Istruzioni UIF sulle segnalazioni di operazioni sospette: analisi, dubbi e perplessità. di Lucia Starola

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1 Istruzioni UIF sulle segnalazioni di operazioni sospette: analisi, dubbi e perplessità di Lucia Starola L Unità di informazione finanziaria ha effettuato una revisione del sistema di raccolta e gestione delle segnalazioni sospette, da parte dei professionisti ai fini antiriciclaggio, con l obiettivo di migliorarne la qualità, assicurando ad esse una maggiore uniformità e completezza. Le criticità emerse dall analisi delle segnalazioni finora inviate avevano evidenziato la necessità di accelerare la predisposizione di tali istruzioni, tanto che viene ora indicato che la segnalazione deve riportare tutti e solo gli elementi che consentono all UIF di avviare gli eventuali approfondimenti. Il nuovo sistema sarà integrato con ulteriori istruzioni e sarà oggetto di un provvedimento che disciplinerà i contenuti della segnalazione. Fin dal momento in cui, con il recepimento della direttiva 2001/97/CE del 4 dicembre 2001 (1), i professionisti sono stati ricompresi tra i destinatari della normativa di prevenzione del riciclaggio, l obbligo di segnalazione delle operazioni sospette è parso il mezzo più significativo per l individuazione degli illeciti, ma anche quello di più problematica applicazione. Il regolamento attuativo allora emanato (2) prevedeva, all art. 12, che l UIC (Ufficio italiano cambi) potesse «stabilire le modalità di produzione e trasmissione delle segnalazioni, anche prevedendo l utilizzo di procedure informatiche e telematiche». Le disposizioni applicative dell UIC, emanate con Provvedimento 24 febbraio 2006, nella parte IV «Rilevazione e segnalazione di operazioni sospette», contengono alcuni indicatori di anomalia a cui fare riferimento nella rilevazione delle operazioni sospette (allegato C) nonché le indicazioni operative sulla procedura di segnalazione, secondo uno schema contenuto nell allegato D, compilato seguendo le istruzioni, di cui all allegato E dello stesso provvedimento. L indicazione data dall UIC ha riguardato la trasmissione della segnalazione in forma cartacea, pur riservandosi l UIC di predisporre gli strumenti necessari per la trasmissione in via informatica. A seguito del recepimento della direttiva 2005/60/CE del 26 ottobre 2005 (3), la nota del Ministero dell economia e delle finanze 19 dicembre 2007, n (4) ha precisato che continuano ad applicarsi gli indicatori di anomalia vigenti, come pure le disposizioni in tema di procedure per la segnalazione delle operazioni sospette, sostituendo i riferimenti all Ufficio italiano dei cambi (UIC) con l Unità di informazione finanziaria (UIF). Tuttavia, l art. 41, comma 2, del D.Lgs. 21 novembre 2007, n. 231 prevede che, al fine di agevolare l individuazione delle operazioni sospette, gli indicatori di anomalia per i professionisti siano emanati e periodicamente aggiornati, su proposta dell UIF, dal Ministero della giustizia, sentiti gli ordini professionali. Successivamente, il D.Lgs. 25 settembre 2009, n. 151 (5) ha previsto (6) che, per migliorare e rende- Lucia Starola - Presidente Commissione Antiriciclaggio Consiglio Nazionale Dottori Commercialisti ed Esperti Contabili (1) Tramite il D.Lgs. 20 febbraio 2004, n. 56. (2) D.M. 3 febbraio 2006, n (3) Tramite il D.Lgs. 21 novembre 2007, n (4) In Banca Dati BIG, IPSOA. (5) Recante «Disposizioni integrative e correttive del D.Lgs. 21 novembre 2007 n. 231». (6) Con l inserimento del punto e-bis) al comma 6 dell art. 6 del D.Lgs. n. 231/2007 e del comma 1-bis dell art

2 LE ISTRUZIONI DELL UIF re maggiormente incisivo il contenuto delle segnalazioni, l UIF avrebbe emanato istruzioni, da pubblicarsi sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, sui dati e le informazioni che devono essere contenuti nelle segnalazioni. I nuovi indicatori di anomalia per i professionisti, in sostituzione di quelli contenuti nell allegato C del Provvedimento UIC 24 febbraio 2006, sono stati emanati con il decreto del Ministero della giustizia 16 aprile L Unità di informazione finanziaria (7) ha ora effettuato una revisione del sistema di raccolta e gestione delle segnalazioni sospette, con l obiettivo di migliorare la qualità delle segnalazioni stesse, assicurandone una maggiore uniformità e completezza (8). Nel corso dei numerosi incontri formativi a cui i funzionari UIF hanno partecipato sul territorio sono state evidenziate numerose criticità emerse dall analisi delle segnalazioni finora inviate. Da qui la necessità di accelerare la predisposizione delle apposite istruzioni previste dalla normativa, tanto che viene ora espressamente indicato che la segnalazione deve riportare «tutti e solo gli elementi che consentono all UIF di avviare gli eventuali approfondimenti». Il nuovo sistema sarà integrato con ulteriori istruzioni e sarà oggetto di un provvedimento che disciplinerà i contenuti della segnalazione, da pubblicarsi nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana. Modalità di invio delle segnalazioni Le istruzioni, che saranno operative dal maggio 2011, prevedono che gli scambi informativi con i soggetti segnalanti siano posti in essere per via telematica, tramite il portale della Banca d Italia, sul quale i segnalanti dovranno preventivamente registrarsi, secondo istruzioni che verranno rese disponibili nel marzo Modalità di invio delle segnalazioni Le istruzioni dell UIF, operative dal maggio 2011, prevedono che gli scambi informativi con i soggetti segnalanti le operazioni sospette siano posti in essere per via telematica, tramite il portale della Banca d Italia, sul quale i segnalanti dovranno preventivamente registrarsi, secondo istruzioni che verranno rese disponibili nel marzo Le segnalazioni potranno essere redatte, a scelta del segnalante, mediante il modulo «data entry» che consentirà la compilazione delle segnalazioni attraverso un interfaccia video, o mediante trasmissione, tramite lo stesso portale, di un «file» predisposto autonomamente dal segnalante, secondo il formato XBRL. Sia gli intermediari finanziari, che i professionisti e gli altri soggetti segnalanti dovranno, quindi, trasmettere le segnalazioni alla UIF in via telematica, attraverso la rete Internet, mediante il portale della Banca d Italia, previa registrazione in funzione delle diverse categorie dei segnalanti. La segnalazione potrà essere redatta, a scelta del segnalante, mediante il modulo data entry che consentirà la compilazione della segnalazione attraverso un interfaccia video, ovvero mediante trasmissione, tramite lo stesso portale, di un file predisposto autonomamente dal segnalante («modalità upload»), secondo il formato XBRL (extended Business Reporting Language) (9). Sarà altresì possibile corredare la segnalazione di documenti aggiuntivi in forma elettronica (estratti conto, estratti dell AUI - Archivio unico informatico -, ecc.). Il nuovo sistema segnaletico prevede che il segnalante, prima dell invio, attivi una serie di controlli mediante una «apposita funzionalità di diagnostica attivabile online sul sito UIF, al fine di individuare errori o anomalie che impedirebbero l acquisizione della segnalazione». Ulteriori controlli saranno effettuati dall UIF prima di acquisire la segnala- (7) In esecuzione a quanto previsto dall art. 6, comma 6, lett. e- bis) e dall art. 41, comma 1-bis), del D.Lgs. n. 231/2007. (8) Il documento contenente le «Istruzioni sui dati e le informazioni da inserire nelle segnalazioni di operazioni sospette» con gli allegati relativi al tracciato elettronico, è disponibile dal 25 novembre 2010 sul sito Internet dell UIF, tra le «circolari e provvedimenti» relativi alle segnalazioni di operazioni sospette. (9) L allegato 3A contiene le note tecniche, la tassonomia e il documento di istanza delle SOS in XBRL ed una descrizione concettuale, dei contenuti della segnalazione. Pur non essendo obiettivo del presente scritto entrare nel merito delle note tecniche, si ritiene interessante riportare, nella Tabella n. 1, a pag. 125, la rappresentazione grafica dello Schema che evidenzia il contenuto della segnalazione secondo il modello Entità/Relazioni, che può essere chiarificatore indipendentemente dalla modalità utilizzata per l invio della SOS. 121

3 zione. Al termine del processo, al segnalante viene inviata la comunicazione di conferma dell acquisizione senza errori, ovvero lo scarto della segnalazione, ovvero l acquisizione con notifica di anomalie. In questi ultimi due casi è necessario trasmettere una segnalazione sostitutiva contenente tutti gli elementi originari corretti nonché quelli integrativi. L utilizzo del canale telematico è stato preferito rispetto al cartaceo, con l intento di favorire una maggiore tempestività nell inoltro della segnalazione e della rettifica di eventuali errori, lacune o incongruenze rilevate dalle procedure interne di controllo. Qualche dubbio pare tuttavia IL PROBLEMA APERTO potersi esprimere in merito alle garanzie sulla sicurezza e sulla riservatezza dei dati inviati. Sembra infatti evidente che l utilizzo delle «modalità upload», con tracciato secondo il formato XBRL, richieda, nella maggioranza dei casi, l intervento del personale dello studio, con buona pace della segretezza della segnalazione. D altro canto, l utilizzo del data entry non sarà così veloce ed immediato, per la innumerevole schiera di risposte da inserire, con utilizzo di predefiniti codici numerici. Forti perplessità si manifestano anche in merito alla scelta operata di prevedere uno schema di segnalazione uguale per tutte le categorie di segnalanti (intermediari, professionisti, altri operatori), pur con diverso livello di dettaglio informativo in relazione alle peculiarità dei soggetti e dell operatività segnalata. La strutturazione della segnalazione in modo unificato per tutti i destinatari della normativa ha condotto, ad esempio, all utilizzo in modo rilevante dei termini «operazione» e «rapporto»: il primo solo occasionalmente riferibile ad una prestazione professionale, il secondo assolutamente avulso dalla operatività dei Dottori commercialisti e specifico per gli intermediari finanziari. Canale telematico L utilizzo del canale telematico per le segnalazioni alla UIF è stato preferito rispetto al cartaceo, con l intento di favorire una maggiore tempestività nell inoltro della segnalazione e della rettifica di eventuali errori, lacune o incongruenze rilevate dalle procedure interne di controllo. Qualche dubbio pare tuttavia potersi esprimere in merito alle garanzie sulla sicurezza e sulla riservatezza dei dati inviati. Sembra infatti evidente che l utilizzo delle «modalità upload», con tracciato secondo il formato XBRL, richieda, nella maggioranza dei casi, l intervento del personale dello studio. D altro canto, l utilizzo del data entry non sarà così veloce ed immediato, per la innumerevole schiera di risposte da inserire, con utilizzo di predefiniti codici numerici. Contenuto delle segnalazioni Va subito richiamata una novità. Si legge nell allegato 2 del documento UIF che le segnalazioni «sono riconducibili a tre categorie di sospetto: riciclaggio, finanziamento del terrorismo e finanziamento di programmi di proliferazione di armi di distruzione di massa». Di quest ultima previsione non si è trovato riscontro nella normativa primaria; legittimo pare, quindi, il dubbio che parte dell allegato derivi da documenti destinati a soggetti che esplicano attività investigative, lontane dalla operatività di Dottori commercialisti ed Esperti contabili. La segnalazione sarà contraddistinta da un numero identificativo attribuito dal segnalante in modo univoco su base annua e da un numero di protocollo attribuito dal sistema informativo della UIF. L allegato 2, in aggiunta a quanto richiesto dalla normativa primaria, prevede che «la segnalazione sia corredata da un giudizio di valutazione del rischio dell operatività segnalata, espresso secondo il proprio prudente apprezzamento, anche tenendo conto dei criteri indicati nell art. 20 del D.Lgs. n. 231/2007». È quindi necessaria una ulteriore valutazione del rischio, oltre a quella già richiesta ed operata, nello spirito della direttiva 2005/60/CE, in sede di adeguata verifica. Il contenuto della segnalazione si articolerà in: a) dati identificativi della segnalazione; b) elementi informativi in forma strutturata; c) elementi descrittivi in forma libera. Dati identificativi della segnalazione I dati identificativi qualificano la segnalazione e il segnalante (fenomeno al quale l operazione sospetta si riferisce, evento da cui ha tratto origine il sospetto, livello di rischio attribuito all operatività segnalata, eventuali riferimenti a segnalazioni collegate). Deve essere indicata la categoria della se- 122

4 gnalazione (riciclaggio, finanziamento del terrorismo, programmi di proliferazione delle armi di distruzione di massa), l evento di origine del sospetto (ad es., mancata identificazione del titolare effettivo), il risultato della valutazione del rischio, le informazioni inerenti gli eventuali provvedimenti a carico dei soggetti segnalati, la riconducibilità del fenomeno agli schemi rappresentativi di comportamento anomali individuati dall UIF ex art. 6, comma 7, del D.Lgs. n. 231/2007 (10). In caso di ripetute operazioni della stessa tipologia e dello stesso segno, sarà possibile la segnalazione di «operazioni cumulate». Elementi informativi in forma strutturata Gli elementi informativi di dettaglio, in forma strutturata, si riferiscono alle operazioni (una o più), ai soggetti (uno o più), ai rapporti (nessuno, uno o più) e a legami intercorrenti tra tali entità (il riferimento deve essere fatto ad almeno un soggetto e ad una operazione, anche non eseguita, a prescindere dall importo e indipendentemente dal fatto che sia effettuata su un rapporto preesistente, ovvero a più operazioni che appaiano tra loro funzionalmente o economicamente collegate e, anche ad operazioni ritenute non sospette, qualora necessarie per la comprensione dell operatività descritta o del sospetto manifestato). Gli elementi informativi da fornire in forma strutturata riguardano: 1) gli «attributi di classificazione» (cioè le caratteristiche) ed il relativo «dominio» 2) i «legami». «Attributi di classificazione» e relativo «dominio» Gli «attributi di classificazione» (cioè le caratteristiche) ed il relativo «dominio» (vale a dire la descrizione). Il documento illustra gli «attributi» da descrivere rispetto alle varie «entità» per le quali devono essere separatamente fornite le informazioni. Sono considerate entità i soggetti, le operazioni, i rapporti. Per fare un esempio, la «situazione giuridica» di un soggetto al momento della segnalazione è un attributo che può assumere i seguenti valori che costituiscono il dominio: «Non rilevante, «Scioglimento o liquidazione», «Procedura concorsuale», «Impresa cancellata», «Altro», mentre la «natura giuridica» è un attributo può assumere i valori di «persona fisica» o di «persona non fisica». Per fare un altro esempio, «il segno monetario è un attributo dell operazione per il quale si richiede di specificare se l operazione è in dare o in avere». In proposito si richiama l indicazione contenuta nell allegato 2, secondo cui l «attribuzione del segno monetario dell operazione va effettuata considerando i flussi che si attivano in uscita (dare) o in entrata (avere)», con una chiara attinenza con l operatività delle banche. Con riferimento all attributo «tipologia di operazioni» è elencata una serie di valori concernenti la natura dell operazione, tra cui, si legge anche «consulenza connessa a procedure contenziose», attività alla quale non si applica l obbligo di segnalazione di operazione sospetta (11). Per i «rapporti» (tra i quali sono ricomprese le prestazioni professionali) deve essere indicato il numero identificativo registrato nell archivio anagrafico del segnalante, se è attivo o estinto, nonché la data di accensione/estinzione. Legami I «legami», cioè i collegamenti, ovvero le relazioni intercorrenti tra «entità»: tra operazione e rapporto (es. esecuzione nell ambito di un rapporto anche professionale); tra soggetto e rapporto (ruolo assunto dal soggetto nell ambito del rapporto, es. titolare effettivo); tra soggetto e operazione (ruolo assunto dal soggetto nell ambito dell operazione, es. controparte); (10) 1) Comunicazione UIF del 24 settembre 2009: Imprese in crisi e usura. 2) Comunicazione UIF del 13 ottobre 2009: Conti dedicati. 3) Comunicazione UIF del 9 novembre 2009: Presentazione di banconote in lire per la conversione in euro. 4) Comunicazione UIF del 5 febbraio 2010: Frodi informatiche. 5) Comunicazione UIF del 15 febbraio 2010: Operatività connessa con il rischio di frode sull IVA intracomunitaria. 6) Comunicazione UIF del 24 febbraio 2010: Operazioni di rimpatrio o regolarizzazione di cui all art. 13-bis del D.L. 1 luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102 (cd. scudo fiscale). 7) Comunicazione UIF dell 8 luglio 2010: Operatività connessa con l abuso di finanziamenti pubblici. (11) Art. 12, comma 2, del D.Lgs. n. 231/

5 tra soggetti (relazione che lega una coppia di soggetti, di cui uno assume il ruolo di soggetto primario e l altro riveste il ruolo di soggetto secondario, es. socio della medesima società). Elementi descrittivi in forma libera Gli elementi descrittivi, in forma libera, si riferiscono alle informazioni qualitative dell operatività segnalata e ai motivi del sospetto (deve essere fatto riferimento al contesto economico finanziario, alle ragioni che hanno indotto il segnalante ad effettuare la segnalazione, al processo logico seguito nella valutazione delle anomalie, alla ricostruzione del percorso dei flussi finanziari segnalati come sospetti, dall origine all impiego degli stessi). Il segnalante, inoltre, deve indicare se la segnalazione riguarda un numero limitato di operazioni, ovvero attiene all operatività complessiva posta in essere dal soggetto nell arco temporale esaminato. Viene precisato che il testo deve essere redatto seguendo le normali regole di grafia italiane (caratteri maiuscoli e minuscoli, lettere accentate, segno di interpunzione, ecc.). Considerazioni conclusive La comprensione del documento non è immediata, a causa del linguaggio particolarmente «burocratese». Ad esempio abbondano frasi del tipo «La rappresentazione delle dimensioni complessive assunte dall operatività sospetta individuata dal segnalante assume significativa, anche se non determinante, rilevanza» ovvero «Le operazioni - singole o tra loro funzionalmente connesse in modo da rappresentare una più complessa operatività - rappresentano, dunque, l elemento fondamentale della segnalazione». Le difficoltà di comprensione si accentuano per effetto di talune prescrizioni, che fanno pensare ad un manuale per la redazione di verbali connessi con indagini investigative, come ad esempio dove si richiede «per le operazioni per le quali si sia avvalso di soggetti terzi (agenti, mediatori, promotori, dipendenti e collaboratori), il segnalante dovrà fornire i dati anagrafici di questi ultimi, comprensivi degli eventuali estremi di iscrizione nei relativi elenchi ufficiali», oppure, «al fine di fornire un immediato indicatore delle dimensioni dell operatività sospetta il segnalante dovrà sempre specificare nella segnalazione l ammontare complessivo (sommatoria di dare e di avere) ed il numero di operazioni giudicate sospette». Un chiaro riflesso a tecniche investigative lo si trova anche nella richiesta di «ricostruire l intero percorso seguito dai flussi finanziari», ovvero per gli afflussi di fondi, devono essere fornite informazioni anche sull utilizzo degli stessi; per i deflussi di fondi, devono essere fornite informazioni anche sulle modalità di formazione della provvista. Il documento ribadisce (12) che il richiamo agli indicatori di anomalia non può essere considerato ragione sufficiente per la segnalazione, ma solo «base per ulteriori verifiche sulla scorta degli elementi raccolti in merito all attività del soggetto ed al suo profilo economico-finanziario» e che «dei risultati di tali ulteriori verifiche dovrà darsi conto nella sezione descrittiva» (13). La non facile comprensibilità del documento è anche influenzata dall ampio utilizzo di linguaggio informatico, ad esempio quando si dice che «le operazioni sono descritte mediante un insieme di attributi che ne identificano il segno monetario, la valuta, l importo, il luogo, la data di esecuzione e quella di richiesta», che «le operazioni non sospette richiamate per l apprezzamento delle operazioni sospette sono marcate dalla presenza di un apposito attributo nel tracciato segnaletico» e che «non sono ammessi soggetti che non siano referenziati in almeno un legame (con una operazione, con un rapporto o con un altro soggetto)», e ancora che «per le ditte individuali devono essere segnalati sia gli attributi che caratterizzano la persona non fisica (impresa) che quelli che caratterizzano la persona fisica (titolare)». Nell ambito dei numerosi seminari formativi che il Consiglio Nazionale dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili e gli Ordini territoriali organizzano, si coglie da parte dei professionisti una crescente consapevolezza della necessità di farsi (12) Analoga indicazione è contenuta nell art. 3, comma 5, del Decreto del Ministero della giustizia 16 aprile 2010, recante «Determinazione degli indicatori di anomalia al fine di agevolare l individuazione di operazioni sospette di riciclaggio da parte di talune categorie di professionisti e dei revisori contabili». (13) Il citato decreto si limitava a dire: «è necessario valutare in concreto la rilevanza dei comportamenti della clientela». 124

6 carico di quella «collaborazione attiva», richiesta dal D.Lgs. n. 231/2007, sottesa a tutta la normativa di prevenzione del riciclaggio. Ma la conoscenza e l accettazione delle regole sarà più facile se le regole non vengono troppo burocratizzate e appesantite da indicazioni formalistiche, che rischiano di far dimenticare la sostanza dell adempimento richiesto. L auspicio è che le disposizioni in commento possano essere migliorate prima della definitiva emanazione. E ciò anche in riferimento al principio generale contenuto nell art. 3, comma 4, del D.Lgs. n. 231/2007, secondo il quale l applicazione delle misure del decreto deve essere proporzionata alla peculiarità delle varie professioni e alle dimensioni dei destinatari della normativa. Tabella n. 1 - Contenuto della segnalazione secondo il modello Entità/Relazioni 125

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