 690 impieghi temporanei 170. Gli uni e gli altri rappresentano insieme quasi il 60% del totale degli impieghi iscritti a bilancio dalle Istituzioni comunitarie. I funzionari I funzionari sono integrati a pieno titolo nella funzione pubblica europea, occupano impieghi permanenti in una delle categorie (A, B, C, D) e in uno dei gradi previsti dallo statuto In linea di principio ai funzionari è riservata l esecuzione dei compiti di natura pubblica, collegati alle funzioni dell Istituzione e derivanti dalle competenze ad essa attribuite dai trattati o dagli atti adottati in applicazione dei trattati 171. Gli altri agenti Oltre ai funzionari, che hanno un rapporto di lavoro permanente, fin dall inizio è sorta l esigenza di ricorrere a personale temporaneo per soddisfare con una certa flessibilità le necessità contingenti e materiali dell Istituzione che i funzionari non erano in grado di coprire in modo immediato e adeguato Detto personale rappresenta precisamente la categoria altri agenti per i quali un atto specifico (RAA) è stato adottato contestualmente allo statuto dei funzionari onde istituire un regime di tipo generale. 169 Va citata la sentenza del 6 dicembre 1989, acusa 249/87, Mulfinger e.a./commissione, Racc. pag. 4127, nel senso che «Lo statuto dei funzionari e il regime applicabile agli altri agenti non costituiscono una disciplina esauriente che vieti di assumere persone al di fuori dell ambito regolamentare così stabilito. Al contrario, la capacità riconosciuta alla Comunità di instaurare rapporti contrattuali assoggettati al diritto di uno Stato membro abbraccia anche la stipulazione di contratti di lavoro o di prestazione di servizi». 170 Cfr. le tabelle di cui agli allegati 3 e La Corte di giustizia considera infatti che l esercizio di compiti nella funzione pubblica dell istituzione possa essere affidata a tale personale esterno solo in circostanze eccezionali, mentre per gli «altri agenti» è del tutto normale (cfr. sentenza del , cause riunite 341/85 e sgg., Van der Stijl e altri, Racc. pag. 557). Secondo la Corte di giustizia «si deve rilevare che, nel caso di posti che implicano l esercizio di un potere di decisione, esse devono conformarsi ad uno dei regimi giuridici che sono limitativamente contemplati dallo statuto o dal regime applicabile agli altri agenti» (paragrafo 11)

17 Viste le esigenze molteplici di cui detti agenti devono farsi carico, è stato necessario istituire una distinzione tra loro. Il RAA prevede infatti diverse categorie di agenti: temporanei, ausiliari, locali e consiglieri speciali. Le prime due categorie sono suddivise a loro volta in diverse sottocategorie Gli agenti temporanei rappresentano la principale categoria altri agenti. Questa categoria comprende: l agente assunto per occupare un impiego previsto nella tabella degli organici e al quale le autorità di bilancio hanno attribuito un carattere temporaneo, l agente assunto per occupare, a titolo temporaneo, un impiego permanente nella tabella degli organici, l agente assunto per esercitare determinate funzioni presso una persona che assolva un mandato dei trattati o presso un presidente eletto di un istituzione o un organo o un gruppo politico del Parlamento europeo e infine l agente assunto per occupare, a titolo temporaneo, un posto permanente nel settore della ricerca e degli investimenti (articolo 2 RAA). La prima di queste quattro sottocategorie è la più frequente in termini di stanziamenti di funzionamento In funzione della natura del rapporto di lavoro che li riguarda, detti altri agenti sono assunti con contratto 173. Tuttavia la prima sottocategoria di agenti temporanei (impiego a carattere temporaneo) deve passare al vaglio di un comitato di selezione. Nello stesso modo gli ausiliari delle categorie C e D devono sostenere un test attitudinale. Il resto del personale rientrante tra gli altri agenti non è sottoposto ad alcuna selezione previa di questo tipo Attualmente, malgrado l esistenza di un regime specifico (RAA), l unica differenza sostanziale tra gli agenti temporanei e i funzionari è data dal fattore temporale Inoltre risulta opportuno osservare che agli agenti temporanei è stato riconosciuto il diritto di partecipare ai concorsi interni dell Istituzione in questione al fine di acquisire la condizione di funzionario 174. Il caso degli agenti della ricerca Nella categoria altri agenti della Commissione merita una particolare considerazione il personale cosiddetto della ricerca. Esso rientra nell ultima rubrica della categoria degli agenti temporanei sopra citata Detto personale è retribuito dal bilancio della ricerca. La tabella degli organici per la ricerca e le spese amministrative sono iscritte nella sezione B del bilancio. L autorità legislativa stabilisce per ogni programma specifico un massimale e le spese annuali sono fissate e sottoposte al controllo dell autorità di bilancio. Dall allegato 3 risulta che la ricerca e lo sviluppo tecnologico prevedono per il impieghi permanenti e 74 impieghi 172 Cfr. allegato 5 con le statistiche globali concernenti il personale effettivamente in servizio per categoria e legame statutario o contrattuale al Articoli 1 e 6 del RAA. 174 Setnenza dell 8 novembre 1990, causa T-56/89, Bataille/Parlement, Racc. II Articolo 2, lettera d) del RAA: «L agente assunto per occupare, a titolo temporaneo, un impiego permanente retribuito in base agli stanziamenti per la ricerca e gli investimenti e compreso nella tabella degli organici allegata alla sezione del bilancio relativa all istituzione interessata»

18 temporanei. A sua volta l organico è suddiviso tra impieghi per il Centro comune di ricerca e impieghi per le azioni indirette Tra gli agenti per la ricerca, assunti su base contrattuale, va operata la distinzione tra i collaboratori provvisori e gli agenti ausiliari, gli esperti nazionali distaccati e gli ospiti scientifici, gli agenti temporanei con contratto triennale non rinnovabile e gli agenti temporanei con contratto quinquennale rinnovabile Dal punto di vista del regime previsto, detto personale rappresenta una specie di enclave all interno del sistema generale degli agenti della Commissione, con norme e procedure del tutto specifiche, anche se progressivamente orientate verso l armonizzazione con il sistema generale In realtà negli ultimi tempi sono state introdotte rilevanti innovazioni per affrontare i problemi rivelati dalla prassi, in particolare in merito a una certa mancanza di trasparenza nell assunzione e all abuso di temporaneità nelle funzioni. Dette innovazioni mirano a introdurre un parallelismo con la politica del personale che rientra nel bilancio di funzionamento, pur preservando la specificità del personale di ricerca, soprattutto nel settore delle azioni dirette In particolare, per l assunzione di agenti con contratto quinquennale attualmente effettuata con procedure di selezione molto flessibili e rapide nel 1999 è stato introdotto un nuovo sistema per rendere le procedure più trasparenti e più vicine a quelle seguite per l assunzione dei funzionari In materia di temporaneità eccessiva, sulla base delle esigenza di assicurare una maggiore continuità del personale della ricerca, la nuova politica adottata nel 1996 prevede il riequilibrio tra personale permanente e personale temporaneo Il comitato raccomanda che i cambiamenti in questione siano realizzati in modo rapido ed efficace e soprattutto che la trasparenza del sistema sia garantita in modo adeguato. Il problema della scadenza dei contratti degli agenti In merito al problema della scadenza dei contratti degli agenti temporanei risulta opportuno ricordare in primo luogo che l articolo 8 del RAA prevede: Il contratto di un agente temporaneo di cui all articolo 2, lettera a) 177 può essere concluso per una durata determinata o indeterminata mentre Il contratto di un agente di cui all articolo 2, lettera b), non può avere durata superiore ai due anni e può essere rinnovato solo una volta per un anno al massimo. Al termine di questo periodo viene posto obbligatoriamente fine alle funzioni dell agente nella sua qualità di agente temporaneo In realtà l assimilazione tra gli altri agenti e in particolare gli agenti temporanei e i funzionari, nonché la tendenza della Commissione a ricorrere a personale con contratto di breve durata hanno fatto emergere seri problemi. I servizi che se ne avvalgono tentano infatti 176 Cfr. le statistiche di bilancio corrispondenti, allegato La prima delle categorie citate. 178 Cfr. la sentenza dell , causa 17/78, Deshormes/Commissione, Racc. pag

19 di ottenere deroghe alle regole che disciplinano la durata dei contratti per mantenere il più a lungo possibile sul posto il personale contrattato. In altre parole, essi hanno manifestato un interesse maggiore alla conservazione del numero di collaboratori ritenuti indispensabili per il servizio rispetto all esigenza di rispettare i termini di scadenza dei contratti. Ne è risultata la prassi di rinnovare diverse volte i contratti per detti agenti, originariamente di durata determinata, oppure di non rescindere i contratti di durata indeterminata. Pertanto si è diffusa la convinzione che il carattere temporaneo fosse una semplice formalità Serie difficoltà sono emerse dopo la decisione della Commissione nel 1996 di ripristinare il rispetto del carattere temporaneo dei contratti di agente. Con la scadenza del periodo transitorio previsto allo scopo, l attuazione della decisione ha comportato infatti la partenza di un numero significativo di agenti temporanei e ha sollevato problemi in seno alle direzioni generali che si avvalevano di detti agenti Di conseguenza risulta chiaro che per gli agenti temporanei il principio può essere soltanto quello della durata prestabilita dei contratti. Una delle soluzioni per eliminare gli inconvenienti indicati potrebbe essere la nomina di agenti temporanei per impieghi permanenti (lettera b) dell articolo 2 RAA) invece di nominarli per impieghi a carattere temporaneo (lettera a) dell articolo 2 RAA) previsti nella tabella degli organici allegata alla sezione del bilancio pertinente dell Istituzione. Ne risulterebbe un obbligo di cessare il servizio al momento previsto dalle disposizioni pertinenti e le pressioni degli interessati non avrebbero alcuna giustificazione Nello stesso tempo sarebbe opportuno ridurre progressivamente la tabella degli organici relativa agli impieghi temporanei e ripristinare la prassi di attribuire i contratti per detti impieghi caso per caso, sulla base della specificità tecnica dei compiti e della durata per assolverli La prassi del passato è all origine di molte difficoltà, infatti ha portato prima a rinnovi ingiustificati dei contratti e poi alla loro rescissione in condizioni tali che come risultato molte persone interessate hanno avviato un azione legale in giustizia. Dato che sono in corso processi in materia, il comitato considera inopportuno esprimersi sulla questione. Il ricorso a personale esterno Oltre ad avvalersi del personale statutario di cui dispone, la Commissione ha sviluppato la prassi consistente nel far ricorso all'assistenza di personale esterno per compiti il cui svolgimento richiede competenze che si presume non siano disponibili all'interno dell'istituzione. Questa prassi, espressione dei poteri discrezionali riconosciuti alla Commissione per l'organizzazione del suo funzionamento interno, si colloca nell'ottica di una gestione flessibile delle risorse umane Pur riconoscendone la legittimità, la Corte di giustizia ha nel contempo definito i limiti di tale prassi, escludendo che essa possa essere applicata, tranne in casi urgenti e del tutto eccezionali, per l'esercizio di funzioni proprie del pubblico impiego 179. Il ricorso a personale esterno è quindi ammesso solo per lo svolgimento di compiti puntuali ovvero che richiedano una specializzazione, secondari rispetto a quelli della funzione pubblica e non permanenti: 179 Cfr. sentenza Van der Stijl, citata sopra

20 compiti amministrativi, di assistenza tecnica, di prestazione di servizi materiali o intellettuali, ecc In pratica ciò si è tradotto in una vasta gamma di categorie di personale esterno con regimi molto diversi per quanto attiene alla base giuridica (regolamentazione specifica, contratti di diritto privato, ecc.), alle condizioni e persino al luogo di lavoro (contratto di lavoro o di servizio, attività intramuraria e non), ecc. Fra questo personale si può citare, oltre agli ausiliari e agli agenti locali già menzionati, i consulenti, gli incaricati di studi, gli esperti nazionali distaccati, gli esperti in visita, gli interpreti free-lance, gli interinali (che hanno un vincolo contrattuale con un'agenzia di collocamento per impieghi a tempo determinato che beneficia di un contratto quadro con l'istituzione), il personale delle società di prestazione di servizi, gli addetti all'accoglienza, i medici, gli assistenti sociali, gli insegnanti di lingue, ecc Con il passare del tempo il ricorso all'assistenza esterna si è sviluppato in maniera eccessiva e disordinata e ciò soprattutto dopo che, a partire dagli anni '80, sono stati conferiti all'istituzione nuovi compiti. D'altro canto l'autorità di bilancio ha imposto alla Commissione l'obbligo di rispettare una specie di crescita zero per quanto concerne il personale statutario Tale situazione ha fatto emergere uno degli effetti più eclatanti della mancanza di un'autentica analisi dei bisogni e delle priorità da parte della Commissione, e quindi di una razionalizzazione del personale disponibile mediante adeguate misure di ridistribuzione. Questo squilibrio tra compiti da svolgere e risorse umane disponibili si manifesta anche nel fatto che l'istituzione non ha neppure sfruttato tutte le risorse che l'organigramma le offriva, come dimostra il numero insolitamente elevato di posti vacanti. E' vero che una certa percentuale di posti vacanti è insita nel sistema, riflettendo in particolare la necessità di osservare i termini previsti dallo statuto per la copertura dei posti. Ma è pur sempre estremamente imbarazzante - e molto difficile da accettare - il fatto che nel momento in cui l'istituzione deve giustificare il suo ricorso alle risorse esterne invocando la carenza di risorse statutarie, essa si trovi altresì costretta ad affiggere dei posti vacanti. E' altresì vero che le procedure per la copertura di tali posti sono particolarmente lunghe e gravose e andrebbero decisamente snellite, ma il numero dei posti vacanti affissi rimane comunque troppo elevato rispetto al livello imposto dalle esigenze e dai meccanismi di rinnovo D'altronde le poche operazioni di riequilibrio interno delle risorse effettuate in seguito a vantaggio del personale statutario sono state molto parziali e svincolate da qualsiasi valutazione delle esigenze connesse ai nuovi compiti di gestione attribuiti all'istituzione Ciò premesso, va detto che il ricorso al personale esterno non è così vantaggioso come potrebbe sembrare. Esso presenta molti inconvenienti, ad esempio non consente di garantire che le funzioni proprie del pubblico impiego siano svolte esclusivamente da personale statutario; favorisce la mancanza di trasparenza nonché abusi e pratiche di nepotismo nel campo delle assunzioni; si traduce in un costo salariale del personale temporaneo che si avvicina, e talvolta supera, il costo di un funzionario; e comporta pratiche poco ortodosse (l'istituzione finisce per assegnare ad una stessa persona diversi contratti in successione). Ma 180 Il 5 ottobre 1994 la Commissione ha persino adottato un Codice di buona condotta del personale esterno. Si vedano le statistiche riportate nell allegato n. 7 (pagg. 48 e 51 del progetto preliminare di bilancio per l esercizio 2000)