SUAP E STRUTTURE TURISTICO-RICETTIVE

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1 SUAP E STRUTTURE TURISTICO-RICETTIVE

2 LO SPORTELLO UNICO E L ATTIVITÀ TURISTICO-RICETTIVA 1. Il Turismo nel diritto Comunitario La disciplina sostanziale del Turismo. Le leggi quadro statali Gli effetti della riforma costituzionale sul riparto della potestà normativa Stato Regioni in materia di turismo Segue. L attribuzione delle funzioni amministrative L attività turistico ricettiva L impresa turistica La definizione delle tipologie ricettive nella legislazione statale segue. La definizione delle tipologie ricettive nella legislazione regionale I criteri di classificazione delle strutture ricettive La disciplina autorizzativa dell attività ricettiva Il vincolo alberghiero ed i rapporti con la disciplina urbanistica Lo sportello unico delle attività produttive Lo sportello unico per le attività turistico ricettive. Il ruolo delle Regioni L individuazione delle aree di localizzazione delle strutture turistico ricettive La localizzazione e la realizzazione delle strutture ricettive Il procedimento unico Il provvedimento unico Ipotesi per un modello di procedimento unico per l implementazione di strutture turistico ricettive

3 1. Il Turismo nel diritto Comunitario. L analisi delle problematiche connesse all azione dello Sportello Unico delle Attività Produttive in materia di attività turistico-ricettiva impone una preliminare disamina delle caratteristiche di tale ambito di intervento. Il Turismo può essere inquadrato, sotto il profilo giuridico, come l insieme delle relazioni che scaturiscono dallo spostamento temporaneo delle persone, nel cui ambito, dunque, possono essere ricomprese una pluralità di attività quali quelle riguardanti il movimento dei forestieri, i viaggi, la ricettività, la disciplina delle professioni turistiche; la determinazione di prezzi e tariffe, nonché tutte quelle attività che sono considerate di supporto all attività turistica, come la promozione di attività sportive, culturali e ricreative. In verità a fonte di tale nozione, generalmente recepita dalla dottrina che si è occupata della materia, si cela, come è agevole riscontrare, una materia caratterizzata da settori di intervento eterogenei sia per quanto concerne i profili contenutistici, sia per quanto riguarda quelli giuridico disciplinari che rende particolarmente difficoltosa la configurazione del turismo come materia univoca. Difatti il carattere intersettoriale della stessa ne fa sostanzialmente una non materia, nel senso che la disciplina normativa del turismo non potrebbe essere ricercata esclusivamente nella relativa Legge quadro, ma evidentemente nella disciplina della singola materia che si intersecano con la stessa 1. In buona sostanza, ciò che può ragionevolmente sostenersi fin d ora, è che la materia del turismo non è espressione di un autonoma branca del diritto, ma di un insieme di istituti e norme, di carattere privatistico e pubblicistico, che pertengono direttamente alle diverse categorie alle prime collegate. Dal punto di vista definitorio va preliminarmente rilevato che nella nozione di turismo vanno ricompresi non solamente i movimenti per svago, ma anche quelli giustificati da motivi ultronei e svariati quali lavoro, studio, religiosi ecc. e questo poiché è difficile, sotto il profilo statistico, distinguere i movimenti secondo le ragioni che li supportano. In via generale è possibile, comunque, suddividere il turismo in:turismo attivo e Turismo produttivo. A sua volta il primo si articola nel: 1 Hanno trattato in maniera organica la disciplina giuridica del Turismo: SEPE Turismo, in N.N.D.I., XIX, Torino, 1973, 901; ivi, App. RIGHI, Turismo; ANDREANI CASAGNI LIPPI Legislazione del turismo, Padova, 1997, 13 ss.; FRANCESCHELLI SILINGARDI, Introduzione, in AA.VV. Manuale di diritto del turismo, 1999, XXVI; COGO Diritto dell economia: il turismo, Milano, 1989; TEDESCHINI, Turismo e spettacolo in Enc. Dir, XL, 296; VIRGA, Diritto amministrativo, Vol. IV, Milano, ss.. Per una ricostruzione normativa della materia: INDOVINO FABRIS, Legislazione turistica, Padova, 1992; TRENTINI, La riforma del turismo, Rimini, 2002; MALO in Man. Dir. Turismo cit. 3 ss. 2

4 a) Turismo internazionale che si compone di movimenti cd. outgoing - ossia diretti fuori del paese di residenza del turista e di movimenti cd. incoming ossia il fenomeno speculare degli arrivi in un paese di viaggiatori provenienti da altra località; b) Turismo nazionale riguarda, invece, i viaggi dei residenti di uno specifico paese e si distingue in turismo domestico relativo agli spostamenti dei residenti all interno del proprio paese e turismo outgoing relativo allo spostamento dei residenti all estero. Il turismo produttivo ha, invece, ad oggetto la produzione di servizi turistici e si distingue in: a) Turismo ricettivo (o incoming) concernente tutti i servizi forniti a turisti in arrivo quali ad esempio i servizi alberghieri; i transfer; le visite guidate ovvero ogni altro servizio connesso con il soggiorno del turista; b) Turismo outgoing che ha ad oggetto, quale prodotto tipico, il viaggio inteso come l insieme dei beni e dei servizi utilizzati dal viaggiatore. La multidisciplinarietà del settore in esame introduce l esigenza di un attenta disamina della specifica disciplina normativa cominciando dalla normativa sopranazionale e, segnatamente comunitaria, al fine di verificarne i contenuti essenziali ed accertare se in essa possa mai riscontrarsi l individuazione di interessi unitari e, pertanto, fattori omogeneizzanti di regolamentazione capaci di operare una reductio ad unum della stessa. In verità la disciplina comunitaria in materia di turismo si è tardivamente affermata; difatti, nella versione originaria del Trattato istitutivo della CEE del 1957 ne mancava qualsivoglia riferimento; solo in seguito è emersa l importanza del turismo quale elemento di integrazione economica e socio culturale, nonché fattore di sviluppo e di occupazione trovando specifico riconoscimento in alcune successive risoluzioni del Parlamento Europeo 2 e, successivamente, del Trattato istitutivo dell Unione Europea (cd Trattato di Maastricht ) stipulato il il quale, integrando l art. 3 Trattato CEE, inseriva il turismo fra i settori nei quali la Comunità può adottare misure per il raggiungimento degli obiettivi di cui all art. 2 del medesimo Trattato 3. Occorre, tuttavia, rilevare come di fondamentale importanza ai fini della definizione delle linee fondamentali della politica comunitaria in materia di 2 Risoluzione del Sulla politica comunitaria nel settore turistico in GUCE C 10, del , e la risoluzione del Sul turismo in vista dell anno 2000 in GUCE C 44 del Il Trattato UE ha modificato l art. 3, lett. u) del trattato CEE rimettendo alla Comunità l adozione di misure in materia di energia, protezione civile e turismo.. 3

5 turismo non sono i Trattati, quanto soprattutto la Decisione del Consiglio del nei cui considerando emergeva che: il turismo occupa un posto importante nell economia degli Stati membri e che le attività turistiche rappresentano una notevole offerta potenziale di lavoro.. Nell allegato 11 alla predetta delibera sono individuate le azioni comunitarie in materia turistica fra le quali di particolare rilevanza sono quelle afferenti: i turisti come consumatori (4 ); il turismo culturale (5 ); il turismo e ambiente (6 ) e la formazione (10 ). In particolare con riferimento al cap. 4 l azione della comunità è intesa a sostenere le iniziative che migliorano l informazione e la protezione dei turisti nei settori quali i sistemi di classificazione esistenti, la segnaletica, la multiproprietà, la prenotazione in eccesso e procedure di ricorso. Per quanto concerne, invece, il turismo culturale l azione della Comunità intende valorizzare il suo patrimonio culturale a fini turistici e nel contempo promuovere una migliore conoscenza delle culture, delle tradizioni e delle abitudini di vita degli europei.. Riguardo il rapporto del turismo con l ambiente l azione della comunità nel settore dell interazione turismo-ambiente persegue l obiettivo di favorire una migliore considerazione dell ambiente attraverso iniziative di informazione, sensibilizzazione e politiche di sostegno volte a garantire un azione turistica compatibile con le esigenze dell ambiente circostante nell ambito del quale viene a svolgersi. Infine per quanto concerne la formazione l azione comunitaria intende, a sostegno delle politiche comunitarie esistenti, favorire la competitività dell industria turistica sostenendo il rafforzamento della professionalità nel turismo comunitario. In verità, ancorché menzionata, la materia del turismo non emerge ancora come autonomo settore disciplinare contraddistinto da una dettagliata regolamentazione, piuttosto esso si configura come un ambito d intervento dell azione comunitaria, strumentale al raggiungimento degli obiettivi dell unione, ma insuscettivo di assurgere al rango d autonomo settore disciplinare. Il successivo Trattato di Amsterdam del 1996 confermerà tale impostazione non identificando il turismo come autonoma materia, ma, appunto, come ambito d intervento strumentale al raggiungimento degli obiettivi prefissati all azione comunitaria. Si deve, però, precisare che, pur nell ottica di una consapevolezza della frammentarietà della materia turismo, le istituzioni europee non hanno mai mancato come anticipato - di rilevarne l importanza ai fini della sviluppo socio economico della comunità; in tal senso è esemplificativo il cd. Libro verde sul turismo redatto dalla Commissione europea e presentato nel Anche in questo caso il Turismo è concepito come sistema risultante dalla sommatoria di una pluralità di fattori eterogenei e relativamente al quale non può essere sufficiente 4

6 l approccio settoriale, ma piuttosto un intervento, in funzione di coordinamento, su tutto l insieme delle componenti che interagiscono sul sistema medesimo. La consapevolezza da parte della Comunità del carattere intersettoriale del fenomeno turistico è stata vista da parte della dottrina 4, come volontà da parte della Comunità di operare valorizzando tale caratteristica realizzando un intervento in materia indiretto, ossia estrinsecatesi nell adozione di misure aventi valenza turistica in occasione delle azioni afferenti i numerosi settori con cui il turismo presenta connessione. Ebbene, sia consentito rilevare che, pur nell ottica della assoluta validità di siffatta impostazione, non ci si può esimere dal costatare che una politica del Turismo indiretta denota inevitabilmente una sostanziale mancanza di volontà, da parte delle preposte Istituzioni comunitarie, a ritagliare nell ambito dei diversi settori di intervento un minimo comune denominatore capace di inquadrare la materia del turismo quale materia autonoma. In particolare la Commissione individua tre poli prioritari chiamati ad interagire con il fenomeno turismo, essi sono: l attività imprenditoriale; la protezione del turista consumatore; la protezione del patrimonio naturale e culturale; sicché, in sintesi, l intervento in materia di turismo viene inquadrato dalla Commissione come intervento diretto attraverso le politiche afferenti ad uno dei tre summenzionati poli ed incidente, indirettamente, anche sul turismo quale ambito d intervento dai contenuti eterogenei e sostanzialmente privo di una propria autonoma base regolamentare. Ciò premesso il libro verde si concentra su tre grandi assi di azione: 1) descrive le azioni adesso svolte dalla Commissione in materia di Turismo e gli strumenti già a sua disposizione; 2) approfondisce l'esame del valore aggiunto derivante da una politica attuata a livello comunitario ponendo in particolare evidenza le ragioni che ispirano e giustificano l'attività comunitaria in favore del Turismo e gli obiettivi di fondo ai quali si può dare risposta con un azione comunitaria in materia; 3) presenta le prospettive di evoluzione per definire il futuro ruolo dell'unione secondo alcune opzioni. In riferimento al punto sub 2) la commissione individua i predetti obiettivi di fondo rispettivamente: 1) nel rafforzamento della coesione economica e sociale, 2) contributo importante per la realizzazione dello sviluppo sostenibile. 3) contributo alla promozione della identità europea, 4 RIGHI, Turismo; N.N.D.I., App., 573 ss. 5

7 4) contributo alla gestione dei cambiamenti strutturali e tecnologici e allo sviluppo delle PMI del Turismo, 5) creazione di un valore aggiunto mediante un approccio coerente delle politiche e degli strumenti, 6) il Turismo e il rispetto del principio di sussidiarietà. Mentre per quanto concerne i possibili modi di esperimento della propria azione la Commissione distingue le seguenti opzioni: a) il Turismo potrebbe continuare a beneficiare di misure nel quadro delle differenti azioni comunitarie senza l'elaborazione di un programma d'azione specifico. b) Il mantenimento del quadro e del livello di intervento attuali. c) Rafforzamento dell'azione comunitaria sulla base del Trattato esistente. In definitiva è possibile affermare che l obiettivo prioritario perseguito dalla Comunità nella materia del Turismo è quello, tipico, che ne contraddistingue l azione anche nelle politiche afferenti gli altri settori di intervento, ossia la realizzazione del mercato unico europeo incentrato sulla libera concorrenza inteso quale fattore di sviluppo e quale elemento di sintesi delle quattro libertà fondamentali sulle quali il medesimo mercato unico poggia le proprie basi. Siffatta impostazione permette di chiarire anche le caratteristiche dell intervento pubblico in tale materia che, evidentemente, va inteso in senso maggiormente liberista ossia caratterizzato, non già da penetranti misure autorizzatorie condizionati l esercizio delle attività turistiche, bensì da misure indirette ossia incidenti sullo svolgimento delle predette attività solo in funzione di controllo ed a presidio di valori fondamentali che potrebbero essere lesi e che la Comunità ha individuato come visto: nella tutela dell ambiente; del patrimonio storico artistico e delle libertà fondamentali del turista come consumatore. Non si può certo negare che, per quanto recente, la normativa comunitaria non abbia influenza la nostra normativa, sia regionale che nazionale, non tanto per i contenuti disciplinari sostanziale della materia 5 quanto soprattutto per quelli organizzatori intendendo in senso lato siffatto inciso. In particolare è noto lo stimolo alla semplificazione della procedimentalizzazione dell azione amministrativa data dalla riforma dalle leggi Bassanini ; semplificazione che, come visto, sembrerebbe trovare una propria ideale collocazione proprio nell ambito di una concezione liberista dell attività imprenditoriale che, sulla scorta di un rapporto inversamente proporzionale fra incremento della libera iniziativa privata ed intervento pubblico, 5 Si avrà modo di verificare come questi contenuti variano da Regione a Regione. 6

8 riduce al minimo proprio quest ultimo. Ciò premesso, dunque, il collegamento fra normativa comunitaria e nazionale è da ricercarsi sostanzialmente proprio nell estensione, operata dalla prima, dei principi comunitari alle attività turistiche conferendo un valido supporto alla semplificazione amministrativa di cui lo sportello Unico è esternazione operata in tale materia dalla seconda 6. Tuttavia, pur in difetto di organicità, l intervento comunitario in materia turistica non è del tutto assente, esso è principalmente collegato all esigenza di tutela dei principi della libertà di prestazione dei servizi fra i quali vanno annoverati chiaramente anche quelli turistici - e della libertà di stabilimento. Fra questi interventi di una certa rilevanza è la direttiva del Consiglio n. 68/368/CEE afferente alle modalità delle misure transitorie nel settore delle attività non salariate attinenti ai servizi personali (Ristoranti e spacci di bevande, alberghi e simili, campeggi) che impone agli Stati Membri rispettivamente: un obbligo di informativa circa la normativa vigente riguardante le attività ristorative e ricettive, nonché - in applicazione del principio del mutuo riconoscimento il riconoscimento della validità della formazione professionale avvenuta per un determinato numero di anni nel paese di origine del prestatore di servizi. In quest ultimo senso opera anche la Direttiva del Consiglio n. 75/368/CEE recante Misure destinate a favorire l esercizio effettivo della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi per quanto riguarda varie attività. Né difetta in materia l intervento interpretativo della giurisprudenza della Corte di Giustizia la quale in particolar modo ha contribuito all estensione dell applicazione del principio della libertà di prestazione dei servizi anche ai destinatari dei servizi medesimi e non solamente ai prestatori 7. La Corte ha, inoltre, avuto modo di delineare la figura del turista comunitario come colui che parte da un paese della Comunità europea e, in occasione di vacanza, si trasferisce in altro paese della CEE e che in forza del principio del reciproco riconoscimento espressione della libera concorrenza comunitaria gode della stessa legislazione del paese in cui è ospite 8. Altri impulsi provengono poi: 6 Si pensi ad es. all art. 9 L. n. 135, del 2001 che introduce l autorizzazione unica per l apertura ed il trasferimento degli esercizi ricettivi. 7 Con riferimento specifico all individuazione del turista quale destinatario di servizi si veda: Corte di Giustizia CE sentt cause riunite n. 286/82 e n. 26/83 Luisi e Carbone ; id. sent C-186/87 Cowan. 8 Corte di Giustizia Ce Nel caso specifico la Corte ha applicato in favore di un cittadino inglese, vittima d aggressione per un furto, la legge francese espressamente limitata ai soli cittadini francesi che prevedeva un indennizzo in favore delle vittime di aggressioni fisiche con lesioni corporali. 7

9 1) dalla Direttiva n. 93/13/CEE sulla disciplina dei contratti dei consumatori recepita dall art. 25 L , n. 52 recante Disposizioni per l adempimento di obblighi derivanti dall appartenenza dell Italia alle Comunità europee legge comunitaria 1994; 2) dalla Carta del Turismo. Codice del turista predisposto ed adottato dall Organizzazione Mondiale del Turismo nel 1985 la quale individua il turismo quale diritto irrinunciabile dell uomo, ai fini della sua ricreazione e del suo arricchimento culturale ; 2. La disciplina sostanziale del Turismo. Le leggi quadro statali. La disciplina nazionale del Turismo, già di per se stessa sufficientemente complicata dalla presenza di un inestricabile mosaico di provvedimenti normativi di provenienza statale e regionale, è stata ulteriormente appesantita dalla recente riforma del Titolo V, della Parte II, della Costituzione che ha introdotto nuovi criteri di riparto della potestà normativa. Pertanto, è bene tracciare le linee evolutive della disciplina normativa statale in materia per poi verificare gli effetti che su di essa ha riverberato la menzionata riforma costituzionale soprattutto per quanto concerne i rapporti con l articolata produzione normativa regionale. È opportuno, innanzitutto, precisare che sia la legge n. 217 del 1983 quanto la recente legge n. 135, del 2001 si innestano su norme costituzionali in particolare gli artt. 117 e 118 Cost. come visto sostanzialmente modificate dalla Legge costituzionale n. 3, del 2001; lo stesso dicasi per la produzione normativa regionale in materia che, fatte salve alcune eccezioni, è pressoché integralmente anteriore alla predetta riforma. Sicchè uno degli obiettivi prioritari del presente lavoro è sicuramente quello di verificare quali possano essere gli effetti della novella costituzionale in termini di legittimità del previgente quadro normativo statale e regionale in materia di turismo ed industria alberghiera e questo tanto più alla luce del mutato riparto di potestà normativa Stato Regioni intervenuto in subiecta materia, ma a tal fine è indispensabile passarne in rassegna l excursus normativo 9. I primi interventi normativi afferenti la materia del turismo e dell Industria alberghiera risalgono ai primi del 900, in particolare la Legge n. 863 istituiva una tassa di soggiorno a carico di coloro che avevano prolungato per almeno cinque giorni la durata del proprio soggiorno in località balneari ovvero nei Comuni dotati di 9 Per esaurienti ricostruzioni storiche del quadro normativo di riferimento in materia di turismo si vedano, oltre agli autori di cui alla nota (1) anche: CHITI M. Profilo pubblico del turismo, Milano, 1970; FRAGOLA M. Codice di legislazione del turismo, Milano,

10 stabilimenti idroterapici; tuttavia, almeno in questa fase storica, fatta eccezione per i marginali interventi normativi del tipo summenzionato, l organizzazione del turismo era affidata prevalentemente all iniziativa privata 10 in ossequio forse, come rilevato da acuta dottrina, a quell antichissimo costume che vedeva rimessa, appunto, al privato la possibilità di dare ospitalità contro un determinato compenso 11. Una prima, ed ancora, embrionale forma organizzativa della materia venne data dapprima con la L , n. 610 istitutiva dell E.N.I.T. (Ente nazionale per l incremento delle industrie turistiche) e successivamente con la L n istitutiva delle Aziende autonome di cura e soggiorno operanti nelle località appositamente individuate con provvedimento del Ministero dell interno. Come notato 12 per quanto in questa fase non sia possibile ancora scorgere una esauriente disciplina della materia in esame, essa ne fa comunque risaltare l importanza facendola assurgere al rango di vero e proprio compito dello Stato. Ciò portò, negli anni 30, alla definitiva affermazione del Turismo come rilevante settore di intervento dell azione statale come stanno a testimoniare i provvedimenti dell epoca istitutivi degli E.P.T. (Enti Provinciali per il turismo) con il R.d.l , n e, soprattutto del Commissariato al turismo 13 intervenuta con il R.d.l , n Al di fuori della struttura organizzativa la fase storica in esame acquista particolare pregnanza in quanto è ad essa che vanno riferiti i principali provvedimenti in materia di industria alberghiera, si tratta, tuttavia, di una normativa che mostra esclusiva attenzione ai profili di polizia e sanità e che trova i provvedimenti più significativi nel R.d.l , n. 975 sulla classificazione degli alberghi e delle pensioni, nel R.d.l n sulla pubblicità dei prezzi e nella L n afferente alla vendita, locazione e vincolo degli immobili ad uso alberghiero. L entrata in vigore della Costituzione repubblicana dà nuova linfa vitale alla produzione normativa in materia di turismo contemplandolo espressamente, ma nel contempo, riconducendolo nell alveo della potestà legislativa concorrente Stato Regioni, essa propone un diverso assetto delle competenze normative evidentemente consapevole, il legislatore costituente, dell impossibilità di accentrarne la regolamentazione e, del pari, della necessità di tenere nella debita considerazione il particolarismo locale. Così l art. 117 circoscriveva l intervento normativo statale alla fissazione dei soli principi fondamentali della materia - dettati in apposite leggi cornice ovvero desumibili dal vigente quadro normativo statale rinviando, invece, alle Regioni la disciplina di 10 Si ricordano ad es.: il C.A.I. (Club Alpino Italiano); il T.C.I. (Touring Club Italiano). 11 GESSA C. TACCHI P. Alberghi e ricettività extralberghiera, in Enc. Giur. It., vol. 1, 1988, 1 12 CHITI M., op. cit., 45. 9

11 dettaglio. Per quanto concerne, invece, l esercizio delle funzioni amministrative l art. 118 della Costituzione affermava il cd. principio del parallelismo sulla scorta del quale l esercizio delle funzioni amministrative compete agli enti titolari delle funzioni legislative nella materia a loro volta tenuti a delegare ovvero avvalersi degli enti locali per l esercizio di quelle funzioni amministrative definite di interesse locale. Come si avrà modo di precisare nell ambito della parte del presente lavoro specificamente afferente la questione costituzionale, siffatta impostazione è stata oggi travolta dalla novella costituzionale che in materia ha, invece, affermato il principio della sussidiarietà temperato dai principi dell adeguatezza e della differenziazione; è superfluo rilevare come proprio l attuazione delle vecchie norme costituzionali riguardanti l esercizio delle funzioni amministrative abbia incentivato la produzione normativa regionale in materia di turismo ed industria alberghiera. Infine va notato che la Costituzione contemplava accanto al Turismo anche l industria alberghiera quasi a voler distinguere i due ambiti d intervento, ma è del tutto condivisibile l orientamento dottrinario secondo cui la specificazione in esame non operi una vera e propria dicotomia fra due aspetti, ma sia piuttosto volto ad una migliore individuazione dell intero fenomeno turistico evidentemente già all epoca inquadrato come eterogeneo 14. Siffatta condivisibile impostazione non elide, comunque, l importanza già all epoca rivestita dall industria alberghiera all interno del più generale fenomeno turistico. Ad ogni buon conto va considerato come la tardiva istituzione delle regioni avvenuta solamente nel 1971 abbia lasciato allo Stato la esclusiva disciplina della materia ancora per lungo tempo; così con la L , n. 617 venne istituito il Ministero del Turismo e dello spettacolo, nonché, contemporaneamente, delegato il Governo al riordino degli organi turistici nazionali 15 e provinciali 16. Nell ottica, dunque, della sistemazione della materia turistica nell ambito della potestà legislativa concorrente Stato Regioni era quanto mai opportuna da parte del legislatore statale la fissazione dei principi fondamentali che fungessero da limite invalicabile all intervento normativo in materia dei legislatori regionali; tale intervento si concretò nella promulgazione della prima legge quadro in materia di turismo: la L , n. 217 Legge quadro per il turismo e interventi per il potenziamento e la 13 Le cui funzioni saranno successivamente trasferite al Ministero della cultura popolare. 14 CHITI M., op. cit., 19; TACCHI P., Turismo. I) Diritto pubblico, in Enc. Giur. It., vol. XXXI, Roma, Il D.Lgs , n riordina il Consiglio centrale del Turismo. 16 Il D.Lgs , n riordina gli Enti provinciali del turismo ed il D.Lgs , n riordina le Aziende autonome di cura, soggiorno e turismo. 10

12 qualificazione dell offerta turistica. Tale legge fu aspramente criticata 17 in quanto, lungi dal dettare semplicemente dei principi generali si apriva a disciplinare in modo estremamente analitico l attività dei soggetti operanti nel settore del turismo circoscrivendo l intervento regionale al limitato compito della definizione dell organizzazione regionale intesa come organizzazione pubblica del turismo a livello locale. Pur criticata la legge in esame ha comunque estrinsecato i propri effetti per circa un ventennio, operando verso una duplice direzione: il versante organizzativo pubblico e quello delle competenze. Per quanto concerne il primo ambito di intervento la legge quadro provvede a confermare l allora vigente assetto istituzionale che prevedeva una struttura centrale composta dal Ministero del Turismo e dello spettacolo e dall ENIT ai quali affianca un Comitato di coordinamento per la programmazione turistica 18 ed un Comitato consultivo 19, mentre per quanto concerne l organizzazione regionale demanda al legislatore regionale l istituzione delle Aziende di Promozione Turistica (A.P.T.) e prevede lo scioglimento degli Enti provinciali per il turismo. Per quanto concerne, invece, le competenze accanto ai principi espressamente delineati nella legge quadro, il legislatore statale rimanda alle leggi regionali la disciplina dei compiti amministrativi relativi alle imprese turistiche (ivi comprese, ovviamente, quelle recettive) 20, alle professioni turistiche 21 ed alle associazioni senza scopo di lucro a fini turistici 22. Gli anni successivi si riveleranno, per la materia in esame, tumultuosi soprattutto sotto il profilo organizzativo in quanto contraddistinti dalla abrogazione referendaria della Legge n. 617 del istitutiva del Ministero del Turismo e dal consequenziale peregrinare senza sosta del Turismo dall uno all altro dicastero (e relativi Dipartimenti) fino al punto da trovare una definitiva, almeno per il momento, collocazione presso il Ministero delle attività produttive 24. Dal punto di vista dell esercizio delle funzioni amministrative una nuova riorganizzazione delle medesime ad opera del D.Lgs. n. 112 del 1998, nonché la novella costituzionale rappresentano i veri fatti salienti dei quali si avrà modo di dare maggiore contezza nelle pagine che seguono; ciò che preme 17 Per una esauriente disamina critica della legge n. 217/1983 v. CHITI M.P. I problemi giuridici della politica del turismo in Le Regioni, 1987, Successivamente soppresso dall art. 3 del D.Lgs , n. 418 per ragioni di semplificazione amministrativa; le sue funzioni furono attribuite alla Conferenza permanente per i rapporti fra Stato e Regioni e Province Autonome di Trento e Bolzano 19 Artt. 2 e 3 L. n. 217, del Artt. 5,6,7,8,12 L. n. 217/ Art. 11 L. n. 217/ Art. 10 L. n. 217/ Ad opera del D.p.r , n

13 rilevare è che in questo contesto di incertezze e di radicali modifiche e, soprattutto senza alcun coordinamento con la riforma costituzionale in corso ha visto la luce la nuova legge quadro in materia di turismo ossia la Legge , n che ha introdotto una serie di competenze ed istituti tutti riferiti all Amministrazione statale e che appaino condurre alla pressoché totale esautorazione delle funzioni legislative ed amministrative regionali peraltro amplificate dalla recente novella costituzionale. È pur vero, però, la particolare ampiezza dell ambito di interevento del legislatore statale lascia aperti ampi margini di compatibilità dell impianto normativo di cui alla Legge n. 135, del 2001 con le nuove norme costituzionale soprattutto sotto il profilo organizzativo dell attività nell ambito del quale è riconducibile anche lo sportello unico. Per il momento va rilevato che l abrogazione della precedente legge quadro n. 217/1983 era condizionata, ai sensi dell art. 11, 6 comma L. n. 135/2001, all entrata in vigore del decreto di cui all art. 2, 4 comma, delle medesima legge emanato il , pubblicato sulla G.U.R.I. del ed entrato in vigore il vigente giova sottolinearlo - il nuovo Titolo V della Costituzione. In particolare il citato art. 2, 4 comma, della nuova legge quadro disponeva che: Entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge il Presidente del Consiglio dei ministri definisce, ai sensi dell'articolo 44 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, con proprio decreto, i princìpi e gli obiettivi per la valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico. Il decreto è adottato d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, sentite le associazioni di categoria degli operatori turistici e dei consumatori. Lo schema di decreto è trasmesso alla Camera dei deputati e al Senato della Repubblica ai fini della espressione del parere da parte delle competenti Commissioni parlamentari permanenti. Il decreto, al fine di assicurare l'unitarietà del comparto turistico e la tutela dei consumatori, delle imprese e delle professioni turistiche, stabilisce: a) le terminologie omogenee e lo standard minimo dei servizi di informazione e di accoglienza ai turisti; b) l'individuazione delle tipologie di imprese turistiche operanti nel settore e delle attività di accoglienza non convenzionale; c) i criteri e le modalità dell'esercizio su tutto il territorio nazionale delle imprese turistiche per le quali si ravvisa la necessità di standard omogenei ed uniformi; 24 Ai sensi dell art. 27, 2 comma, D. Lgs. n. 300/

14 d) gli standard minimi di qualità delle camere di albergo e delle unità abitative delle residenze turistico-alberghiere e delle strutture ricettive in generale; e) gli standard minimi di qualità dei servizi offerti dalle imprese turistiche cui riferire i criteri relativi alla classificazione delle strutture ricettive; f) per le agenzie di viaggio, le organizzazioni e le associazioni che svolgono attività similare, il livello minimo e massimo da applicare ad eventuali cauzioni, anche in relazione ad analoghi standard utilizzati nei Paesi dell'unione europea; g) i requisiti e le modalità di esercizio su tutto il territorio nazionale delle professioni turistiche per le quali si ravvisa la necessità di profili omogenei ed uniformi, con particolare riferimento alle nuove professionalità emergenti nel settore; h) i requisiti e gli standard minimi delle attività ricettive gestite senza scopo di lucro; i) i requisiti e gli standard minimi delle attività di accoglienza non convenzionale; l) i criteri direttivi di gestione dei beni demaniali e delle loro pertinenze concessi per attività turistico-ricreative, di determinazione, riscossione e ripartizione dei relativi canoni, nonché di durata delle concessioni, al fine di garantire termini e condizioni idonei per l'esercizio e lo sviluppo delle attività imprenditoriali, assicurando comunque l'invarianza di gettito per lo Stato; m) gli standard minimi di qualità dei servizi forniti dalle imprese che operano nel settore del turismo nautico; n) i criteri uniformi per l'espletamento degli esami di abilitazione all'esercizio delle professioni turistiche.. Ancora il 5 comma del medesimo articolo di legge prevede che: Il decreto di cui al comma 4 formula altresì principi ed obiettivi relativi: a) allo sviluppo dell'attività economica in campo turistico di cui deve tenere conto il Comitato interministeriale per la programmazione economica nello svolgimento dei compiti ad esso assegnati, con particolare riferimento all'utilizzo dei fondi comunitari; b) agli indirizzi generali per la promozione turistica dell'italia all'estero; c) alle azioni dirette allo sviluppo di sistemi turistici locali, come definiti dall'articolo 5, nonché dei sistemi o reti di servizi, di strutture e infrastrutture integrate, anche di valenza interregionale, ivi compresi piani di localizzazione dei porti turistici e degli approdi turistici di concerto con gli enti locali interessati; 25 In via generale sulla nuova legge quadro in materia di turismo si veda: MORANDI F. la nuova disciplina del turismo: alcune considerazioni a prima lettura in Riv. Giur. Trasporti, 2001; TRANTINI A. La riforma del turismo, Rimini, 2001; MALO M. op. cit. 30 ss. 13

15 d) agli indirizzi e alle azioni diretti allo sviluppo di circuiti qualificati a sostegno dell'attività turistica, quali campi da golf, impianti a fune, sentieristica attrezzata e simili; e) agli indirizzi per la integrazione e l'aggiornamento della Carta dei diritti del turista di cui all'articolo 4; f) alla realizzazione delle infrastrutture turistiche di valenza nazionale e allo sviluppo delle attività economiche, in campo turistico, attraverso l'utilizzo dei fondi nazionali e comunitari.. Come è agevole riscontrare dalla semplice lettura delle norme menzionate nell impianto ideato dal legislatore nazionale per la disciplina del turismo la legge n. 135/2001 non è una vera e propria nuova legge quadro in quanto demanda ed in tal senso è esemplificativo quanto dettato dal riportato art. 2, 5 comma la fissazione dei principi ed obiettivi inerenti lo sviluppo della promozione turistica in Italia ed all estero ad un regolamento, peraltro Ministeriale (D.P.C.M.) e non governativo, spogliandosi, dunque, di ambiti di interventi che non potrebbero che per tenere ad una fonte di rango legislativo sì da far apparire dubbia la conformità di siffatto modus operandi alle norme costituzionali anche prima della più volte citata novella del Così facendo, infatti, si raggiunge il paradossale obiettivo sostanziale di vincolare la potestà normativa regionale, già sufficientemente mortificata soprattutto alla luce delle modifiche apportate alla Carta costituzionale, condizionandone l esercizio al rispetto di norme di rango regolamentare in spregio dei più elementari criteri che presiedono l organizzazione delle fonti normative nel nostro ordinamento. Né in tale contesto potrebbe mai ritenersi fondata la pur agevole obiezione che potrebbe essere mossa alle censure sopra formulate e secondo cui il D.P.C.M., essendo fonte normativa delegata, assurgerebbe allo stesso rango normativo della fonte delegante (appunto legislativa) sì da poter competere con le leggi regionali; in verità ciò che lascia perplessi e che alla fonte normativa delegata venga demandata la fissazione di principi fondamentali della materia che non potrebbero che pertenere, oltre che per ragioni di competenza istituzionale anche per opportunità, alla ponderata valutazione del Parlamento. Evidentemente la particolarità del rapporto fra fonti normative previsto con la legge n. 135/2001 non è sfuggita al legislatore delegato il quale, lungi dal delineare i predetti principi fondamentali della disciplina della materia, si è limitato a recepire l accordo fra Stato, Regioni e Province autonome di Trento e Bolzano siglato dalla Conferenza permanente il e recante Principi per l armonizzazione, al valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico che a sua volta rinvia la determinazione dei contenuti 14

16 delle voci di cui agli all art. 2, 4 e 5 comma della Legge n. 135/2001 a specifici accordi Stato Regione. In buona sostanza si ritiene che già gli stessi contenuti del Decreto presidenziale, che consta di due soli articoli finalizzati peraltro al recepimento del predetto accordo quadro approvato dalla Conferenza permanente, denoti la piena consapevolezza da parte delle istituzioni dell illegittimità costituzionale, anche prima delle modifiche di cui alla legge cost. n. 3/2001, dell impianto normativo originariamente delineato dal legislatore nazionale, sì da rendere necessario una riconduzione nel giusto alveo regionale delle relative competenze. Sotto questo profilo l intervento della novella costituzionale, come si avrà modo di verificare, ha indubbiamente complicato i piani del legislatore statale che al pari di quanto fatto per altri ambiti di intervento (ad es. grandi infrastrutture) ha individuato nella conferenza permanente una sorta di cabina di regia a mezzo della quale garantire le competenze (vecchie e nuove) delle regioni garantendo a queste ultime una piena partecipazione alla disciplina delle nuove materie attraverso la ratifica di accordi. Anche sotto il profilo organizzativo la nuova legge appare operare in controtendenza alle sempre più insistenti esigenze di federalismo affidando diversi compiti all Amministrazione statale e, comunque, insistendo sulla presenza di quest ultima nella gestione della materia. Verso questa direzione pare operare la previsione (art. 3) di una Conferenza nazionale del Turismo, che pur a composizione mista, ha il compito precipuo di esprimere orientamenti per la definizione di linee guida di disciplina della materia che mortifica l autonomia regionale; nella medesima direzione muove ancora l istituzione del Fondo di con finanziamento dell offerta turistica (art. 6) e del Fondo di rotazione per il prestito ed il risparmio turistico (art. 10) gestiti dal Ministero delle attività produttive. Di contro, però, la Legge statale, in ciò diversificandosi dalla precedente legge quadro, non vincola le Regioni alla previsione di un organizzazione regionale in materia turistica incentrata sulle Aziende di Promozione Turistica. Per quanto concerne, invece, in particolare l esercizio dell attività imprenditoriali turistica, ivi compresa quella ricettiva, la legge n. 135 del 2001 pur mancando di una esplicita nozione di impresa turistica, opera nel senso di una radicale semplificazione dei titoli abilitativi all esercizio della medesima introducendo la figura della autorizzazione unica contemperandola con una altrettanto radicale semplificazione dell iter procedimentale inerente il rilascio della medesima, nonché degli altri titoli all uopo occorrenti. Tali procedimenti, difatti, dovranno essere basati sui principi di speditezza, unicità e semplificazione ivi compresa l introduzione degli sportelli unici e nel rispetto di tali principi dovranno essere regolamentati dal legislatore regionale (art. 15

17 9); orbene, pur prescindendo per il momento dalle problematiche afferenti la legittimità costituzionale della legge quadro, non si può non cogliere nel prefato dettato normativo di cui all art. 9 la consapevolezza del legislatore non solo della opportunità, ma della necessità 26 della disciplina del procedimento e dell autorizzazione unica prevista già da tempo in materia di attività produttive nel cui ambito può essere ricompresa anche l attività turistico -ricettiva. 3. Gli effetti della riforma costituzionale sul riparto della potestà normativa Stato Regioni in materia di turismo. Definito, seppur succintamente il complesso percorso normativo in materia di turismo, è necessario porre mano alla principale questione cui si è fatto cenno sopra ossia quale sia la sorte della legge n. 135, del 2001 alla luce della intervenuta modifica della Parte II, Titolo V della Costituzione. In merito va rilevato che la Legge costituzionale , n. 3, modificando fra l altro gli artt. 117 e 118 della Costituzione ha stravolto i previgenti criteri di riparto delle competenze normative Stato Regioni, criteri secondo cui la materia del Turismo e dell industria alberghiera erano riconducibili nell ambito della potestà legislativa concorrente Stato Regioni. In particolare la summenzionata Legge costituzionale, invertendo i criteri di riparto di cui al precedente art. 117, ha individuato: 1) la potestà legislativa esclusiva statale per alcuni ambiti di intervento espressamente indicati dall art. 117, 2 comma, Cost.. In questo caso l intera disciplina normativa dell ambito di intervento, sia essa legislativa ovvero regolamentare, è riconducibile allo Stato. 2) La potestà legislativa concorrente Stato Regioni in specifiche materia indicate nel 3 comma, di cui al citato art. 117 Cost. Le caratteristiche di siffatta potestà legislativa non variano rispetto a quella del precedente sistema; difatti anche in questo caso lo Stato fissa i principi fondamentali e le Regioni, nel rispetto dei principi statali, fissano la disciplina di dettaglio della materia; la potestà regolamentare spetta alle Regioni (art comma). Da notare che fra le materie indicate non è specificatamente indicata quella del Turismo. 3) La potestà legislativa esclusiva delle Regioni. In questo caso il legislatore costituzionale, invertendo i criteri di cui al previgente art. 117 Cost, ha demandato alla potestà legislativa esclusiva delle Regioni tutte 26 Nel senso dell obbligatorietà depone l inciso si conformano contemplato dal citato art. L. n. 135, del 2001 e 16

18 le materie non espressamente contemplate dal 2 e 3 comma dell art. 117 e dunque non rimesse alla potestà esclusiva statale ovvero a quella concorrente Stato Regioni adottando, così facendo, un criterio di residualità per la definizione dell ambito di intervento normativo delle Regioni. Ciò premesso due sono le questioni che si pongono all interprete con riferimento specifico alla materia del turismo: 1) quale debba essere la collocazione della materia Turismo fra le diverse potestà legislative individuate del novellato art. 117 Cost.; 2) quale sia, alla luce delle intervenute modifiche, la sorte della legge n. 135, del 2001 ossia se questa debba ritenersi abrogata e con essa ovviamente anche il D.P.C.M. per l effetto dell entrata in vigore della novella ovvero se essa possa trovare in qualche modo perdurante efficacia nel nostro ordinamento. La soluzione delle due questioni presenta, infatti, risvolti importanti anche ai fini dell operare dello Sportello Unico in materia turistico ricettiva atteso che l art. 9 della legge n. 135, del 2001 innovando rispetto al previgente sistema, ha introdotto una autorizzazione unica propria ai fini dell implementazione degli esercizi ricettivi. Ebbene la soluzione della prima questione impone alcuni chiarimenti circa la portata dei rapporti fra la potestà legislativa statale e quella residuale regionale affrettatamente definita esclusiva. In realtà a ben analizzare la portata delle competenze normative che la riforma ha lasciato al legislatore statale è agevole scorgere come l art. 117, 2 comma, Cost.27 più che individuare materie contempli dei relativo, appunto, ai procedimenti di rilascio dei titoli abilitativi. 27 Dispone in particolare la norma in esame che: Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie: a) politica estera e rapporti internazionali dello Stato; rapporti dello Stato con l'unione europea; diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all'unione europea; b) immigrazione; c) rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose; d) difesa e Forze armate; sicurezza dello Stato; armi, munizioni ed esplosivi; e) moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; perequazione delle risorse finanziarie; f) organi dello Stato e relative leggi elettorali; referendum statali; elezione del Parlamento europeo; g) ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali; h) ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale; i) cittadinanza, stato civile e anagrafi; l) giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa; m) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale; n) norme generali sull'istruzione; o) previdenza sociale; p) legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane; q) dogane, protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale; 17

19 veri e propri ambiti di intervento di portata ben più estesa e capaci di tagliare trasversalmente anche profili afferenti le materie la cui disciplina è rimessa in via residuale al legislatore regionale. Da ciò attenta dottrina28 ha acutamente definito la potestà legislativa regionale di cui al 4 comma, del medesimo art. 117 come potestà residuale e non esclusiva così mettendo in evidenza che pur estendendosi siffatta potestà a tutte le materie non contemplate dai precedenti commi dell art. 117 Cost., non solo per questo tale potestà potrà ritenersi esclusiva in quanto è possibile che alcuni profili disciplinari alla medesima afferenti rientrino nell ambito di intervento che il 2 comma, dell art. 117 riserva esclusivamente (in questo caso è adeguata la terminologia) al legislatore statale evidentemente a presidio di interessi non frazionabili e, pertanto, unitariamente disciplinati. Siffatta impostazione è stata recentemente avallata dalla Corte Costituzionale la quale con la sentenza 26 luglio 2002 n. 407 ha avuto modo di precisare che: Non tutti gli ambiti materiali specificati nel secondo comma dell'art. 117 Cost., nel testo modificato dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, possono, in quanto tali, configurarsi come "materie" in senso stretto, poiché, in alcuni casi, si tratta più esattamente di competenze del legislatore statale idonee ad investire una pluralità di materie (cfr. Corte cost., sentenza n. 282 del 2002). ; seppur con riferimento specifico alla materia tutela dell ambiente la Corte ha poi estrinsecato un ulteriore importante principio di portata generale affermando che: l'evoluzione legislativa e la giurisprudenza costituzionale portano ad escludere che possa identificarsi una "materia" in senso tecnico, qualificabile come "tutela dell'ambiente", dal momento che non sembra configurabile come sfera di competenza statale rigorosamente circoscritta e delimitata, giacché, al contrario, essa investe e si intreccia inestricabilmente con altri interessi e competenze. In particolare, dalla giurisprudenza della Corte antecedente alla nuova formulazione del Titolo V della Costituzione è agevole ricavare una configurazione dell'ambiente come "valore" costituzionalmente protetto, che, in quanto tale, delinea una sorta di materia "trasversale", in ordine alla quale si manifestano competenze diverse, che ben possono essere regionali, spettando allo Stato le determinazioni che rispondono ad esigenze meritevoli di disciplina uniforme sull'intero territorio nazionale (cfr. da ultimo, Corte cost., sentenze n. 507 e n. 54 del 2000, n. 382 del 1999, n. 273 del 1998).. In estrema sintesi la potenziale trasversalità come definita dalla Corte degli ambiti di r) pesi, misure e determinazione del tempo; coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale; opere dell'ingegno; s) tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali.. 28 In particolare GARDINI G. nell audizione tenuta pressa la Camera dei Deputati del 2003 in occasione dell indagine conoscitiva sul Titolo V della Costituzione. 18

20 intervento del legislatore statale denota la consequenziale potenziale incisività dell azione disciplinante di quest ultimo anche sulle materie rimesse alla potestà legislativa regionale di cui al 4 comma, dell art. 117 da intendersi, a questo punto, solamente residuale e non certamente esclusiva; alla base di siffatta trasversalità dell intervento normativo statale risiede l esigenza di tutelare un "valore" costituzionalmente protetto che, pur non escludendo la titolarità in capo alle Regioni di competenze legislative su materie per le quali quel valore costituzionale assume rilievo impone allo Stato, in funzione di quel valore, di dettare standard di tutela uniformi sull intero territorio nazionale anche incidenti sulle competenze legislative regionali ex art. 117 della Costituzione 29. Il principio trova applicazione anche per le regioni a statuto speciale in quanto, come specificato dalla Corte Costituzionale 30, L art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, nel prevedere che il nuovo regime stabilito dalla riforma del Titolo V della Costituzione si applica anche alle Regioni a statuto speciale ove sia più favorevole all autonomia regionale non implica che, ove una materia attribuita dallo statuto speciale alla potestà regionale interferisca in tutto o in parte con un ambito ora spettante in forza del secondo comma dell'art. 117 della Costituzione alla potestà esclusiva statale, la regione a statuto speciale possa disciplinare la materia (o la parte di materia) riservata allo Stato senza dovere osservare i limiti statutari imposti alla competenza primaria delle Regioni, tra cui quelli derivanti dall osservanza degli obblighi internazionali e delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali.. Orbene, alla luce di tali considerazioni, fermi restando i dubbi sulla legittimità costituzionale della L. n. 135, del 2001 sia con il precedente quadro costituzionale, sia con quello introdotto dalla legge c. n. 3, del 2001, appare discutibile la tesi, sostenuta dalla maggior parte delle Regioni, secondo cui la mancata previsione della materia Turismo fra le materie rimesse alla potestà statale sia esclusiva che concorrente configurerebbe de plano l esclusiva potestà legislativa regionale sulla medesima. Per definire un riparto delle competenze conforme alla ratio della novella costituzionale è necessario verificare, invece, quali siano gli ambiti di intervento rimessi alla esclusiva potestà legislativa statale incidenti sulla materia in esame e, pertanto, limitatrici dell intervento regionale; ed è chiaro che nell ambito di una materia per natura contenutisticamente eterogenea le conclusioni non potranno che rivelarsi notevolmente divergenti da quelle cui si è voluto frettolosamente pervenire. 29 Corte costituzionale - sentenza 20 dicembre 2002 n Corte costituzionale - sentenza 20 dicembre 2002 n