Piani per le ICT nelle PAC

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1 Piani per le ICT nelle PAC

2 Piani per le ICT nelle PAC a cura di DigitPA La responsabilità della redazione del documento è dell Area Pianificazione strategica di DigitPA, che si è avvalsa della collaborazione dell Area progettuale Amministrazioni Centrali e in particolare dell Ufficio pianificazione e misurazione. La raccolta dei dati forniti dalle P.A, l elaborazione degli stessi e la redazione delle schede analitiche sono state curate da Giovambattista Nota che ha coordinato i contributi di Franco Ronci, Daniela Facchini e di Giampaolo La Bruna. Nicola Melideo, responsabile dell Area Pianificazione strategica, ha curato la redazione dei primi due capitoli e definito l impostazione generale del documento.

3 Piani per le ICT nelle PAC a cura di DigitPA SOMMARIO 1 INTRODUZIONE Dal Piano triennale della PA ai Piani triennali delle PAC Il senso di un Piano triennale delle ICT e i limiti del presente lavoro Innovazione negli oggetti di rilevazione Note metodologiche e struttura del documento SINTESI DEI PIANI DELLE PAC NEL TRIENNIO La spesa complessiva prevista: considerazioni e limiti della rilevazione I caratteri della spesa di gestione dei sistemi ICT I costi interni alle PAC per la gestione e lo sviluppo delle ICT I progetti di sviluppo: i macro-obiettivi di e-government Tipologie di spesa per gli interventi di sviluppo Numero e rilevanza dei progetti di sviluppo per bacino d utenza processi di dematerializzazione La gestione di attività ICT con lo strumento del Contratto Quadro La spesa ICT e rapporti delle PAC con il mercato TAVOLE DI RIEPILOGO DETTAGLIO Ministero degli affari esteri Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare Ministero per i beni e le attività culturali Ministero della difesa Ministero della difesa - Arma dei Carabinieri Ministero dell economia e delle finanze Ministero della giustizia Ministero delle infrastrutture e trasporti Ministero dell Interno Ministero del lavoro e della previdenza sociale Ministero della salute Ministero dell'istruzione dell'università e della ricerca Ministero delle politiche agricole e forestali Corpo Forestale dello Stato Ministero dello sviluppo economico Presidenza del Consiglio Dei Ministri Avvocatura dello Stato Consiglio di Stato e Tribunali Amministrativi Regionali Corte dei conti Scuola superiore della pubblica amministrazione DETTAGLIO ENTI PUBBLICI NON ECONOMICI Automobile Club d Italia (ACI) Pag. 1

4 Piani per le ICT nelle PAC a cura di DigitPA 5.2 Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA) Agenzia delle dogane Agenzia delle entrate Agenzia del territorio Consiglio nazionale delle ricerche (CNR) Ente nazionale per l assistenza magistrale Ente nazionale previdenza e assistenza per i lavoratori dello spettacolo (ENPALS) Istituto per gli affari sociali (IAS) Istituto nazionale per il commercio estero (ICE) Istituto nazionale per l assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL) Istituto nazionale di economia agraria (INEA) Istituto nazionale di previdenza per i dipendenti dell'amministrazione pubblica (INPDAP) Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) Istituto postelegrafonici (IPOST) Istituto per lo sviluppo della formazione dei lavoratori (ISFOL) Istituto superiore di sanita (ISS) Istituto nazionale di statistica (ISTAT) Pag. 2

5 Piani per le ICT nelle PAC a cura di DigitPA 1 Introduzione 1.1 Dal Piano triennale della PA ai Piani triennali delle PAC Il presente documento è sostanzialmente diverso da quelli precedentemente elaborati che, a partire dal 1995, sono stati pubblicati regolarmente con cadenza annuale dall AIPA fino al 2003 e da CNIPA successivamente sotto l impegnativo titolo di Piano triennale per le ICT nelle PAC. Le modifiche sostanziali verificatesi nella costituzione reale del governo delle ICT nelle PA e, più in generale, i cambiamenti e gli adeguamenti nelle politiche e nella individuazione dei centri di responsabilità dell impiego delle ICT nelle Amministrazioni centrali - modifiche, peraltro, recepite in importanti adeguamenti normativi (Codice dell Amministrazione Digitale e riforma del CNIPA ai sensi del Dlgs. 167/2009) - hanno suggerito una diversa impostazione volta alla predisposizione non più di un prodotto finale, di valenza istituzionale, ma di uno strumento propedeutico alla redazione del Piano demandata, ai sensi delle nuove norme, al Ministro per l innovazione e la Pubblica Amministrazione. Di conseguenza il presente documento, frutto in ogni caso di un cambiamento intervenuto ma non del tutto concluso nella filiera produttiva del vecchio Piano triennale, si concentra più sull analisi dei dati emersi dall esposizione dei piani delle singole PA che sulla loro rispondenza a pre-definite e cogenti linee strategiche. In particolare non viene tentata alcuna sintesi strategica sulle scelte operate in ambito ICT dalle varie amministrazioni verso politiche di convergenza, come negli anni passati l AIPA e poi il CNIPA erano legittimati e tenuti a fare. Ci si è invece concentrati sull di ampliare e approfondire la vista sulle singole amministrazioni e sulle loro iniziative, in modo da proporre un quadro analitico il più esauriente e aggiornato possibile dei dati rilevati,ai decisori politici per le successive fasi decisionali. Per questo motivo questo documento non può essere considerato il Piano triennale delle Pubbliche Amministrazioni centrali ma solo una raccolta ragionata e commentata dei Piani triennali trasmessi dalle singole PAC. 1.2 Il senso di un Piano triennale delle ICT e i limiti del presente lavoro Il Piano triennale per l ICT della Pubblica Amministrazione centrale, nato con il d.lgs.39/93, è stato inizialmente investito di una pluralità di compiti da perseguire. Inizialmente esso doveva consentire ad un nucleo centrale (l AIPA, costituita come Autorità indipendente) di valutare e orientare gli investimenti pubblici ICT delle PA verso obiettivi condivisi e misurabili. Pag. 3

6 Piani per le ICT nelle PAC a cura di DigitPA In particolare l era non solo quello di favorire l adozione e l attuazione di politiche di innovazione nelle PA ma anche quello di potenziare le capacità di governo dei processi di innovazione tecnologica delle singole PA. Il Piano triennale era così uno strumento per introdurre nel panorama amministrativo pubblico la capacità di programmazione e controllo degli investimenti in ICT. Gli altri strumenti affidati all allora AIPA (poi CNIPA) a sostenere il proprio ruolo di centro di governo delle ICT, quanto meno delle Pubbliche Amministrazioni centrali, erano la gestione dei pareri di congruità tecnico-economica e progettuale sui contratti ICT delle PA e la Relazione annuale sullo stato dell informatizzazione della PAC. Diverse circostanze hanno, invece, cambiato lo scenario assunto come riferimento nel 1993 quali: l avviata trasformazione dello Stato e, quindi, delle sue strutture amministrative in senso federale; il cambiamento, l indipendenza e la pervasività dell innovazione tecnologica e, quindi, delle dinamiche di spesa delle PA; il ritardo nell adeguare il sistema di governo e di vigilanza alle dinamiche di espansione delle ICT nelle PA. Inoltre, se nel 1993 la spesa delle PAC poteva essere ritenuta la parte predominante della spesa complessiva per ICT nella PA, a partire dalla fine degli anni 90 ciò non è stato più vero. Infatti, pur non considerando, le rilevanti assenze che, con il passare degli anni, si sono cumulate nelle rilevazioni svolte dal CNIPA (Registro delle Imprese, gestito dalle Camere di Commercio; la Sanità e il Lavoro affidate alle Regioni ed enti locali; la Scuola e l Università, divenute realtà autonome, e servizi pubblici affidati a società per azioni), la spesa complessiva delle PAC è oggi meno di un terzo dell intera spesa ICT stimata nel settore pubblico in senso stretto. Inoltre il Piano triennale, nato anche con una giustificata enfasi sulla necessità di governo della spesa ICT che, agli inizi degli anni 90 sembrava priva di ogni possibilità di ragionevole controllo, è rimasto negli anni appesantito da questa esigenza a discapito di quella riguardante i risultati da perseguire con lo sviluppo dei sistemi automatizzati in termini di servizi e di costi. Il presente lavoro intende avviare una minima, forse intempestiva, correzione di rotta, mettendo tra gli oggetti prioritari della rilevazione contenuti più di merito, quali gli ambiti amministrativi, i processi produttivi interessati all innovazione ICT, le banche dati e i servizi agli utenti delle Pubbliche Amministrazioni, il rapporto tra innovazione organizzativa (gestione delle risorse e degli obiettivi; semplificazione ed eliminazione del lavoro improduttivo; riduzione dei costi e del peso della PA sui settori produttivi del Paese, etc.) e impiego delle ICT. Pag. 4

7 Piani per le ICT nelle PAC a cura di DigitPA Qual è dunque il senso di una raccolta di Piani triennali delle pubbliche amministrazioni da far convergere verso il Piano triennale delle PAC? Probabilmente la risposta può essere individuata nel sottolineare il legame forte esistente tra la pianificazione dell impiego delle ICT, in buona misura all interno di ogni singola amministrazione, e l esigenza di assumere il governo dello sviluppo organizzativo e delle prestazioni complessive di ogni singola PA. A tale riguardo, considerata l introduzione dell obbligo per le PA di un Piano triennale delle performance (d.lgs. 150/2009), c è da chiedersi se non sia opportuno fare del piano triennale ICT un capitolo del loro piano delle performance. Tale semplificazione, all apparenza ovvia e obbligata, negli adempimenti programmatori delle PA, non è stata sufficientemente presa in considerazione: eppure, una sua tempestiva adozione consentirebbe di rafforzare l intero impianto programmatorio di interesse delle PA e permetterebbe, inoltre, di stabilire un più stretto rapporto tra innovazione tecnologica e razionalizzazione dei comportamenti organizzativi delle PA finalizzati al perseguimento ottimale delle missioni istituzionali di ciascuna di esse. 1.3 Innovazione negli oggetti di rilevazione Le incertezze normative circa l attribuzione delle attività di pianificazione e rendicontazione delle iniziative ICT della Pubblica Amministrazione centrale, concluse con l emanazione del decreto legislativo n. 167 del 29 novembre , hanno causato ritardi nell emissione e nell invio, da parte del CNIPA, delle linee guida per la predisposizione del piano triennale ICT sulla base delle quali le amministrazioni avrebbero dovuto programmare le loro iniziative. Questo appuntamento previsto per febbraio è stato posticipato alla prima decade di ottobre del 2009: tale ritardo è stato, tuttavia, compensato dal fatto che le Amministrazioni hanno pianificato la spesa, per le loro iniziative, con una proposta di bilancio relativa all anno in avanzata fase di approvazione e con dati, quindi, molto più consolidati. Il tempo intercorso è stato utilmente impiegato per progettare una nuova metodologia di raccolta di dati, relativo agli interventi, sulla base di una concezione più ampia, rispetto a quella individuata nel lontano 1994 e per realizzare una specifica applicazione on-line ( Le innovazioni più rilevanti apportate al piano di rilevazione si sono ispirate ad alcuni principi, non tutti immediatamente e interamente perseguibili, tuttavia, ritenuti meritevoli di essere realizzati. Essi sono così riassumibili: 1 Il D. Lgs. 167/2009 attribuisce la responsabilità dell emanazione del Piano triennale e della Relazione sullo stato dell informatizzazione della PA al Ministro per la pubblica amministrazione e l innovazione. Pag. 5

8 Piani per le ICT nelle PAC a cura di DigitPA considerare la fenomenologia ICT come una variabile, decisiva ma non esaustiva, della più generale variabile organizzativa e produttiva di ciascuna PA. Di conseguenza si è cercato di cogliere i vincoli di interdipendenza tra missioni delle PA, le loro strategie di sviluppo, le loro dinamiche organizzative, l evoluzione dei processi di erogazione dei servizi e, quindi, le dinamiche (gestione e sviluppo) delle ICT; individuare, in modo più capillare e contestualizzato, la collocazione organizzativa e funzionale dell unità deputata al governo delle ICT all interno di ciascuna PA, anche al fine di coglierne il potenziale contributo alle più generali politiche di sviluppo; assumere come base per la Relazione annuale sull impiego delle ICT nelle PA (adempimento che permane a carico delle PAC) i dati revisionati del primo anno dell ultima versione del Piano triennale. L applicazione realizzata consente, infatti, di gestire, in modo unitario, tutto il ciclo di pianificazione (piano triennale, revisione annuale e consuntivazione) mediante l aggiornamento delle spese e dei risultati (previsti e consuntivati); progettare il sistema di rilevazione con l attenzione rivolta anche ad una auspicabile integrazione logica e funzionale dei Piani delle PAC con quelli di Regioni, Sistema scolastico e universitario, Sistema sanitario, Province, Comuni, Camere di Commercio e, in generale, di tutti i soggetti i quali, pur se tecnicamente e formalmente esterni al mondo delle Pubbliche Amministrazioni, costituiscono il settore pubblico allargato ; spostare il focus della rilevazione dalla raccolta di dati quantitativi (sulla capacità tecnologica) e di costi (sulle tecnologie e i servizi) alla definizione dei risultati che ci si attende dall impiego delle ICT, in termini di risultati misurabili, di servizi e di finalità coerenti con le missioni specifiche delle singole PA; pervenire, anche al fine di valutare l impatto in termini di costi/benefici dell impiego delle ICT, ad una più attendibile valutazione dei costi complessivi esterni ed interni, connessi all impiego delle stesse ICT, sia per le attività di gestione corrente che per le politiche di sviluppo. A tal fine è stata introdotta la rilevazione dei costi interni (attività per la quale molte PA si sono comprensibilmente impreparate a rispondere) Tuttavia in questa prima fase di attuazione della nuova metodologia messa a punto da DigitPA a partire dal ciclo di programmazione , sarebbe stato del tutto illusorio pretendere da parte delle PA coinvolte una risposta pienamente esaustiva su tutte le nuove variabili previste nella rilevazione. Di conseguenza, in considerazione dei tempi ridotti e delle novità metodologiche introdotte con la nuova applicazione, l attenzione si è concentrata, in fase di elaborazione, sui dati relativi ai progetti di sviluppo, alla spesa e ai costi interni. La valorizzazione di altri dati (possibile, ad esempio, a seguito di un attenta analisi degli obiettivi di ciascun progetto di sviluppo, della valutazione delle metriche adottate per la stima dei benefici, etc.), verrà acquisita nelle successive fasi del ciclo di pianificazione. Pag. 6

9 Piani per le ICT nelle PAC a cura di DigitPA 1.4 Note metodologiche e struttura del documento Per la prima volta nella ricostruzione dei sottoinsiemi costituenti l universo delle Pubbliche Amministrazioni centrali, le Agenzie governative (essenzialmente concentrate nell ambito del Ministero dell Economia: Dogane, Territorio ed Entrate) sono state incluse tra gli Enti pubblici non economici. Tra i progetti di sviluppo sono state incluse le iniziative già in corso, quelle totalmente da avviare e gli interventi previsti o già in corso - di manutenzione evolutiva (MEV) dei sistemi informativi in esercizio. Per quanto riguarda la gestione è stata prevista una sola voce riassuntiva della spesa complessiva di tutte le attività di conduzione e/o manutenzione (adeguativa e correttiva) dei sistemi informativi in esercizio. Le diverse chiavi di lettura con cui sono stati analizzati i dati raccolti da DigitPA sono state organizzate utilizzando variabili sia già in uso nei precedenti rapporti sia nuove per soddisfare esigenze conoscitive da mettere in rapporto alle mutate condizioni di contesto e al nuovo ruolo che DigitPA è chiamato a svolgere in futuro. La prima chiave di lettura è quella relativa ai comportamenti dei soggetti indagati costituenti la Pubblica Amministrazione Centrale (PAC) e, in particolare, delle Amministrazioni centrali in senso stretto (d ora in avanti anche AC) e degli Enti pubblici non economici. La seconda chiave di lettura riguarda la distribuzione degli interventi ICT rilevati sia in attività di gestione sia in attività di sviluppo, all interno dei cosiddetti tre macroobiettivi : l innovazione nel front end, che include gli interventi nelle interazioni tra Pubbliche Amministrazioni e i loro utenti (nuovi servizi online, semplificazione dei servizi esistenti, etc.); l innovazione nel back end, definizione adottata per indicare le modifiche, rese possibili dalle ICT, nei processi interni di produzione e di funzionamento di un organizzazione, in questo caso delle PA. Essenzialmente si tratta di interventi per la razionalizzazione nell impiego delle risorse assegnate (finanziarie, umane e strumentali); l innovazione nelle ICT, consistente nella adozione di nuove tecnologie ICT anche in sostituzione di tecnologie obsolete, senza implicazioni dirette e immediate di tipo organizzativo sui processi di produzione o di erogazione dei servizi (ma conseguenze positive su tali processi sono certamente conseguibili con interventi di innovazione puramente tecnologica: basti pensare all impiego della banda larga). Un ulteriore modalità di organizzare e valutare i dati è stata quella che distingue, come sopra già accennato, tra interventi di ordinaria gestione delle ICT e interventi di sviluppo. Mentre per i primi, le variabili rilevate sono prevalentemente relative alle voci di spesa (quali hardware e software di base) e di costi interni (innovazione introdotta dal Pag. 7

10 Piani per le ICT nelle PAC a cura di DigitPA nuovo modello di rilevazione), per quelli relativi allo sviluppo sono stati anche riferiti alle finalità delle missioni istituzionali, allo sviluppo di nuovi servizi, etc. Di particolare interesse può rivelarsi l analisi fatta in merito all orientamento espresso dalle PAC circa le iniziative riguardanti la dematerializzazione e/o a progetti da realizzare con il ricorso allo strumento del Contratto Quadro da attivare nell ambito dei servizi SPC (Sistema Pubblico di Connettività) assicurati da DigitPA. Si è tentato, infine, di fornire due distinte stime: una relativa alle correlazione definibili tra nuovi progetti, sviluppo delle banche dati e attività di erogazione servizi on-line in funzione dei cosiddetti bacini d utenza ; l altra relativa all ammontare in termini finanziari - di domanda di servizi ICT che sarà generata dalla PAC al netto delle presumibili destinazioni della spesa delle stesse PAC alle società in house. Il presente lavoro, fatta salva la premessa (capitolo 1 - Introduzione), è articolato in due parti. La prima parte (capitolo 2 Sintesi dei piani delle P.A.C. nel triennio ) analizza complessivamente la spesa e i costi previsti. Le iniziative di sviluppo vengono analizzate per macro e per bacini di utenza. La seconda parte, nel capitolo 3 Tavole di riepilogo, contiene le tavole di riepilogo di tutti i dati utilizzati nel documento e, nel capitolo 4 Dettaglio Amministrazioni centrali dello Stato e nel capitolo 5 Dettaglio enti pubblici non economici, contengono in sei tabelle la sintesi dei piani delle singole Amministrazioni. In particolare le sei tabelle raccolgono le seguenti informazioni: 1. elenco progetti il nome dei progetti, i principali obiettivi e la data di inizio e di fine; 2. fabbisogno finanziario per acquisizione di beni e servizi; 3. utilizzo risorse interne - i costi interni degli addetti ICT; 4. ripartizione della spesa per la gestione le principali voci di spesa prevista nei tre anni del piano; 5. ripartizione della spesa di sviluppo le principali voci di spesa prevista nei tre anni del piano; 6. ripartizione della spesa di Sviluppo in Progetti i progetti classificati per macro (innovazione front end, innovazione back end e innovazione ICT)e la spesa prevista nei tre anni del piano. Nelle tavole statistiche tutti gli importi sono in migliaia di euro. Inoltre nelle tavole sono stati utilizzati i seguenti segni convenzionali: la linea (-) quando il valore è uguale a zero; i quattro puntini (...) quando il valore non è stato indicato. Pag. 8

11 Piani per le ICT nelle PAC a cura di DigitPA 2 Sintesi dei Piani delle PAC nel triennio Questo capitolo presenta una sintesi delle programmazioni proposte dalle Amministrazioni centrali dello Stato e dagli Enti pubblici non economici tenuti da quel che resta del d.lgs. 39/93 a fornire i dati per il triennio In questo capitolo, anche con l ausilio di grafici esemplificativi, viene presentata la dinamica della spesa prevista dalle Amministrazioni centrali e dagli Enti, anche attraverso una lettura interpretativa dei dati che tende a sottolineare le differenze di comportamento delle AC rispetto agli Enti. 2.1 La spesa complessiva prevista: considerazioni e limiti della rilevazione Per definire l impegno finanziario delle amministrazioni per le attività inerenti l ICT, sono stati utilizzati i piani di 20 AC (tutti i Ministeri, la Presidenza e altre Amministrazioni centrali dello Stato), 18 Enti pubblici non economici (comprensivi, per la prima volta in questa rilevazione, delle 3 Agenzie fiscali). I piani fanno riferimento alla nuova struttura organizzativa dei Ministeri conseguente al riordino delle attribuzioni della Presidenza del Consiglio dei Ministri e dei Ministeri (in applicazione del decreto legge n. 114 del 16/05/2008 convertito nella legge n. 121 del 14 Luglio 2008, G.U. n. 164 del 15 Luglio) e alla successiva Legge n. 172 del 13 novembre 2009, che istituisce nuovamente il Ministero della Salute. Si è già detto che solo una parte delle informazioni complessivamente richieste alle Pubbliche Amministrazioni Centrali (PAC) sono state fornite, e questo a cagione delle radicali innovazioni nella struttura e nella metodologia di raccolta dei dati. Quindi anche questa raccolta di dati per la elaborazione del Piano triennale della PA finisce con il concentrarsi sui dati di spesa (e non di costo, per la difficoltà di disporre, per quanto richiesto, dei dati sui costi interni). Le Amministrazioni hanno fornito una pianificazione di spesa per le iniziative nelle ICT distinguendo, sulla base di quanto veniva loro proposto, le attività di sviluppo (iniziative progettuali di innovazione vere e proprie ) dalle attività di gestione delle infrastrutture e dei servizi già esistenti e, per così dire, in produzione. PAC totale Amministrazione Centrale Enti Totale PAC Pag. 9

12 Piani per le ICT nelle PAC a cura di DigitPA Il 53% (il 52 per le amministrazioni centrali e il 54% per gli enti) del fabbisogno complessivo è previsto per la spesa di gestione dei sistemi in esercizio, la restante parte per le iniziative di sviluppo. Ripartizione tra gestione e sviluppo della spesa totale ICT delle PA centrali (pari a x 1000) nel triennio Sviluppo 47% Gestione 53% Come si può agevolmente notare, le attività di gestione dei sistemi ICT delle PAC, in termini di spesa prevista, prevalgono in modo apprezzabile sulle attività di sviluppo. La distribuzione nel triennio della spesa complessiva prevista e per le voci di spesa in esame segue un andamento che potremmo definire regolare, come rappresentato nel grafico che segue. Pag. 10

13 Piani per le ICT nelle PAC a cura di DigitPA Il grafico evidenzia un volume di spesa per attività di sviluppo solo relativamente al primo anni. Negli anni successivi le PAC prevedono un volume di spesa per sviluppi sensibilmente decrescente. Questo dato può essere interpretato con il fatto che, mentre la spesa per la gestione ha una sua rigidità difficilmente comprimibile e sostenuta da impegni di spesa pluriennali, la visibilità delle PAC sulla disponibilità di risorse per lo sviluppo è limitata a quelle già acquisite e destinate, che prevedono di norma uno sforzo realizzativo iniziale molto forte, con conseguente spesa concentrata nelle prime fasi di realizzazione dei progetti già finanziati. In altri termini il grafico evidenzia una certa difficoltà di programmazione degli investimenti in sviluppo nel periodo medio-lungo. Quanto questo sia dovuto al respiro corto della capacità progettuale delle PAC e non, invece, alla imprevedibilità delle risorse che potranno essere effettivamente disponibili nel triennio, non è dato di sapere in questa sede. 2.2 I caratteri della spesa di gestione dei sistemi ICT La spesa di gestione per le ICT nelle PAC viene ripartita su una serie di voci consolidate ormai da una lunga prassi. Si tratta di spesa per hardware, software di base, manutenzione ordinaria di software applicativo, l adeguamento infrastrutturale di reti, la conduzione dei sistemi ed il governo delle infrastrutture. Nel grafico che segue è possibile rilevare la distribuzione della spesa nel triennio per le voci di spesa sopra menzionate. Si osserva che le Amministrazioni tendono a spendere di più degli Enti per le dotazioni infrastrutturali di base probabilmente a causa di un ritardo, rispetto agli Enti nell adeguamento delle loro strutture - mentre gli Enti si fanno notare per la grande rilevanza che assume la voce conduzione di sistemi. A tale proposito è opportuno tornare ad uno degli intendimenti della rilevazione effettuata, quello relativo alla raccolta dei dati di costo interni alle PAC. Se si potesse disporre di un quadro informativo completo e aggiornato sui costi interni delle singole Amministrazioni, sarebbe possibile considerare più appropriatamente la dinamica dei costi di gestione dei sistemi ICT nelle PAC. Tuttavia azzardare una valutazione di questo genere sulla base dei dati forniti non è agevole: molte Amministrazioni, infatti, non sono state in grado di fornire i loro dati di costo interni; l ammontare complessivo dei dati forniti (poco meno di 140 milioni di Euro per tutte le Amministrazioni), che incide su un totale dei costi di gestione complessivo di quasi 2,9 miliardi di Euro, quindi per una percentuale inferiore al 5%, suggerisce di non avventurarsi in valutazioni che potrebbero avere basi poco probanti. Pag. 11

14 Piani per le ICT nelle PAC a cura di DigitPA Lo stesso volume di spesa, osservato nella sua dinamica nel corso del triennio, evidenza una costante superiorità della spesa degli Enti sulle AC. Tale superiorità è dovuta alla rilevanza della spesa per conduzione sistemi che si ripropone in termini analoghi per ciascun anno del triennio. Spesa ICT nel triennio per gestione nelle Amministrazioni centrali e negli Enti - Dati in x Triennio Gestione AC Gestione Enti Pag. 12

15 Piani per le ICT nelle PAC a cura di DigitPA 2.3 I costi interni alle PAC per la gestione e lo sviluppo delle ICT Come già detto le Amministrazioni sono state invitate, in occasione della rilevazione dei loro Piani per il triennio , ad indicare i costi interni da imputare alle attività di gestione e a quelle di sviluppo. È stato definito come costo interno la somma dei costi medi sostenuto da ciascuna PA, comprensivi di tutti gli oneri a carico del datore di lavoro, per gli addetti ICT impiegati nelle specifiche attività. Per la novità introdotta e le già citate difficoltà di rilevazione i costi interni non sono stati indicati da tutte le amministrazioni, pertanto, i dati a disposizione non consentono una valutazione efficace dei costi interni sia di gestione (non hanno fornito i dati 14 amministrazioni su 38) sia di sviluppo (non sono stati forniti i dati di 378 iniziative su 539) Per questo motivo, per dare una visione più omogenea e generale dei costi interni sono stati utilizzati quelli stimati nella Relazione annuale sullo stato dell informatizzazione relativa all anno la stima è stata effettuata sulla base della retribuzione annua dei dipendenti dei ministeri e degli enti, integrata da una stima degli oneri previdenziali e di trattamento fine rapporto. Per il numero degli addetti ICT, è stato utilizzato il numero degli anni-persona impegnati nelle attività informatiche. Per il 2008, il costo medio annuo è stato pari a euro per i dipendenti delle amministrazioni centrali e a euro per i dipendenti degli enti pubblici non economici. Sulla base di queste considerazioni, il costo interno, sommato a quello esterno (938milioni di euro per le AC e 1.047milioni di euro per gli Enti) rappresenta mediamente il 19% della spesa complessiva (il 28% nelle AC e il 10% negli Enti). Mentre il costo interno rappresenta complessivamente il 9% della spesa di sviluppo e il 40% di quella gestione. Valori riferiti al 2008 Addetti ICT (anno Impegno in attività per (%) persona) sviluppo gestione Costi interni (stima) di cui per sviluppo (stima) di cui per gestione (stima) Ammin.ni centrali ,9 85, Enti ,6 71, Totale PAC ,1 81, I progetti di sviluppo: i macro-obiettivi di e-government Il presente lavoro ha censito 539 progetti di sviluppo, che finiscono con l essere identificati, tout court, con progetti di innovazione. Una prima lettura evidenzia una ripartizione dei progetti di sviluppo previsti, che privilegia di gran lunga l innovazione di back end e l innovazione tecnologica (quindi l adeguamento delle infrastrutture ICT) rispetto all innovazione di fronte end. Pag. 13

16 Piani per le ICT nelle PAC a cura di DigitPA I grafici che seguono forniscono una chiara dimostrazione dell orientamento strategico perseguito dalle PAC. Se tuttavia esaminiamo la spesa complessiva, considerata attraverso la categorizzazione per macro-obiettivi di e-government, e l attribuzione della stessa alle AC e agli Enti, ci troviamo davanti ad una evidenza inoppugnabile: la spesa per innovazioni per il front end è sostenuta, in larghissima parte, dagli Enti. Una delle cause di questo stato di cose va fatta risalire alle specifiche vocazioni di servizio pubblico che ciascun Ente è chiamato a svolgere ma, anche, ad una evidente maggiore maturità accumulata negli Enti riguardo alla gestione dei processi automatizzati. L andamento di tale spesa, infatti, non ha un carattere episodico. Per le AC la spesa per l innovazione nel front end è pari a circa il 5% della spesa complessiva mentre per gli Enti tale percentuale sale al 30% circa. Questo dato pone problemi di verifica dell efficacia degli investimenti in ICT. Infatti, se da un lato gli investimenti per il front end, volenti o nolenti, sono sottoponibili ad una verifica da parte degli utenti dei servizi stessi dall altro appaiono più difficilmente verificabili quelli destinati alle infrastrutture tecnologiche e alla prima informatizzazione, verso cui sembrano orientarsi, in prevalenza, le Amministrazioni centrali. Pag. 14

17 Piani per le ICT nelle PAC a cura di DigitPA Un ulteriore vista utile a rappresentare il fenomeno dell innovazione prossima ventura nelle PAC è data dalla considerazione del numero degli interventi suddivisi per tipologia di macro- che si intende perseguire e per tipologia di amministrazione proponente. Il grafico successivo, infatti, distribuisce i 539 progetti censiti per macro-obiettivi di e- Government. Una loro approfondita analisi condurrebbe, verosimilmente, ad una riduzione del loro numero sia a causa del probabile declassamento di alcuni progetti a meri interventi di adeguamento tecnologico come ad esempio il rinnovo del parco macchine sia a possibili accorpamenti di micro-progetti all interno di progetti di più ampia portata e di più convincente consistenza. Pag. 15

18 Piani per le ICT nelle PAC a cura di DigitPA Infine, e per esaurire la partita dei progetti di sviluppo analizzati attraverso le categorie dei macro-obiettivi di e-government, risulta utile esaminare quanto pesano, in termini di spesa unitaria, i progetti suddivisi per le categorie in esame, a seconda che siano previsti dalle AC o dagli Enti. Da questa analisi emerge il sovrastante peso di quelli degli Enti rispetto a quelli previsti dalle AC. Un così elevato differenziale dovrebbe forse indurre a fare una riflessione sulla opportunità di individuare, tra i progetti di sviluppo, non solo quelli di maggiore consistenza, in termini di investimento, ma anche quelli dotati di particolare rilevanza per lo sviluppo dell Amministrazione digitale, al fine di prevedere, per essi, uno statuto di progetti di sistema per lo sviluppo del Paese. La questione, probabilmente, non si pone solo per i progetti di front-end, ma anche per quelli di innovazione tecnologica in senso stretto (i più costosi, unitariamente considerati, con un valore medio superiore ai 12 milioni di Euro), nei quali più consistente può rivelarsi una certa tendenza alla conservazione di assetti esistenti, all inerzia di scelte che tendono a consolidare il presente e tenaci resistenze ad innovazioni radicali. Pag. 16

19 Piani per le ICT nelle PAC a cura di DigitPA 2.5 Tipologie di spesa per gli interventi di sviluppo La quota maggiore della previsione di spesa per l acquisizione di beni e servizi è quella relativa alla realizzazione di software custom (25% della spesa nel triennio) cui fa seguito quella relativa alla voce residuale altri servizi pari al 23 %. Totale Totale Infrastrutture hardware IT Software di base Software applicativo Sviluppo software custom Infrastrutture di rete Consulenza organizzativa e di progetto Formazione Altri servizi Totale La distribuzione delle previsioni di spesa è molto diversa tra Amministrazioni centrali e gli Enti. Le AC presentano una politica di spesa che valorizza quasi tutte le voci, pur privilegiando lo sviluppo software (35%) e la spesa in altri servizi(29%), mentre gli Enti dedicano allo sviluppo software custom quasi il 59% delle loro spesa e il 13% per altri Pag. 17

20 Piani per le ICT nelle PAC a cura di DigitPA servizi e quote residuali alla consulenza organizzativa di progetto e alla formazione. La distribuzione delle tipologie di spesa, nelle AC e negli Enti, evidenzia la previsione di un allocazione rilevante di risorse da destinare allo sviluppo di software custom, cioè ritagliato su fabbisogni specifici dell Amministrazione committente. Questo accade soprattutto per fronteggiare esigenze degli Enti ma non è da escludere che una spesa ugualmente rilevante, anche se non paragonabile a quella degli Enti, sia prevista anche dalle Amministrazioni. In questo modo può essere interpretata la misura davvero fuori dell ordinario che assume la voce altro nelle scelte delle Amministrazioni. È interessante notare come sia le Amministrazioni che gli Enti prevedano di fare un ricorso a servizi di consulenza organizzativa e di progetto, come a sottolineare l affermarsi di una consapevolezza della necessità di accompagnare i processi di innovazione tecnologica, se non di farli precedere, da una analisi dei contesti organizzativi, della revisione dei processi di produzione dei servizi e delle modalità di gestione delle risorse. Non a caso l ammontare della spesa per questa voce è, per le Amministrazioni, più elevata che non per gli Enti. Pag. 18

21 Piani per le ICT nelle PAC a cura di DigitPA 2.6 Numero e rilevanza dei progetti di sviluppo per bacino d utenza Una prima disamina dei progetti di sviluppo per bacino d utenza, cioè per tipologia di servizi erogati, è stata fatta sui soli progetti di front end, nella presunzione che essi siano, per definizione, riconducibili a missioni specifiche e quindi particolarmente rilevanti per una valutazione dell innovazione delle PAC. La tabella che segue riporta la spesa e il numero di iniziative, per Amministrazioni ed Enti. L ordine è decrescente per valore della spesa nel triennio. Bacini di Utenza Amm. centrali Enti Tutta la PAC numero spesa numero spesa progetti triennio progetti triennio spesa triennio numero progetti Servizi prev.li e assistenziali Servizi istituzionali e gen.li PAC Fiscalità [dogane entrate catasto] Altro Lavoro Giustizia Sicurezza Ricerca e innovazione Mobilità Immigrazione Istruzione Beni culturali e turismo Ambiente e territorio Tutela della salute Difesa Organi costituzionali e PCM Competitività e sviluppo imprese Agroalimentari e pesca Totale Poco meno della metà della spesa complessiva (244milioni di euro) è prevista per lo sviluppo di nuovi servizi a supporto delle attività previdenziali ed assistenziali. Colpisce anche la consistenza della spesa per servizi di carattere istituzionale e di servizi generali delle PAC (96milioni di euro). Se allarghiamo la visuale e prendiamo in esame tutti i progetti di innovazione, comprendendo in essi anche quelli di innovazione del back end e degli assetti Pag. 19

22 Piani per le ICT nelle PAC a cura di DigitPA tecnologici, il quadro cambia ed evidenzia una risalita da parte della spesa per la fiscalità, che va a collocarsi al secondo posto. Il grafico che segue mette in relazione la spesa complessiva nel triennio per bacino d utenza con il numero di progetti ricadenti in ciascun bacino preso in considerazione. Infine, sempre procedendo nell analisi dei dati riguardanti i progetti di innovazione, e con l intento di valorizzare i dati forniti dalle PAC, sono stati messi in relazione tra di loro: le percentuali di spesa prevista sul totale per innovazione nei bacini d utenza; il numero dei progetti; il numero dei servizi on-line; il numero delle banche dati utilizzate. L aggregazione comparativa di un così gran numero di variabili rappresenta un primo e non agevole tentativo di mettere a confronto, in un unica sinossi grafica, gli elementi di produzione che sono necessari per generare un innovazione che non guardi solamente al dato tecnologico, ma sia capace di confrontarsi con la valutazione e l utilizzo dei giacimenti informativi e la loro valorizzazione attraverso un adeguata offerta di servizi on-line. Pag. 20

23 Piani per le ICT nelle PAC a cura di DigitPA 2.7 processi di dematerializzazione I processi di dematerializzazione dei procedimenti amministrativi rappresentano, per molti osservatori, una delle frontiere sulle quali maggiori saranno gli interventi di innovazione delle pubbliche amministrazioni, sulla scia di quanto è già ampiamente avvenuto nel settore finanziario. Procedendo (per quanto possibile sulla base dei dati raccolti e del tempo a disposizione per un analisi minimamente attendibile dei progetti di sviluppo previsti dalle PAC) si è giunti a ricostruire uno scenario di spesa che ammonta, per il triennio , a quasi 0,5 miliardi di Euro. La distribuzione di tale spesa nel triennio è rappresentata dal grafico che segue, mentre quello successivo evidenzia, nominativamente, le Amministrazioni e gli Enti che nel triennio realizzeranno una spesa complessiva superiore ai 10 milioni di Euro. Pag. 21

24 Piani per le ICT nelle PAC a cura di DigitPA Pag. 22

25 Piani per le ICT nelle PAC a cura di DigitPA 2.8 La gestione di attività ICT con lo strumento del Contratto Quadro Si è ritenuto utile chiedere a tutte le PAC se intendano, in futuro, continuare ad avvalersi dello strumento del Contratto Quadro (CQ) 2 e per quale genere di attività, a causa del rilevante ricorso da parte delle amministrazioni, sia centrali sia locali, ad utilizzare questa modalità per forniture relative a servizi web e di interoperabilità. Le risposte sono state elaborate anche per offrire a DigitPA elementi di valutazione sulle iniziative da avviare in questa direzione, tanto più che i CQ in vigore hanno esaurito la loro capienza contrattuale e si impone, perciò, una valutazione sulla opportunità di indire ulteriori gare e, in caso positivo, con quale profilo di richiesta al mercato. Hanno previsto di fare ricorso a questo strumento, in misura più o meno significativa in rapporto alla spesa preventivata, 20 tra Amministrazioni centrali ed Enti, per un totale di spesa prevista per progetti da gestire con tale modalità pari a 508milioni di euro, che rappresenta una percentuale del 36% dell intero ammontare della spesa destinata per investimenti. Amministrazioni Spesa per CQ Spesa per lo sviluppo Rapporto (in migliaia di euro) (in migliaia di euro) (in percentuale) Affari esteri Beni culturali Carabinieri MEF Economia MEF Monopoli Infrastrutture Interno Lavoro Politiche agricole Salute Sviluppo economico Corte dei conti SSPA AGEA ENAM ENPALS INAIL INPS ISS ISTAT Totale I contratti quadro sono stati istituiti in ambito SPC e sottoscritti dal CNIPA con i vincitori delle gare per permettere alle amministrazioni di aderire senza dover effettuare la gara per l acquisizione di specifici servizi, Pag. 23

26 Piani per le ICT nelle PAC a cura di DigitPA Una ulteriore verifica sulla consistenza del fenomeno atteso viene fornita dal grafico che evidenzia l incidenza dei volumi della spesa che si intende realizzare con lo strumento del Contratto Quadro da parte delle Amministrazioni che prevedono, in ogni caso, di superare per tali affidamenti la soglia dei 10milioni di euro nel triennio. 2.9 La spesa ICT e rapporti delle PAC con il mercato Il presente capitolo si chiude con alcune brevissime considerazioni sul rapporto tra spesa ICT complessiva, per la gestione e lo sviluppo, delle pubbliche amministrazioni centrali ed il sistema delle imprese operanti nell ICT. Abbiamo accertato che tale spesa, nel triennio, ammonta a circa 5,5miliardi di euro e messo a fuoco che meno della metà di tutte le Amministrazioni coinvolte nella rilevazione generano una domanda di acquisizione di servizi ICT, con la modalità del Contratto Quadro, pari a circa 0,5miliardi di euro. Tale dato, tuttavia, va corretto alla luce di alcune considerazioni aggiuntive. La prima riguarda la natura dei servizi acquisibili attraverso lo strumento del Contratto Quadro. Il modulo di rilevazione proposto alle PAC si limitava a chiedere quali fossero le previsioni in merito solo e limitatamente ai progetti di sviluppo. Ora la storia dei precedenti CQ, gestiti dal CNIPA, dimostra che le PAC lo utilizzano anche per acquisire Pag. 24

27 Piani per le ICT nelle PAC a cura di DigitPA servizi di gestione (tipicamente quella per i posti di lavoro), e come la domanda in assoluto di servizi in questo ambito sia alta si è già avuto modo di osservarlo. Di conseguenza, combinando gli effetti presumibili di un ricorso al CQ sia da parte di un numero di amministrazioni maggiore di quelle che già si sono espresse nel Piano triennale sia per le attività di gestione, possiamo stimare che la dimensione della spesa disposta ad essere gestita con lo strumento del CQ si aggira, nel triennio, attorno al miliardo di euro. Se poi prendiamo in esame il volume degli affidamenti in house certi ad opera di amministrazioni che dispongono di società in house (MEF con SOGEI e CONSIP, ACI con ACI Informatica, AGEA con SIN, ICE con ICE Informatica) stimabile in poco meno di 0,6 miliardi di euro l anno, ecco che abbiamo un triennio dimezzato, almeno per quanto riguarda l ammontare della spesa in grado di rivolgersi direttamente al mercato. Come debba essere interpretato questo fenomeno di indubbio ingabbiamento della domanda pubblica di ICT non è compito del presente lavoro decidere. Appare tuttavia del tutto evidente che l insieme dei dati raccolti, ai quali si aggiungono queste ultime considerazioni, offrono uno scenario interpretabile anche come quello in cui la domanda di ICT nelle PAC continua ad essere strutturalmente debole, in debito con competenze e capacità esterne alla PA (e questo, in parte, si può dire anche quando ci troviamo in presenza di società in house). Pag. 25

28 Piani per le ICT nelle PAC a cura di DigitPA Pag. 26

29 Rilevazione DigitPA per il Piano triennale per le ICT nelle PAC Tavole di riepilogo In questo capitolo del documento sono riportate le tavole di riepilogo dei fabbisogni finanziari delle amministrazioni centrali e degli enti pubblici non economici che hanno presentato il piano triennale per l ICT Nelle tavole statistiche tutti gli importi sono in migliaia di euro. Inoltre nelle tavole sono stati utilizzati i seguenti segni convenzionali: la linea (-) quando il valore è uguale a zero; i quattro puntini (...) quando il valore non è stato indicato. Pag. 27

30 Rilevazione DigitPA per il Piano triennale per le ICT nelle PAC Tab. 1 Riepilogo delle previsioni di spesa del piano triennale Amministrazioni Centrali dello Stato ed Enti. (importi in migliaia di euro) Amministrazioni Triennio Affari esteri Ambiente Beni culturali Difesa Carabinieri Economia e Finanze Economia Finanze Dipartimento Finanze S.S.E.F GdF Monopoli Giustizia Infrastrutture Interno Istruzione Lavoro Politiche agricole CFS Salute Sviluppo economico Avvocatura Consiglio di stato Corte dei conti PCM SSPA Totale AC ACI AGEA Ag. Dogane Ag. Entrate Ag. Territorio CNR ENAM ENPALS IAS ICE INAIL INEA INPDAP INPS IPOST ISFOL ISS ISTAT Totale Enti Totale complessivo

31 Rilevazione DigitPA per il Piano triennale per le ICT nelle PAC Tab. 2 Riepilogo delle previsioni di spesa (sviluppo e gestione) del piano triennale Amministrazioni Centrali dello Stato ed Enti. (importi in migliaia di euro) Amministrazione 2010 Triennio Sviluppo Gestione Totale Sviluppo Gestione Totale Affari esteri Ambiente Beni culturali Difesa Carabinieri Economia e Finanze Economia Finanze Dipartimento Finanze S.S.E.F GdF Monopoli Giustizia Infrastrutture Interno Istruzione Lavoro Politiche agricole CFS Salute Sviluppo economico Avvocatura Consiglio di stato Corte dei conti PCM SSPA Totale AC ACI AGEA Ag. Dogane Ag. Entrate Ag. Territorio CNR ENAM ENPALS IAS ICE INAIL INEA INPDAP INPS IPOST ISFOL ISS ISTAT Totale Enti Totale complessivo