DIRETTORE RESPONSABILE: MATILDE MANCINI

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2 FOP FORMAZIONE ORIENTAMENTO PROFESSIONALE NUMERO 1-2, GENNAIO/APRILE 2010 RIVISTA BIMESTRALE DEL MINISTERO DEL LAVORO E DELLE POLITICHE SOCIALI DIREZIONE GENERALE PER LE POLITICHE PER L ORIENTAMENTO E LA FORMAZIONE VIA FORNOVO 8 PAL. C ROMA ISCRITTA AL TRIBUNALE DI ROMA CON IL N. 387 DEL 10 OTTOBRE 2006 STAMPA: I.P.Z.S. SPA, STABILIMENTO SALARIO VIA SALARIA 691, ROMA DIRETTORE RESPONSABILE: MATILDE MANCINI COORDINAMENTO EDITORIALE E VIDEOIMPAGINAZIONE: RTI MICROMEDIA SRL - WESTMINSTER SRL REDAZIONE: PAOLA PATASCE, ANDREA FALCONE VIA FORNOVO 8 PAL. C ROMA. TEL. 06/ FAX 06/ QUESTO NUMERO È STATO CHIUSO IN REDAZIONE IL 23/12/2010 Gli autori degli articoli contenuti in questa pubblicazione sono i soli responsabili delle idee e delle opinioni ivi espresse. Queste non riflettono la posizione degli enti di appartenenza né del Ministero del lavoro e delle politiche sociali

3 In questo numero: La politica dell Unione europea per la cooperazione nel bacino del Mediterraneo PRESENTAZIONE... 5 Matilde Mancini LA POLITICA DELL UNIONE EUROPEA PER LA COOPERAZIONE NEL BACINO DEL MEDITERRANEO... 7 Massimo Resce, Giuliana Tesauro, Ivana Guzzo Isfol sede di Benevento per le regioni del Mezzogiorno LE DINAMICHE SOCIO ECONOMICHE DELLE REGIONI DELLA SPONDA SUD DEL MEDITERRANEO Maria Di Saverio, Sabina Anderini Isfol, Attività e relazioni internazionali STRATEGIE PER LO SVILUPPO DEL CAPITALE UMANO NELL UE E NEI PAESI DEL MEDITERRANEO Laura D Alessandro, Anna Rita Racioppo, Monica Puel, Gabriella Titomanlio Isfol, Attività e relazioni internazionali CENTRO PER LA COOPERAZIONE EUROMEDITERRANEA. UN NETWORK TRA I PAESI DELL AREA E LE REGIONI DEL MEZZOGIORNO PER LO SVILUPPO DEI SISTEMI DI FORMAZIONE E LAVORO Alessandro Lepidini e Cristina Piergentili, Direzione Generale per le politiche per l orientamento e la formazione, Ministero del lavoro e delle politiche sociali IL RUOLO DELLE REGIONI ITALIANE NELLA POLITICHE PER LA TRANSNAZIONALITÀ ED IL MEDITERRANEO Massimo Resce, Giovanna Rossi Isfol sede di Benevento per le regioni del Mezzogiorno

4 POLITICHE E STRUMENTI PER LA COOPERAZIONE DECENTRATA Giovanna Rossi Isfol sede di Benevento per le regioni del Mezzogiorno L OBIETTIVO DELLA COOPERAZIONE TERRITORIALE NELLE REGIONI Sabina Anderini Isfol, Attività e relazioni internazionali STRATEGIE DI INTERVENTO DELLE REGIONI DEL MEZZOGIORNO Ivana Guzzo, Anna Maria D Alessio, Simona Carolla Isfol sede di Benevento per le regioni del Mezzogiorno Gaetano Fasano, Sabina Anderini Isfol, Attività e relazioni internazionali a cura di Orsola Fornara e Elena Viscusi LEGGENDO NAVIGANDO a cura di Keiri Becherelli DETTO E FATTO IN AGENDA a cura di Simona Pizzuti a cura di Paola Patasce... 94

5 Presentazione Che cos è il Mediterraneo? Mille cose insieme - per dirla con il grande storico francese Fernand Braudel - Non un paesaggio, ma innumerevoli paesaggi. Non un mare, ma un susseguirsi di mari. Non una civiltà, ma una serie di civiltà le une sulle altre ( ) Sia nel suo paesaggio fisico, sia in quello umano, quel Mediterraneo crocevia, quel Mediterraneo eteroclito, si presenta alla nostra memoria come una immagine coerente, come un sistema nel quale tutto si ricostruisce in una unità originale. Si è scelto di aprire con questa frase di Braudel il numero di FOP dedicato alla cooperazione tra l Italia e i Paesi della sponda sud del Mediterraneo in quanto il tema della cooperazione è sempre attuale e in continua evoluzione nei tempi e nelle modalità. Chi lavora sistematicamente con i fondi dedicati ben sa quali siano i vantaggi e il valore aggiunto della cooperazione (in tutti gli ambiti di intervento). Se si declina il tema della cooperazione al settore della formazione e del lavoro e la si estende ai Paesi della sponda sud del Mediterraneo, allora l operazione di analisi, di studio, di approfondimento e di collaborazione diviene ancora più suggestiva. In quest ottica si colloca il progetto finanziato dalla Direzione generale per le politiche per l orientamento e la formazione del Ministero del lavoro e delle politiche sociali e dall Isfol per il periodo dal titolo Centro per la cooperazione euromediterranea. Un network tra i Paesi dell area e le Regioni del Mezzogiorno per lo sviluppo dei sistemi di formazione e lavoro. Il Progetto, gestito dalla Struttura attività e relazioni internazionali dell Isfol, si articola in due filoni complementari di attività: il primo, più espressamente rivolto alle Regioni italiane, coinvolge i responsabili regionali della gestione di alcuni dei fondi dell Unione europea, i dirigenti dei settori formazione e lavoro e gli assessorati del Mediterraneo; il secondo è dedicato alla promozione e al rafforzamento della cooperazione nei settori del lavoro e della formazione tra Ministero del lavoro, Regioni partner e Paesi del bacino del Mediterraneo (Paesi Med). In questo numero si è inteso dedicare spazio alle riflessioni e all analisi realizzate in fase di avvio del Progetto. In linea con i filoni di attività, la sezione Europa illustra la politica dell Unione europea e la cooperazione del bacino del Mediterraneo, con un attenzione alle dinamiche socio economiche delle Regioni della sponda sud del Mediterraneo e le strategie per lo sviluppo del capitale umano; la sezione Italia descrive le principali attività previste dal progetto e dà conto della relativa implementazione; la sezione Regioni, infine, è dedicata al ruolo delle Regioni italiane 5

6 (specie quelle del Sud) per la politica della transnazionalità ed il Mediterraneo e le relative politiche e strumenti adottati. Tutte le informazioni relative al progetto sono reperibili sul sito dell Isfol alla pagina Attività e relazioni internazionali oppure sul sito della nostra Direzione generale it/europalavoro, alla pagina Progetti della Direzione generale. Matilde Mancini Direttore Generale, Direzione generale per le politiche per l orientamento e la formazione Ministero del lavoro e delle politiche sociali 6

7 La politica dell Unione europea per la cooperazione nel bacino del Mediterraneo Massimo Resce, Giuliana Tesauro, Ivana Guzzo, Isfol sede di Benevento per le regioni del Mezzogiorno POLITICHE INTEGRATE PER LA TRANSNAZIONALITÀ E IL MEDITERRANEO di Massimo Resce La questione mediterranea, come insieme delle problematiche concernenti le relazioni tra Stati e le relative politiche poste in essere, è stata sempre presente in Europa anche se in diverse forme. Parallelamente, infatti, all evoluzione geopolitica dell Europa e alle variazioni delle determinanti dei rapporti con i Paesi del bacino Mediterraneo, le politiche si sono susseguite con una frequenza temporale sempre più crescente e con un progressivo ampliamento dei temi trattati. Si è passati da politiche semplicemente commerciali e tariffarie a politiche di volta in volta più ampie caratterizzate da un approccio olistico, volto a ricomprendere tutti gli assi necessari ad uno sviluppo socioeconomico sostenibile. È stato un percorso tortuoso caratterizzato anche da dichiarati fallimenti. Nell ultimo cinquantennio le principali fasi dell evoluzione della questione euro-mediterranea possono essere così sintetizzate: 1957, Trattato di Roma, con la previsione di regimi di scambi agevolati; , Accordi (di associazione, commerciali e tariffari); , Politica Globale Mediterranea (PGM); , Politica Mediterranea Rinnovata (PMR); 1995, Partenariato Euromediterraneo (PEM); 2004, Politica Europea di Vicinato (PEV); 2007, Unione per il Mediterraneo (UpM). Da questa sequenza storica si evince che i primi interventi nascono in realtà come retaggio di rapporti coloniali di alcuni paesi europei interessati a conservare relazioni con ex colonie, per poi addivenire, non solo a politiche sempre più articolate per ambito geografico e temi trattati, ma anche a veri e propri organismi sovranazionali come l Unione per il Mediterraneo. Attualmente, c è un enfasi nuova sulla questione euro-mediterranea, ma di fatto si è ancora lontani da una capacità di incidere sulle problematiche di sviluppo, di stabilità e prosperità di quest area geografica. Ad eccezione dell Europa dell Est, la maggior parte delle Regioni degli Stati membri in Obiettivo Convergenza, ovvero considerate in ritardo di sviluppo 1, sembrano concentrarsi al di sotto del 42 grado di latitudine 2, proprio nel Mediterraneo, alle quali si aggiungono i Paesi extra Ue così detti della sponda sud-sud, con livelli di prodotto interno lordo ancora più bassi. In Europa è forte l attenzione sulle problematiche interne di coesione (processi di convergenza) e sulle problematiche di vicinato (processi di stabilità e prosperità) e gli sforzi di programmazione di intervento volti in questa direzione sono importanti e lo saranno anche in futuro, come si intuisce da alcuni dibattiti in corso per il post Le problematiche dei rapporti tra Paesi Terzi Mediterranei (PTM) e Stati membri dell Unione europea sono una questione complessa che riguarda non solo le politiche e gli strumenti di intervento, ma anche gli assetti nazionali e le differenti governance. Oltre agli accordi 1 Il Regolamento 1083/2006 del consiglio al CAPO III - Ammissibilità geografi ca - Articolo 5 - Convergenza - Comma 1 prevede: Le regioni ammissibili al fi nanziamento dei Fondi strutturali nell ambito dell obiettivo «Convergenza» sono quelle corrispondenti al livello 2 della classifi cazione comune delle unità territoriali per la statistica (di seguito: «il livello NUTS 2») ai sensi del regolamento (CE) n. 1059/2003 il cui prodotto interno lordo (PIL) pro capite, misurato in parità di potere di acquisto e calcolato sulla base dei dati comunitari per il periodo , è inferiore al 75% del PIL medio dell Ue a 25 per lo stesso periodo di riferimento. 2 Lo stesso vale per le regioni classifi cate come phasing in e phasing out. 3 L attuale periodo di programmazione dei Fondi strutturali va dal 2007 al 2013, il prossimo sarà dal 2014 al

8 condotti direttamente dall Unione europea, vi sono le intese stipulate dagli Stati membri e dalle Regioni. In particolare, in Italia, per l assetto costituzionale della nostra Repubblica, le Regioni rappresentano un livello fondante da prendere in considerazione. Infatti, a seguito della riforma federalistica dello Stato, avviata nel 2001 e ancora in corso, la potestà legislativa può essere di tre tipologie: esclusiva dello Stato, residuale ed esclusiva delle Regioni e concorrente 4. Si tratta di una esemplificazione volutamente schematica poiché il dibattito sulla tassonomia delle esclusività è in continua evoluzione. Dei punti fermi vi sono: la formazione professionale e le politiche per l occupazione sono di dominio regionale; altre politiche sono concorrenti, come i rapporti internazionali e il commercio con l estero. Quindi le politiche transnazionali e per il Mediterraneo, basate sulla qualificazione del capitale umano e l occupabilità, passano necessariamente per le Regioni. Per quanto detto finora, al fine di comprendere come si conducono i rapporti tra territori dell Ue e dei PTM bisogna tener presente due nodi principali: le famiglie di politiche con i relativi strumenti di intervento e l assetto delle funzioni governative nelle diverse declinazioni nazionali negli Stati membri. Per quanto concerne il primo aspetto, oggi si assiste ad una pluralità di politiche e strumenti che intervengono sui temi della transnazionalità e del Mediterraneo, di seguito elencati: una politica storica è la Politica Agricola Comune (PAC), la più importante politica settoriale dell Europa, che ha subito significative riforme negli ultimi anni. Il pilastro dello sviluppo rurale vede attivo lo strumento finanziario del FEASR Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale ed in particolare nei Programmi di Sviluppo Rurali 5 è prevista la misura 421 Cooperazione inter-territoriale e transnazionale. Una riflessione parallela si può condurre sulla Politica Comune per la Pesca, con il relativo strumento finanziario FEP Fondo Europeo per la Pesca, strettamente associato alla politica agricola; tra le principali politiche vi è anche la Politica di Coesione, espressione della solidarietà tra Stati dell Unione europea, volta a promuovere uno sviluppo equilibrato, armonioso e sostenibile che cerca di ridurre le disparità tra le diverse regioni europee, puntando sulla valorizzazione delle risorse regionali endogene. La politica di coesione nella programmazione attuale ( ) opera con due strumenti finanziari che sono il FESR - Fondo europeo di sviluppo regionale e il FSE Fondo sociale europeo 6. Potranno godere di questa politica, una volta entrati, anche quei Paesi che hanno fatto richiesta di adesione; per i Paesi, invece, che non hanno prospettive di adesione all Ue vi è la Politica Europea di Vicinato (PEV), in particolare quelli della sponda sud del Mediterraneo 7. Questa politica intende rafforzare le relazioni già esistenti promuovendo la democrazia, le libertà, la prosperità, la sicurezza e la stabilità. Precondizione per la partecipazione dei Paesi viciniori è la condivisione di valori comuni, quali la democrazia, lo stato di diritto, i diritti dell uomo, il buon governo, i principi di un economia di mercato e di sviluppo sostenibile. La PEV opera tramite lo strumento europeo di vicinato e partenariato ENPI 8 ; il Partenariato Euro-Mediterraneo (PEM), avviato con la Conferenza di Barcellona del 1995, ha posto degli obiettivi ambiziosi, non tutti raggiunti 9. Gli assi di intervento sono tre: uno politico e di sicurezza per la realizzazione di uno spazio comune di pace e di stabilità; un secondo economico e finanziario rivolto alla creazione 4 Art. 117 della Costituzione italiana. 5 Lo schema di programmazione è molto simile a quello dei Fondi strutturali FESR e FSE, prevedendo Orientamenti Strategici Comunitari (OCS), Piano Strategico Nazionale (PSN) e quindi il Programma di Sviluppo Rurale di livello regionale come i POR. 6 In realtà, anche tramite il Fondo di Coesione, che non è attivo per l Italia, ma solo nei 12 nuovi Stati membri, più il Portogallo e la Grecia, che hanno un PIL inferiore al 90% della media comunitaria. 7 Sono destinatari di tale politica anche i paesi dell Est Europa e del Caucaso meridionale. 8 European Neighbourhood and Partnership Instrument, che ha sostituito i vecchi programmi TACIS e MEDA della programmazione Cfr. Risoluzione del Parlamento europeo del 25 novembre 2009 sul partenariato economico e commerciale euromediterraneo in vista dell ottava Conferenza ministeriale Euromed sul commercio Bruxelles - dicembre

9 di una zona di prosperità condivisa; un terzo sociale e culturale, la cui finalità è sviluppare le risorse umane, favorire la comprensione tra culture e gli scambi tra le società civili. Lo strumento finanziario di riferimento è il FEMIP - Fondo Euro Mediterraneo di Investimento e Partenariato 10 ; la più recente è l Unione per il Mediterraneo 11 che nasce non come politica della Ue ma come un vero e proprio organismo politico per superare l approccio PEM/PEV frammentato e limitato nel governo delle relazioni mediterranee. Tra gli strumenti di intervento lanciati vi è INFRAMED, quale fondo per investimenti di lungo periodo in infrastrutture nel Mediterraneo; è stata richiamata l attenzione anche sulla necessità di creare una Banca euromediterranea per fluidificare gli investimenti diretti esteri; a queste politiche si aggiungono quelle individuate nelle iniziative Stato - Regioni, prevalentemente finanziate dal fondo FAS Fondo per le Aree Sottoutilizzate o da altri fondi nazionali e regionali. Questa elencazione vuole mettere in evidenza la pluralità di politiche attive (alcune specificamente dedicate come PEV e PEM a operazioni transnazionali e nel Mediterraneo, altre che intercettano il tema della transnazionalità come la politica di coesione, altre ancora più marginali, ma che comunque prevedono misure come la PAC) per segnalare i rischi di sovrapposizione di interventi che i mancati raccordi potrebbero determinare, come, d altro canto, l importanza della ricerca di sinergie, che potrebbe potenziare gli impatti di ciascuna politica. Malgrado i richiami di livello europeo sull esigenza di raggiungere complementarietà di intervento a livello di Stato membro, gli snodi di attuazione sono prevalentemente regionali e, nelle frammentazioni funzionali delle gestioni, si rischia di disperdere, rendendolo inefficace, il ventaglio di opzioni di intervento a disposizione. MEZZO SECOLO DI POLITICA EUROMEDITERRANEA: DAL TRATTATO DI ROMA ALLA POLITICA EUROPEA DI VICINATO (PEV) di Giuliana Tesauro La politica mediterranea dell Europa affonda le proprie radici nel Trattato di Roma 12 del 1957, che contemplava la necessità di rafforzare i rapporti politicoeconomici con gli Stati della riva sud del Mediterraneo, ai quali molti tra gli Stati fondatori della Comunità economica europea erano legati da rapporti commerciali. A partire dalla metà degli anni 60 tali rapporti economici furono trasformati in accordi commerciali e tariffari preferenziali (Libano, Tunisia, Marocco ed Egitto), che lasciavano sostanzialmente inalterato il rapporto di tipo coloniale, e in accordi di associazione, sia con Paesi che aspiravano alla piena adesione (Grecia, Turchia) sia con quelli interessati alla creazione di un unione doganale (Malta, Cipro). Solo con la Politica Globale Mediterranea 13 indirizzata a tutti i Paesi a sud e ad est del Mediterraneo (esclusi Albania e Libano), lanciata in occasione del vertice di Parigi del 19 ottobre 1972, si promuoveva una politica mediterranea organica, attraverso strumenti operativi quali gli Accordi di Cooperazione comprendenti aiuti finanziari ai Paesi della sponda meridionale e prevedendo, altresì, il libero accesso ai mercati della Comunità per i manufatti industriali del Maghreb 14 e del Mashrek 15. I successivi allargamenti 16 della Comunità europea hanno riproposto l ur- 10 Creato dal Consiglio di Barcellona nel marzo 2002 come potenziamento di attività della Banca Europea per gli Investimenti (BEI), si sostanzia in prestiti individuali e globali e interventi su capitali di rischio a favore delle imprese ed organismi del settore pubblico e privato di tutti i Paesi coinvolti nel PEM per investimenti nell area. 11 Processo avviato con la Dichiarazione di Roma per l Unione per il Mediterraneo di Francia, Italia e Spagna (20 dicembre 2007). 12 Il Trattato di Roma, che istituisce la Comunità economica europea (CEE), fi rmato a Roma il 25 marzo 1957 ed entrato in vigore il 1º gennaio 1958, è stato fi rmato contemporaneamente al trattato che istituisce la Comunità europea dell energia atomica (Euratom). Si fa pertanto riferimento ai due trattati come ai trattati di Roma noti successivamente come Trattato che istituisce la Comunità europea (TCE), GUCE n. C 325 del 24 dicembre 2002 (versione consolidata). 13 Valida per tutto il periodo Tunisia, Marocco, Libia, Algeria e Mauritania. 15 Il Marhrek è detto anche Mashriq o Mashreq, raccoglie l insieme dei paesi arabi che si trovano ad est rispetto al Cairo e a nord rispetto alla penisola arabica. Si tratta della macroregione orientale del mondo arabo, in opposizione al Maghreb. Comprende Iraq, Siria, Libano, Palestina, Giordania. 16 Grecia (1981); Spagna e Portogallo (1986). 9

10 genza di ridefinire la politica mediterranea, superando un approccio esclusivamente commerciale e creando le basi di una cooperazione reciproca e duratura, basata su accordi generali di natura economica e commerciale. Un tentativo in tal senso venne fatto con l istituzione dei Programmi Integrati Mediterranei (PIM), che prevedevano, attraverso l impiego di risorse comunitarie e nazionali, un intervento globale che coniugava le esigenze della politica agricola con quelle di altri settori, in un orizzonte temporale pluriennale (3-7 anni). Sebbene si trattasse del primo progetto globale europeo di intervento strutturale, la prevalenza dei rapporti bilaterali e le disparità di trattamento e di relazioni con i PTM hanno di fatto allontanato l ambizioso obiettivo legato alla globalità degli interventi. D altro canto, in termini di sviluppo, gli esiti economici non hanno tracciato significativi percorsi di crescita per le economie dei Paesi mediterranei non europei: anche in quelli in cui è stato registrato un sensibile incremento dell export, infatti, non si sono avute ricadute interessanti in termini generali, dal momento che le produzioni più richieste hanno riguardato settori maturi con scarso valore aggiunto. Intanto, alla luce degli stravolgimenti degli equilibri internazionali, (la caduta del muro di Berlino e la conseguente riunificazione della Germania, il collasso dell Unione Sovietica ed il progressivo processo di democratizzazione dei Paesi dell Europa orientale), ma soprattutto dell istituzione dell Unione europea 17 con la firma del Trattato di Maastricht (in vigore dal 1 novembre 1993), l Unione europea sposta il proprio campo di azione da un obiettivo di cooperazione ed integrazione economica internazionale ad una esigenza prioritaria, volta alla realizzazione di uno scenario di sicurezza e di stabilità nell ambito di tutta l area di riferimento. Questa nuova impostazione diviene espressione concreta di un processo defi nito Politica Mediterranea Rinnovata che contempla un particolare appoggio ai progetti di carattere regionale slegati dalla cooperazione commerciale e nuove forme di partenariato, iniziando a delineare il concetto di prossimità dei Paesi Terzi Mediterranei (PTM) 18. La Politica Mediterranea Rinnovata si sofferma su misure di tutela ambientale, di sviluppo democratico e delle risorse umane e sulla promozione dei diritti umani, proponendo il rinnovo dei Protocolli Finanziari previsti dai precedenti accordi di cooperazione. Si tratta di strumenti operativi dalla durata pluriennale (5 anni) in grado di defi nire modalità e ambiti di intervento della collaborazione fi nanziaria europea per lo sviluppo socio economico dei PTM, gli aiuti ai progetti strutturali e la promozione di riforme economiche in taluni Paesi del bacino mediterraneo. La principale novità proposta da questo nuovo iter strategico di politica euromediterranea consiste sostanzialmente nella cooperazione fi nanziaria orizzontale: all attività dei governi locali chiamati a gestire e defi nire gli interventi dei Protocolli fi nanziari si affi anca la gestione dell Unione europea di circa la metà dei fondi comunitari destinati al Mediterraneo. Tra gli assi di intervento 19 della Politica Mediterranea Rinnovata il più signifi cativo consiste certamente nella cooperazione decentrata che si realizza attraverso la partecipazione della società civile, tanto dell Unione europea quanto dei PTM, in tutte le fasi di intervento dei progetti di sviluppo (ideazione, progettazione, esecuzione). La strategia del micro-intervento introdotta con la cooperazione decentrata supera i limiti degli interventi a pioggia sostenendo la logica della cooperazione allo sviluppo, garanzia di sostenibilità dei progetti, che l approccio bottom-up vuole idonei ad autoalimentarsi nel tempo. In particolare, con i programmi decentrati si punta sullo sviluppo locale, stimolando le capacità locali di gestione delle azioni di crescita attraverso idonei interventi da affi ancare alle forme di cooperazione tradizionali. 17 L Unione europea (Ue) è un organizzazione di tipo sovranazionale e intergovernativo, che dal 1 gennaio 2007 comprende 27 paesi membri indipendenti e democratici. Il Trattato di Maastricht ha creato l Unione europea, strutturandola in tre pilastri: 1) Comunità europea (mercato comune europeo, unione economica e monetaria oltre ad una serie di altre competenze aggiunte nel tempo); 2) Politica estera e di sicurezza comune (costruzione di una politica unica verso l esterno). In particolare, la PESC ha sostituito la cooperazione politica europea a favore dell unifi cazione politica in materia di politica estera e sicurezza; 3) Cooperazione Giudiziaria e di Polizia in materia penale (costruzione di uno spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia). 18 I Paesi Terzi Mediterranei sono i 12 paesi coinvolti nel processo di Barcellona: Algeria, Autorità Nazionale Palestinese, Cipro, Egitto, Giordania, Israele, Libano, Malta, Marocco, Siria, Tunisia e Turchia. 19 Ambiente, cooperazione regionale, cooperazione decentrata. 10

11 La cooperazione decentrata, in particolare, intesa come partecipazione di più attori al processo di sviluppo, nasce nel 1989 in seguito alla firma della IV Convenzione di Lomè 20, la quale, tra l altro, punta alla promozione dei diritti umani e della democrazia, quali elementi chiave del partenariato; tra i suoi obiettivi, il potenziamento del ruolo della donna e della protezione ambientale. Con la Convenzione di Lomè IV bis (1995) si consolidano le disposizioni relative alla operatività della nuova forma di cooperazione tra il Nord ed il Sud del mondo. A sostegno di tale impostazione l Unione europea crea una apposita linea di bilancio per la cooperazione decentrata, al fine di estendere tale approccio ai Paesi in via di sviluppo (PVS). Si ramificano, così, le iniziative di coinvolgimento dei poteri locali e della società civile nelle scelte politiche e nella definizione degli aiuti, pur mantenendo la centralità del ruolo statale. Sebbene la Politica Mediterranea Rinnovata abbia messo in campo alcune esperienze di cooperazione particolarmente avanzate rispetto alle precedenti realizzate dall Ue, tuttavia l impegno svolto nel bacino mediterraneo si è rivelato insufficiente, mettendo a nudo lacune e criticità che hanno impedito di colmare il divario Nord-Sud. La valutazione degli effetti degli Accordi di associazione in merito allo scenario socio-economico dei PTM, infatti, si è rivelata deludente riguardo agli obiettivi prioritari individuati e prefissati. La stessa attuazione dei Protocolli Finanziari bilaterali è stata caratterizzata da numerosi ostacoli ed incoerenze che, limitando gli interventi ad un orizzonte temporale di breve periodo, hanno mortificato l effetto moltiplicativo dello sviluppo, rallentato anche dalla lentezza dell impegno delle risorse e dalla destinazione di circa due terzi dei finanziamenti a favore di imprese comunitarie destinatarie di appalti e contratti, con ciò disattendendo i principi ispiratori dell approccio regionale all integrazione che, applicato con evidenti distorsioni, ha portato ad una nociva competizione tra i PTM. Comincia così a delinearsi un ipotesi di cooperazione di ampia portata, da estendersi all intero bacino, che ampli i settori di cooperazione da definirsi con i partner del Mediterraneo al di là della sfera strettamente economica per comprendere ambiti come la politica di sicurezza e i diritti umani. Nasce così, nel novembre 1995 il Partenariato Euromediterraneo (PEM), lanciato nel corso della Conferenza Euromediterranea di Barcellona 21, sottoscritto dai 15 Paesi membri dell Unione europea da 12 Paesi Terzi Mediterranei (Algeria, Autorità Nazionale Palestinese, Cipro, Egitto, Giordania, Israele, Libano, Malta, Marocco, Siria, Tunisia e Turchia). Esclusa la Libia, sottoposta alle sanzioni delle Nazioni Unite, ma in seguito ammessa per iniziativa italiana, in qualità di membro osservatore alla Conferenza di Stoccarda del Nei tre capitoli in cui si articola la Dichiarazione di Barcellona sono fissati i principali obiettivi del Partenariato: creare un area comune di pace e stabilità attraverso il rafforzamento del dialogo politico e di sicurezza (Capitolo politico e di sicurezza); costruire una zona di prosperità condivisa mediante la creazione di una partnership economica e finanziaria che si basa sulla creazione di una Zona di Libero Scambio (ZLS) entro il 2010 (Capitolo economico e finanziario); promuovere il dialogo tra culture e gli scambi a livello umano, scientifi - co e tecnologico al fi ne di avvicinare i popoli, favorire la comprensione, migliorare la percezione reciproca (Capitolo sociale, culturale e umano). In seguito all allargamento ad est e al conseguente rafforzamento della componente centro-nordica dell Unione, nel 2003 l Ue mette in campo la Politica Europea di Vicinato 22 (PEV) con l intento di provvedere al riequilibrio verso il sud Europa. 20 La Convenzione ha individuato le parti attive negli accordi di cooperazione tra l Unione europea ed i Paesi ACP (Africa, Caraibi, Pacifi co) indicando, quali organismi decentrati europei o dei Paesi in via di sviluppo in grado di proporre programmi, le amministrazioni locali, le organizzazioni non governative, le associazioni locali (compresi sindacati e cooperative), le associazioni femminili e di giovani, gli istituti di ricerca, le organizzazioni religiose e altre organizzazioni di carattere culturale. 21 La Dichiarazione di Barcellona mira ad istituire un partenariato globale euromediterraneo al fi ne di trasformare il Mediterraneo in uno spazio comune di pace, di stabilità e di prosperità attraverso il rafforzamento del dialogo politico e sulla sicurezza, un partenariato economico e fi nanziario e un partenariato sociale, culturale ed umano. 22 La Pev è stata lanciata per la prima volta nel marzo del 2003 dal Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema Europa ampliata Prossimità: Un nuovo contesto per le relazioni con i nostri vicini orientali e meridionali (COM(2003) 104 def.), in GU C 080 del 30/03/2004. Il 12 maggio del 2004 la Comunicazione della Commissione - Politica europea di prossimità - Documento di strategia {SEC(2004) 564, 565, 566, 567, 568, 569, 570} stabilisce che la PEV avrebbe coinvolto gli Stati membri e le autorità degli Stati vicini nella elaborazione congiunta di alcuni Piani di Azione. 11

12 La PEV opera attraverso Piani d Azione congiunti tra Ue e Stati coinvolti, calibrati in forma differenziata da Paese a Paese 23. L assistenza finanziaria da essa proposta si può distinguere in due fasi: : sviluppo del coordinamento degli strumenti finanziari esistenti per la cooperazione transfrontaliera (Interreg; Phare CBC; Cards; Tacis; Meda), conformemente con gli obiettivi della PEV; dal 2007: introduzione di uno strumento ad hoc detto European Neighbourhood and Partnerships Instrument - ENPI Strumento europeo per la politica di vicinato in sostituzione dei precedenti programmi Tacis e Meda nei Paesi partner della politica di vicinato così come nel Partenariato Strategico con la Russia. Il nuovo strumento fa riferimento ad un unica linea di budget per intervenire all interno ed all esterno dell Ue. Si tratta di un approccio più flessibile, rispetto al precedente, a favore della dimensione bilaterale della cooperazione euromediterranea, una deep integration che va oltre l utilizzo delle forze di mercato come strumenti di democratizzazione (cd. low politics strategy), promuovendo la centralità di nuovi temi quali l avvicinamento normativo (adeguamento legislativo, procedurale, regolamentare) e la cooperazione amministrativa. 23 L intervento fi nanziario si fonda su programmi già esistenti, come MEDA e la Banca Europea degli Investimenti, cui si aggiungono nuovi strumenti armonizzati. Paesi destinatari della politica mediterranea dell Europa Data 1957 Intervento europeo Trattato di Roma / Politica Globale Mediterranea ( ) (PMG) Politica Mediterranea Rinnovata Partenariato Euromediterraneo (PEM) Paesi europei Paesi terzi Tipologia di intesa Belgio, Francia, Germania, Italia, Lussemburgo e Paesi Bassi Belgio, Francia, Germania, Italia, Lussemburgo e Paesi Bassi Belgio, Francia, Germania, Italia, Lussemburgo e Paesi Bassi Belgio, Danimarca, Francia, Germania, Grecia, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Regno Unito, Portogallo e Spagna Belgio, Danimarca, Francia, Germania, Grecia, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Regno Unito, Portogallo e Spagna Belgio, Danimarca, Francia, Germania, Grecia, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Portogallo, Regno Unito, Spagna, Austria, Finlandia, Svezia Marocco, Tunisia, Algeria Grecia, Turchia, Malta, Cipro Libano, Tunisia, Marocco, Egitto Algeria, Cipro, Egitto, Giordania, Libano, Malta, Marocco, Siria, Tunisia, Turchia, Autorità Palestinese Algeria, Cipro, Egitto, Giordania, Libano, Malta, Marocco, Siria, Tunisia, Turchia, Autorità Palestinese Algeria, Tunisia, Marocco, Egitto, Israele, Giordania, Autorità Palestinese, Libano, Siria, Turchia, Cipro, Malta Regime di scambi agevolati Accordi di associazione Accordi commerciali e tariffari Libero accesso ai mercati della Comunità per i manufatti industriali dei Paesi del Magreb e del Mashrek. Accordi di Cooperazione comprendenti aiuti finanziari ai Paesi del bacino del Mediterraneo Protocolli Finanziari (cooperazione finanziaria orizzontale cooperazione decentrata) ZLS (entro 2010); integrazione orizzontale (Sud- Sud) e bilaterale (Nord-Sud; Accordi di associazione) 12

13 Data Intervento europeo Politica Europea di Vicinato (PEV) Politica Europea di Vicinato (PEV) Obiettivo Cooperazione territoriale europea Unione per il Mediterraneo (UpM) Paesi europei Paesi terzi Tipologia di intesa Austria, Belgio, Danimarca, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Portogallo, Regno Unito, Spagna, Svezia, Cipro, Estonia, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Repubblica ceca, Slovacchia, Slovenia, Ungheria Austria, Belgio, Cipro, Danimarca, Estonia, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Lettonia, Lituania, Malta, Paesi Bassi, Polonia, Portogallo, Regno Unito, Repubblica ceca, Slovacchia, Slovenia, Spagna, Svezia, Ungheria, Bulgaria, Romania. Paesi candidati all adesione: Croazia, l ex Repubblica iugoslava di Macedonia, Turchia Austria, Belgio, Cipro, Danimarca, Estonia, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Lettonia, Lituania, Malta, Paesi Bassi, Polonia, Portogallo, Regno Unito, Repubblica ceca, Slovacchia, Slovenia, Spagna, Svezia, Ungheria, Bulgaria, Romania. Paesi candidati all adesione: Croazia, l ex Repubblica Iugoslava di Macedonia, Turchia Austria, Belgio, Bulgaria, Cipro, Repubblica ceca, Danimarca, Estonia, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Ungheria, Irlanda, Italia, Lituania, Lettonia, Lussemburgo, Malta, Paesi Bassi, Polonia, Portogallo, Romania, Slovacchia, Slovenia, Spagna, Svezia, Regno Unito. Paesi candidati all adesione: Croazia, Turchia Paesi vicini dell Europa dell Est, della sponda sud del Mediterraneo e del Caucaso meridionale che non hanno prospettive di adesione (Algeria, Armenia, Azerbaijan, Bielorussia, Egitto, Georgia, Israele, Giordania, Libano, Libia, Moldavia, Marocco, Autorità Palestinese, Siria, Tunisia, Ucraina) Paesi beneficiari degli strumenti policy driven) ENPI: Algeria, Armenia, Autorità palestinese della Cisgiordania e di Gaza, Azerbaigian, Bielorussia, Egitto, Federazione russa, Giordania, Georgia, Israele, Libano, Libia, Marocco, Moldova, Siria, Tunisia, Ucraina. IPA: Turchia, Croazia; Albania, Bosnia Erzegovina, l ex Repubblica Iugoslava di Macedonia, Serbia, Montenegro. DCECI: Paesi ACP Africa sub-sahariana, Caraibi, Pacifico, Oceano Indiano (Paesi beneficiari per sub obiettivo) Cooperazione transfrontaliera Cooperazione transnazionale [Cooperazione regionale: nessuna regione extra Ue] Paesi Terzi Mediterranei (PTM): Algeria, Autorità Palestinese, Egitto, Giordania, Israele, Libano, Marocco, Siria, Tunisia Paesi dell area Adriatico/Balcani occidentali: Albania, Bosnia-Erzegovina, Montenegro. Altri Paesi: Mauritiana, Principato di Monaco (La Libia e la Lega Araba hanno lo status di osservatori) Piani d azione (Strumenti di attuazione suddivisi in base agli strumenti policy driven): ENPI: Programmi nazionali/ multinazionali; Programmi tematici; Programmi coop. transfrontaliera (Stati membri e Paesi partner); Programmi congiunti. IPA: Coop. regionale e transfrontaliera. DCECI: Programmi pluriennali geografici e tematici; Piani d azione. - 13

14 POLITICA DI COESIONE E POLITICA EUROPEA DI VICINATO: STRATEGIE A CONFRONTO di Giuliana Tesauro Storicamente la politica di coesione e con essa l esigenza di eliminare le disparità tra le Regioni, risale alla stipula del Trattato di Roma, anche se è solo a partire dagli anni 70 che la Comunità europea ha promosso una serie di iniziative finalizzate a coordinare e ad integrare dal punto di vista finanziario gli interventi dei singoli Stati. L obiettivo della coesione economica e sociale è stato, però, introdotto esplicitamente come una delle priorità dell Unione europea nel 1986 con l Atto unico europeo 24. La volontà dell Unione europea di ridurre il divario strutturale tra le Regioni ed i Paesi e di garantire a tutti i cittadini le stesse opportunità trova ulteriore conferma nel già citato Trattato di Maastricht 25 e successivamente nella costituzione del Comitato delle Regioni L Atto unico europeo (GUCE L 169 del 29/06/1987) fi rmato a Lussemburgo il 17 febbraio 1986 (in vigore dal 1 luglio 1987) da nove Stati membri e il 28 febbraio 1986 dalla Danimarca, dall Italia e dalla Grecia, costituisce la prima modifi ca sostanziale del trattato che istituisce la Comunità economica europea (CEE). L AUE procede ad una revisione dei trattati di Roma al fi ne di rilanciare l integrazione europea e portare a termine la realizzazione del mercato interno. 25 L art. 2 del Trattato di Maastricht sancisce che «La Comunità ha il compito di promuovere, mediante l instaurazione di un mercato comune e di un unione economica e monetaria e mediante l attuazione delle politiche e delle azioni comuni di cui agli articoli 3 e 3A, uno sviluppo armonioso ed equilibrato delle attività economiche nell insieme della Comunità, una crescita sostenibile, non infl azionistica e che rispetti l ambiente, che il Consiglio e la Commissione hanno il dovere di consultare ogni qualvolta siano in discussione proposte riguardanti le realtà locali e regionali. Con l evoluzione socio-economica dell intera area e l allargamento a nuovi Stati si sono ridisegnati gli scenari di intervento, ampliando le prospettive di crescita e di sviluppo delle singole Regioni e dell intero contesto europeo. Ciò anche per le rinnovate e rafforzate relazioni con i Paesi vicini, rapporti che hanno reso necessari nuovi e più strutturati interventi. Da tale contesto nasce immediata la relazione tra la politica regionale dell Unione europea ed il suo aprirsi, strutturarsi ed intrecciarsi con la Politica Europea di Vicinato avente quale obiettivo prioritario la condivisione dei benefici dell allargamento con i Paesi confinanti con la nuova Ue per creare un ampia area di stabilità, sicurezza e benessere. La politica regionale europea, che si muove in una logica ispirata al principio di sussidiarietà 27 e che vede l azione comunitaria calibrata in settori nei quali un elevato grado di convergenza dei risultati economici, un elevato livello di occupazione e di protezione sociale, il miglioramento del tenore e della qualità della vita, la coesione economica e sociale e la solidarietà tra gli Stati membri.» 26 Istituito nel 1994 dal trattato sull Unione europea, il Comitato delle regioni (CDR) è un organo consultivo costituito da rappresentanti degli enti locali e regionali d Europa. Nel quadro del processo decisionale dell Ue, il CDR deve essere consultato su questioni di politica regionale, ambiente, istruzione e trasporti, tutti settori di cui sono competenti i governi locali e regionali. Il Comitato è costituito da 344 membri (di cui 24 per l Italia). Fonte: consultative/cor/index_it.htm. 27 Il principio di sussidiarietà costituisce la base giuridica dell azione comunitaria nei settori in cui il Trattato non attribuisce all Unione una competenza di natura esclusiva bensì una competenza l Ue non ha competenza esclusiva ma concorrente, cioè condivisa tra gli Stati, mira a realizzare concretamente la solidarietà all interno dell Unione, favorendo la coesione economica e sociale e riducendo il divario di sviluppo fra le Regioni. La PEV ha ampliato lo spettro di riferimento, si rivolge ai Paesi confinanti con l Ue con l obiettivo di costruire una zona di stabilità, sicurezza e benessere ed ha quali ulteriori destinatari i Paesi della sponda sud del Mediterraneo (Algeria, Autorità Palestinese, Egitto, Giordania, Israele, Libano, Libia, Marocco, Siria e Tunisia) ed i Paesi confinanti dell Europa dell Est e del Caucaso meridionale (Armenia, Azerbaijan, Bielorussia, Georgia, Moldavia e Ucraina). Con la Politica Europea di Vicinato, la strategia europea di cooperazione territoriale ha sancito la partecipazione delle autorità locali nella definizione di interventi transfrontalieri finanziati dallo Strumento Europeo di Vicinato e Partenariato, ENPI 28. Si è realizzata, così, una sostanziale estensione del principio concorrente, ovvero condivisa con gli Stati membri. Dal principio di sussidiarietà discendono: la compartecipazione (che comporta il coinvolgimento degli attori del territorio destinatari degli interventi, cioè le Regioni e gli Enti locali); la concentrazione (delle risorse su un numero limitato di tipologie di azioni); l addizionalità (che implica l affiancamento dell intervento comunitario con risorse nazionali); la compatibilità (con i principi su cui l Ue si fonda e con le disposizioni del Trattato). 28 La PEV rientra nell ambito della Strategia europea di sicurezza e per il governo delle relazioni esterne e si serve di alcuni strumenti operativi quali: IPA, Instrument for Pre Accession Assistance; ENPI, European Neighbourhood and Partnership Instrument; DCECI, Development Cooperation and Economic Cooperation Instrument; Instrument for Stability; Humanitarian AID & ICI, Instrument for Industrialised Countries. 14

15 di sussidiarietà verticale, precedentemente esclusiva prerogativa dei rapporti interni di politica regionale. Il processo di integrazione europea ha favorito, da un lato, la rinazionalizzazione di specifiche competenze dei singoli governi e, dall altro, lo spostamento di talune responsabilità verso l alto (entità sovranazionali) e verso il basso (istituzioni sub-nazionali) 29. Indirettamente si è attribuito, così, un nuovo ruolo alla dimensione sub-nazionale rappresentata dalle autorità regionali e/o locali posizionatesi a metà strada tra l approccio internazionale e l inserimento in nuove reti transnazionali. L assetto sociale, economico e politico ha subìto una significativa rilettura, dal momento che le Regioni sono entrate a pieno titolo nel dialogo politico con istituzioni omologhe di altri Paesi; con ciò alimentando relazioni internazionali riconducibili al variegato contesto della paradiplomazia 30. L ambito di intervento della Politica Europea di Vicinato, attraverso le componenti di cooperazione transfrontaliera e transnazionale, ha prodotto una graduale integrazione tra gli interventi esterni (propri della cooperazione decentrata) delle autorità locali e l approccio della cooperazione territoriale tipico delle politiche di sviluppo regionale; definendo un intreccio politico-strategico e operativo tra le azioni di sviluppo regionale e le politiche europee di assistenza esterna, tradottosi nella integrazione della strumentazione finanziaria in tema di cooperazione. Ed è proprio questo coordinamento tra gli strumenti operativi la vera novità proposta dall Unione europea nella fase di programmazione , ispirata al principio del beneficio comune 31 : ENPI e IPA consentono un impiego dei fondi a cavallo tra le frontiere interne ed esterne dell Unione. Un contributo finanziario aggiuntivo proviene dai fondi comunitari tipicamente interni, quali il FESR e il FSE, per la componente transfrontaliera. Il ruolo centrale delle Regioni, riconosciuto dall obiettivo della cooperazione territoriale europea, si estende, attraverso gli strumenti ENPI ed IPA, oltre i confini interni dell Unione europea a favore dei Paesi Terzi destinatari della cooperazione transfrontaliera. Gli attori regionali diventano parte attiva in un contesto di governance multi-livello operativo in tutto il bacino del Mediterraneo. Tuttavia, emerge da più parti la necessità di delineare una governance dei Paesi Terzi (in un contesto di generale ri-orientamento volto a migliorare la governance europea) destinatari della politica di cooperazione, così da poterne definire in maniera trasparente il possibile apporto operativo in termini di programmazione, non meno che la partecipazione alla definizione di condivise strategie di sviluppo, equilibrando le relazioni tra istituzioni di Paesi diversi coinvolti in un medesimo programma congiunto. In questo sarebbe rispettata l intenzione partenariale della cooperazione transfronataliera in ENPI che, per certi versi, limita il campo di azione della cooperazione territoriale volta a realizzare quei principi di coesione che dovrebbero dilatarsi, invece, oltre il contesto geo-fisico frontaliero, qualora si affrontino temi slegati dalla contingenza spaziale (conoscenza & innovazione, formazione etc.) M. Capriati, L. Loffredo, La politica di prossimità e la cooperazione decentrata: esperienze e modelli emergenti in La nuova politica di prossimità dell Unione europea nell area Euro- Mediterranea: il ruolo del sistema regionale, Paper, Formez, Roma, L insieme di relazioni e di attività di natura politico-transnazionale intercorrenti tra autorità locali di differenti Paesi che presuppongono l instaurarsi di un crescente decentramento politico ed amministrativo. M. Piccarozzi, A. Stocchiero Opportunità e limiti della cooperazione transfrontaliera in ENPI, Paper, CeSPI, Roma 26 Febbraio Il concetto di benefi cio comune comporta il decadimento dell obbligo di spesa dei fondi interni nell Unione e dei fondi esterni al di fuori dei confi ni comunitari, in M. Piccarozzi, A. Stocchiero, Ibidem. 32 B. Cugusi, A. Stocchiero, The Partnership Principle in the Mediterranean Cross-Border Cooperation, concept paper, Project Compart, Programme Interact, CeSPI, gennaio PROGRAMMA ENPI Lo strumento europeo di partenariato e vicinato ENPI, che si basa sul regolamento (CE) 1638 del 2006, finanzia attività volte al raggiungimento degli obiettivi della PEV oltre a quelli del partenariato strategico con la Russia. ENPI sostituisce i precedenti programmi MEDA e TACIS ed ha una disponibilità finanziaria di 11,18 miliardi di euro, di cui 10,6 miliardi, pari 15

16 16 al 95% delle risorse, è riservato ai programmi nazionali, multinazionali e tematici; circa un miliardo di euro, pari al 5%, è riservato ai programmi di cooperazione transfrontaliera. Le risorse provengono dalla Rubrica "Relazioni esterne" del bilancio comunitario. Oltre alle componenti di cooperazione bilaterale (prevede Programmi di Strategia Paese in cui sono possibili anche interventi di Assistenza Tecnica, trasferimento know-how a vantaggio delle istituzioni pubbliche attraverso lo strumento del twinning) e regionale (Programmi di Strategia Regionali, uno per i partner dell Est e uno per i partner del Sud), ENPI prevede tre ulteriori dimensioni: cooperazione interregionale, transfrontaliera e tematica. La cooperazione interregionale prevede un Programma di Strategia Regionale unico per l'intera area di cooperazione e identifica quattro priorità: 1. promozione delle riforme attraverso la consulenza e le competenze europee: prevede forme di assistenza tecnica e scambi di informazione attraverso TAIEX e sostegno al miglioramento della governance e dei processi di gestione con SIGMA; 2. promozione dell'alta formazione e mobilità degli studenti; 3. promozione della cooperazione tra gli attori locali e regionali dei Paesi partner ed i Paesi dell'unione europea; 4. sostegno all'attuazione della Politica di vicinato e al partenariato strategico con la Russia. La cooperazione transfrontaliera (CBC - Cross-Border Cooperation) prevede Programmi riguardanti i confini terrestri e le frontiere marittime, oltre a tre Programmi rivolti ai Bacini marittimi del Baltico, Mar Nero e Mediterraneo. Tra i Programmi rivolti alle frontiere marittime, quello dell'italia/tunisia interessa il territorio di cinque Province siciliane. La disponibilità finanziaria per l'intero periodo di programmazione è di 1.118,434 milioni di euro di cui 527 milioni sono risorse ENPI e 591 milioni sono a carico del Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR). I programmi pluriennali congiunti riguardanti la cooperazione relativa ad una frontiera o ad un gruppo di frontiere, sono suddivisi in quattro assi tematici: 1. promuovere uno sviluppo socio-economico sostenibile nelle regioni situate su entrambi i lati delle frontiere comuni; 2. affrontare insieme sfide comuni in settori quali la gestione delle risorse naturali e la lotta contro l'inquinamento e la sanità pubblica; 3. assicurare frontiere sicure ed efficaci, attraverso la regolare circolazione dei beni e delle persone; 4. incentivare azioni transfrontaliere che incrementino le relazioni tra gli attori della società civile, attraverso attività di scambio nel campo sociale, culturale ed educativo. I programmi operativi congiunti per i bacini marini sono strettamente coordinati con programmi di cooperazione transnazionale che hanno una parziale sovrapposizione di copertura geografica e che sono stati istituiti sul territorio dell'unione europea a norma del regolamento (CE) n. 1083/2006. Infine, la componente di cooperazione tematica individua cinque Programmi Strategici con una disponibilità finanziaria complessiva di 5 miliardi di euro: 1. ambiente e gestione sostenibile delle risorse naturali, inclusa l'energia (804 milioni di euro); 2. ruolo degli attori non statali e delle autorità locali nello sviluppo (1.639 milioni di euro); 3. cooperazione con i Paesi Terzi nelle aree di immigrazione e asilo (384 milioni di euro); 4. sicurezza alimentare (1.709 milioni di euro); 5. sviluppo sociale e umano (1.060 milioni di euro).

17 LA RIFORMA DELLA POLITICA MEDITERRANEA DELL UNIONE EUROPEA: L ISTITUZIONE DELL UNIONE PER IL MEDITERRANEO (UPM) di Ivana Guzzo Il tentativo della PEV di innovare il quadro politico dell Ue nell area mediterranea non ha prodotto i risultati sperati, generando l insoddisfazione degli Stati membri verso le politiche comunitarie nell area ed il conseguente riaccendersi del dibattito sulla riforma della politica mediterranea dell Unione europea. Pur in assenza di una visione unanime circa le cause degli scarsi risultati delle politiche comunitarie nel Mediterraneo, l insoddisfazione sembra legata, a livello europeo, all instabilità politica dell area ed alla permanenza di conflitti insoluti, mentre da parte araba il principale ostacolo al dialogo politico è rappresentato dal coinvolgimento di Israele nel Partenariato Euro-mediterraneo e dalla sua presenza al tavolo delle trattative. Dalla riflessione interna all Ue, incentrata soprattutto sulla scarsa importanza riconosciuta al Mediterraneo nell Agenda europea e sulla mancanza di prospettive comuni riguardo a due nodi fondamentali delle relazioni euro-mediterranee, la libera circolazione delle persone e la liberalizzazione dei prodotti agricoli, nasce la proposta francese dell introduzione di un nuovo modello di governance, complementare e distinto dall Ue: l Unione Mediterranea, una nuova modalità di cooperazione a carattere intergovernativo, contrapposta al quadro comunitario e con una eleggibilità geografica ristretta ai soli Paesi rivieraschi del Mediterraneo. La proposta francese, infatti, sorta in risposta allo spostamento dell interesse comunitario verso i Paesi dell Europa Centro-Orientale (PECO) a discapito del Mediterraneo 33, faceva leva sulla specificità delle relazioni degli Stati Membri Mediterranei (SMM) determinata dalla prossimità geografica e dai legami storico-culturali e socio-economici con l area, minacciando in questo modo l insorgere di un rapporto prioritario SMM-Mediterraneo e lasciando intravedere un ulteriore frammentazione della politica euro-mediterranea. Numerose sono state le opposizioni degli Stati membri affinché essi non fossero esclusi da questa nuova sfera di cooperazione ed il progetto francese venisse comunitarizzato, ovvero inserito nel quadro delle politiche europee verso il Mediterraneo. Nel marzo 2008 il Consiglio europeo di Marsiglia 34 ha approvato l iniziativa francese, invitando però la Commissione ad orientarne il carattere in senso euromediterraneo e a definirne la struttura istituzionale. L Unione per il Mediterraneo viene lanciata ufficialmente al Summit di Parigi del 13 luglio , dove la Commissione europea ed i Capi di Stato e di Governo di 43 Stati mediterranei, nell intento di dare nuovo impulso al processo di Barcellona, presentano l UpM ( Barcellona Process: Union for the Mediterranean ) come una politica intergovernativa a cui l Ue partecipa in qualità di semplice membro, destinata a rendere più visibile ed efficace la cooperazione euro-mediterranea attraverso una partecipazione più attiva e consapevole dei partner non-ue. Pur rimanendo validi gli obiettivi della Dichiarazione di Barcellona, l UpM si propone di potenziare le relazioni euro-mediterranee attraverso tre percorsi fondamentali: migliorare il livello politico delle relazioni tra l Ue ed i partner mediterranei; promuovere il principio della parità tra Stati europei e non-ue attraverso il sistema della co-presidenza; rendere le relazioni con i partner del sud più efficaci e visibili attraverso l attuazione di progetti concreti a livello regionale e sub-regionale 36. Uno dei principali tratti distintivi dell UpM rispetto alle precedenti politiche dell Ue è senza dubbio la condivisione delle decisioni e la partecipazione degli Stati del sud del Mediterraneo in 33 La priorità riconosciuta al processo di allargamento dell Ue, si è tradotta in una diminuzione delle risorse destinate al Mediterraneo rispetto a quelle dedicate ai Paesi candidati: fi no al 2006, le risorse allocate dal Programma MEDA erano di 33 Euro pro capite, mentre quelle destinate ai PECO raggiungevano i 209 Euro pro capite. 34 Consiglio europeo, 14 marzo 2008 Statement on Barcellona Process: Union for the Mediterranean. 35 Consiglio europeo, Joint Declaration of the Paris Summit for the Mediterranean, 13 luglio Europa, Press Releases Union for the Mediterranean MEMO/09/

18 condizioni di parità con gli altri Stati dell Ue. Il carattere geopolitico e l assetto politico-istituzionale, infatti, possono essere considerati i pilastri fondamentali dell UpM. Riguardo al primo aspetto, l UpM sembra aver lanciato un nuovo formato euro-mediterraneo 37, non più accentrato sul Nord Africa e il Medio Oriente, ma che include anche una serie di Stati mediterranei che non fanno parte dell Ue, come il Principato di Monaco, la Turchia, la Mauritania e soprattutto quegli Stati meridionali che costituiscono l area dei Balcani occidentali (Croazia, Albania, Bosnia-Erzegovina, Montenegro) 38. Anche riguardo all organizzazione istituzionale, l Unione presenta elementi innovativi: la Presidenza congiunta (co-owernship) tra uno Stato non-ue ed uno membro dell Ue ed un processo decisionale ispirato ai principi del partenariato, nell intento di diminuire il peso di un organo non politico e tutto europeo quale la Commissione. La copresidenza dura 2 anni per il partner del sud, mentre avrà durata semestrale per quello europeo, uniformemente a quanto avviene per la Presidenza dell Ue 39. Le decisioni vengono prese all unanimità nel corso del vertice biennale dei Capi di Stato e di Governo e della Conferenza annuale dei Ministri degli esteri, sulla base del lavoro svolto dalla Conferenza permanente degli alti funzionari (Senior Officials) e dal Comitato permanente dei rappresentanti nazionali (Joint Permanent Commitee), a cui spetta la definizione delle linee guida e dei criteri di valutazione delle proposte progettuali. L organo esecutivo delle politiche e dei progetti dell UpM è il Segretariato 40, che fornisce anche assistenza nella ricerca delle risorse finanziarie. A tal riguardo, la Commissione europea 41 auspica che i canali di finanziamento del nuovo organismo internazionale provengano dal settore privato, dalla cooperazione bilaterale tra gli Stati membri dell Ue, dai contributi dei partner mediterranei, da istituti finanziari internazionali o banche regionali e dai sotto-programmi comunitari previsti nell ambito dello Strumento Europeo per la Politica di Vicinato (ENP South regional programmes, Neighbourhood Investment Facility, Cross-Border Cooperation instrument). Nel corso del vertice di Parigi del 2008, sono stati identificati i settori di interesse comune per le azioni di cooperazione da intraprendere nell ambito dell UpM, rivolte essenzialmente alla promozione dell occupazione, della produzione, della coesione regionale e dell integrazione sociale ed economica dell intera area mediterranea: disinquinamento del Mediterraneo (pieno appoggio al programma di disinquinamento Horizon 2020 della Direzione Ambiente dell Ue e realizzazione di una rete di monitoraggio informatizzata) 42 ; vie di comunicazione marittime e terrestri (creazione di nuovi assi di collegamento intermodale tra i porti del Mediterraneo); protezione civile (integrazione dei Paesi mediterranei nei sistemi comunitari di sicurezza civile 43 e marittima 44 ); energie alternative (realizzazione di un Piano Solare del Mediterraneo e supporto all iniziativa di sviluppo e importazione di energia solare dai Paesi mediterranei) 45 ; istruzione superiore e ricerca-università Mediterranea (creazione di una Università Euro-Mediterranea e di un Area Euro-Mediterranea per l Istruzione Superiore, la Scienza e la Ricerca); 37 L UpM comprende l EU 27 + la Commissione europea, 11 Paesi dell area Mediterranea in generale, 4 Paesi dell area Adriatico/Balcanici occidentali. 38 La Libia e la Lega Araba non hanno aderito all UpM, ma detengono lo status di osservatori. 39 Al vertice di Parigi del 2008 fu deciso di affi - dare la co-presidenza all Egitto ed alla Francia. In realtà, la questione della co-presidenza è ancora controversa. Il Presidente francese, nel 2008 ha ottenuto una deroga che gli ha consentito di copresiedere l UpM oltre il semestre di presidenza francese dell Ue (2 semestre 2008). Si è poi raggiunto un compromesso, in base al quale il presidente francese sarebbe rimasto in carica per 2 anni, purché affi ancato dal presidente di turno dell Ue. La presidenza Ceca, succeduta a quella francese, accettò questa situazione mentre quella svedese (2 semestre 2009) decise di presiedere solo le riunioni politiche e di far gestire alla Francia quelle di tipo economico-fi nanziario. Contrario a questa soluzione anche il Belgio, che detiene la presidenza dell Ue, e quindi la co-presidenza dell UpM, dal secondo semestre del Nel primo Consiglio dei Ministri degli esteri euro-mediterranei, tenutosi a Marsiglia nel novembre 2008, la città di Barcellona fu scelta come sede del Segretariato dell UpM. 41 COM (2008) 319 Def. 42 SEIS: Mediterranean Shered Environmental Information System. 43 MIC: Monitoring and Information Center. 44 Gestita dall Agenzia Europea EMSA (European Maritime Safety Agency). 45 Euro Mediterranean Market Integration Project. 18

19 supporto al business (assistenza tecnica e finanziaria alle piccole, piccolissime e medie imprese del Mediterraneo). Sempre nel vertice di Parigi, la Commissione europea ha stanziato un finanziamento di 18 milioni di euro per la realizzazione di progetti di cooperazione nei settori della protezione civile e della sicurezza marittima (Civil Protection - Invest in Med - Mediterranean Marittime Security). L anno successivo, in occasione del primo anniversario dell UpM, un ulteriore contributo di 72 milioni di euro è stato concesso per il biennio , i quali vanno ad aggiungersi agli altri 50 milioni di euro provenienti dalla Banca Europea degli Investimenti e dal FEMIP (Facility for Euro-Mediterranean Investment and Partnership). Tuttavia, sebbene l UpM sembri essere formalmente in grado di trasformarsi in realtà, i risultati raggiunti finora non hanno soddisfatto le aspettative. Non sono pochi i problemi con i quali l Unione per il Mediterraneo deve scontrarsi, riconducibili non solo alla specificità dei PTM ma soprattutto alla particolare situazione politica internazionale. Al pari, infatti, di quanto è avvenuto per il PEM, il processo di integrazione tra i Paesi della riva sud e quelli della riva nord del Mediterraneo appare rallentato non solo dall acutizzarsi della crisi israelo-palestinese, ma anche dalla presenza stessa di Israele nel progetto Mediterraneo, considerato dagli Stati della riva sud un entità illegittima, non ammissibile né come membro ufficiale né come partner dell UpM 47. Le difficoltà di natura politica hanno così portato ad uno stallo dei negoziati per l evoluzione dell UpM, costringendo il governo spagnolo, cui era affidata la presidenza dell Ue durante il primo semestre del e dunque la copresidenza dell UpM, ad un rinvio del Summit dei Capi di Stato e di Governo programmato per il 6 e il 7 giugno 2010 a Barcellona. Ufficialmente l incontro, che sarà presieduto congiuntamente da Francia ed Egitto e che rappresenterà il primo Summit dopo l inaugurazione dell UpM, è stato rinviato al mese di novembre 2010 proprio per favorire negoziati indiretti tra palestinesi e israeliani. Tuttavia, nonostante le incertezze politiche ed economiche, qualche passo in avanti è stato compiuto: nel gennaio 2010, nel corso del vertice degli Alti Funzionari dell UpM a Barcellona, è stato nominato il Segretario Generale, l ambasciatore giordano Ahmed Massadeh, formalmente insediatosi nel mese di marzo Nella stessa occasione, è stato approvato lo Statuto del Segretariato generale, motore operativo dell UpM. Il testo dello Statuto prevede la creazione 46 7 Ml di Euro saranno dedicati all implementazione del Programma Horizon Nel giugno 2009, in occasione della riunione degli Alti Funzionari dell UpM a Barcellona, gli Stati arabi hanno approvato lo sblocco delle riunioni tecniche anche in presenza di Israele, lasciando però inalterata la loro astensione alle riunioni di natura politica. Box 2 - Progetti approvati ( ) 32 Ml Facility for Euro-Mediterranean Investment and Partnership 22 Ml Sustainable Water Management and De-pollution of the Mediterranean 46 9 Ml Invest in Med 7.5 Ml Mediterranean Motorways of the Sea/Integrated Maritime Policy 6 Ml Euro-mediterranean Tansport Action Plan (Mediterranean Transport Network) 5 Ml Mediterranean Solar Plan 5 Ml Civil Protection 4.5 Ml Mediterranean Maritime Security (SAFEMED Programme) 1 Ml Euromed University in Portoroz (Slovenia) 19

20 di sei posti di Segretario generale aggiunto, con la ripartizione dei portafogli tra i sei Paesi individuati dalla Dichiarazione ministeriale di Marsiglia del novembre 2008: Italia, coordinamento del project financing, PMI e rapporti col settore privato; Grecia, energia; Malta, affari civili (inclusa protezione civile); Turchia, trasporti; Israele, università e ricerca; Palestina, acqua e ambiente. Ciò nonostante, il Segretariato non è ancora operativo e molte perplessità ancora persistono in merito alla sua composizione Ad oggi, soltanto Italia e Grecia hanno comunicato alla Co-Presidenza il rispettivo candidato: per l Italia, il dr. Lino Cardarelli (ex Amministratore delegato di Montedison e rappresentante civile per la ricostruzione in Iraq), per la Grecia, il Prof. Panagiotis Roumeliotis (ex ministro del Commercio e dell Economia). 49 Dichiarazione di Parigi, 13 luglio Box 1 - Le tappe dell UpM ottobre Il Presidente Sarkozy invita i Ministri degli Esteri dei Paesi mediterranei al vertice di Parigi del luglio successivo per porre le basi per l Unione Mediterranea (UM), una unione politica, economica e culturale fondata sul principio di uguaglianza 20 dicembre Francia, Italia e Spagna sottoscrivono la Dichiarazione di Roma in cui esprimono parere favorevole alla complementarietà dell UpM con il Processo di Barcellona marzo Il Consiglio europeo di Marsiglia approva l iniziativa francese ma invita la Commissione ad orientarne il carattere in senso euromediterraneo e a defi nirne la struttura istituzionale 20 maggio La Commissione, con la Comunicazione (2008) 319 (final) delinea il quadro istituzionale e giuridico del nuovo organismo internazionale istituzionale e giuridico del nuovo organismo internazionale 13 luglio Durante il vertice inaugurale di Parigi, i 43 Capi di Stato e di Governo di tutti i Paesi mediterranei approvano la proposta del Progetto Processo di Barcellona: Unione per il Mediterraneo e sottoscrivono una Dichiarazione 49 comune per l individuazione degli obiettivi fi nali dell UpM e dei progetti da realizzare 3-4 novembre Si tiene a Marsiglia il primo Consiglio dei Ministri degli esteri euro-mediterranei in cui vengono definite le principali aree di cooperazione ed approvata un Agenda di massima per il giugno Riunione degli Alti Funzionari dell UpM a Barcellona per discutere dello Statuto del Segretariato, organo esecutivo dell Upm 12 gennaio Nel corso della riunione degli Alti Funzionari dell UpM a Bruxelles, l ambasciatore giordano Ahmed Massadeh viene designato come Segretario generale dell UpM 3 marzo Gli Alti Funzionari dell UpM adottano a Barcellona lo Statuto del Segretariato; l ambasciatore giordano Ahmed Massadeh si insedia formalmente come Segretario generale dell UpM 20