Corte dei Conti SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA REGIONE AUTONOMA DELLA SARDEGNA

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1 Corte dei Conti SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA REGIONE AUTONOMA DELLA SARDEGNA Costo complessivo della gestione delle risorse umane (di ruolo, con contratto atipico e con incarichi di ricerca, collaborazione e consulenza) impiegate nell apparato burocratico della Regione autonoma della Sardegna con riferimento agli esercizi finanziari Referendario Dott. ssa Lucia d Ambrosio

2 Hanno collaborato all elaborazione del referto: Dott. ssa Stefania COPPELLO Dott. ssa Lamberta MURA Signora Giovanna ONNIS Signora Rita BASCIU Supporto grafico: Signora Simona Murgia 2 Costo complessivo delle risorse umane della R.A.S. Esercizi

3 Premessa INDICE PREMESSA 6 Oggetto dell indagine 6 Motivi dell indagine 6 Metodo dell indagine 7 PARTE I 12 Quadro normativo 12 CAPITOLO I 14 La disciplina del personale nella legislazione regionale 14 CAPITOLO II 18 Affidamento esterno di incarichi di consulenza, studio e ricerca: quadro normativo e interpretazioni giurisprudenziali Quadro normativo nazionale Quadro normativo regionale 21 PARTE II 24 La struttura amministrativa della Regione 24 CAPITOLO I 26 Il personale di ruolo Consistenza numerica Retribuzione Esodo incentivato Formazione del personale 38 CAPITOLO II 42 Il personale dirigente con contratto a termine Consistenza numerica Retribuzione 44 CAPITOLO III 48 Il personale con contratto atipico e/o flessibile (personale a tempo determinato, interinali e co.co.co.) Consistenza numerica Retribuzione 52 CAPITOLO IV 58 Il personale comandato in entrata Consistenza numerica Retribuzione 59 Parte III 60 Incarichi di consulenza, studio e ricerca 60 PREMESSA 62 CAPITOLO I 64 Presidenza 64 CAPITOLO II 74 3

4 Premessa Affari generali, personale e riforma della Regione 74 CAPITOLO III 84 Agricoltura e riforma agro pastorale 84 CAPITOLO IV 90 Assessorato della difesa dell ambiente Direzione Generale della Difesa dell Ambiente Direzione Generale del Corpo forestale e di Vigilanza Ambientale Quadro di sintesi 104 CAPITOLO V 106 Enti locali, finanze e urbanistica Direzione generale della pianificazione urbanistica territoriale e della vigilanza edilizia Direzione generale degli enti locali e finanze Quadro di sintesi 121 CAPITOLO VI 124 Igiene e sanità e dell assistenza sociale 124 CAPITOLO VII 132 Industria 132 CAPITOLO VIII 138 Lavori Pubblici 138 CAPITOLO IX 148 Lavoro, formazione professionale, cooperazione e sicurezza sociale 148 CAPITOLO X 156 Programmazione, bilancio, credito e assetto del territorio Direzione generale della Programmazione, bilancio, credito e assetto del territorio Centro regionale di Programmazione 163 CAPITOLO XI 172 Pubblica istruzione, beni culturali, informazione, spettacolo e sport 172 CAPITOLO XII 182 Trasporti 182 CAPITOLO XIII 191 Turismo, artigianato e commercio 191 Parte IV 199 Quadri di sintesi Gli incarichi di ricerca, collaborazione e consulenza Le risorse umane complessivamente utilizzate. 206 Considerazioni finali 211 Allegati 219 4

5 Premessa 5

6 Premessa PREMESSA Oggetto dell indagine Con la deliberazione n. 19/2005 (1) la Sezione regionale di controllo per la Regione autonoma della Sardegna ha definito il programma dei controlli sulla gestione per l anno 2006 inserendo nel programma del controllo successivo sulla gestione una indagine sul costo complessivo della gestione delle risorse umane (di ruolo, con contratto di lavoro atipico e con incarichi di ricerca, collaborazione e consulenza) impiegate dall apparato burocratico della Regione autonoma della Sardegna con riferimento agli esercizi finanziari 2003, 2004 e La deliberazione è stata inviata al Consiglio regionale della Regione autonoma della Sardegna, al Presidente della Giunta regionale, al Direttore generale della Presidenza, nonché agli Assessori e ai Direttori generali di tutti gli Assessorati. Motivi dell indagine La scelta, da parte della Sezione, con la citata delibera n. 19/2005, di sottoporre a controllo l andamento, nel corso del triennio , delle spese di funzionamento dell apparato regionale legate all utilizzo di risorse umane, trova fondamento in vari ordini di ragioni: a) i costi del personale rappresentano oltre il 50% delle spese di funzionamento della Regione autonoma della Sardegna; b) tra le competenze della Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per la Regione autonoma della Sardegna assume fondamentale rilievo l attività di certificazione dei contratti collettivi relativi al personale di comparto e al personale dirigente della Regione; 1 Approvata in data 13 dicembre

7 Premessa c) la riduzione delle spese dovute al conferimento di incarichi di ricerca, collaborazione e consulenza è uno degli obiettivi di finanza pubblica posti dal legislatore statale negli ultimi anni (2) ; d) il tema dell incidenza sulla spesa pubblica degli incarichi di studio e di ricerca, delle consulenze esterne e delle collaborazioni coordinate e continuative è, inoltre, tra quelli segnalati come di maggiore interesse dalle Sezioni riunite in sede di controllo nella delibera di approvazione, ai sensi dell art. 5, comma 1, del Regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, del Programma di controllo sulla gestione per l anno 2006 (3). Metodo dell indagine Il comma 7 dell art. 7 della legge 5 giugno 2003, n. 131, dispone che la Corte dei conti, ai fini del coordinamento della finanza pubblica, verifichi il rispetto degli equilibri di bilancio da parte di Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni, in relazione al patto di stabilità interno e ai vincoli derivanti dall appartenenza dell Italia all Unione europea; che le Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti verifichino, nel rispetto della natura collaborativa del controllo sulla gestione, il perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi statali o regionali di principio e di programma, la sana gestione finanziaria degli enti locali e il funzionamento dei controlli interni; che le Sezioni regionali di controllo riferiscano sugli esiti delle verifiche esclusivamente ai consigli degli enti controllati, unici destinatari delle relazioni delle Sezioni stesse. Le verifiche intestate alle Sezioni regionali di controllo devono essere effettuate nel pieno rispetto della natura collaborativa del controllo sulla gestione: trovano sanzione legislativa i principi affermati in materia dalla Corte costituzionale, con la pronuncia n. 29 del 12/27 gennaio Le Sezioni regionali di controllo sono tenute ad applicare il metodo del confronto e del contraddittorio continuo con le amministrazioni sottoposte a verifica. In forza della vincolatività del principio di collaborazione, nel corso dell intera indagine è stato applicato il metodo del confronto, in sede istruttoria, e del contraddittorio continuo con i diversi livelli di responsabilità dell ente oggetto di indagine. 2 Cfr. Parte I - capitolo II. 3 Deliberazione n. 34/CONTR/PRG/05 del 27 ottobre

8 Premessa La verifica è stata condotta sulla base dei parametri di riferimento, dei criteri metodologici e degli indirizzi di coordinamento definiti dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti (4), in conformità dei criteri generali fissati dall Organizzazione Internazionale delle Istituzioni Superiori di Controllo delle finanze pubbliche (INTOSAI) e dalla Corte dei conti europea nelle Linee guida per i controlli interni e nei Criteri guida europei di applicazione delle norme di controllo dell INTOSAI, nonché delle Linea guida per il coordinamento delle metodologie finalizzate alle rilevazioni delle Sezioni regionali sul funzionamento dei controlli interni nelle Regioni e negli enti locali di cui alla deliberazione n.15 del 22 ottobre 2004 della Sezione delle Autonomie. L istruttoria ha interessato principalmente l Assessorato agli affari generali, personale e riforma della regione e, in particolare, la Direzione Generale dell organizzazione e metodo e del personale presso il medesimo Assessorato, ma ha comunque coinvolto tutti gli Assessorati e le Direzioni Generali della Regione autonoma della Sardegna. In sede di prima richiesta istruttoria si è domandata copia dei seguenti documenti: 1. schede informative e tabelle compilate ai fini del Sistema conoscitivo del Personale dipendente dalle amministrazioni pubbliche (SICO), per il Ministero delle Finanze Ragioneria Generale dello Stato IGOP, con riferimento ai tre esercizi finanziari oggetto di indagine ( ); 2. Relazione annuale sullo stato e i costi della organizzazione amministrativa regionale e degli enti, redatta ai sensi dell art. 19 L.R. 13 novembre 1998, n. 31, per gli anni 2004 (dati 2003) e 2005 (dati 2004); 3. Rapporto dell Ufficio di controllo di gestione per gli anni 2003 e 2004; 4. atti di conferimento di incarichi di ricerca, collaborazione e consulenza riferiti agli esercizi 2003, 2004 e Si è altresì richiesto di fornire (attraverso la compilazione di apposite tabelle) le seguenti informazioni: a. consistenza numerica del personale in servizio presso ciascun Assessorato; b. dotazione organica di ciascun Assessorato; c. elenco del personale con contratto atipico o flessibile (a tempo determinato, interinali, con contratto di formazione e lavoro, con contratto di diritto privato, co.co.co.); d. elenco del personale comandato in entrata e dell eventuale personale comandato in uscita (distinto per categoria e qualifica) il cui costo grava sul bilancio regionale; e. elenco dei dirigenti con contratto a termine e relativi decreti di nomina; 4 Con la deliberazione n. 34/CONTR/PRG/2005 cit. 8

9 Premessa f. elenco degli atti di conferimento di incarichi di ricerca, collaborazione e consulenza distinti per Assessorato; g. prospetto riepilogativo dei costi del personale di ruolo distinto per Assessorato; h. prospetto riepilogativo dei costi del personale con contratto atipico o flessibile (a tempo determinato, interinali, con contratto di formazione e lavoro, con contratto di diritto privato, co.co.co.) distinto per Assessorato; i. nominativo e incarico ricoperto, al momento della cessazione, dal personale che ha usufruito dell indennità supplementare di cui all art. 19 della L.R. 21 aprile 2005 n. 7 (finanziaria 2005) con indicazione delle somme percepite a titolo di incentivazione. La fase istruttoria ha visto, inoltre, primariamente coinvolta, la Direzione Generale della Ragioneria Generale, chiamata a fornire i dati relativi a stanziamenti finali, impegni di competenza, pagamenti di competenza, impegni su residui e pagamenti su residui, con riferimento a tutti i capitoli di spesa riguardanti personale a tempo indeterminato e a tempo determinato, co.co.co., interinali e lavoratori autonomi. La Regione Autonoma della Sardegna non ha ancora provveduto ad adottare un sistema di contabilità economica e non redige alcun conto economico. Attualmente, l unico strumento contabile al quale è possibile far riferimento al fine di determinare l entità dei costi di funzionamento dell apparato regionale è, pertanto, la contabilità finanziaria. L adozione della contabilità economico-patrimoniale da parte della Regione Autonoma della Sardegna è prevista, in via sperimentale, a partire dall anno 2007 e, a regime, dall anno Il nuovo sistema di contabilità si inserisce nel c.d. Progetto SIBAR (Sistemi di informatica di base dell amministrazione regionale) che prevede l implementazione di: a) sistemi di base per lo svolgimento di funzioni operative (protocollo informatico, firma digitale, gestione documentale, ); b) un sistema di contabilità integrato (SIBAR - SCI) che involge contabilità finanziaria, contabilità economico patrimoniale, contabilità economico analitica, controllo di gestione, gestione degli approvvigionamenti, gestione delle immobilizzazioni; c) un sistema di gestione delle risorse umane (SIBAR - HR) che involge la gestione di piante organiche e concorsi, la rilevazione delle presenze, la gestione di paghe, contributi, missioni, incentivi, carichi di lavoro e processi formativi. Nel momento in cui il sistema previsto sarà realmente operativo e l adozione del sistema di contabilità integrato consentirà l elaborazione del conto economico e dello stato patrimoniale, dovrebbe essere possibile avere informazioni sulla quantità delle risorse consumate in ciascun processo di produzione di servizi da parte dell amministrazione regionale. 9

10 Premessa La realizzazione del progetto, se e quando verrà portato a compimento, faciliterà in futuro anche il controllo sulla gestione. La verifica e l accertamento dei risultati ottenuti, in termini di efficienza, potrà, infatti, essere effettivo, in quanto sarà possibile esaminare l andamento dei costi di funzionamento (in particolare quelli del personale), e appurare la realizzazione, o meno, di economie nel corso del tempo. La verifica dell efficacia dell azione amministrativa sarà facilitata, in quanto la possibilità di pervenire ad una articolazione dei costi sostenuti per tutte le attività poste in essere dall Amministrazione regionale, per prodotto, per centro di costo, per centro di responsabilità, per processo, ecc., consentirà di effettuare più agevolmente verifiche sulla quantità e qualità dei servizi forniti. L attuale mancanza di un sistema di contabilità economica ha reso oggi impossibile, da parte della Sezione, una analisi atta a pervenire alla reale ricostruzione dei costi della gestione delle risorse umane impiegate dalla Regione nel periodo considerato ed ha costretto la stessa a condurre il proprio esame sulla base dei soli dati finanziari. Delle difficoltà di ricostruire il costo del lavoro dell apparato burocratico della Regione Autonoma della Sardegna dovute alla carenza di un impianto di contabilità economica ha preso atto anche l Ufficio del Controllo Interno di Gestione (che fa capo all Assessorato agli affari generali, personale e riforma della regione), che, infatti, ha pensato di attivare, in via transitoria, in attesa dell implementazione di un sistema contabile in grado di supportare il controllo di gestione nelle analisi dei costi di funzionamento dell Amministrazione, procedure di analisi del costo lavoro che utilizzano i dati generati dai sistemi informativi esistenti (procedure informatiche per la gestione di buste paga, presenze e posizioni giuridiche del personale e contabilità finanziaria). Queste procedure sono state utilizzate sia per redigere la parte del Rapporto di Gestione 2003, 2004 e 2005, relativa a spese di funzionamento dell apparato regionale legate all utilizzo di risorse umane, sia, soprattutto, per due Reports sul costo del lavoro redatti con riferimento agli esercizi 2004 e Tali documenti sono stati oggetto di accurata analisi da parte della Sezione, che pur non disconoscendone l indubbia utilità, ed avendone ricavato spunti rilevanti, ha ritenuto opportuno, pur nella consapevolezza che i dati così elaborati non possono in alcun modo corrispondere ad un costo in senso proprio, prendere a riferimento della propria analisi esclusivamente dati finanziari puri. Per ciò che concerne le spese relative al personale assegnato a ciascuna articolazione della struttura amministrativa regionale è stato preso in considerazione, in analogia con quanto richiesto dal Ministero delle Finanze Ragioneria Generale dello Stato IGOP ai fini del Sistema conoscitivo del Personale dipendente dalle amministrazioni pubbliche (SICO), innanzitutto il momento del pagamento (su competenza e su residui). Per quanto riguarda, invece, le spese legate al conferimento di incarichi si è ritenuto di privilegiare il dato dell importo risultante dalla convenzione stipulata 10

11 Premessa dall Amministrazione, anche se, non in tutti i casi, a causa di sfasamenti temporali tra il momento della stipula della convenzione e quello della determinazione di impegno, trova assoluta corrispondenza con gli impegni registrati dalla Ragioneria. Tale scelta è stata dettata anche dalla scarsa significatività del momento del pagamento per quanto concerne le spese legate al conferimento di incarichi. La necessità di poter mettere in relazione tra loro e confrontare le spese per incarichi, consulenze, ecc. e le spese per il personale (di ruolo e non), e la volontà di effettuare ricostruzioni di serie temporali e di trends attraverso la comparazione di dati omogenei e non influenzati dall impatto di cassa ha portato ad effettuare l analisi finale sulla spesa complessiva per la gestione delle risorse umane esaminando i dati finanziari in relazione, in particolare, al momento dell impegno (su competenza e su residui). 11

12 PARTE I PARTE I Quadro normativo 12

13 PARTE I 13

14 PARTE I Capitolo I CAPITOLO I La disciplina del personale nella legislazione regionale Le regole fondamentali poste alla base dell organizzazione del personale e degli uffici della Regione sono dettate dalla L.R. 13 novembre 1998, n.31, che disciplina i rapporti di lavoro del personale della Regione e l organizzazione degli Uffici regionali, dell Azienda delle foreste demaniali e degli enti pubblici regionali. Tale normativa, che si colloca in un contesto di innovazione che ha interessato, a partire dagli anni novanta, l intera Pubblica Amministrazione (5), ha l obbiettivo del raggiungimento, da parte della Regione, di una razionalizzazione delle risorse umane e finanziarie e, quindi, di un migliore grado di efficienza, efficacia ed economicità nell espletamento delle proprie funzioni. Fondamentale importanza assume, infatti, il disposto dell art. 19 della L.R. 31/98 ai sensi del quale l attività svolta per il raggiungimento di tali obiettivi e, più specificatamente, la rappresentazione dello stato e dei costi dell organizzazione amministrativa regionale, deve essere rappresentata in una relazione che annualmente la Giunta predispone e presenta al Consiglio. In tale documento deve essere dato conto in particolare: dei programmi di formazione, di aggiornamento e di riqualificazione del personale; dello stato dell organico, del numero di rapporti di lavoro a tempo parziale e a tempo determinato, dei dipendenti in posizione di comando, di distacco e di aspettativa per mandato politico o sindacale; dei 5 Numerose novità sono state introdotte dal D.lgs. 29/93 e dalla L. 59/97: a) il rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici è ricondotto alla disciplina privatistica (con esclusione di alcune categorie quali i magistrati, gli avvocati dello stato, il personale militare, di polizia e della carriera diplomatica e prefettizia, i professori e i ricercatori universitari, il personale della Banca d Italia e della CO.N.SO.B.). b) il rapporto di lavoro viene regolato contrattualmente. c) la contrattazione del rapporto di lavoro avviene su due livelli, l uno nazionale e l altro decentrato; viene istituita l ARAN cui spetta di rappresentare la Pubblica Amministrazione nelle contrattazioni collettive. d) l attività di direzione politica e attività di gestione amministrativa sono poste su piani distinti e separati e) vengono introdotte nuove regole per la gestione del personale, quali responsabilizzazione dello stesso relativamente al risultato dell attività lavorativa svolta, razionalizzazione nell organizzazione degli uffici, istituzione di nuclei di valutazione per la verifica dei risultati, mobilità del personale in esubero. f) la giurisdizione sulle controversie riguardanti il rapporto di lavoro pubblico viene trasferita dal giudice amministrativo al giudice ordinario g) si opera una ridefinizione della dirigenza con l istituzione del ruolo unico dei dirigenti. Il D.Lgs. 165/2001, (Testo Unico sul pubblico impiego), infine, raccoglie e coordina le diverse norme succedutesi in materia. 14

15 PARTE I Capitolo I programmi di mobilità e di copertura delle vacanze di organico; dell andamento della spesa per il personale dipendente. La legge 31/98 dispone che: a) il rapporto di lavoro dei dipendenti dell Amministrazione e degli enti, è disciplinato dalle disposizione delle sezioni II e III, capo I, titolo II, del libro V del codice civile e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell impresa, salvo quanto diversamente disposto dalla legge regionale (art.3); b) la struttura organizzativa della Regione è costituita dalle direzioni generali e dai servizi nell ambito dei quali è presente personale di varie qualifiche funzionali e profili professionali; c) le dotazioni organiche di ogni direzione generale sono definite, almeno ogni tre anni, con decreto del Presidente della Giunta Regionale, preceduto da parere favorevole della stessa Giunta e su proposta dell Assessore competente in materia di organizzazione e personale, tenendo conto dei carichi di lavoro delle strutture organizzative; d) ai dirigenti spetta l adozione degli atti e dei provvedimenti amministrativi, la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa; tali attribuzioni vengono esercitate attraverso autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo; i dirigenti, inoltre, sono responsabili dell attività svolta e dei risultati conseguiti; e) le funzioni di direttore generale possono essere esercitate anche da persone estranee all Amministrazione e agli enti, che siano in possesso del diploma di laurea, di capacità adeguate alle funzioni da svolgere ed abbiano svolto per almeno cinque anni funzioni dirigenziali presso enti o aziende pubbliche o private (art. 29); f) il trattamento economico fondamentale e accessorio del personale della Regione deve essere definito dai contratti collettivi (art. 34). La corresponsione dei trattamenti accessori è legata al possesso di determinati requisiti quali lo svolgimento di particolari mansioni e responsabilità, la prestazione di attività particolarmente disagiate e l effettuazione di lavoro straordinario; g) il personale della Regione può essere posto in posizione di comando presso altre Amministrazioni o enti pubblici, nel limite di venti unità nel corso dello stesso esercizio finanziario, (non più di cinque unità presso amministrazioni ed enti esterni al comparto contrattuale). Il provvedimento viene rilasciato, sentito il lavoratore, dall Assessore competente in materia di personale (art. 40); h) non è, invece, consentito il distacco di personale dell Amministrazione e degli enti presso altre amministrazioni, salvo che sia disposto obbligatoriamente da una legge nazionale o per effetto di accordi fra Regioni (art.41); 15

16 PARTE I Capitolo I i) l assunzione degli impiegati nell Amministrazione regionale deve avvenire con le seguenti modalità: mediante concorso pubblico per esami, per titoli o per corso concorso; attraverso chiamata dagli uffici circoscrizionali del lavoro per le qualifiche che richiedono il possesso del solo titolo di studio conseguito nella scuola dell obbligo, tramite chiamata numerica, attingendo da apposite liste di collocamento, per coloro che appartengono alle categorie protette previste dalla L. 2 aprile 1993, n.482; mediante concorso, ai sensi della L.R. 5 novembre, n.26, per le assunzioni del personale del Corpo forestale e di vigilanza ambientale. Con L.R. 8 luglio 2002, n. 11 (modificativa della L.R. 13 novembre1998, n.31) si dispone che l Amministrazione e gli enti regionali siano autorizzati ad inquadrare nei propri ruoli organici i soggetti impiegati, presso la stessa Amministrazione e gli enti, in lavori socialmente utili ai sensi del D.Lgs. 468/1997 operanti alla data di entrata in vigore della legge regionale. Si prevede, inoltre, l inquadramento nei ruoli organici della Regione e degli enti, sia dei dipendenti assunti in applicazione della L.R. n.22/1996, in servizio alla data di entrata in vigore della legge, sia del personale con contratto a tempo determinato dell Agenzia regionale del lavoro. l) Il personale dell Amministrazione regionale e degli enti pubblici regionali non aventi natura economica costituisce un unico comparto di contrattazione (separato e autonomo rispetto a quello dei dirigenti). La contrattazione collettiva a livello regionale interessa il legale rappresentante della Regione CORAN (Comitato per la rappresentanza negoziale della Regione sarda) e le organizzazioni sindacali che abbiano rispettivamente nel comparto o (nella separata area di contrattazione della dirigenza) una rappresentatività non inferiore al 5%, nonché le confederazioni alle quali dette organizzazioni sindacali sono affiliate. Apposita norma contenuta nella legge finanziaria regionale, determina l ammontare massimo delle risorse da destinare alla contrattazione collettiva. La spesa per gli oneri contrattuali costituisce oggetto di un apposito fondo dello stato di previsione dell Assessorato del bilancio (art.62). Nelle fasi di contrattazione, il CORAN deve seguire gli indirizzi fissati dalla Giunta regionale (su proposta dell Assessore competente in materia di personale) con deliberazione che viene poi comunicata al Consiglio regionale almeno quindici giorni prima dell invio al comitato. Raggiunta l ipotesi di accordo il CORAN, dopo aver acquisito il parere favorevole della Giunta, trasmette il testo di tale documento e la quantificazione dei costi contrattuali alla Sezione regionale del controllo della Corte dei conti per la certificazione dell attendibilità dei costi e la loro compatibilità con gli strumenti di programmazione e di bilancio. La Corte dei conti delibera entro il termine di 15 giorni, trascorsi i quali la certificazione deve essere comunque considerata positiva. In caso di certificazione non positiva il CORAN, sentita la 16

17 PARTE I Capitolo I Giunta regionale, ha il compito di porre in essere delle iniziative dirette a bilanciare i costi contrattuali ai fini della certificazione o, se ciò non sia possibile, di convocare le organizzazioni sindacali ai fini della riapertura delle trattative. Indipendentemente, comunque, dal risultato della valutazione espressa dall organo di controllo, la procedura di certificazione deve essere completata entro quaranta giorni dall ipotesi di accordo (salvo che si renda necessaria la riapertura della trattativa) e si conclude con la sottoscrizione definitiva del contratto. L attività di certificazione svolta dalla Sezione di controllo per la Regione Sardegna ha recentemente interessato le ipotesi di contratto relative a: 1. il personale dipendente dell Amministrazione regionale, del Corpo forestale e degli Enti regionali (parte normativa ed economica 2002/2005) 2. il personale dirigente dell Amministrazione regionale, del Corpo forestale e degli Enti regionali (parte normativa ed economica 2002/2005). Per entrambi i contratti la Corte dei conti ha deliberato la positiva certificazione dell attendibilità dei costi e della loro compatibilità finanziaria con le leggi finanziarie, di bilancio e con gli strumenti di programmazione finanziaria. Tuttavia, per l ipotesi di contratto riguardante il comparto del personale dipendente, la certificazione è stata espressa con dei limiti e delle riserve in quanto i costi di cui agli art. 29 (una tantum) e 30 (una tantum relativa ai fondi di rendimento, posizione e progressione) del contratto non sono risultati supportati dai necessari presupposti per dichiararne l attendibilità rispetto agli stanziamenti delle leggi di bilancio. (6) 6 Il CCRL per il personale dipendente dell Amministrazione regionale, del Corpo forestale e degli Enti regionali (parte normativa ed economica 2002/2005) è stato certificato dalla Sezione regionale del controllo della Regione Sardegna con deliberazione n. 18 del 30/11/2005. Il CCRL per il personale dirigente dell Amministrazione regionale, del Corpo forestale e degli Enti regionali (parte normativa ed economica 2002/2005) è stato certificato dalla stessa Sezione con deliberazione n. 4 del 1/03/

18 PARTE I Capitolo II CAPITOLO II Affidamento esterno di incarichi di consulenza, studio e ricerca: quadro normativo e interpretazioni giurisprudenziali 1. Quadro normativo nazionale Le amministrazioni pubbliche, comprese le regioni, le province e i comuni, possono conferire, ai sensi dell articolo 7, comma 6, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (come modificato dall art. 32 della Legge 4 agosto 2006, n Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 4 luglio 2006, n c.d. Decreto Bersani) per esigenze cui non possono fare fronte con personale in servizio, incarichi individuali, con contratti di lavoro autonomo, di natura occasionale o coordinata e continuativa, ad esperti di provata competenza in presenza dei presupposti di seguito specificati: a) l'oggetto della prestazione deve corrispondere alle competenze attribuite dall'ordinamento all'amministrazione conferente e, altresì, corrispondere ad obiettivi e progetti specifici e determinati; b) l'amministrazione deve avere preliminarmente accertato l'impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane disponibili al suo interno; c) l'esigenza deve essere di natura temporanea e richiedere prestazioni altamente qualificate; d) devono essere preventivamente determinati durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione. (7)(8)(9) 7 L'art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 165 del 2001 ha sostituito la analoga disposizione dettata dall art 7 del d.lgs. n. 29 del Il testo originario dell art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 165 del 2001 disponeva che le amministrazioni pubbliche, per esigenze cui non possono fare fronte con personale in servizio, possono conferire incarichi individuali ad esperti di provata competenza, determinando preventivamente durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione. Il testo dell art. 7, comma 6, era stato oggetto di modifica (analoga a quella attualmente in vigore) con l art. 13 del decreto legge 10 gennaio 2006, n. 4. La disposizione, soppressa in sede di conversione del decreto legge attuata con legge 9 marzo 2006, n. 80, è stata reintrodotta con l art. 32 della Legge 4 agosto 2006, n. 248 di conversione del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (c.d. Decreto Bersani), recante disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all'evasione fiscale. 9 L'art. 110, comma 6, del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 stabilisce, invece, che per obiettivi determinati e con convenzioni a termine, il regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi può prevedere collaborazioni esterne ad alto contenuto di professionalità. Ai sensi dell'art. 90 del d.lgs. n. 267 del 2000, il predetto regolamento può prevedere la costituzione di uffici posti alle dirette dipendenze del Sindaco, del Presidente della Provincia, della Giunta o degli assessori, per l'esercizio delle funzioni di indirizzo e di controllo loro attribuite dalla legge, costituiti da 18

19 PARTE I Capitolo II La giurisprudenza della Corte dei conti, in sede di controllo e in sede giurisdizionale ha, nel corso degli anni, elaborato una serie di criteri per valutare la legittimità degli incarichi e delle consulenze esterni: a) rispondenza dell incarico agli obiettivi dell amministrazione; b) inesistenza, all interno della propria organizzazione, della figura professionale idonea allo svolgimento dell incarico, da accertare per mezzo di una reale ricognizione; c) indicazione specifica dei contenuti e dei criteri per lo svolgimento dell incarico; d) indicazione della durata dell incarico; e) proporzione fra il compenso corrisposto all incaricato e l utilità conseguita dall amministrazione. Le Sezioni Riunite della Corte dei conti (10) hanno richiamato detti criteri con riferimento alle disposizioni limitative della possibilità di affidare incarichi esterni, di cui all art. 1, commi 11 e 42 della legge 311 del 2004 (legge finanziaria per il 2005), provvedendo a definire il contenuto degli incarichi ai quali si applicano le limitazioni statuite da dette norme e affermandone la coincidenza con il contratto di prestazione d opera intellettuale, regolato dagli articoli del codice civile. In particolare hanno affermato che gli incarichi di studio possono essere individuati con riferimento ai parametri indicati dal D.P.R. n. 338/1994 che, all articolo 5, determina il contenuto dell incarico nello svolgimento di un attività di studio, nell interesse dell amministrazione. Requisito essenziale, per il corretto svolgimento di questo tipo d incarichi, è la consegna di una relazione scritta finale, nella quale saranno illustrati i risultati dello studio e le soluzioni proposte. Gli incarichi di ricerca, invece, presuppongono la preventiva definizione del programma da parte dell amministrazione. Le consulenze, infine, riguardano le richieste di pareri ad esperti. Le Sezioni Riunite hanno, inoltre, chiarito che, per valutare se un incarico rientra in una delle categorie previste dai commi 11 e 42 della finanziaria 2005, occorre considerare il dipendenti dell'ente, oppure, purché l'ente non abbia dichiarato il dissesto e non versi nelle situazioni strutturalmente deficitarie, da collaboratori assunti con contratto a tempo determinato, i quali, se dipendenti da una Pubblica Amministrazione, sono collocati in aspettativa senza assegni. Al personale assunto con contratto di lavoro subordinato a tempo determinato di cui sopra si applica il contratto collettivo nazionale di lavoro del personale degli enti locali. Con provvedimento motivato della Giunta, al personale predetto il trattamento economico accessorio previsto dai contratti collettivi può essere sostituito da un unico emolumento comprensivo dei compensi per il lavoro straordinario, per la produttività collettiva e per la qualità della prestazione individuale. 10 Corte dei conti Sezioni Riunite in sede di controllo - deliberazione n. 6 del 15 febbraio

20 PARTE I Capitolo II contenuto dell atto di conferimento, piuttosto che la qualificazione formale adoperata nel medesimo e affermato che rientrano nella previsione normativa: studio e soluzione di questioni inerenti all attività dell amministrazione committente; prestazioni professionali finalizzate alla resa di pareri, valutazioni, espressione di giudizi; consulenze legali, al di fuori della rappresentanza processuale e del patrocinio dell amministrazione; studi per l elaborazione di schemi di atti amministrativi o normativi. e che sono esclusi invece gli incarichi conferiti per gli adempimenti obbligatori per legge, mancando, in tali ipotesi, qualsiasi facoltà discrezionale dell amministrazione ovvero: le prestazioni professionali consistenti nella resa di servizi o adempimenti obbligatori per legge, qualora non vi siano uffici o strutture a ciò deputati; la rappresentanza in giudizio ed il patrocinio dell amministrazione; gli appalti e le esternalizzazioni di servizi, necessari per raggiungere gli scopi dell amministrazione. Restano fuori dall'oggetto dei commi 11 e 42 anche i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa, che rappresentano una posizione intermedia fra il lavoro autonomo, proprio dell incarico professionale, e il lavoro subordinato (art. 409, n. 3 del codice di procedura civile; art. 61 d. lgs. 10 settembre 2003, n. 276) e sono utilizzabili per le esigenze ordinarie proprie del funzionamento delle strutture amministrative. L art. 1, commi 9, 56, e 57, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria per il 2006) ha disposto che in tutte le Amministrazioni pubbliche (esclusi Università e Istituti di ricerca) la spesa complessiva per incarichi di consulenza non può superare il 50% di quanto speso nel 2004, gli importi degli incarichi in essere devono essere decurtati del 10% rispetto all importo alla data del 30 settembre 2005 e, per il triennio non possono essere stipulati contratti di consulenza di importo superiore a quello sussistente alla data del 30 settembre 2005 decurtato del 10%. Tali disposizioni restrittive, pur non trovando applicazione in via immediata e diretta, per espressa esclusione dettata dall art. 1, comma 12, della finanziaria, alle Regioni e agli Enti Locali (11), costituiscono ulteriore sintomo del disfavore del legislatore nei confronti dell uso eccessivo dello strumento in questione. L art. 1, comma 173, della legge finanziaria per il 2006 ha previsto, inoltre, che gli atti di spesa relativi a studi e incarichi di consulenza conferiti a soggetti estranei all amministrazione 11 La citata norma di salvaguardia costituisce adeguamento a quanto affermato dalla Corte Costituzionale con sentenza n. 417 del

21 PARTE I Capitolo II di importo superiore ai euro devono essere trasmessi alla competente Sezione della Corte dei conti per l esercizio del controllo successivo sulla gestione. (12) 2. Quadro normativo regionale La normativa della Regione Autonoma della Sardegna non si discosta in modo sostanziale dai principi informatori della normativa nazionale in materia. L art. 6, comma 3, della L.R. 13 novembre 1998, n.31 dispone che per esigenze speciali, per le quali non sia disponibile personale con la specifica competenza professionale, l Amministrazione e gli Enti possono conferire incarichi ad esperti di provata competenza, determinando preventivamente oggetto, durata, luogo e compenso della collaborazione. L art. 50 della L.R. 8 marzo 1997, n. 8 (legge finanziaria per il 1997) (13) attribuisce alla Presidenza della Regione e a ciascun Assessorato, ratione materiae, la competenza all affidamento degli incarichi di consulenza esterna. L art. 98 della L.R. 28 aprile 1992, n. 6 (legge finanziaria per il 1992) prevede l istituzione di appositi Registri degli incarichi di studio, progettazione e consulenza (14). I decreti che approvano o rendono esecutive le convenzioni tra l Amministrazione regionale e professionisti o esperti esterni all Amministrazione, singoli o associati in gruppi o società, relative all affidamento di incarichi di progettazione, consulenza o studio, devono essere 12 La Sezione delle Autonomie, con deliberazione n. 4 del 17 febbraio 2006, ha dettato le Linee guida per l attuazione dell art.1, comma 173, della legge n. 266 del 2005 nei confronti delle Regioni e degli enti locali affermando che: - la disciplina dettata dall art. 1, comma 173, cit. ha sostituito e abrogato l art. 1, commi 11 e 42 della legge n. 311 del 2004 (legge finanziaria per il 2005); - l obbligo di trasmissione di cui al citato comma 173 si applica anche alle Regioni e agli enti locali in quanto il rinvio ai commi 9, 10, 56 e 57 identifica la tipologia degli atti per i quali vige l obbligo di trasmissione e non i soggetti obbligati all invio; - il valore precettivo della norma di salvaguardia di cui ai commi 12 e 64 si esaurisce nell esclusione, per Regioni e enti locali, di tetti e limiti alle spese di cui ai commi 9, 10, 56 e 57; - le citate norme di salvaguardia non sono invocabili al fine di escludere Regioni e enti locali dal rispetto dell obbligo di trasmissione; - l obbligo di invio riguarda atti di impegno o, comunque, di autorizzazione alla spesa; riguarda l atto formale di spesa solo laddove la spesa non sia preceduta da un provvedimento amministrativo di decisione della spesa stessa; - l obbligo di trasmissione si estende ai comuni con popolazione inferiore a abitanti in quanto l esenzione prevista dall abrogato art. 1, comma 42, della legge n. 311 del 2004, non è stata confermata nella nuova normativa; - la trasmissione è finalizzata all esercizio del controllo sulla gestione da effettuare con le modalità e secondo i principi e i procedimenti propri di detta tipologia di controllo. 13 che ha abrogato la previgente disposizione contraria di cui all art. 70 della L.R. 29 gennaio 1994, n. 2 (legge finanziaria per il 1994). 14 Disposizione che risponde alla medesima ratio è stata recentemente introdotta dal legislatore nazionale con l art. 34 della L. 4 agosto 2006, n. 248 di conversione del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 che aggiunge all'articolo 53, comma 14, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, dopo l'ultimo periodo, il seguente: Le amministrazioni rendono noti, mediante inserimento nelle proprie banche dati accessibili al pubblico per via telematica, gli elenchi dei propri consulenti indicando l'oggetto, la durata e il compenso dell'incarico. 21

22 PARTE I Capitolo II pubblicati per estratto, a cura della Presidenza della Giunta regionale, sul Bollettino Ufficiale della Regione. La pubblicazione del decreto deve contenere l indicazione dei nominativi dei soggetti convenzionati, singoli o associati, del compenso pattuito o degli elementi di calcolo del medesimo e, nel caso di progettazione di opere pubbliche, l indicazione dell importo dell opera da progettare, nonché della durata dell incarico e degli eventuali rinnovi intervenuti. Presso la Presidenza della Giunta regionale e presso ciascun Assessorato è istituito, a cura del relativo coordinatore generale, un registro degli incarichi di studio, progettazione e consulenze che deve contenere i medesimi elementi informativi richiesti per la pubblicazione sul BURAS e che deve essere liberamente consultabile dai cittadini. (15) 15 Si tralascia, per ragioni di sintesi, l esame della copiosa normativa regionale di settore (in materia di turismo e artigianato, industria e commercio, agricoltura, allevamento, enti locali, urbanistica, pianificazione del territorio, ) che prevede il ricorso da parte dell Amministrazione regionale a personale esterno per incarichi di studio, ricerca, e consulenza. 22

23 PARTE I Capitolo II 23

24 PARTE II PARTE II La struttura amministrativa della Regione 24

25 PARTE II 25

26 PARTE II Capitolo I CAPITOLO I Il personale di ruolo 1. Consistenza numerica Dall esame dei dati sul personale a tempo indeterminato (16) dedotti dal Conto annuale presentato dalla Regione al Ministero delle Finanze (cfr. tabelle n. 1, 2 e 3 in allegato II), la consistenza numerica complessiva di detto personale al 31 dicembre di ciascun anno risulta aumentata nel triennio considerato (17). Il numero complessivo dei dirigenti a tempo indeterminato e a tempo determinato è diminuito nel triennio. Il rapporto tra il numero dei dirigenti e quello del personale è decrescente nel periodo considerato sia con esclusivo riferimento al complesso del personale amministrativo e tecnico (7,05% nel 2003, 6,85% nel 2004 e 5,83% nel 2005), sia in rapporto al totale dei dipendenti regionali incluso il personale appartenente al corpo forestale (4,99% nel 2003, 5,04% nel 2004 e 4,33% nel 2005). Per quanto concerne il personale amministrativo e tecnico si è passati da unità nel 2003, a nel 2004 e a nel L incremento delle unità presenti nel 2004 è determinato dal saldo positivo tra cessazioni, assunzioni e stabilizzazioni ai sensi della legge regionale n. 11 del L incremento delle presenze 2005 è conseguente al saldo positivo tra cessazioni e assunzioni, all acquisizione del personale dell ESIT, di personale ex ESAF e di personale dipendente dallo Stato assegnato a seguito di trasferimento di funzioni. Sono aumentate, in particolare, le unità di categoria D e B. Il totale complessivo del personale appartenente al corpo forestale diminuisce nel triennio per cessazioni dal servizio e per inquadramenti di personale appartenente al corpo in qualifiche dirigenziali; aumentano leggermente le unità di livello retributivo C (18). 16 Ai fini del conto annuale vengono computati tra il personale di ruolo tutti i dirigenti inclusi quelli con contratto a termine di natura privatistica (cfr. parte II capitolo II). Non viene preso in considerazione, invece, il personale e i dirigenti degli uffici di gabinetto del Presidente e dei componenti della Giunta e il personale e i dirigenti degli uffici ausiliari degli organi di direzione politica nonché, naturalmente, i componenti stessi della Giunta regionale. 17 Dal computo relativo al 2003 sono escluse 324 unità di personale con rapporto di lavoro prolungato in attesa dell immissione in ruolo (c.d. stabilizzazione ) ai sensi dell art. 3 della legge regionale n. 11 del 2002 (di cui 75 lavoratori socialmente utili e 249 assunti ai sensi della legge regionale n. 22 del 1996), 15 unità assunte ai sensi dell art. 10, comma 6, della l.r. n. 7 del 2002 (stabilizzate ai sensi dell art. 15, comma, 3, della stessa legge) e 11 unità assunte ai sensi della legge n. 267 del 1998 e inquadrati ai sensi dell art. 5 bis della legge n. 401 del Corrispondente al livello D del personale amministrativo e tecnico. 26

27 PARTE II Capitolo I Personale a tempo indeterminato (qualifica - posizione economica - profilo) DIR D C B A C CFVA B CFVA A CFVA TOTALE GENERALE Elaborazione: Corte dei conti Sezione regionale di controllo per la Regione Autonoma della Sardegna. Il descritto andamento della distribuzione del personale tra i livelli e le categorie/aree è stato determinato in misura significativa dalla sottoscrizione, in data 20 giugno 2005, dell accordo sulle progressioni professionali (19). Le progressioni professionali del personale dell amministrazione e degli enti del comparto (previste dall art 69 del CCRL e dall art. 9 del CCRL relativo al biennio ) avevano costituito oggetto di ipotesi di accordo sottoscritta dalle parti il 24 maggio 2004, approvata dalla Giunta regionale il 27 maggio 2004 e non certificata dalla Corte dei conti. Le parti, riaperte le trattative, avevano sottoscritto, in data 12 ottobre 2004, una nuova ipotesi di accordo sulla quale la Giunta regionale si era pronunciata negativamente in data 7 dicembre 2004 (20). Al fine di consentire la definitiva chiusura della vertenza progressioni professionali e di ogni altra pendenza dei contratti sopra indicati, l art. 11 della L.R. n. 7/2005 (legge finanziaria per il 2005) aveva autorizzato, a far data dal 1 gennaio 2005, la spesa di , prevedendo il 19 Con nota n del 22 febbraio 2007 il Direttore generale della Direzione dell organizzazione e del personale, in sede di controdeduzioni, ha precisato che il numero di interessati e le modalità di attuazione delle progressioni professionali hanno risentito del lungo periodo trascorso tra le iniziali previsioni contrattuali e il momento della definizione: detto ritardo ha, infatti, determinato un accumulo di risorse ritenuto troppo rilevante dalla Giunta (che ha mandato in economia quelle relative agli anni precedenti il 2005) e portato alla stipula di un nuovo accordo definito in termini più ampi quanto ai beneficiari. 20 Deliberazione n. 51/9. 27

28 PARTE II Capitolo I disimpegno delle somme conservate a residui nei bilanci dell Amministrazione e degli Enti, per gli stessi fini e per le cosiddette misure perequative. Le trattative tra le parti si erano concluse con l ipotesi di accordo siglato in data 4 maggio 2005 e approvato dalla Giunta regionale il 23 maggio 2005 (21). Il 20 giugno 2005, a seguito della positiva certificazione da parte della Corte dei conti, il Comitato per la rappresentanza negoziale e le organizzazioni sindacali sottoscrivevano l accordo. Per effetto dell accordo transitavano al livello economico superiore per progressione professionale (con decorrenza economica dal 1 gennaio 2005) le seguenti unità di personale: Categoria/livello provenienza Categoria/livello destinazione Numero unità A1 A2 0 B1 B2 0 B2 B3 654 B3 B4 138 C1 C2 0 C2 C3 570 D1 D2 0 D2 D3 919 D3 D4 103 Area CFVA A1 A2 0 A2 A3 748 B1 B2 0 B2 B3 199 C1 C2 0 C2 C3 57 C3 C4 10 Elaborazione: Direzione generale dell organizzazione e metodo e del personale dell Assessorato Affari Generali. 21 Deliberazione n. 23/1. 28

29 PARTE II Capitolo I Un consistente numero di unità di personale indicate, già beneficiarie del transito al livello superiore con decorrenza , sono state inquadrate, a seguito di concorsi interni, nella categoria/area superiore (22) con le decorrenze indicate nella seguente tabella: Categoria/livello provenienza Categoria/livello destinazione Numero unità Decorrenza B3 C /03/2005 B4 C /03/2005 C3 D /09/2005 Area CFVA A3 B /03/2005 B3 C /06/2005 Elaborazione: Direzione generale dell organizzazione e metodo e del personale dell Assessorato Affari Generali. La definizione della consistenza organica del personale è stata oggetto di alcune modifiche nel triennio: la dotazione organica complessiva dei dirigenti è stata ridotta da 250 a 203 unità; si è ridotta di 70 unità la dotazione del livello B del corpo forestale a vantaggio di quella del livello C dello stesso. La percentuale di copertura delle dotazioni organiche è leggermente aumentata nel triennio considerato: Personale in servizio al 31 dicembre 2003 Percentuale di copertura delle dotazioni organiche Dotazioni organiche 2003 % Personale in servizio al 31 dicembre 2004 Dotazioni organiche 2004 % Personale in servizio al 31 dicembre 2005 Dotazioni organiche 2005 DIRIGENTI , , ,68 D , , ,31 C , , ,83 B , , ,87 A , , ,80 C CFVA , , ,64 B CFVA , , ,76 A CFVA , , ,82 Totale , , ,37 % Dati: Assessorato Affari Generali Conto consuntivo 2004, 2005 e Elaborazione: Corte dei conti Sezione regionale di controllo per la Regione Autonoma della Sardegna. 22 Con nota n del 22 febbraio 2007 il Direttore generale della Direzione dell organizzazione e del personale, in sede di controdeduzioni, ha precisato che la Giunta aveva ridotto il numero dei posti contrattualmente riservati agli interni, a vantaggio dei posti destinati ai concorsi pubblici e che, nel caso di conseguimento della progressione professionale e di successivo transito nella categoria superiore, si è determinato l assorbimento di detto vantaggio. 29