Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con Regio Decreto 12

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1 CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL PIEMONTE Delibera n. 34/2014/SRCPIE/PAR La Sezione Regionale di Controllo per il Piemonte, composta dai Magistrati: Dott. Giuseppe Maria MEZZAPESA Presidente f.f. relatore Dott.ssa Alessandra OLESSINA Primo Referendario Dott. Massimo VALERO Primo Referendario Dott. Adriano GRIBAUDO Primo Referendario Dott. Cristiano BALDI Referendario Nell adunanza del 12 febbraio 2014; Visto l art. 100, comma 2, della Costituzione; Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con Regio Decreto 12 luglio 1934, n e successive modificazioni; Vista la Legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti; Visto il Regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, deliberato dalle Sezioni Riunite in data 16 giugno 2000 e successive modificazioni; Vista la Legge 5 giugno 2003, n. 131 recante disposizioni per l adeguamento dell ordinamento della Repubblica alla Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, ed in particolare l art. 7, comma 8; 1

2 Vista l atto d indirizzo della Sezione delle Autonomie del 27 aprile 2004, avente ad oggetto gli indirizzi e criteri generali per l esercizio dell attività consultiva, come integrato e modificato dalla deliberazione della medesima Sezione del 4 giugno 2009, n. 9; Vista la deliberazione della Sezione delle Autonomie del 17 febbraio 2006, n. 5; Vista la deliberazione delle Sezioni Riunite di questa Corte n. 54/CONTR/10 del 17 novembre 2010; Vista la richiesta proveniente dal Sindaco del Comune di Ovada, trasmessa per il tramite del Consiglio delle Autonomie Locali del Piemonte, e pervenuta in data 10 gennaio 2014; Vista l Ordinanza con la quale il Presidente f.f. di questa Sezione di controllo ha convocato la Sezione per l odierna seduta e ha nominato relatore il Consigliere Giuseppe Maria Mezzapesa; Udito il relatore; Ritenuto in FATTO L Amministrazione istante intenderebbe attivare, nell'anno 2014, un progetto di potenziamento dei servizi di controllo per migliorare la sicurezza urbana e stradale, attraverso l'utilizzo di prestazioni aggiuntive del personale del Corpo di Polizia Municipale e destinare al finanziamento di tale progetto una quota dei proventi derivanti dalle sanzioni amministrative pecuniarie per violazioni previste dal Codice della Strada. In particolare vorrebbe avvalersi delle risorse vincolate di cui all'art. 208, comma 4, lettera c), del decreto legislativo n. 285/1992 (nuovo codice della strada), come richiamato dal comma 5 bis del medesimo articolo, procedendo, secondo l'impianto negoziale previsto dal C.C.N.L. 1 aprile 1999 di Comparto Regioni ed Enti Locali, all appostamento delle risorse aggiuntive in parte variabile del fondo per le risorse decentrate di cui all'art. 15 del citato C.C.N.L. ed 2

3 al loro conseguente utilizzo per il finanziamento delle accennate prestazioni aggiuntive necessarie per la realizzazione del progetto. In relazione al regime vincolistico gravante sulle spese di personale, l'ente chiede: - se sia possibile qualificare le risorse in parola, ai sensi dell art. 1, lett. K del CCNL del 1 aprile 1999 del Comparto Regioni ed Enti Locali, quali risorse che specifiche disposizioni di legge finalizzano alla incentivazione di prestazioni o di risultati del personale, da utilizzarsi secondo la disciplina dell'art. 17, ovvero se possa configurarsi la fattispecie di cui all'art.15, comma 5, Locali, di del C.C.N.L. del 1 aprile 1999 di Comparto Regioni ed Enti attivazione di nuovi servizi o di processi di riorganizzazione finalizzati ad un accrescimento di quelli esistenti, ai quali sia correlato un aumento delle prestazioni del personale in servizio cui non possa farsi fronte attraverso la razionalizzazione delle strutture e/o delle risorse finanziarie disponibili ; - conseguentemente, se l'incremento con tali risorse della parte variabile del fondo per le risorse decentrate sia soggetto al vigente regime vincolistico gravante sulle spese di personale derivante dall applicazione dell art. 9, comma 2-bis, del decreto legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito con legge 30 luglio 2010, n. 122, come prorogato dall'art. 1, comma 1, lett. a) del D.P.R. 04 settembre 2013, n. 122 ed all'applicazione dell'art. 1, comma 557, della legge 27 dicembre 2006, n DIRITTO La funzione consultiva delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti è prevista dall art. 7, comma 8, della Legge n. 131 del 2003 che, innovando nel 3

4 sistema delle tradizionali funzioni della Corte dei conti, dispone che le regioni, i comuni, le province e le città metropolitane possano chiedere alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti pareri in materia di contabilità pubblica. Con atto del 27 aprile 2004, la Sezione delle Autonomie ha dettato gli indirizzi e i criteri generali per l esercizio dell attività consultiva, evidenziando, in particolare, i soggetti legittimati alla richiesta e l ambito oggettivo della funzione. Occorre pertanto verificare preliminarmente la sussistenza contestuale del requisito soggettivo e di quello oggettivo, al fine di accertare l ammissibilità della richiesta in esame: Requisito soggettivo: La legittimazione a richiedere pareri è circoscritta ai soli Enti previsti dalla legge n. 131 del 2003, stante la natura speciale della funzione consultiva introdotta dalla medesima legge, rispetto all ordinaria sfera di competenze della Corte. I pareri richiesti dai comuni, dalle province e dalle aree metropolitane, vanno inoltrati per il tramite del Consiglio delle autonomie locali. Inoltre la richiesta può considerarsi ammissibile solo se proveniente dall Organo rappresentativo dell Ente (Presidente della Giunta regionale, Presidente della Provincia, Sindaco). La richiesta di parere in esame proviene da un Comune, è stata sottoscritta dal Sindaco, legale rappresentante dell Ente, come tale capace di manifestarne la volontà, ed è stata trasmessa per il tramite del Consiglio delle Autonomie locali. Sotto il profilo soggettivo, dunque, la richiesta di parere si palesa ammissibile. Requisito oggettivo: I pareri sono previsti, dalla Legge n. 131 del 2003, esclusivamente nella materia della contabilità pubblica. 4

5 L ambito oggettivo di tale locuzione, in conformità a quanto stabilito dalle Sezioni Autonomie nel citato atto di indirizzo del 27 aprile 2004, nonché nella deliberazione n. 5/2006, deve ritenersi riferito alle normative e ai relativi atti applicativi che disciplinano in generale l attività finanziaria che precede o che segue i distinti interventi di settore, ricomprendendo in particolare la disciplina dei bilanci ed i relativi equilibri, l acquisizione delle entrate, l organizzazione finanziaria contabile, la disciplina del patrimonio, la gestione della spesa, l indebitamento, la rendicontazione ed i relativi controlli. Le Sezioni riunite in sede di controllo, nell esercizio della funzione di orientamento generale assegnata dall art. 17, comma 31, del decreto-legge 1 luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, hanno fornito ulteriori chiarimenti (cfr. del. n. 54/2010). Si è precisato, infatti, che la funzione consultiva delle Sezioni regionali di controllo nei confronti degli Enti territoriali deve svolgersi anche in ordine a quesiti che risultino connessi alle modalità di utilizzo delle risorse pubbliche, nel quadro di specifici obiettivi di contenimento della spesa sanciti dai principi di coordinamento della finanza pubblica. Pertanto, ulteriori materie, estranee, nel loro nucleo originario, alla contabilità pubblica in una visione dinamica dell accezione che sposta l angolo visuale dal tradizionale contesto della gestione del bilancio a quello inerente ai relativi equilibri possono ritenersi ad essa riconducibili, per effetto della particolare considerazione riservata dal Legislatore, nell ambito della funzione di coordinamento della finanza pubblica. Ciò limitatamente, tuttavia, alle questioni che riflettono problematiche interpretative inerenti alle suddette statuizioni recanti i menzionati limiti e divieti, strumentali al raggiungimento degli specifici obiettivi di contenimento della spesa ed idonei a 5

6 ripercuotersi sulla sana gestione finanziaria dell Ente e sui relativi equilibri di bilancio. Pertanto la richiesta in esame, ponendo quesiti che riguardano limiti alla spesa di personale degli Enti locali posti dalla legge per fini di salvaguardia degli equilibri di finanza pubblica, attiene alla materia della contabilità pubblica. Merito: Il parere ha ad oggetto le possibilità di utilizzo, ai sensi dell art. 208 del d. lgs. 30 aprile 1992, n. 285, dei proventi derivanti dalle sanzioni amministrative pecuniarie per violazioni previste dal codice della strada, materia su cui numerosi sono stati i pareri espressi da questa (fra le altre: n. 37/2010; n. 5/2011, n. 89/2012, n. 257/2012; 259/2012), come da altre Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti (in via esemplificativa: Sezioni riunite della Corte dei conti per la Regione Sicilia in sede consultiva, deliberazione n.9/2006; Sezione contr. Lombardia, deliberazione n.961/2010/par e n. 1068/2010/PAR; Sezione contr. Toscana, deliberazione n.104/2010/par; Sezione contr. Abruzzo deliberazione n.379/2011/par). L art. 208, comma 4, nel testo attualmente in vigore, stabilisce che una quota pari al 50 per cento dei proventi spettanti alle Regioni, Province e Comuni, è destinata a finalità dalla stessa norma determinate. Fra queste, alla lettera c), del comma 4 del citato art. 208, sono indicate finalità connesse al miglioramento della sicurezza stradale, relative alla manutenzione delle strade di proprietà dell ente, all installazione, all ammodernamento, al potenziamento, alla messa a norma e alla manutenzione delle barriere e alla sistemazione del manto stradale delle medesime strade, alla redazione dei piani di cui all articolo 36, a interventi per la sicurezza stradale a tutela degli utenti deboli, 6

7 quali bambini, anziani, disabili, pedoni e ciclisti, allo svolgimento, da parte degli organi di polizia locale, nelle scuole di ogni ordine e grado, di corsi didattici finalizzati all'educazione stradale, a misure di assistenza e di previdenza per il personale di cui alle lettere d-bis) ed e) del comma 1 dell'articolo 12, alle misure di cui al comma 5-bis del presente articolo e a interventi a favore della mobilità ciclistica. Il comma 5, bis dello stesso articolo 208, dispone che la quota dei proventi di cui alla lettera c) del comma 4 può anche essere destinata ad assunzioni stagionali a progetto nelle forme di contratti a tempo determinato e a forme flessibili di lavoro, ovvero al finanziamento di progetti di potenziamento dei servizi di controllo finalizzati alla sicurezza urbana e alla sicurezza stradale, nonché a progetti di potenziamento dei servizi notturni e di prevenzione delle violazioni di cui agli articoli 186, 186-bis e 187 e all'acquisto di automezzi, mezzi e attrezzature dei Corpi e dei servizi di polizia provinciale e di polizia municipale di cui alle lettere d-bis) ed e) del comma 1 dell'articolo 12, destinati al potenziamento dei servizi di controllo finalizzati alla sicurezza urbana e alla sicurezza stradale. Nell ambito della appena descritta disciplina si pone la fattispecie prospettata dall Ente, ovvero l attivazione di un progetto di potenziamento dei servizi di controllo per migliorare la sicurezza urbana e stradale attraverso l'utilizzo di prestazioni aggiuntive del personale del Corpo di Polizia Municipale, progetto da finanziare con una quota dei proventi derivanti dalle sanzioni amministrative pecuniarie per violazioni previste dal Codice della Strada. Rispetto a detta fattispecie, il Comune istante intende sapere se, qualificando le risorse in parola, ai sensi dell art. 1, lett. K del CCNL del 1 aprile 1999 del Comparto Regioni ed Enti Locali (quali risorse che specifiche disposizioni di legge finalizzano 7

8 alla incentivazione di prestazioni o di risultati del personale, da utilizzarsi secondo la disciplina dell'art. 17 ) ovvero ai sensi del comma 5 dello stesso articolo (che prevede la attivazione di nuovi servizi o di processi di riorganizzazione finalizzati ad un accrescimento di quelli esistenti, ai quali sia correlato un aumento delle prestazioni del personale in servizio cui non possa farsi fronte attraverso la razionalizzazione delle strutture e/o delle risorse finanziarie disponibili ), l'incremento con le stesse della parte variabile del fondo per le risorse decentrate sia soggetto al vigente regime vincolistico gravante sulle spese di personale, così come derivante dall applicazione dell art. 9, comma 2-bis, del decreto legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito con legge 30 luglio 2010, n prorogato dall'art. 1, comma 1, lett. a) del D.P.R. 04 settembre 2013, n e dall'applicazione dell'art. 1, comma 557, della legge 27 dicembre 2006, n Al riguardo questa Sezione si è già espressa in più di un occasione, evidenziando come non sia possibile escludere dall ammontare rilevante ai fini del rispetto dei limiti imposti dalla normativa sul contenimento della spesa di personale, la quota di finanziamento che l art. 208 comma 5 bis del Codice della Strada prevede potersi destinare al personale di polizia locale. Al contrario, l utilizzazione di tali risorse deve avvenire nel rispetto dei vincoli e limiti di finanza pubblica che gli Enti locali devono osservare in relazione alla spesa per il personale (del. n. 89/2012). In particolare, l utilizzo delle risorse in questione non permette di derogare all art. 1, comma 557, della legge 27 dicembre 2006, n.296, nel testo attualmente vigente, che pone il principio di riduzione tendenziale delle spese di personale per gli enti sottoposti al Patto di stabilità e all art. 9 co. 2 bis del d.l. 30 maggio 2010, n.78, conv. dalla legge 30 luglio 2010, n. 104, che ha posto nel triennio un 8

9 limite massimo all ammontare delle risorse accessorie destinate al personale, con riferimento al corrispondente importo dell anno Sotto il primo profilo, questa Sezione ha già avuto modo di osservare che la consolidata giurisprudenza contabile è orientata a ritenere che le risorse previste dall art. 208 del Codice della Strada destinate a retribuire, a qualsivoglia titolo, il personale della Polizia municipale, rientrino fra la spese di personale che devono essere conteggiate ai fini della verifica dell osservanza della previsione contenuta nell art. 1, co. 557 della legge finanziaria per il 2007 (in proposito, in particolare: Corte conti, Sez. Contr. Piemonte 20 maggio 2010, del. n. 37 nella quale risulta specificato che trattasi infatti di somme che, sia pure per il perseguimento dello scopo principale di incrementare la sicurezza sulle strade, vengono destinate a personale dipendente dell Ente, per compiti e mansioni espletate nell ambito del rapporto di lavoro, in considerazione delle particolari condizioni di disagio cui potrebbe essere sottoposto ). Inoltre, come già sottolineato da questa Sezione (del. n. 89/2012) per la stessa fattispecie, nei questionari relativi ai rendiconti che gli Organi di revisione degli enti devono compilare ai sensi dell art. 1, comma 167, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, approvati dalla Sezione delle autonomie, le spese sostenute in relazione alle finalità previste dall art. 208 del Codice della Strada non sono state indicate fra le componenti da escludere dalla spesa del personale ai sensi dei commi 557 e 562 dell art. 1 della legge finanziaria per il Nell ultimo documento approvato dalla Sezione delle autonomie con delibera n 18/2013 relativo al rendiconto 2012, vengono espressamente incluse fra le componenti considerate per la determinazione della spesa ai sensi dell'art. 1, comma 557, l. n. 296/2006, le spese destinate alla previdenza ed assistenza delle forze di polizia municipale ed ai 9

10 progetti di miglioramento alla circolazione stradale finanziate con proventi da sanzioni del codice della strada (restando invece da sottrarre solo le spese per il personale stagionale a progetto nelle forme di contratto a tempo determinato di lavoro flessibile finanziato con quote di proventi per violazione al Codice della strada ). Come ricordato già nella delibera di questa Sezione da ultimo citata (del. n. 89/2012), l importanza dell elencazione delle voci contenute nel predetto Documento, al fine di identificare le componenti che rientrano nella spesa di personale, è stata rimarcata anche dalle Sezioni riunite della Corte dei conti che - dopo aver precisato che il legislatore, nonostante sia più volte intervenuto per indicare a Regioni e EE.LL. gli obiettivi di contenimento quantitativo, non si è tuttavia preoccupato di fornire una definizione univoca e chiara di quali voci concorrono a definire l aggregato spesa di personale - hanno fatto riferimento alle Linee guida predisposte dalla Sezione delle autonomie ed in particolare all analitica tabella predisposta tenendo in considerazione i criteri stabiliti dalla circolare n. 9 del 17 febbraio 2006 del Ministero dell Economia e delle Finanze, Ragioneria Generale dello Stato (relativa all applicazione della legge finanziaria 2006), al fine di indicare come debba effettuarsi la riduzione della spesa del personale, elencando le componenti della spesa da considerare per determinare la base di calcolo. Anche con riguardo al limite previsto dal comma 2 bis dell art. 9 del D.L. 31 maggio 2010, n. 78, convertito nella Legge 30 luglio 2010, n. 122 la giurisprudenza contabile ha avuto modo di esprimersi in più occasioni. Il comma citato stabilisce che a decorrere dal 1 gennaio 2011 e sino al 31 dicembre 2014, l'ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle 10

11 amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, non può superare il corrispondente importo dell'anno 2010 ed è, comunque, automaticamente ridotto in misura proporzionale alla riduzione del personale in servizio. Come precisato dalle Sezioni Riunite di questa Corte (cfr. SS.RR. n. 51 del 4 ottobre 2011 e deliberazioni di questa Sez. n. 89 del 27 aprile 2012 e n. 127 del 21 ottobre 2011), la ratio di detta disposizione è il contenimento del dinamica retributiva attraverso la cristallizzazione al 2010 del tetto di spesa relativo all ammontare complessivo delle risorse presenti nei fondi unici destinati al trattamento accessorio del personale della P.A., ricomprendendosi in tale trattamento accessorio anche le componenti non aventi carattere fisso e continuativo. Si tratta, in particolare, di una norma volta a rafforzare il limite posto alla crescita della spesa di personale che prescinde da ogni considerazione relativa alla provenienza delle risorse, applicabile, pertanto, anche nel caso in cui l Ente disponga di risorse aggiuntive derivanti da incrementi di entrata. Le Sezioni riunite hanno chiarito che trattasi di norma di stretta interpretazione che, come tale, non ammette in via di principio deroghe o esclusioni. Pertanto, le risorse di alimentazione dei fondi da ritenere non ricomprese nell ambito applicativo dell art. 9, comma 2bis, sono solo quelle destinate a remunerare prestazioni professionali tipiche di soggetti individuati o individuabili, che peraltro potrebbero essere acquisite attraverso il ricorso all esterno dell Amministrazione pubblica, con possibili costi aggiuntivi per il bilanci dei singoli Enti. Ed è solo in tali circoscritte ipotesi che le risorse alimentano il fondo in senso solo figurativo, in quanto non destinate a finanziare gli incentivi spettanti alla generalità del personale dell Amministrazione pubblica. 11

12 Alla luce dei richiamati principi, anche questa Sezione ha ritenuto che non possono escludersi dal tetto di spesa di cui all art. 9, comma 2bis, del D.L. n. 78/2010, convertito nella Legge n. 122/2010, i proventi ex art. 208 del Codice della Strada destinati a finanziare il trattamento accessorio del personale dipendente (delibere n. 257/2012; 259/2012). Ad ulteriore conferma, si richiama quanto espressamente previsto dal legislatore per i proventi derivanti dall accertamento delle violazioni per limiti di velocità attraverso l utilizzo di apparecchiature elettroniche (art. 142, comma 12ter, del Codice della Strada), per le quali è espressamente sancito il rispetto della normativa vigente relativa al contenimento delle spese in materia di pubblico impiego. Questa Sezione ha già avuto modo di precisare come tale previsione sia da intendersi quale espressione di un principio generale, valido anche per le spese di personale riconducibili alle fattispecie di cui all art. 208 del Codice della Strada (del. n. 5/ 2011). P.Q.M. Nelle suestese osservazioni è il parere di questa Sezione. Copia del parere sarà trasmessa a cura del Direttore della Segreteria all Amministrazione che ne ha fatto richiesta. Così deliberato in Torino nell adunanza del 12 febbraio Il Presidente f.f. Relatore F.to Giuseppe Maria MEZZAPESA Depositato in Segreteria il 13/02/2014 Il Funzionario Preposto F.to Dott. Federico SOLA 12