Le prospettive del federalismo in materia di istruzione l Accordo Stato-Regioni

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1 Le prospettive del federalismo in materia di istruzione l Accordo Stato-Regioni Seminario Ufficio Scolastico di Milano Milano, 19 aprile 2011 Giuliana Pupazzoni 1

2 Il riparto delle competenze legislative in materia di istruzione, delineato dalla riforma del Titolo V, riconosce significativi spazi di intervento regionale. Ciò nondimeno, l implementazione della riforma sul versante delle Regioni appare ancora incerta, stretta com è fra ricorsi alla Corte costituzionale ed ipotesi di ulteriore devoluzione di poteri legislativi. Criticità: Mobilità della linea di confine tra le materie, che rappresenta uno degli aspetti problematici del nuovo Titolo V Eccessiva complessità del sistema spiegabile con l equiordinazione tra livelli di governo Giuliana Pupazzoni 2

3 Il diritto all istruzione acquista un rilievo assai importante nella Costituzione italiana, che detta numerosi principi in tema di istruzione, innovando radicalmente rispetto allo Statuto albertino, che nulla affermava al riguardo la Costituzione introduce due novità sostanziali: la costituzionalizzazione della libertà di insegnamento, in un primo tempo limitata ai soli professori universitari, estesa anche agli insegnanti che prestano servizio in tutte le scuole il riconoscimento del diritto di enti e privati di istituire scuole e istituti di educazione da un sistema scolastico accentrato e uniforme all affermazione di una pluralità di istruzioni, diversamente caratterizzate tra loro Giuliana Pupazzoni 3

4 L art il diritto-dovere dei genitori di mantenere, istruire ed educare i figli L art. 33 detta numerosi principi: a) la proclamazione della libertà dell arte e delle scienze e del loro insegnamento; b) il compito della Repubblica di dettare le norme generali sull istruzione; c) il vincolo per la Repubblica di istituire scuole «per tutti gli ordini e gradi»; d) la libertà di istituire scuole private, senza oneri per lo Stato; e) il diritto degli alunni delle scuole private che sia loro assicurata, in virtù del controllo da parte dello Stato, un trattamento scolastico equipollente a quello degli alunni delle scuole statali; f) la prescrizione di un esame di Stato per l ammissione alle scuole, per la conclusione degli studi nelle scuole e per l abilitazione all esercizio professionale; g) il diritto delle istituzioni di alta cultura, delle università e delle accademie di dotarsi di ordinamento autonomi L art. 34, ancora, stabilisce: a) che la scuola deve essere aperta a tutti; b) l obbligatorietà della frequenza e la gratuità dell istruzione inferiore, che deve essere impartita per almeno otto anni; c) il principio meritocratico secondo cui i capaci e i meritevoli, anche se privi di mezzi, hanno diritto di raggiungere i gradi più alti degli studi; d) l impegno per la Repubblica di dare effettività al diritto allo studio Gli artt. 117 e 118 relativamente alla ripartizione dei poteri in ambito normativo e ai compiti in ambito amministrativo Giuliana Pupazzoni 4

5 Restano una serie di zone grigie, soprattutto in riferimento alla possibilità di individuare un nitido disegno di composizione del variegato quadro di interessi e soggetti delineato dalla Costituzione. Tanti tasselli concorrono a costruire il mosaico nel quale si staglia, nel nuovo disegno costituzionale, l impianto dei pubblici poteri in materia di istruzione, che è quello di un sistema nazionale di istruzione, ossia di un sistema policentrico, articolato su più livelli di governo e orientato dal basso verso l alto a partire dall autonomia delle singole istituzioni scolastiche. Giuliana Pupazzoni 5

6 Se l equilibrio dei rapporti fra Stato e Regioni in materia può faticosamente essere ravvisato nell idea che al primo spetti tratteggiare l ossatura fondamentale del sistema scolastico, al fine di garantire un livello di istruzione adeguato su tutto il territorio nazionale, mentre alle seconde spetta dare attuazione e sviluppo a questo sistema, soprattutto impegnandosi nell organizzazione e nella programmazione del servizio, resta poco definito lo spazio dell autonomia scolastica, che risulta indeterminata nei suoi stessi elementi caratterizzanti. costituzionalizzazione del principio dell autonomia scolastica definitivo superamento del modello della scuola pubblica come scuola di Stato, in ragione dell affermarsi del modello opposto quello della scuola dell autonomia che porta con sé l ulteriore necessità di riconsiderare in toto l impianto gerarchico-burocratico del governo dell istruzione. Giuliana Pupazzoni 6

7 Sentenza Corte Cost. n. 13/2004 La Corte affronta il profilo dell autonomia funzionale delle istituzioni scolastiche, ricostruendone i contorni non come incondizionata libertà di autodeterminazione, ma come garanzia di spazi incomprimibili che le leggi statali e quelle regionali, nell esercizio della potestà legislativa concorrente, non possono pregiudicare. Con questa sentenza la Corte individua nella programmazione della rete scolastica il proprium della legislazione regionale, ritenendo altresì che competa alla Regione la distribuzione del personale docente tra le istituzioni scolastiche, poiché si tratta di un profilo strettamente connesso a quello della programmazione e non certo materia di norme generali. La sentenza lascia però irrisolto il problema del rapporto tra norme generali e principi fondamentali Giuliana Pupazzoni 7

8 L art. 33 assegna alle norme generali fissate dalla Repubblica la funzione di ricondurre a unità il sistema dell istruzione, comprensivo delle scuole pubbliche e private. Il riferimento alle norme generali deve essere inteso entro una prospettiva unitaria, che lega scuole pubbliche e private in un sistema che deve mirare alle medesime finalità. Da una parte, l art. 117, co. 2, individua nella potestà esclusiva dello Stato il potere di dettare le «norme generali sull istruzione», dall altra l art. 117, co. 3, nell ascrivere l istruzione, «salva l autonomia delle istituzioni scolastiche», alla potestà concorrente delle Regioni, richiede allo Stato di dettare i principi fondamentali della materia. 8

9 Sentenza Corte Cost. n.200/2009 La ratio delle norme generali viene individuata nella funzione di assicurare «una offerta formativa sostanzialmente uniforme sull intero territorio nazionale, l identità culturale del Paese, nel rispetto della libertà di insegnamento di cui all art. 33, primo comma, (autonomia delle istituzioni scolastiche, ordinamenti, valutazione degli apprendimenti e del sistema, carriera degli studenti, criteri di selezione d.s, docenti e ATA, riconoscimento titoli, diritti e obblighi scuole non statali). I principi fondamentali sono norme che, nel fissare criteri, obiettivi, direttive, pur tese ad assicurare l esistenza di elementi di base comuni sul territorio nazionale in ordine alle modalità di fruizione del servizio dell istruzione, necessitano, per la loro attuazione, dell intervento del legislatore regionale che deve conformare la sua azione all osservanza dei principi fondamentali stessi (libertà di insegnamento, libertà di accesso, pari opportunità, diritto all apprendimento lungo tutto il corso della vita, organi territoriali della scuola). Rientrano in questo ambito sia il settore della programmazione scolastica regionale, sia quello inerente al dimensionamento della rete scolastica sul territorio. Giuliana Pupazzoni 9

10 La Corte intende preservare, anche nell impianto costituzionale del Titolo V riformato, la garanzia di una omogenea formazione scolastica di base, vale a dire quel livello minimo di opportunità educative che per l ordinamento italiano deve essere unico, eguale e obbligatorio per tutti, anche in ragione della spinta unitaria che gli strumenti culturali forniscono al processo di inclusione e di formazione dell identità nazionale. E significativo il passaggio della sentenza in cui si censura l esercizio della potestà legislativa regionale che sia finalizzato ad aggirare, o a mettere fuori gioco, i cardini ispiratori e di tenuta dell ordinamento nazionale. Le prerogative delle autonomie non possono, in conclusione, essere esercitate compromettendo interessi ed esigenze del complessivo assetto federale. In quest ottica, l intangibilità delle norme generali sull istruzione acquista, anche per la Consulta, il significato di obbligo inderogabile di dare piena attuazione alla normativa statale. Giuliana Pupazzoni 10

11 Sentenza Corte Cost. n. 92 del 21 marzo 2011 a) dichiara che non spettava allo Stato disciplinare l istituzione di nuove scuole dell infanzia e di nuove sezioni della scuola dell infanzia, nonché la composizione di queste ultime, nei termini stabiliti dall art. 2, commi 4 e 6, del decreto del Presidente della Repubblica 20 marzo 2009, n. 89 Tali disposizioni, infatti, interverrebbero su profili organizzativi della rete scolastica, rientranti nella potestà legislativa delle Regioni ai sensi dell art. 117, terzo comma, Cost. b) dichiara che spettava allo Stato stabilire i criteri ai quali devono rispondere l istituzione e il funzionamento di scuole statali del Primo ciclo, nei termini stabiliti dall art. 3, comma 1, del suddetto d.p.r. n. 89 del Secondo detto comma, l istituzione e il funzionamento di scuole statali del Primo ciclo «devono rispondere a criteri di qualità ed efficienza del servizio, nel quadro della qualificazione dell offerta formativa e nell ambito di proficue collaborazioni tra l amministrazione scolastica e i comuni interessati anche tra di loro consorziati». Giuliana Pupazzoni 11

12 Il processo in corso Master Plan - approvato all unanimità e condiviso dalla Conferenza delle Regioni e delle Province autonome il 14 dicembre individua a livello macro gli ambiti e gli oggetti del trasferimento 26 luglio si è avviato il confronto politico in CU sull attuazione del Tit.V in materia di istruzione confronto tecnico sulla ricognizione delle competenze presso il Miur proposta organica di Intesa tra lo Stato e le Regioni approvato dalla Conferenza dei Presidenti delle Regioni il 9 ottobre 2008 Giuliana Pupazzoni 12

13 L Intesa è articolata in 4 capitoli tematici: 1. individuazione degli ambiti della funzione normativa statale e regionale ricognizione esemplificativa, sulla base della giurisprudenza costituzionale, delle norme generali e dei principi fondamentali Lep da individuare con il coinvolgimento di Regioni e EELL 2. conferimento di funzioni pubbliche amministrative e servizi pubblici statali in materia di istruzione e di ifp. Il Governo si impegna a trasferire le risorse rispetto alle funzioni oggetto dell Intesa, le Regioni ad emanare una normazione organica in materia di programmazione della rete scolastica. Per l esercizio delle funzioni amministrative Stato e Regioni concordano sulla possibilità di avvalersi del personale degli uffici dell amministrazione scolastica periferica, che saranno trasferiti nella misura necessaria al raggiungimento dell idoneità operativa connessa con le funzioni trasferite, fatto salvo un presidio per le funzioni proprie dello Stato. Giuliana Pupazzoni 13

14 3. trasferimento dei beni e delle risorse umane, strumentali e finanziarie Si concorda che il personale della scuola resterà alla dipendenza organica dallo Stato, con trattamento giuridico ed economico stabilito da CCNL, e sulla base di questa, dalla contrattazione integrativa. Dipendenza funzionale dalla Regione che, nell ambito del contingente assegnato, provvede alla programmazione e alla distribuzione territoriale, in collaborazione con gli EELL e con le scuole, nelle forme determinate dalle leggi regionali. 4. Organizzazione e gestione dei dati relativi al sistema formativo, con l impegno di integrare le banche dati dei diversi soggetti. Giuliana Pupazzoni 14

15 Si fissa il termine per l attuazione dell accordo ( ) e viene individuata una scansione procedimentale secondo cui: il Governo si impegna a presentare un disegno di legge di riassetto della normativa statale in materia di istruzione alla luce dell art.117 Cost. contenente la ricognizione delle norme generali, dei principi fondamentali e la definizione dei Lep. le Regioni si impegnano ad approvare la normativa di organizzazione del servizio istruzione. il complemento di tale Accordo è costituito dalle norme sui Lep in materia di istruzione, contenute nella legge 42/2009 sul federalismo fiscale. Giuliana Pupazzoni 15

16 Intanto ha preso avvio il processo di attuazione della legge 42/2009 sul c.d. federalismo fiscale. per la prima volta dalla revisione costituzionale del 2001 lo Stato interviene con una normativa organica, mostrando di aderire alla tesi unanimemente sostenuta in dottrina secondo cui la determinazione dei Lep rappresenta la premessa ad ogni considerazione sull assetto delle risorse. In materia di istruzione l art.8 prevede uno specifico sistema di finanziamento delle funzioni amministrative delle Regioni: Al comma 2 prevede la riconducibilità ai livelli essenziali delle prestazioni delle funzioni conferite alle Regioni in materia di istruzione, sulla base di un apposita intesa in Conferenza Stato-Regioni. Al comma 3 riconduce ai LEP le spese per lo svolgimento delle funzioni amministrative attribuite alle Regioni dalle norme vigenti. 16

17 La legge 42/2009 fa due scelte: 1. in continuità con la legislazione precedente delimita (per ora) gli ambiti per i quali determinare i Lep a livello nazionale a Sanità, Assistenza, Istruzione conferma consolidate scelte politiche, secondo cui la questione dei Lep nasce con il decentramento di funzioni amministrative ed è legata a obiettivi di razionalizzazione della spesa pubblica. 2. conferma gli attuali Lep fino a loro nuova determinazione ma in nessuno dei tre settori l individuazione dei Lep già operata dalla legge statale è adeguata a soddisfare gli obiettivi per cui è stata pensata. Giuliana Pupazzoni 17

18 l istruzione, insieme ai servizi sociali e alla sanità, viene considerata una spesa i cui livelli essenziali delle prestazioni (LEP) debbono essere integralmente coperti dal gettito tributario, anche con il ricorso a quote specifiche del Fondo perequativo. Questo Fondo verrà alimentato dalle sole Regioni (forse anche da quelle speciali) il cui PIL supera una certa soglia in alto. per quanto riguarda la struttura delle future entrate tributarie delle Regioni, la compartecipazione al gettito Iva prodotto localmente è uno dei pochi punti fermi della legge. Le altre spese ( non LEP) sono, invece coperte con il ricorso a tributi propri e quote variabili del fondo perequativo. Le aliquote dei tributi e delle compartecipazioni destinate al finanziamento di tali spese sono determinate al livello minimo sufficiente ad assicurare il pieno finanziamento in ciascuna Regione. Qualora il gettito sia insufficiente concorre la perequazione. La distinzione posta dalla legge tra spese LEP e spese non LEP è comprensibile: dall attuazione di tale legge delega deriveranno divari fiscali notevoli, essendo rilevante, in termini di PIL, la differenza tra i vari territori. Giuliana Pupazzoni 18

19 Qui nasce il problema specifico per l istruzione: al momento non vi sono leggi che prevedano LEP in istruzione, almeno del genere di quelle previste dalla legge. Gli unici LEP attualmente previsti da leggi in vigore non costano perché rientrano nell ambito dell offerta formativa di ogni singola scuola (orari, requisiti dei docenti, articolazioni dei percorsi ). I LEP cui fa riferimento la legge, invece, costano perché riguardano funzioni di istruzione pubblica attualmente assolte sia dalle Regioni (le prestazioni attinenti il diritto allo studio ora assolte con trasferimenti statali e risorse aggiuntive delle Regioni); più i servizi per gli asili nido e quelli di assistenza scolastica e refezione (assolte, a seconda del grado di scuola, dai Comuni e dalle Province prevalentemente ma non esclusivamente con trasferimenti statali) nonché l'edilizia scolastica (assolta dalle Province con, ma non solo, trasferimenti statali). 19

20 Rispetto ai LEP la legge dice ancora che occorre calcolare sia il costo standard, sia il fabbisogno standard cosa si intende per costo standard? In teoria il costo di un determinato servizio nelle migliori condizioni di efficienza e appropriatezza. Nella relazione al Disegno di legge si legge che il costo standard riflette il fabbisogno reale e non incorpora, a differenza della spesa storica, livelli di inefficienza. Teoricamente chiaro: passaggio dalla spesa storica al costo efficiente. Ma sempre dalla spesa effettivamente sostenuta si dovrà partire, individuando probabilmente quella più efficiente. Ad oggi è difficile individuare all interno dei bilanci delle Regioni (la cui costruzione è assai diversificata) le risorse che arrivano dallo Stato distinguendole da quelle proprie utilizzate per finanziare l erogazione di determinati servizi. 20

21 cosa sono i fabbisogni standard? Non è chiaro se si tratterà di una spesa storica moderata o della spesa storica che graverà sul Fondo perequativo da parte delle Regioni del Sud. come si determinano i costi standard? Di LEP in materia di istruzione tratta unicamente il d.lgs. 226/05 che tuttavia li individua quali limiti di principio all attività legislativa ed amministrativa regionale. Si tratta di formulazioni finalizzate a circoscrivere l attività legislativa delle Regioni e non pensate, invece, allo scopo di individuare tipologie di prestazioni da garantire su tutto il territorio nazionale. Pertanto risultano inutilizzabili quale base di partenza per la determinazione dei costi standard. Attualmente il grosso delle funzioni è esercitato dallo Stato che non può essere punto di riferimento per le funzioni esercitate dalle Regioni, quantomeno con riguardo ai costi, dati i modelli organizzativi totalmente diversi. 21

22 ...nelle more le Regioni esercitano le limitate competenze attribuite loro dal Dlgs 112/98, nonché quelle che hanno avuto l iniziativa di acquisire dopo la Legge 3/2001 funzioni relativamente modeste e frammentarie Se ne ricava l impressione di un settore in mezzo al guado, nel quale non è maturata una propensione univoca a supportare la scelta dell autonomia, ma che è viceversa segnato dalla compresenza di spinte contrapposte. Le tensioni che caratterizzano il rapporto tra centro e periferia, intorno a cui ruotano oggi tutte le problematiche legate al mondo della scuola, restano ancora aperte e in attesa di essere ricondotte lungo binari certi. 22