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1 Forum Banche e PA Roma 19/02/2009 Seminario LA GESTIONE DEL DEBITO NEGLI ENTI LOCALI LE FONTI DI FINANZIAMENTO DEGLI INVESTIMENTI E LA GESTIONE DELL INDEBITAMENTO: QUALI ALTERNATIVE E PROPOSTE llagrosseto 20/07/2005 RELATORE : DOTT. MARCELLO MARCONI - Coordinatore Centro Servizi Finanza e Investimenti Enti Locali Emilia Romagna(Ce.S.F.E.L) e Responsabile Finanza e Investimenti Comune di Reggio Emilia QUESTA DISPENSA E STATA PREDISPOSTA PER USO INTERNO DEI PARTECIPANTI ALLA RIUNIONE E NON POTRA ESSERE UTILIZZATA PER PUBBLICAZIONI, ARTICOLI O ALTRI CORSI SENZA L ESPRESSA AUTORIZZAZIONE DEI RESPONSABILI DEL Ce.S.F.E.L. EMILIA ROMAGNA

2 Lo sviluppo della funzione finanza negli enti locali Nell ultimo decennio si è assistito: - da un lato a profonde modifiche del sistema finanziario, con un esplosione di nuovi prodotti finanziari e di nuove soluzioni sempre più diversificate e sofisticate, spesso legate a prodotti che vengono genericamente definiti some Strutturati, ossia strumenti complessi i cui rendimenti dipendono dalla dinamica di parametri e titoli sottostanti; - dall altro, la maggiore autonomia degli Enti locali ed il progressivo esaurimento dei fondi statali a finanziamento delle opere pubbliche, ha spinto Comuni e Province a ricercare nuove forme di finanziamento e realizzazione degli investimenti (prestiti obbligazionari,aperture di credito, prestiti flessibili e forme pubblico private quali project financing, leasing, cartolarizzazioni, ecc ) nonché a perseguire politiche di gestione attiva dell indebitamento tese a ristrutturare il proprio stock di debito (rinegoziazioni, prodotti derivati, estinzioni anticipate, ecc ).

3 QUALI ALTERNATIVE DI FINANZIAMENTO Prima di esaminare le proposte di miglioramento delle fonti di finanziamento degli investimenti è utile analizzare brevemente le diverse tipologie di finanziamento e realizzazione degli investimenti degli enti locali, che si possono così suddividere: 1. FONTI DI FINANZIAMENTO INTERNO -AUTOFINANZIAMENTO (avanzo di amministrazione,avanzo, economico,alienazioni patrimoniali, concessioni edilizie,ecc) 2. TRASFERIMENTI E CONTRIBUTI IN CONTO CAPITALE PROVENIENTI DA SOGGETTI ESTERNI PUBBLICI(Stato, Regione,ecc) O PRIVATI 3. FONTI DI FINANZIAMENTO ALTERNATIVE (PARTNERIATO PUBBLICO PRIVATO:P.P.P.) 4. ENTRATE PROVENIENTI DA INDEBITAMENTO

4 Forme alternative : PPP GLI STRUMENTI FINANZIARI ALTERNATIVI UTILIZZABILI DAGLI ENTI LOCALI PER IL FINANZIAMENTO DEGLI INVESTIMENTI sono individuabili nella definizione di CONTRATTI DI PARTENARIATO PUBBLICO PRIVATO" (in gergo PPP) contenuta nell art. 1 comma 15-ter del D.Lgs 163/ ter secondo cui gli stessi sono : contratti aventi per oggetto una o piu' prestazioni quali la progettazione, la costruzione, la gestione o la manutenzione di un'opera pubblica o di pubblica utilita', oppure la fornitura di un servizio, compreso in ogni caso il finanziamento totale o parziale a carico di privati, anche in forme diverse, di tali prestazioni, con allocazione dei rischi ai sensi delle prescrizioni e degli indirizzi comunitari vigenti. Rientrano, a titolo esemplificativo, tra i contratti di partenariato pubblico privato la concessione di lavori, la concessione di servizi, la locazione finanziaria, l'affidamento di lavori mediante finanza di progetto, le societa' miste..

5 LE POSSIBILI MODALITA DI ATTIVAZIONE DELLE FORME PPP PARTENARIATO PUBBLICO-PRIVATO (PPP) 1)AD INIZIATIVA PUBBLICA i. Concessione di costruzione e gestione ii. Partenariato Societario (Società miste e S.T.U.) 3) ALTRE FORME; 1.Leasing immobiliare 2. Fondi di investimento (art. 4 Legge 133) 3. Housing Sociale e Fondi Immobiliari ( ART.11 Legge 133) 4.Concessioni di Servizi con lavori iii. iv. Strumenti della Programmazione Negoziata e Accordi tra moltepilicità di soggetti (patti territoriali, programmi di riqualificazione urbana, fondi europei di nuova generazione denominati Jessica, ecc.) Sponsorizzazioni e fund raising 2)AD INIZIATIVA PRIVATA i. Finanza di progetto ii. Perequazione urbanistica (urbanistica negoziata)

6 L INDEBITAMENTO Gli enti locali possono indebitarsi solo per investimenti e solo nelle forme consentite dalla Legge. Attualmente costituiscono indebitamento per gli enti locali le seguenti fattispecie: L assunzione di mutui le aperture di credito ex art 205 bis del TUEL l'emissione di prestiti obbligazionari le cartolarizzazioni di flussi futuri di entrata le cartolarizzazioni con corrispettivo iniziale inferiore all'85 per cento del prezzo di mercato dell'attività oggetto di cartolarizzazione valutato da un'unità indipendente e specializzata le operazioni di cartolarizzazione accompagnate da garanzie fornite da amministrazioni pubbliche e le cartolarizzazioni e le cessioni di crediti vantati verso altre amministrazioni pubbliche le operazioni di cessione o cartolarizzazione dei crediti vantati dai fornitori di beni e servizi per i cui pagamenti l ente assume, ancorché indirettamente, nuove obbligazioni, anche mediante la ristrutturazione dei piani di ammortamento L eventuale premio incassato al momento del perfezionamento delle operazioni in derivati

7 L evoluzione da forme tradizionali a quelle più complesse MUTUI e Prestiti: Istituti Cred. Ord., Istituto Cred. Sportivo,Prestiti ordinari CDP Prestiti BEI, Prestito flessibile di scopo CDP APERTURE DI CREDITO Partly Paid Bond,Programmi di emissioni e MTN PRESTITI OBBLIGAZIONARI: Istituti Cred. Ord.

8 Fino alla fine degli anni novanta l offerta finanziaria per gli enti locali si limitava ad una scelta tra: - Mutui Cassa Depositi e Prestiti a tasso fisso - Mutui Istituti di Credito ordinario con tassi massimi fissati da Decreti Ministeriali specifici per gli Enti locali Inoltre non vi erano problematiche di gestione dell indebitamento (fino al 92 lo Stato rimborsava quota parte degli oneri finanziari dell indebitamento) o di gestione della liquidità. Negli ultimi anni il mercato finanziario degli Enti locali ha visto profonde innovazioni: a) Si è sviluppato un crescente ricorso ai prestiti obbligazionari per finanziare le opere pubbliche permettendo agli Enti di accedere direttamente ai mercati e di decidere le caratteristiche dei propri debiti, nonché di abbassare il costo della raccolta e di diversificare la stessa;si sono inoltre introdotte nuove forme di indebitamento quali le aperture di credito a medio-lungo termine o le cartolarizzazioni.

9 b) La Cassa Depositi e Prestiti ha introdotto accanto ai tradizionali prestiti a tasso fisso anche prestiti a tasso variabile e prestiti flessibili ed ha differenziato le durate di ammortamento fino a 30 anni.inoltre a seguito della Circolare 1255/2005 i tassi sono ora determinati su base settimanale ed il rapporto di prestito viene regolato da contratti. c) La determinazione dei tassi di interesse dei mutui della Cassa Depositi e Prestiti (solo per i variabili) e di quelli degli Istituti di Credito privato (sia a T.F.che a T.V.) è stata ancorata ai parametri significativi del livello dei tassi di mercato (e non più ai vecchi e complessi parametri ministeriali) quali: - per tassi variabili: EURIBOR a 6 mesi - per tassi fissi: INTEREST RATE SWAP (a anni a seconda della durata del mutuo fino a 10 a 15 ed oltre 15) tasso lettera verso EURIBOR a 6 mesi.

10 d) L introduzione di alcune forme di gestione attiva dello stock di debito (c.d.liability management) quali: 1) assunzione di mutui a tasso misto, a tasso rivedibile o con opzione o l emissione di prestiti obbligazionari transformable 2) la rinegoziazione delle condizioni dei mutui in essere (art.5 Legge 539/95) 3) l estinzione anticipata e la conversione dei mutui previste da diverse leggi Finanziarie (art. 49 Legge Finanziaria 1998,l art. 41 della Finanziaria 2002 e dall art. 1, comma 71 della Finanziaria per il 2005). 4) l utilizzo di strumenti finanziari derivati (interest rate swap e opzioni) introdotti con l art. 41 della Legge 448/2001

11 LE NOVITA DELLA MANOVRA FINANZIARIA 2009 IN TEMA DI INDEBITAMENTO 1) LIMITI DIRETTI ALLA CRESCITA DEL DEBITO DEGLI ENTI LOCALI (Art. 77 bis) a partire dal 2010 le province e i comuni soggetti al patto di stabilita' interno non potranno aumentare la consistenza del proprio debito al 31 dicembre dell'anno precedente in misura non superiore alla percentuale annualmente determinata, con proiezione triennale e separatamente tra i comuni e le province,da un Decreto del MEF. E prevista poi una penalizzazione per gli enti con un elevato rapporto percentuale tra la consistenza complessiva del proprio debito e il totale delle entrate correnti. 2) LIMITI INDIRETTI ALLA CRESCITA DEL DEBITO DEGLI ENTI LOCALI(NUOVE REGOLE PATTO DI STABILITA art.77 bis) Indirettamente le norme sempre più stringenti del patto(che prevedono un miglioramento dei saldi negativi 2007 rispettivamente del 48% nel 2009, del 97% nel 2010 e del 165% nel 2011) riducono di fatto in modo significativo le possibilità di assunzione di nuovo indebitamento degli enti locali. Saldi positivi o tendenti allo zero significano infatti che la quota di nuovo debito non può superare tendenzialmente la quota di capitale in scadenza 3) DIVIETO PER REGIONI ED ENTI LOCALI DI STIPULARE CONTRATTI RELATIVI AGLI STRUMENTI FINANZIARI DERIVATI FINO ALL EMANAZIONE DI UN NUOVO DECRETO MEF Possibilità di ristrutturare i contratti siglati con la finalità di mantenere la corrispondenza tra la passività rinegoziata e la collegata operazione di copertura

12 QUALI PROPOSTE 1) NECESSITA DI RIVEDERE LA NORMATIVA DEL PATTO DI STABILITA : -i limiti diretti alla crescita del debito sono in linea di principio giusti in quanto cercano di distinguere la virtuosità dell ente anche se era meglio individuare piu indicatori (aggiungendo ad es. il debito residuo per abitante o il debito residuo sul totale del patrimonio disponibile) in quanto prendere solo quello sulle entrate correnti potrebbe essere falsato se l ente ha esternalizzato delle entrate. -i limiti indiretti dati dalla nuova normativa sul patto di fatto rendono inutile fissare dei limiti indiretti: gli obiettivi di miglioramento dei saldi fissati dalla manovra costringeranno di fatto tutti gli enti locali ad avere saldi finali positivi a fine del prossimo triennio e questo significa che tutti gli enti dovranno ridurre il proprio indebitamento indipendentemente dagli indicatori di virtuosita con la conseguenza di un drastico calo degli investimenti degli enti locali(gli enti locali si indebitano solo per investimenti e quindi saldi finali negativi sono giustificati in presenza di saldi di parte corrente positivi) Proposte: 1a) rivedere la normativa differenziando gli obiettivi a seconda del debito residuo (parametro di virtuosità ai fini degli obiettivi del patto) 1b) permettere agli enti virtuosi di avere saldi negativi per il futuro e viceversa per quelli meno virtuosi

13 QUALI PROPOSTE 2)PUNTARE SULLE PROFESSIONALITA NELL UTILIZZO DEI PRODOTTI FINANZIARI COMPLESSI: la regolamentazione e i divieti non sono da soli sufficienti come dimostra l esperienza nell utilizzo dei derivati in cui si e passati da una mancanza di regolamentazione e conoscenze(nella fase iniziale) a una produzione continua di decreti e norme di principio fino all azzeramento della possibilità di fare operazioni quando ormai i casi di utilizzo errato di tali strumenti si erano già verificati. Gli strumenti finanziari sono per loro natura in continua evoluzione e vietare non è la soluzione: mentre adesso i derivati sono controllatissimi ci sono nuove tipologie di operazioni finanziarie quali il project financing o il leasing finanziario immobiliare gestiti spesso senza le necessarie competenze e capacità di valutazione da parte degli enti. In specifico si propone di : 2a)RIVEDERE I CRITERI DI OPERATORE QUALIFICATO DEGLI ENTI LOCALI in base alla presenza di una struttura tecnica con le necessarie strumentazioni e professionalità, anche in forma associata 2b) PREMIARE LO SVILUPPO DI REALTA ASSOCIATIVE IN TEMA DI GESTIONE FINANZIARIA SUL MODELLO DEL CeSFEL IN GRADO DI FAR CRESCERE LE PROFESSIONALITA E DI AVERE MAGGIOR POTERE CONTRATTUALE 2c) DIFFERENZIARE DI CONSEGUENZA LA POSSIBILITA DI EFFETTUARE OPERAZIONI FINANZIARIE IN BASE ALLE PROFESSIONALITA PRESENTI NEGLI ENTI

14 QUALI PROPOSTE 3) AGGIORNARE LA NORMATIVA SULL INDEBITAMENTO: - Rivedere la misura massima e parametri delle aperture di credito a medio lungo termine(i margini attuali sarebbero giustificabili per operazioni a breve ma non a medio lungo termine) e più in generale dei mutui(che non tengono conto della possibilità di durate fino a 30 anni e dell attuale fase di crisi del credito) - Rivedere la normativa sui prestiti obbligazionari rendendo operativa l indicazione di poter fare emissioni in pooling e semplificando le procedure per emissioni al pubblico 4) RIVEDERE LA NORMATIVA SULLA TESORERIA MISTA, escludendo dal criterio del prioritario utilizzo e dalla fungibilità delle entrate vincolate le somme derivanti da indebitamento 5) INTRODURRE DEI TASSI MASSIMI SULLE OPERAZIONI DI LEASING FINANZIARIO AGLI ENTI LOCALI ponendosi il problema della sostenibilità di tutte le operazioni finanziarie rivedendo il concetto attuale di capacità d indebitamento di cui all art. 204 del TUEL, tenendo conto da un lato di tutti gli impegni pluriennali derivanti da operazioni finanziarie e dall altro delle possibili entrate finalizzate collegate alle operazioni poste in essere.

15 QUALI PROPOSTE 6) SVILUPPARE NUOVI STRUMENTI DI INVESTIMENTO quali I FONDI DI INVESTIMENTO, L HOUSING SOCIALE, LE FORME DI COLLABORAZIONE PUBBLICO PRIVATO con il coinvolgimento della Banca Europea degli Investimenti, delle fondazioni bancarie, del MEF,ecc unitamente alla CAPACITA DEGLI ENTI DI ELABORARE PIANI ECONOMICI FINANZIARI DI VALUTAZIONE DEGLI INVESTIMENTI DA EFFETTUARE INDIVIDUARE DEGLI STRUMEMENTI EFFICACI DI MISURAZIONE DELLA SOSTENIBILITA FINANZIARIA DELLE OPERAZIONI DI PPP: PORRE LIMITI ALLA CRESCITA DELL INDEBITAMENTO E POI EFFETTUARE OPERAZIONI FUORI BILANCIO PIU COSTOSE NON E LA SOLUZIONE MIGLIORE

16 QUALI PROPOSTE 7) NUOVO RUOLO DEL SISTEMA BANCARIO NEI CONFRONTI DEGLI ENTI LOCALI Accanto alle funzioni tradizionali(servizi di tesoreria e di finanziamento) il sistema bancario dovrà sempre più svolgere un ruolo di consulenza e assistenza agli enti locali Dovranno essere rafforzate le figure in grado di avere una visione di insieme e una specializzazione nei rapporti con la pubblica amministrazione (gestore globale enti pubblici piuttosto che varie figure settoriali) Tale figure dovranno accompagnare gli enti nell individuazione dei servizi finanziari e nei rapporti con il mondo bancario sapendo cogliere i mutamenti e i bisogni emergenti ( si pensi ad es. al tema delle forme di finanziamento alternativo PPP- o il tema della crisi economica con la necessità di individuare strumenti a disposizione della PA a supporto del credito a famiglie o imprese in difficoltà, al tema di trovare soluzioni tra necessità di pagare i fornitori nella P.A. nonostante i vincoli del patto e infine al tema degli anticipi della riscossione dei crediti immobilizzati)

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